Zwischen Kontinuität und Identität. Jimmy Carters Menschenrechtspolitik und die außenpolitische Tradition der USA

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Einblick in den Forschungsstand

3 Grundlagen für Carters Menschenrechtspolitik
3.1 Zivilgesellschaftliche Errungenschaften der Siebziger Jahre
3.2 Institutionelle Voraussetzungen
3.3 Die Außenpolitik vor Jimmy Carter

4 Kritik und Folgen der Menschenrechtspolitik
4.1 Joshua Muravchiks Uncertain Crusade
4.2 Soziale und wirtschaftliche „Rechte“?
4.3 Moralpolitik und unbeabsichtigte Konsequenzen

5 Fazit

Quellenverzeichnis

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Als Franklin Delano Roosevelt 1941 in seiner Rede zur Lage der Nation vor dem amerikanischen Kongress vier Freiheiten deklarierte, ahnte er nichts davon, dass seine Worte wenige Jahre nach Ende des Zweiten Weltkrieges und der Gründung der Vereinten Nationen den Unabhängigkeitsbestrebungen kolonisierter Völker dienten.¹ Glaubensfreiheit, Redefreiheit und die Freiheit von Not und Furcht sollten zur Grundlage einer neuen Weltordnung werden, von der der amerikanische Präsident überzeugt war, dass sie Wirklichkeit werden könne. Der Wunsch nach einer neuen Weltordnung bewahrheitete sich, wenn auch mit unvorhergesehenen Konsequenzen, als die Länder der kolonialen Dritten Welt 1955 Roosevelts Freiheiten zu einem Selbstbestimmungsrecht² abwandelten und damit ihre Forderung nach Emanzipation und eigener Wirtschaftsentwicklung unter-mauerten.³

In der Politik der Vereinigten Staatenjedoch überwogen seit den fünfziger Jahren nicht mehr Roosevelts moralische Forderungen, sondern ein durch Carl Schmitt geprägter Kult des nationalen Interesses, vertreten unter anderem durch Hans Morgenthau und Henry Kissinger. Dieser Realismus, geschürt durch den aufkommenden Kalten Krieg und der damit verbundenen Blockkonfrontation, ließ wenig Raum für moralische Ansprüche.⁴ Bereits 1951 gaben die Vereinigten Staaten ihre Führungsrolle im Menschenrechtsprogramm der Vereinten Nationen auf und begannen, kleineren Staaten Zugeständnisse in Menschenrechtsfragen zu machen, sofern diese den USA im Gegenzug in sicherheitsrelevanten Angelegenheiten entgegenkamen.⁵ Die Verteidigung von Menschenrechten galt im Klima des Kalten Krieges zudem als nebensächlich und hoffnungslos. Geostrategische Überlegungen im Rahmen der Eindämmungspolitik dominierten mit Ausnahme der Menschenrechtslegislatur Edward Kennedys⁶ fortan die Außenpolitik, auch wenn diese Politik bewaffnete Auseinandersetzungen, Stellvertreterkriege sowie die finanzielle und militärische Unterstützung von Diktatoren mit einschloss. Erst zu Beginn der siebziger Jahre wurde im Zuge der Anti-Vietnamkriegs-Proteste und des Watergate-Skandals eine derartig ausgeprägte Realpolitik der Regierung Nixon/Kissinger diskreditiert, weil sie sich an keinerlei ethischen Erwägungen gebundenen sah.⁷

Die Neuentdeckung von Menschenrechten, die James Earl Carter ab 1977 zum Leitmotiv seiner Regierungspolitik machen sollte, ist auf die Gegenbewegung zur Politik Nixons zurückzuführen, die sich in diesen Jahren im Kongress bildete. James „Jimmy“ Carter trat dabei in die Fußstapfen der vom Vietnam-Protest geprägten Abgeordneten Frank Church und Donald Fraser mit dem Ziel, Legitimität und Moralität in den Außenbeziehungen zurückzugewinnen und das Ansehen der USA in der Welt wiederherzustellen.⁸ Er distanzierte sich von den Auswüchsen der Machtpolitik im Zeichen der Systemkonfrontation und plädierte für den Verzicht auf gewaltsame Interventionen, geheime Operationen und die Unterstützung autoritärer Verbündeter. Seine Forderung, die Außenpolitik an demokratischen Idealen auszurichten unter besonderer Berücksichtigung der Menschenrechte, begründete der Präsident mit den Anfängen der amerikanischen Geschichte und den bereits in der Unabhängigkeitserklärung verankerten Grundrechten.⁹

