11 Jahre Verpackungsverordnung als Versuch der Abfallvermeidung

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung (Enrico Böhme)

II. Die gesetzlichen Grundlagen (Enrico Böhme)
II.1. Die Entwicklung bis 1990
II.2. Die Verpackungsverordnung von 1991
II.3. Das Kreislaufwirtschafts – und Abfallgesetz (KrW-/ AbfG) von
II.4. Die novellierte Verpackungsverordnung von 1998

III. Die Unternehmen (Jörg Kern)
III.1. Duales System Deutschland AG
III.2. INTERSEROH AG
III.3. Vfw AG
III.4. Das Landbell-Konzept
III.5. BellandVision GmbH und dm-drogerie markt

IV. Kritische Analyse der Zielerreichung (Enrico Böhme / Jörg Kern)

V. Ausblick auf die zukünftige Entwicklung (Jörg Kern)

I.Einleitung

Die vorliegende Arbeit soll sich mit dem Thema ‚11 Jahre Verpackungsverordnung als Versuch der Abfallvermeidung‘ beschäftigen.

Um eine nachvollziehbare Analyse der Thematik zu ermöglichen, ist die Arbeit in 2 große Abschnitte untergliedert.

Zunächst sollen im ersten Teil die gesetzlichen Regelungen, die dem Thema, zugrunde liegen, näher erläutert werden. Dabei erfolgt die Vorstellung der entsprechenden Gesetze in chronologischer Reihenfolge, beginnend mit einem kurzen Abriss über die historische Entwicklung bis 1990.

Mit der Verpackungsverordnung aus dem Jahre 1991 soll dann das erste und auch wichtigste Regelwerk in Bezug auf die Arbeit detailliert dargestellt werden. In diesem Zusammenhang wird sowohl auf die Entstehungsgeschichte wie auch auf die wesentlichen Inhalte eingegangen werden.

Anschließend wird das Kreislaufwirtschafts – und Abfallgesetz von 1996 vorgestellt. Die Inhalte dieses Gesetzes bilden den Hintergrund für die Weiterentwicklung der Verpackungsverordnung, die in einer entsprechenden Novelle ihren Ausdruck findet.

Diese Novelle der Verpackungsverordnung aus dem Jahre 1998 bildet den Abschluss des Überblicks über die gesetzlichen Grundlagen.

Der zweite wichtige Abschnitt der vorliegenden Arbeit beschäftigt sich mit den Auswirkungen der zuvor beschriebenen Vorschriften auf die Unternehmen im Bereich der Abfallentsorgung. Diese Auswirkungen sollen anhand ausgewählter Unternehmen näher erläutert werden, wobei die Struktur des Entsorgungsmarktes beachtet wird.

Den Anfang der Analyse bildet das wichtigste Unternehmen, die Firma Duales System Deutschland AG, die einen großen Einfluss im Bereich der Entsorgung von Verpackungsabfällen besitzt.

In einem nächsten Schritt wird dann die INTERSEROH AG vorgestellt, die ihrerseits in sehr enger Verbindung zur DSD AG steht.

Anschließend steht die Firma Vfw AG im Mittelpunkt der Analyse. Diese Firma hat sich vornehmlich auf das Angebot sogenannter ‚Nischenlösungen‘ spezialisiert.

Den Abschluss der Analyse bilden zwei Lösungen, die in unmittelbarer Konkurrenz zur DSD AG stehen. Die genannten Lösungen bestehen zum einen im Konzept der Firma Landbell zum anderen in einem gemeinschaftlichen Angebot der Firmen dm-drogerie markt und BellandVision GmbH.

Zu allen angesprochenen Unternehmen soll neben einer Vorstellung des entsprechenden Konzeptes auch eine Analyse der Auswirkungen der gesetzlichen Vorschriften auf die einzelnen Unternehmen erfolgen.

Um die Thematik der Arbeit abschließend zu bearbeiten wird im letzten Teil eine kritische Analyse zum Ausmaß der Zielerreichung der Verpackungsverordnung vorgenommen. In diesem Zusammenhang sollen neben kritischen Gedanken und entsprechenden Begründungen auch mögliche Alternativen geäußert werden.

