Zwei Rivalen? Profession Soziale Arbeit und Managerialismus

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Profession Soziale Arbeit
2.1 Arbeitsformen und Definition der Sozialen Arbeit
2.2 Umdeutung der wohlfahrtsstaatlichen Prinzipien

3 Zur Neusteuerung der Sozialen Arbeit: Wie kam es dazu?
3.1 Ökonomisierung
3.2 New Public Management
3.3 Gesellschaftliche Entwicklungen

4 Der Einzug des Managerialismus und deren Auswirkungen
4.1 Zentrale Merkmale des Managerialismus
4.2 Managerialismus als neue Governanceform
4.3 Managerialismus als Glaubenssystem
4.3.1 Soziale Arbeit und Managerialismus
4.3.2 Wettbewerbsorientierung
4.3.3 Kritischer Blick auf den Managerialismus

5 Herausforderung für die Sozialwissenschaft
5.1 Wissenschaft und Verantwortung
5.2 Forschungsergebnisse und Bemühungen
5.3 Kritische Bewertung: Chancen und Risiken
5.4 Sozialwissenschaft und Wirtschaftswissenschaft
5.5 Politisches Handeln
5.6 Theorie und Praxis

6 Fazit

7 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Bei der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit den „Neuen Steuerungsmo­dellen“ in der Sozialen Arbeit stößt man auf zahlreiche Begriffe, die sich nach sorgfältiger und kritischer Betrachtung wie „Rivalen“ begegnen. „ Kosten- und Nut­zendenken“ des Managerialismus treten gegen das vermeidlich „esoterische Wis­sen“ (O'Malley zitiert nach Otto, 2011, S. 901 ) der sozialen Arbeit an.

Hinter den beiden Rivalen verbergen sich zahlreiche Schlagwörter wie beispiels­weise „sozialstaatlicher Paradigmenwechsel“, „Ökonomisierung“, „Aktivierung“, „New Public Management“, „Evidenzbasierung“ und „Professionalisierung der So­zialen Arbeit“, um nur einige zentrale Begriffe zu nennen. Die Intension und der Erfolg der Sozialen Arbeit und die damit verbundene Debatte über die Qualität sozialer Dienstleistungen befindet sich auf dem gesellschaftlichen Prüfstand. Die herausfordernde Frage „Was wirkt wie und warum“ (Otto, 2009; S.20) gilt es sozi­alwissenschaftlich zu beantworten. Der Diskurs über den Erfolg der Sozialen Ar­beit kann als Bedrohung und zugleich als Chance gesehen werden. Das Wissen um die Vielschichtigkeit und die zunehmende Ökonomisierung der Sozialen Arbeit, regt zur wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit den gegensätzlichen Sicht­weisen der „Rivalen“ an und lädt zum „Ritt auf dem Tiger“ ein wie es der Soziologe Peter Sommerfeld ausdrückt (Sommerfeld, 2003, S.63).

2 Profession Soziale Arbeit

Die Sozialwissenschaft analysiert Strukturen und Funktionen von Zusammenhän­gen in Institutionen und Systemen und auch deren Wechselwirkung mit Handlungs- und Verhaltensprozessen der einzelnen Individuen (Akteure). „Soziale Arbeit“ ist eine Teildisziplin der Sozialwissenschaften, die seit den 1990er Jahren als Ober- und Sammelbegriff der traditionellen Fachrichtungen Sozialpädagogik und Sozialarbeit gebraucht wird. Soziale Arbeit ist zugleich die Bezeichnung der entsprechenden Berufsgruppe wie auch der wissenschaftlichen Disziplin und ist ein unübersichtliches und komplexes Wissensgebiet, das es zu erläutern gilt (vgl. Thole, 2012, S.38).

2.1 Arbeitsformen und Definition der Sozialen Arbeit

In der Sozialen Arbeit werden drei klassische Arbeitsmethoden unterschieden. Dazu zählt zum einen die Einzelfallarbeit, die das Ziel verfolgt, die individuellen Lebensverhältnisse der Adressaten/Adressatinnen zu verbessern, die soziale Gruppenarbeit mit dem Ziel der Entwicklung sozialer Kompetenzen und der Gemeinwesenarbeit, die zur Verbesserung sozialräumlicher Strukturen dient (vgl. Galuske, 2007, 71 ff.).