Welche unvorhersehbaren Auswirkungen 'gute' Absichten in der Politik wie etwa die vier Freiheiten Roosevelts haben können, wird an den langfristigen Auswirkungen auf die Länder der Dritten Welt, wie etwa am Beispiel Ghana sichtbar. Ghana befreite sich zuerst von seinen Kolonialherren unter Berufung auf das in der Konferenz von Bandung von den Dritte­Welt-Staaten durch Mehrheitsbeschluss hervorgehobene Recht auf Selbstbestimmung.¹⁰ Ghanas Machthaber, Kwame Nkrumah verweigerte daraufhinj edoch ethnischen Gruppen innerhalb seiner Staatsgrenzen ihr Selbstbestimmungsrecht.¹¹

Auf diese Weise verwandelte sich die neu gewonnene Staatssouveränität vormals kolonisierter Länder durch die Festlegung eines Rechtes auf Selbstbestimmung in ein Dilemma, da fortan die Kritik an Menschenrechtsverletzungen als illegitime Einflussnahme und Souveränitätsverletzungen angesehen werden konnten. Besonders problematisch stellt sich dieser Sachverhalt für das Menschenrechtsprogramm der Vereinten Nationen in Anbetracht der Tatsache dar, dass mehr als Zweidrittel der 8 3 Länder, die 1968 an der ersten internationalen UN-Menschenrechtskonferenz in Teheran teilnahmen, kurz nach ihrer Unabhängigkeit undemokratisch wurden. Allein in 26 Staaten Afrikas ereigneten sich zwischen 1960 und 1969 Staatsstreiche und verwandelten diese Länder in Diktaturen. Ähnliche Tendenzen waren in den asiatischen Ländern Pakistan, Burma und Indonesien sichtbar.¹²

Nach einem kurzen Einblick in den Forschungsstand wird die vorliegende Arbeit rückblickend auf das 20. Jahrhundert versuchen, die genauen Umstände, Auslöser und Auswirkungen der so genannten Menschenrechtsrevolution zu beleuchten. In literaturwissenschaftlich-vergleichender Perspektive¹³ soll die Frage geklärt werden, ob die Einbindung von Menschenrechten in die Regierungspolitik Carters tatsächlich einen Bruch in der amerikanischen Tradition darstellt. Dabei geht es nicht um eine abermalige Bewertung der reformerischen Rhetorik, noch um eine unmittelbare Bewertung des Erfolges oder Misserfolges der Menschenrechtspolitik. Zur Beantwortung der Frage werden folgende Teilaspekte bearbeitet: Welche zivilgesellschaftlichen Entwicklungen und institutionellen Veränderungen führten zur Menschenrechtspolitik der Carter-Regierung? Welche Rolle spielten die außenpolitischen Vorgaben vorangegangener Administrationen? Welche Resultate der Menschenrechtspolitik - sowohl positive als auch negative - zeigen ihre Wirkung bis heute?

2 Einblick in den Forschungsstand

Neuere Untersuchungen der US-Menschenrechtspolitik von Kathryn Sikkink,¹⁴ Hauke Hartmann¹⁵ und David Schmitz¹⁶ kommen zu dem Schluss, dass der Regierung Carter von Anfang an bewusst war, dass die Ausrichtung der Außenbeziehungen an menschenrechtlichen Grundsätzen uneinheitlich und kein allumfassendes Kriterium der Regierungspolitik sein könne. Demnach hatte die Regierung nie einen uniformen Ansatz im Sinn, sondern lediglich ein Vorgehen von Fall zu Fall.¹⁷ Seit Beginn der Menschenrechtspolitik wurdejedoch die Kampagnenhaftigkeit und das Fehlen einer einheitlichen Strategie, welche die Außenpolitik weniger beeinflussbar von tagesaktuellen Geschehnissen macht, von konservativen Kritikern wie der Politikwissenschaftlerin Jeane Kirkpatrick und Joshua Muravchik bemängelt.