Abgerundet wird die Bearbeitung durch einen Ausblick auf die zukünftige Entwicklung im Bereich des Entsorgungsmarktes. Dabei sollen verschiedene, mögliche Szenarien diskutiert werden.

II. Die gesetzlichen Grundlagen

II. 1. Die Entwicklung bis 1990

In diesem Abschnitt soll zunächst die Entwicklung der gesetzlichen Grundlagen im Bereich der Abfallentsorgung bis zum Jahre 1990 dargestellt werden.

Als sich Deutschland während der 50er und 60er Jahre in einer langanhaltenden Phase wirtschaftlichen Wachstums befand, fand die aufkommende Problematik der Abfallentsorgung zunächst nur sehr wenig Beachtung. Daher ist es auch leicht erklärbar, dass bis zu Beginn der 70er Jahre keine gesetzlichen Regelungen in diesem Bereich existierten. Bis zu diesem Zeitpunkt erfolgte die Beseitigung sämtlicher Abfälle ausschließlich durch die von den Kommunen organisierte Lagerung auf Deponien oder durch Verbrennung in entsprechenden Verbrennungsanlagen, womit selbstverständlich auch starke Umweltschäden z.B. in Form von Altlasten oder giftigen Abgasen verbunden waren. An mögliche Strategien zur Abfallvermeidung wurde noch gar nicht gedacht.

Erst im Jahre 1972 erfolgte eine Änderung des Grundgesetzes (Art. 74 Nr. 24 GG), die eine sogenannte Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Bezug auf die Abfallbeseitigung ermöglichte. Infolge dieser Änderung wurde am 07.06.1972 das ‚Abfallbeseitigungsgesetz‘ erlassen, das somit die erste gesetzliche Regelung darstellte.

In den folgenden Jahren wurde diese Regelung bis zum ‚Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz)‘ im Jahre 1986 mehrfach novelliert. Allerdings waren die Inhalte dieses Gesetzes ausschließlich auf eine Verbesserung der Abfallbeseitigung beschränkt. Es sollte in erster Linie sicher gestellt werden, dass die Entsorgung von Abfällen nicht nach individuellem Ermessen, sondern nach konkreten Vorschriften erfolgt. Es muss jedoch klar gesagt werden, dass Vorschriften für eine mögliche Wiederverwendung von Abfällen ebenso wie zur Abfallvermeidung nicht Bestandteil des Abfallgesetzes waren. Somit hatte die Regelung in diesen Bereichen allenfalls programmatischen Charakter, aber keine praxisrelevanten Auswirkungen. Das Gesetz ermächtigte zwar die Bundesregierung , Ziele für die Vermeidung, Verringerung oder Verwertung von Abfällen festzulegen und zur Erreichung dieser Ziele sogenannte Rechtsverordnungen zu erlassen, doch sind derartige Verordnungen nicht Teil des Gesetzes. Folglich erfolgte die Beseitigung von Abfällen mehrheitlich weiterhin durch Deponierung oder Verbrennung, woran sich bis zu Beginn der 90er Jahre auch nichts Wesentliches änderte.

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass bis etwa 1990 nur sehr inkonsequente gesetzliche Regelungen im Bereich der Abfallwirtschaft geschaffen wurden, was hauptsächlich auf eine Missachtung der Abfallproblematik zurückzuführen ist. Erwähnenswert bleibt einzig das Abfallbeseitigungsgesetz, denn es stellt die inhaltliche Grundlage für alle weiteren Verordnungen und Vorschriften dar, auf die in den folgenden Abschnitten näher eingegangen werden soll.

II. 2. Die Verpackungsverordnung von 1991

Im folgenden Abschnitt soll die Verpackungsverordnung, die im Jahre 1991 erlassen wurde, näher erläutert werden. Dabei werden zunächst die näheren Umstände, die zur Entstehung der Verordnung führten, dargestellt. Anschließend erfolgt eine Übersicht über die wesentlichen Inhalte.

Um nachvollziehen zu können, warum es zur Verpackungsverordnung kam, muss man sich zunächst die Situation vor Augen führen, mit der sich die damalige Bundesregierung konfrontiert sah.