Ziele, Inhalt und Auftrag der Sozialen Arbeit müssen präzise formuliert sein, um die Notwendigkeit der Wissenschaft für die Gesellschaft zu belegen. Hierzu wurde im Jahr 2009 in Montreal durch den internationalen Sozialarbeitsverband, die In­ternational Federation of Social Workers (IFSW), folgende Definition ausgearbei­tet, die sowohl beim deutschen Berufsverband für Soziale Arbeit e. V (DBSH)^[1] und für diese Arbeit als Grundlage dient.

„Die Profession Soziale Arbeit fördert sozialen Wandel, Problemlösungen in menschlichen Beziehungen und die Stärkung und Befreiung von Menschen, um das Wohlergehen zu stärken. Gestützt auf Theorien über menschliches Verhalten und sozialer Systeme greift Sozialarbeit an den Stellen ein, wo Menschen mit ihrer Umwelt in Wechselwirkung stehen. Die Grundlagen von Menschenrechten sozia­ler Gerechtigkeit sind für die Soziale Arbeit wesentlich.” (IFSW; 2009, S. 3) und stellen neben dem Blick auf sozialstaatliche Paradigmenwechsel den Bezugspunkt für die weitere Auseinandersetzung mit den „neuen Steuerungsmodelle n" dieser Arbeit da.

Die professionelle Auseinandersetzung mit den komplexen Beziehungen, die zwi­schen Menschen und ihrer Umwelt bestehen, ist Gegenstand der Profession Sozi­ale Arbeit. Es geht vorrangig um die Befähigung von Menschen, ihre Möglichkei­ten und Potenziale herauszubilden und zu entwickeln. Ziel ist es, dass Menschen ihr Leben bereichern und möglichen Störungen vorbeugen können.

Die Soziale Arbeit zielt auf Problemlösung und Veränderung ab und ist ein System von Werten, Theorien und Praxis. Basierend auf humanitären und demokratischen Grundannahmen, die mit der Achtung der Gleichheit, dem Wert und der Würde aller Menschen verbunden sind, baut die Soziale Arbeit ihre Arbeit auf. Historisch gesehen hat sich die Soziale Arbeit auf die menschlichen Bedürfnisse und die Entwicklung menschlichen Potentials fokussiert (vgl. IFSW, 2009). Hierzu können die Menschenrechte den Blick auf den Wert und der kritischen Entwicklung der Sozialen Arbeit schärfen. „Die Kernforderung der weltweiten Menschenrechtsver­träge der Vereinigten Nationen ist, dass der Staat nicht nur selbst die Menschen­rechte beachtet und Verstöße Dritter ahndet, sondern die Menschenrechte auch explizit fördert." (Forum Menschenrechte, 2011, S.5).

Somit dienen Menschenrechte und die damit verbundene soziale Gerechtigkeit als Motivation und bedeutende Rechtfertigung für die Existenz der Sozialen Arbeit.

2.2 Umdeutung der wohlfahrtsstaatlichen Prinzipien

In den 1990er Jahren fanden innerhalb der Disziplin und der Profession der Sozia­len Arbeit zunehmend kritische Diskussionen über den Einzug von ökonomisch gesteuerten Formen der Organisation des „Sozialen" statt. Mittlerweile haben sich diese Steuerungsmechanismen in den Bereichen der Sozialhilfe, Renten-, Kran­ken-, Pflege- oder Arbeitslosenversicherung ungehindert einen Platz verschafft.

Um den veränderten Auftrag, den die Profession der Sozialen Arbeit aufgrund von politischen Zielveränderungen im Staat zu erfüllen hat vollständig aufzudecken, ist der retrospektive Blick auf die sozialstaatlichen Veränderungsprozesse notwendig. Der ungehinderte Einzug der Steuerungsmechanismen kann „als Ausdruck para­digmatischer Wandlungsprozesse“ in der Bundesrepublik De utschland analysiert werden (Kutscher, 2009, S. 306). Begründen kann man dies durch den Wandel des Sozialstaates vom fürsorgenden zum aktivierenden Wohlfahrtsstaat, der sich wie eine neue Philosophie auf das sozialstaatliche Handeln gelegt hat und sich in zahlreichen Wahlkampfstrategien als konsensfähige Lösung der Probleme des Sozialstaats etabliert hat. Vor dem Hintergrund des globalen Dienstleistungskapi­talismus spricht man vom „aktivierenden Sozialstaat“. Dieser moderne sozialde­mokratische Weg begann u.a. durch die Politik in England, USA oder den Nieder­landen und wurde in Deutschland durch die sogenannte Agenda 2010 zum Regie­rungsprogramm. Grundlegend verbindet man mit einem aktivierenden Sozialstaat den Grundsatz der Eigenverantwortung. Somit wird die Definition von Hilfe, durch die Begriffe „zur Selbst“ -hilfe erweitert, der zur Umdeutung gesellschaftlich aner­kannter Werte führt (vgl. Galuske, 2004, S. 1).