Infolgedessen kann Carters Politik in den Zusammenhang des allgemeinen Aufschwungs des privaten und nichtstaatlichen Menschenrechtsaktivismus der siebziger Jahre eingeordnet werden. So, wie die private Menschenrechtsarbeit eine Hinwendung zum Konkreten und eine Abkehr von Gesamtlösungen für soziale Probleme war, ist auch die US- Menschenrechtspolitik von 1977-1981 eine Abwendung von der als unzeitgemäß erachteten Eindämmungs- und Machtpolitik vorangegangener Administrationen.¹⁸ Carter wandte sich ab von der Vorstellung, dass der Ost-West Konflikt und die sich daraus ergebende bipolare Weltordnung, wie sie der Eindämmungspolitik zu Grunde lag, oberste Priorität zukommen sollte. Stattdessen wollte er die Außenpolitik an die Erfordernisse einer multipolaren Welt anpassen.¹⁹ Die hinter der neuen Politik stehenden menschenrechtspolitischen Ambitionen besaßenjedoch nicht absoluten, sondern relativen Charakter.²⁰ Beim gegenwärtigen Wissensstand scheint es, als standen menschenrechtliche Erwägungen vor allem im späteren Verlauf von Carters Regierungszeit stets hinter nationalen Sicherheitsbelangen zurück.

3 Grundlagen für Carters Menschenrechtspolitik

3.1 Zivilgesellschaftliche Errungenschaften der Siebziger Jahre

Wie Kathryn Sikkink in ihrer Arbeit US. Human Rights Policy and Latin America herausstellt, hatte die Menschenrechtspolitik der Carter-Administration ihre Ursprünge in den Kongressanhörungen des Subkomittees für Internationale Organisationen.²¹ Diese wiederum basierten auf den Bemühungen zivilgesellschaftlicher Organisationen wie der U.S. Catholic Conference (USCC), dem nationalen Kirchenrat und weiteren nichtgouvernementalen Organisationen. Die USCC brachte gemeinsam mit dem nationalen Kirchenrat einen Fall vor die Interamerikanische Kommission für Menschenrechte (IACHR), in der der brasilianischen Regierung die Folter politischer Gefangener vorgeworfen wurde.²² Über ein Netzwerk von Kontakten der katholischen Kirche, der Brasilianischen Rechtsanwaltskammer (Brazilian Bar Association) und der Brasilianischen Nachrichtenagentur (Brazilian Press Association) gelang es Aktivisten in den Jahren 1970 und 1971 über 150 Zeugenaussagen und Berichte über Folterungen in einem brasilianischen Frauengefängnis an die Interamerikanische Kommission für Menschenrechte weiterzuleiten.²³

Da es der Kommission erlaubt war, Fälle von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) anzunehmen, verlief die Menschenrechtskampagne erfolgreich und zog die Aufmerksamkeit einiger Kompetenzträger im Kongress auf sich, nicht zuletzt da die Berichte den von den USA trainierten Polizeikräften die Hauptschuld für Folterungen und Repression vorwarfen. Die brasilianische Polizei wurde, so Sikkink, bereits seit 1959 durch das Public Safety Program der US-Behörde für Internationale Entwicklung (AID) ausgebildet. Aufgrund der Anschuldigungen leitete der US-Senator Frank Church 1970 eine Untersuchung über die finanzielle Unterstützung des brasilianischen Regimes und der Verwendung von Folter unter amerikanischer Mitwirkung ein.²⁴ Während der amerikanische Botschafter in Brasilien nach dem Vorfall nur Präsident Nixon zitierte, nämlich dass Amerika mit Regierungen so umginge, wie sie sind, reagierte Senator Church empört und stieß im Kongress eine Debatte über die Rolle der amerikanischen Identität an:

Now when I go to American colleges and talk to young people they ask why have we spent $ 2 billion in Brazil when the government there is dictatorial in character, run by military men, and numbers ofBrazilians are said to be mistreated in the jails, where there are recurrent reports ofhuman torture. Why should the United States give such lavish support to a government of this kind? ... They say, .What does this have to do with the kind of society we are supposed to stand for?“²⁵