Im vorherigen Abschnitt wurde darauf hingewiesen, dass weder in der Politik noch in der Wirtschaft ausreichend realisiert wurde, wie bedrohlich das Abfallproblem bereits war. Bei den Bürgern hingegen war bereits seit Beginn der 70er Jahre ein immer stärkeres Interesse für Umweltfragen zu beobachten. Dieses gewachsene Interesse wurde auch zunehmend in Protestaktionen deutlich. Beispielsweise kam es 1990 zu einer größeren Bürgerbewegung in Bayern, die ein kommunales Gesetz, das die thermische Verwertung von Abfall fördern sollte, dahingehend blockierte, dass sogar ein Volksentscheid notwendig wurde. Auch der merklich zunehmende Verpackungsmüll stand im Zentrum der Kritik. Vor allem die unverhältnismäßig großen Doppel – und Drittverpackungen, oft auch ‚Mogelpackungen‘ genannt, die einzig und allein zu Werbezwecken eingeführt wurden, stießen bei der Bevölkerung auf großes Unverständnis. So kam es an den Kassen der Supermärkte immer häufiger zu Protesten, bei denen aufgebrachte Kunden unnötige Verkaufsverpackungen einfach entfernten und im Laden ließen. Solche Aktionen fanden breiten Zuspruch und so konnten die Politiker gar nicht umhin, sich Gedanken in Bezug auf eine Lösung der Abfallproblematik zu machen.

Nun ist jedoch bekannt, dass die Unzufriedenheit der Bürger nicht zwangsläufig zu politischen Änderungen führt. Und in der Tat traten weitere Gründe zum Vorschein, die ein baldiges Handeln unumgänglich machten. So zeigten im Jahre 1990 einige Untersuchungen, wie z.B. eine Studie der Westdeutschen Landesbank, dass eine Fortsetzung der bisherigen Entsorgungsstrategie zwangsläufig zu einem Kollaps führen würde, da sämtliche Deponiekapazitäten bis etwa 1995 vollständig ausgeschöpft wären. Es musste etwas geschehen, aber neue Deponien oder gar Verbrennungsanlagen waren aufgrund des verstärkten Umweltbewussteins der Bevölkerung keinesfalls durchzusetzen. Hinzu kam noch, dass z.B. auch im Bereich der Mehrwegverpackungen, hauptsächlich für Getränke, ein Scheitern des gesamten Systems zu befürchten war, denn die Mehrwegquote war stetig rückläufig und das System somit in Gefahr unrentabel zu werden.

Die genannten Gründe machten ein Eingreifen der Regierung unumgänglich. Dies gestaltete sich jedoch schwieriger als gedacht. Zunächst versuchte der damalige Umweltminister Klaus Töpfer unter Festlegung bestimmter Zielkriterien ,z.B. für den Anteil von Mehrwegverpackungen, Handel und Industrie zu einer freiwilligen Mitarbeit zu animieren. Es war jedoch bald offensichtlich, dass die angestrebten Ziele keinesfalls erreicht würden, da die Industrie praktisch keinerlei entsprechende Maßnahmen eingeleitet hatte. Wie nicht anders zu erwarten, brachte das Prinzip der Freiwilligkeit keinen zählbaren Erfolg und somit mussten verbindliche gesetzliche Regelungen geschaffen werden – der Weg für die Verpackungsverordnung war also geebnet.

Der erste Entwurf einer ‚Verordnung über die Rücknahme und Verwertung von Verpackungen‘ wurde vom Bundesumweltministerium im Frühjahr 1990 vorgelegt. Man wollte sich also zunächst auf eine Lösung der Abfallproblematik im Bereich des Verpackungsmülls konzentrieren. Dabei muss jedoch gesagt werden, dass der Verpackungsmüll, der zum größten Teil zum Hausmüll gehört, nur einen kleinen Anteil am gesamten Müllaufkommen hat. Wie in Anhang Abbildung 1 zu sehen ist, macht der Hausmüll nur ca. 6% (1990) des gesamten Abfalls aus. Allerdings war die Bundesregierung in diesem Bereich am ehesten in der Lage eine Änderung des Verhaltens der beteiligten Akteure, Handel und Industrie auf der einen und die Verbraucher auf der anderen Seite, zu erreichen. Zudem stand wie beschrieben vor allem der zunehmende Verkaufsverpackunsgmüll im Zentrum der öffentlichen Kritik, so dass ein Handeln der Regierung wohl auch auf wahltaktische Gründe zurückzuführen ist.