Die Beschäftigung und die Beschäftigungsfähigkeit der BügerInnen wird als sozi­alstaatliches Ziel anerkannt. Der sozialstaatliche Gerechtigkeitsbegriff wird mit po­litischer Zustimmung umgewandelt. Damit ist nun nicht mehr Teilhabegerechtig­keit, sondern Leistungsgerechtigkeit das Ziel (vgl. Kutscher, 2009, S. 306). Kritisch ist hierbei die personenbezogene Aktivierungsstrategie zu sehen, die ungeachtet der unterschiedlichen Ressourcen und der strukturellen Ungleichheiten von jedem Einzelnen verlangt wird. „Anspruch auf soziale Hilfe haben nur noch diejenigen die etwas leisten“ (Kutscher, 2009, S.308). Begriffe wie Autonomie, Aktivierung und Eigenverantwortung finden ungehindert ihren Platz im sozialstaatlichen Diskurs der Gesellschaft.

Die Akzeptanz dieser Umwandlung - der wohlfahrtsstaatlichen Prinzipien - basiert auf der These, dass der Wirtschaftsstandort Deutschland durch Globalisierung massiv unter Druck geraten ist. Die Ökonomisierung des Sozialen wird als Chance gesehen, da man hofft, dass „durch Senkung der Löhne, gesetzlichen Lohnne­benkosten, und Sozialleistungen“ (Butterwegge, 2006, S. 15) der Staat sowohl seine wirtschaftliche Position als auch das Wirtschaftswachstum sichern kann. Die damit verbundene Verschlechterung der Lebensbedingungen eines Großteils der BürgerInnen, durch Deregulierung des Arbeitsmarktes, Flexibilisierung der Be­schäftigungsverhältnisse und Re-Privatisierung der öffentlichen Daseinsfürsorge, nimmt der Neoliberalismus in Kauf. „Im Mittelpunkt seiner Bemühungen steht der Markt nicht der Mensch“ (vgl. Butterwegge 2006, S. 15). Die Leistungsgerechtig­keit wird durch Investitionen in das Humankapital und die Beschäftigungsfähigkeit der BürgerInnen hergestellt. Gelingt es dem Menschen im Sinne des Sozialleis­tungsgedankens nicht sich auf dem Arbeitsmarkt zu etablieren, verliert er den An­spruch auf staatliche Hilfe, das „bedeutet, dass die Verantwortung für die Bewält i- gung sozialer Risiken" (Kutscher, 2009, S. 306) jedem Einzelnen übertragen wird. Der Weg vom „fürsorgenden zum aktivierenden Wohlfahrtsstaat" (Dingeldey, 2011, S. 19) ist somit geebnet.

3 Zur Neusteuerung der Sozialen Arbeit: Wie kam es dazu?

Die Konfrontation mit „Neuen Steuerungsmodellen" im öffentlichen Sektor ist eng mit dem internationalen Begriff des „Managerialismus" verbunden, der in Kapitel 4 erläutert wird. Bei Effizienz und Effektivität geht es um die Einführung betriebswirt­schaftlicher Elemente in die soziale Praxis. Spricht man von „neuen Steuerung s- modellen", so ist die Auseinandersetzung mit den vermeintlichen „alten" Mecha­nismen und den Ursachen, die zur Ökonomisierung führten, grundlegend.

3.1 Ökonomisierung

Gesellschaftliche, ökonomische und staatliche Bedingungen nehmen Einfluss auf die Entwicklung der Sozialen Arbeit und sind somit eng miteinander verbunden. Historisch betrachtet wurde das Feld der sozialen Praxis zunehmend vielschichti­ger und komplexer.