Church war demnach unklar, wie die Förderung diktatorischer Regime mit amerikanischen Werten vereinbar sei, vor allem da es Beweise für die Mitschuld der Vereinigten Staaten an Menschenrechtsverletzungen zu geben schien. Brasilien war kein Einzelfall in der Lateinamerikapolitik. Daniel Mitrione, ein Beamter des Public Safety Program in Uruguay war 1970 von Tupamaro-Guerrillas entführt und anschließend ermordet worden. Nach seinem Tod wurde ihm in einem Interview mit dem brasilianischen Jornal do Brasil vom früheren Chef des Polizeigeheimdienstes, Alejandro Otero, vorgeworfen die Uruguayer Polizei in Foltertechniken trainiert zu haben.²⁶ Obschon Folter von politischen Gefangenen bereits vor der Ankunft Mitriones in Uruguay existierte, wurde ihm unterstellt die Anwendung von Folter seitens der Uruguayer Polizei zur Routinemaßnahme gemacht zu haben. Ob Mitrione letztlich Foltermethoden gelehrt hat oder nicht, so war er, so Sikkink, doch Teil einer Strategie der USA, die gegenüber einer demokratischen Politik in den Entwicklungsländern tiefes Misstrauen hegte und dabei selbst bürgerliche Freiheiten vernachlässigte.²⁷

Angesichts der Aussagen von Frank Church wird deutlich, dass sich die außenpolitischen Handlungen der Regierung nicht mit dem nach innen verkündeten Selbstverständnis amerikanischer Werte vereinbaren ließen. Es entsteht hier der Verdacht, dass noch andere Beweggründe zu einer derart ausgeprägten Eindämmungspolitik führten, die bereit war sich über menschenrechtliche Grundsätze hinwegzusetzen. Die kommunistische Idee, welche die wirtschaftliche Gleichheit der Menschen anstelle des Rechtes aufLeben, Freiheit und dem Streben nach Glück propagierte, musste aus amerikanischer Sicht wie ein Magnet auf die gerade befreiten Länder der kolonialen Dritten Welt wirken, und das obwohl sie die bürgerlichen und politischen Rechte der Menschen negierte.

In den folgenden Teilen der Arbeit werden die institutionellen und politischen Veränderungen innerhalb der amerikanischen Regierung beschrieben, das Verhältnis der USA zu Lateinamerika tiefgreifender behandelt und das zivilgesellschaftliche Engagement in Bezug auf Menschenrechtsverletzungen in anderen lateinamerikanischen Staaten im Rahmen der außenpolitischen Programme vor Carter noch einmal aufgegriffen.

[...]

¹ Roosevelt orientierte sich dabei maßgeblich an den außenpolitischen Vorgaben von Woodrow Wilson.

² Vgl. Jan Eckel. Utopie der Moral, Kalkül der Macht, Menschenrechte in der globalen Politik seit 1945, in: Archiv für Sozialgeschichte 49 (2009), 453. .Vor allem illustriert Bandung den Versuch der afro-asiatischen Staaten, die von den Vereinten Nationen geprägte Menschenrechtssprache umzudeuten - Selbstbestimmung war nicht als Recht in der UN-Menschenrechtserklärung festgehalten -, indem sie ihre vorrangigen Anliegen in sie einschrieben.

³ Vgl. Eckel, Menschenrechte in der Dekolonisierung, 452. .In der Abschlusserklärung bezeichneten 29 Teilnehmer die UN-Menschenrechtserklärung als 'common standard of achievement'. Sie hoben das Prinzip der Selbstbestimmung besonders hervor, als 'a prerequisite of the full enjoyment of all fundamental Human Rights' und denunzierten rassistische Diskriminierung und Kolonialherrschaft als Menschenrechtsverletzungen. “

⁴ Vgl. Mark Mazower, Ende der Zivilisation und Aufstieg der Menschenrechte, Die konzeptionelle Trennung Mitte des 20. Jahrhunderts, in: Hoffmann, Stefan-Ludwig (Hg.), Moralpolitik. Geschichte der Menschenrechte im 20. Jahrhundert, Göttingen 2010,59.