Der Entwurf der Verordnung sah eine Anwendung des sogenannten Verursacherprinzips vor, was anders formuliert bedeutet, dass Handel und Hersteller dazu gezwungen werden sollten, das von ihnen verursachte Problem selbst zu lösen. Eine derartige Lösung wäre für die Regierung natürlich sehr vorteilhaft gewesen, denn zum einen hätten sich Händler und Produzenten um die konkrete Lösung des Problems kümmern müssen, zum anderen wären die Kommunen von einem Teil des Mülls befreit worden.

Es ist sehr leicht nachzuvollziehen, dass eine solche Regelung in der Wirtschaft auf sehr starken Widerstand stieß, denn sämtliche Kosten, die die Rücknahme und Entsorgung verursachen würde, wären von den Unternehmen zu tragen gewesen. Daher entwickelte sich in den Sommermonaten des Jahres 1990 eine starke Diskussion bezüglich der inhaltlichen Ausgestaltung der endgültigen Verordnung. Auf der einen Seite standen die Vertreter der Wirtschaft (z.B. BDI , DIHT), denen klar war, dass eine wie auch immer ausgestaltete Verordnung nicht zu verhindern war, wobei aber das Ausmaß der Verantwortung für die Handels – und Industrieunternehmen noch immens beschränkt werden sollte.

Auf der anderen Seite kämpften z.B. Umweltverbände für eine möglichst weitgehende, strikte Auslegung der Verpackungsverordnung, die dem Gedanken eines verbesserten Umweltschutzes Rechnung trägt.

Es ist keine Überraschung, dass im Laufe dieser Diskussion die Interessen der Wirtschaft weitaus stärker beachtet wurden als die der Umweltschützer. Dennoch konnte beispielsweise immerhin erreicht werden, dass ein von der Industrie entwickeltes Entsorgungssystem, das stoffliche und thermische Abfallverwertung gleichrangig behandelte, nicht in die Verordnung integriert wurde, denn ein entsprechender Antrag scheiterte an einer fehlenden Stimmenmehrheit im Bundesrat.

Schlußendlich waren die Vertreter der Wirtschaft aber in der Lage, ein allzu hohes Maß an Eigenverantwortung abzuwenden. Dies wird bei der inhaltlichen Ausgestaltung des Gesetzes, die im weiteren Verlauf dieses Abschnittes dargestellt werden soll, deutlich.

Nachdem sich die beschriebene Debatte über den Inhalt der Verordnung einige Monate hingezogen hatte, passierte der mehrfach geänderte Gesetzesentwurf im April 1991 den Bundesrat. Die endgültige Version der ‚Verordnung über die Rücknahme und Verwertung von Verpackungen‘ wurde von der damaligen Bundesregierung schließlich am 12.06.1991 erlassen.

Im weiteren Verlauf dieses Abschnitts soll nun der Inhalt der Verpackungsverordnung sowie erste Auswirkungen auf die Unternehmen dargestellt werden.

Wie bereits erwähnt, erfolgt durch die Verpackungsverordnung zum ersten Mal eine konsequente Anwendung des Verursacherprinzips, denn Handel und Industrie sollen den von ihnen verursachten Verpackungsmüll anstelle der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger selbst entsorgen. Zu diesem Zweck wurde der Begriff der Produktverantwortung geprägt. Unter Produktverantwortung versteht man eine weiterführende Verantwortung der Händler und Produzenten für die verkauften Produkte über die Produktions – und Verkaufsphase hinaus. Im Sinne der Verpackungsverordnung bedeutet dies, dass die Unternehmen auch nach dem Verkauf ihrer Produkte an die Konsumenten für die entsprechenden Verpackungen verantwortlich sind, sich also auch um die Entsorgung kümmern müssen.

Am Anfang des Gesetzestextes sind die abfallpolitischen Ziele formuliert (§ 1 VerpackV). So sollen Verpackungsabfälle in erster Linie vermieden werden, was durch eine Beschränkung der Verpackungen auf das nötige Maß, durch Wiederbefüllung oder durch stoffliche Verwertung erreicht werden soll (§ 12 VerpackV). Die Verpackungen selbst sollen aus umweltverträglichen Materialien bestehen, die bei der Verwertung keine Probleme verursachen.

[...]