Zwei grundlegende Auslöser, die zur Ökonomisierung sozialer Dienste führten, kennzeichnen die Geschichte. Zunächst war der politische Wille die treibende Kraft, sozialstaatliche Ausgaben einzuschränken und darüber hinaus sollten Steuerungsmodelle entwickelt werden, um die sozialen Bereiche effizienter und effektiver zu gestalten. Der politische Wille wurde umgesetzt und die staatliche Haushaltskonsolidierungspolitik führte zu Kürzungen im Sozialsektor und zum massiven Druck, die Effizienz zu steigern. Begründet wurden die Kürzungen mit dem „immer härter werdenden internationalen Standortwettbewerb" (Buestrich, и. a. 2008, S. 1), dem Deutschland ausgesetzt ist. Um diesem Wettbewerb stand­zuhalten, werden hier bevorzugt mehr staatliche Ressourcen zugeteilt, als den Bedürfnissen der lohnabhängigen und Sozialleistungen beziehender Menschen (vgl. ebda, S. 1).

3.2 New Public Management

Im Zusammenhang mit der Ökonomisierung sozialer Dienste, wird der Einführung des New Public Management (NPM) eine bedeutende Rolle zugeschrieben. In Deutschland ist NPM besser unter dem Begriff „Neues Steuerungsmodell" (NSM) bekannt und hat in den vergangenen Jahren besonders im Gesundheitsbereich Verbreitung gefunden (vgl. Buestrich, 2008; S. 42 ff). Im Gegensatz zu anderen Reformbemühungen, bei denen die fachliche und organisatorische Dimension im Vordergrund stand, unterliegt das Handeln beim NPM ausschließlich dem Leitbe­griff der Effizienz (Buestrich, 2008, S. 42).

Seit den 1990er Jahren ist diese Reformbewegung zu beobachten und steht als Leitbegriff für die Modernisierung von Staat und Verwaltung. Zum Teil wird NPM als neues Paradigma in den Verwaltungswissenschaften angesehen. Zentrales Ziel von NPM ist die Ablösung einer von Normen geprägten Steuerung durch die Einführung eines Verwaltungsmanagements. Das „alte“ einheitliche

Bürokratiemodell wurde mit dem Versprechen, Hierarchien und bürokratische Pro­zesse abzubauen, abgelöst. Das New Public Management steht vielmehr für eine internationale Reformbewegung von Staat und Verwaltung. Mit der Einführung werden eine Vielzahl von Reformelementen und Reformtrends verbunden, die sich mit Hilfe folgender Merkmale einheitlich charakterisieren lassen:

Dazu zählen sowohl eine stärkere Markt- und Wettbewerbsorientierung, eine ziel- und ergebnisorientierte Steuerung (Outcome- und Outputorientierung), dezentrale Grundstrukturen als auch eine instrumentelle und verfahrensmäßige Orientierung am Unternehmensmodell (vgl. Knappe, 2010, S.53). Ein weiteres zentrales Ziel bei der Verwaltungsmodernisierung ist der Wandel von einer Verwaltung einer Behörde (Binnenorientierung öffentlicher Verwaltungen) zu einem Dienstleis­tungsunternehmen (Kunden- bzw. Bürgerorientierung), der auf Konzepten der Pri­vatwirtschaft basiert (vgl. Buestrich, 2008, S. 43).

Die Verwaltungsreformbewegung des New Public Management ist somit der zwei­te Auslöser, der zur Ökonomisierung der sozialen Dienste führte. Unter dem Be­griff „Neues Steuerungsmodell“ setzte sich das Modell im breiten Maße bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt durch. Die Zielsetzung, ein System zu schaffen, das das „Kunststück, mehr zu leisten und weniger zu kosten“ (ebda; S. 2) vollbringen kann, ist durch den Einsatz von Personalmanagementmethoden, auch Kostensen­kungsmanagement genannt, gelungen. Das alte Steuerungsmodell des Selbstkos­tendeckungsprinzips^[2], das vom dualen und sozialpartnerschaftlichen Modell der Dienstleistungserstellung geprägt war, wurde schrittweise in ein Wettbewerbssys­tem umgewandelt (vgl. ebda; S. 2). Die Ökonomisierung bringt Veränderungen auf Seiten der Leistungserbringer (Wohlfahrtsverbände), da sie ihr Handeln zuneh­mend aufgrund der staatlichen Budgetvorgaben und somit ihren Blick auf das Ge­winnstreben und Kapitalstreben ausrichten müssen.