⁵ Vgl. Roland Burke, From individual rights to national development: the first UN International Conference on Human Rights, Tehran, 1968 in: Journal of World History 19, 3., (2008), 278. “This was chiefly because the West was willing to cede power to the smaller countries on human rights questions in exchange for solidarity in Cold War security matters elsewhere in the UN. [μ] The human rights rights debates that consumed the Third Committee operated primarily 'as a safety valve by which the representatives of the smaller countries, which follow the United States in the two Political Committees, let off steam'. It advised that the United States should remain quiescent in human rights matters, which were both peripheral and futile. It was 'essential' to 'avoid undue pressure in trying to sell our causes, especially our lost causes.'“

⁶ In einer im Oktober 1970 gehaltene Rede vor der Universität von Montana benutzte der Bruder des ermordeten Präsidenten, Senator Edward Kennedy die Idee der Menschenrechte bereits um eine dezidierte Kritik an der amerikanischen Kalten-Kriegs-Politik in Lateinamerika vorzunehmen. Mehrere Jahre lang bemühte er sich u.a. die Wirtschafts- und Militärhilfe für das repressive Regime in Chile zu begrenzen.

Vgl. Kathryn Sikkink, Mixed Signals. U.S. Human Rights Rolicy and Latin America, Ithaca, London 2004, 58-106.

⁷ Vgl. Eckel, Osteuropa: Dissidentenbewegung und KSZE-Prozess, 467-468.

⁸ Vgl. Eckel, Menschenrechte als Regierungspolitik, 468.

⁹ Unter anderem verwies Carter in seiner Antrittsrede am 20. Januar 1977 auf die amerikanische Gründerzeit und die besondere Stärke des Landes, welche auf unveränderlichen Prinzipien beruht: "We must adjust to changing times and still hold to unchanging principles." Zudem verkündete Carter zum Ende seiner Präsidentschaft: “America did not invent human rights. In a very real sense, it is the other way around. Human rights invented America.” Vgl. Samantha Power, Graham Allison. Realizing Human Rights: Moving from inspiration to impact. New York 2000, 49.

¹⁰ Vgl. Roland Burke, Human Rights and the Birth of the Third World: The Bandung Conference, in ders.: Decolonization and the Evolution of Human Rights 2010, 13-34.

¹¹ Vgl. Eckel, Menschenrechte in der Dekolonisierung, 456.

¹² Vgl. Burke, From individual rights to national development: the first UN International Conference on Human Rights, Tehran, 1968, „Very Fitting“: Celebrating Human Rights inthe Shah's Iran, 283.

¹³ In einem geringen Maße fließen auch systemtheoretische Überlegungen Margit Schäfers in die Analyse ein.

¹⁴ Vgl. Kathryn Sikkink, Mixed Signals, U.S. Human Rights Rolicy and Latin America, Ithaca, London 2004.

¹⁵ Vgl. Hauke Hartmann, Die Menschenrechtspolitik unter Präsident Carter, Moralische Ansprüche, strategische Interessen und der Fall El Salvador, Frankfurt am Main, New York 2004.

¹⁶ Vgl. David F. Schmitz, The United States and Right-Wing Dictatorships, 1965-1989, Cambridge, New York 2006.

¹⁷ Vgl. Eckel, Menschenrechte als Regierungspolitik, 468.

¹⁸ Vgl. Eckel, 460.

¹⁹ Vgl. Margit Schäfer, Der Einfluß der 'Trilateral Commission', Die Außenpolitik der Administration James Earl Carter: Kontiunität und Wandel, Frankfurt am Main 1992, S. 38 -41. Der Idee der Abkehr von der bipolaren Weltordnung und Hinwendung zur multipolaren Weltordnung gingen u.a. Zbigniew Brzezinskis Buch „Between Two Ages. America's Role in the Technocratic Era“ aus dem Jahr 1970 voraus, die dieser in seiner „trilateralen Phase“ geschrieben hatte. Carter und Brzezinski lernten sich im Trilateralen Ausschuss kennen und Brzezinski bot Carter 1977 an, das Amt des nationalen Sicherheitsberaters zu übernehmen.

²⁰ Vgl. Hartmann, Definitionen und Strategieentwürfe der Carter-Administration, 72.

²¹ Vgl. Sikkink, The Origins of US Human Rights Policy in Congress, 51-69.

²² Vgl. ebd., 61.

²³ Vgl. ebd., 61.

²⁴ Vgl. Sikkink, The Origins of US Human Rights Policy in Congress, 61.

²⁵ Vgl. ebd., 62.

²⁶ Vgl. ebd., 63-64.

²⁷ Vgl. ebd., 64.