3.3 Gesellschaftliche Entwicklungen

Die gesamtgesellschaftlichen Entwicklungen sind vor dem Hintergrund der Globa­lisierung, dem Neoliberalismus und dem demografischen Wandel zu betrachten. Dieser Prozess ist durch ein „verlangsamtes Wirtschaftswachstum, erhöhte Ar­beitslosigkeit, verstärkte Einkommensungleichheiten, größere Armutsrisiken und Marginalisierungstendenzen gekennzeichnet" (Bakic u.a. 2007, S. 1).

Betrachtet man Globalisierung nicht ökonomistisch verkürzt, wird deutlich, dass es sich um einen Prozess handelt, der nationale und nationalstaatliche Grenzen überwindet. Dies führt zur Ausweitung und Intensivierung von sozialen Beziehun­gen, die wie Butterwegge sagt, den „gesamten Planeten" umspann en. Daneben betrifft die wirtschaftliche Globalisierung das Finanzkapital und beeinflusst Han­delsströme. Aufgrund der modernen Informations- und Kommunikationstechnolo­gien und der „Liberalisierung des Kapitalverkehrs entsteht in Sekundenbruchtei­len" ( Butterwegge, 2005, S. 27) - ohne staatliche Kontrollen - über den „gesamten Erdball" (Butterwegge, 2005, S. 27), eine neue Qualität der ökonomischen Globa­lisierung gegenüber basierend auf den vorangegangenen Tendenzen, die zur Internationalisierung der Produktion, des Handels und des Kapitals führten.

Die so entstandenen neuen Optionen lassen Raum für Spekulationen, wachsende Finanzmärkte, grenzüberschreitende Fusionen, Gewinne und Verluste ohne real­wirtschaftlich gedeckt zu sein (vgl. Butterwegge, 2005, S. 27f).

Zusammenfassend ist festzustellen, dass die „gegenwärtigen Transformationspro­zesse" (Bakic, 2008, S.7) von einer ökonomisierenden Logik gekennzeichnet sind, die darüber hinaus Ungleichheiten und Ausgrenzungsprozesse verstärken. Der Staat, der einer neoliberalen Regierungsrationalität folgt, beeinflusst, prägt und verfremdet das Feld der Sozialen Arbeit maßgeblich.

Fachliche Konzepte oder Diskurse werden nach Bakic in eine „ideologische Folie eingehüllt" (Bakic; 2008; S.7) und aufgrund eines neoliberalen Regierens nicht wahrgenommen. Mit dem Abbau der staatlichen Unterstützungssysteme, die von Kürzung bzw. Nichtanpassung sozialer Ausgaben begleitet werden, werden Inhal­te und Formen sozialarbeiterischen Handelns, ökonomischen und ordnungs- bzw. sicherheitspolitischen Logiken untergeordnet (vgl. ebda, S.7). Die Einführung „Neuer Steuerungsmodelle" trägt unweigerlich die Risiken einer „Fremdsteuerung" der Sozialen Arbeit mit sich.

4 Der Einzug des Managerialismus und deren Auswirkungen

Im ersten Schritt kann festgestellt werden, dass Managerialismus zunächst mit Effizienz verbunden wird und auf den Einsatz von Methoden und Systemen aus der Managementtheorie zurückgreift. Neben einer bloßen Kostenreduktion und Leistungskürzung verspricht der Managerialismus somit eine Steigerung von Effi­zienz und Effektivität bei der Lösung von sozialen Problemen.

[...]

^[1] Der Berufsverband für Soziale Arbeit e.V (DBSH) ist Mitglied der International Federation of Social Workers (IFSW)

^[2] Selbstkostendeckungsprinzip: Modell der Vergütung von Krankenhausleistungen, bei dem die dem Krankenhaus entstan­denen Kosten vollständig von den jeweiligen Finanzierungsträgern (Krankenkassen, Länder, Kommunen) erstattet werden Quelle: Bundeszentrale für politische Bildung: http://www.bpb.de/sosi/popup/lexikon.php?id=162