Die Europäische Nachbarschaftspolitik. Spannungsfeld zwischen Demokratieförderung und Sicherheitsinteressen der EU?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Europäische Nachbarschaftspolitik in ihrer südlichen Dimension

3. Die Ziele der ENP: Sicherheit und Stabilität im Kontext der Demokratie
3.1 Normative Motive der Demokratieförderung und ihre Instrumente
3.2 Einfluss wirtschafts- und sicherheitspolitischer Interessen der EU

4. Der Demokratiezustand des Libanon - Im Schatten der Schirmherrschaft Syriens?
4.1 Syrische Verstrickungen im Libanon
4.2 Allgemeine Strukturmerkmale der Gesellschaft und des staatlichen Systems

5. Die Strategie der EU im Libanon
5.1 Strategieplanung und - ziele
5.2 Risiken und Probleme der Implementation

6. Fazit

1. Einleitung

„If the EU wants to become a credible global player, it must start within its neighbourhood”^[1], stellte der EU- Komissar für Erweiterungspolitik Stefan Füle fest. Doch jede Erweiterung der Europäischen Union bringt neue Nachbarschaften mit sich und verändert alte. Die große Erweiterung um zwölf Staaten, die 2004 und 2007 vollzogen wurde, hat die EU veranlasst, über eine Neuordnung ihrer Beziehungen zu den südlichen und östlichen Nachbarn nachzudenken. Nachdem der Ost-West-Konflikt an sicherheitspolitischer Bedeutung verlor, richtete sich die Aufmerksamkeit der Europäer immer stärker auf den Mittelmeerraum. Die südlichen EU-Mitgliedsländer sahen sich an ihren Grenzen mit einer „Südbedrohung“ in Form von Migrationsbewegungen, organisierter Kriminalität, verstärkten Regionalkonflikten und einem sich politisierenden Islam konfrontiert. Mit dem neuen Ansatz der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) versucht die Europäische Union, Stabilität an den Grenzen Europas zu schaffen und über ein Netzwerk an wirtschaftlichen und politischen Beziehungen demokratische Grundwerte in den Partnerländern zu fördern. Die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und dem Libanon als Partnerland werden durch das EU-Libanesische Assoziierungsabkommen geregelt, das 2002 verabschiedet wurde und im April 2006 in Kraft getreten ist. Hauptziel der Zusammenarbeit ist es, die Entwicklung des Libanon als demokratischen, politisch offenen und wirtschaftlich starken Nachbarn der EU zu unterstützen. Bis in die 1970er Jahre wurde der Libanon als „Schweiz des Nahen Ostens“ bezeichnet und in der Politikwissenschaft als Modell einer erfolgreichen Konkordanzdemokratie eingestuft. Mehr noch galt der Libanon als der am meisten demokratisch entwickelte Staat in der arabischen Welt. Nicht zuletzt wegen seiner geopolitischen Lage im Konfliktherd Naher Osten ist dem Libanon große Aufmerksamkeit zu widmen. Das Interesse der europäischen Mitgliedsstaaten an ruhigen, stabilen Verhältnissen in der Region und das Engagement für Reformprozesse bilden zusammen das Konzept der ENP. Im Zentrum dieser Arbeit steht daher die Untersuchung der Strategie der Europäischen Nachbarschaftspolitik hinsichtlich des Spannungsfelds zwischen Demokratieförderung und Sicherheitsinteressen der EU am Beispiel des Libanon. Im ersten Teil wird die Europäische Nachbarschaftspolitik in ihrer südlichen Dimension vorgestellt. Motive und Instrumente der Demokratieförderung werden unter dem Einfluss wirtschafts- und sicherheitspolitischer Interessen der EU beleuchtet. Der zweite Teil befasst sich mit dem Demokratiezustand des Libanon, worauf aufbauend die Strategie der EU im Rahmen des Länderstrategiepapiers von 2006 untersucht wird. Der Schwerpunkt der Analyse liegt dabei bei den politischen Reformen, welche die Bereiche Demokratie, Menschenrechte, verantwortungsvolle Staatsführung, Sicherheit und Justiz abdecken. Mit den aus der Implementation gefolgerten Schlüssen wird im dritten Teil die zentrale Fragestellung beantwortet.

2. Die Europäische Nachbarschaftspolitik in ihrer südlichen Dimension

Die Erweiterung der EU um zehn neue Staaten im Mai 2004 hatte neben großen Auswirkungen auf die EU-Innenpolitik starke Veränderungen an den EU-Außengrenzen zur Folge. Die EU stand vor der Aufgabe, im Umgang mit den Nachbarn neue Trennlinien zu vermeiden und Stabilität, Sicherheit und Wohlstand orientiert an den Grundwerten der EU zu verbreiten. Dahinter steckte die Vision, „östlich der Europäischen Union und an den Mittelmeergrenzen ein[en] Ring verantwortungsvoll regierter Staaten“^[2] zu schaffen. Das neue Modell „Europäische Nachbarschaftspolitik“ ENP sollte den bis dahin wenig effektiven multilateralen Ansatz der Euro-Meditteranen Partnerschaft ergänzen. Im Sinne einer privilegierten Partnerschaft sollen die Nachbarstaaten sich der EU insoweit nähern, dass sie, in den Worten des ehemaligen Kommissionspräsidenten Prodi, „everything but institutions“^[3] mit der EU teilen. Damit hat die EU eine Alternative geschaffen, die unabhängig von einer Beitrittsperspektive ist. Voraussetzung für die privilegierte Beziehung ist, neben bereits vertraglichen Beziehungen, die Anerkennung europäischer Grundwerte wie Demokratie, Achtung der Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Good Governance (verantwortungsvolle Regierungsführung). Danach gilt: „je mehr der Partner auf die Union zugeht, desto besser fährt er mit dem, was die Europäische Union ihm politisch und wirtschaftlich sowie im Wege finanzieller und technischer Zusammenarbeit dafür bieten kann.“^[4] Diese Überlegungen bezogen sich zunächst nur auf die neuen östlichen Nachbarn, wurden aber unter dem Druck der südlichen EU-Mitgliedsstaaten auf die Nachbarschaft der EU im Süden ausgedehnt. So richtet sich das Konzept der ENP an die Staaten in der Umgebung der Union in Osteuropa, im Südkaukasus, im Maghreb, Mashrek und im Nahen Osten.^[5] Den individuellen Problemlagen und der unterschiedlichen strategischen Bedeutung der einzelnen Länder will die EU innerhalb der ENP als „reformorientierte Partnerschaft“ Rechnung tragen. Nach dem Prinzip des differenzierten Bilateralismus wird ein Konzept ausgearbeitet, das, abgestimmt auf die spezifischen Bedürfnisse des Landes und die Interessen der EU, für Flexibilität und Differenzierung innerhalb der ENP sorgen soll. Endziel der ENP ist schließlich, einen "Ring befreundeter Staaten" zu schaffen, in dem die Partnerländer grundlegende politische und kulturelle Werte Europas teilen und mit denen die EU „enge, friedliche und kooperative Beziehungen“^[6] unterhalten könne.

3. Die Ziele der ENP: Sicherheit und Stabilität im Kontext der Demokratie

3.1 Normative Motive der Demokratieförderung und ihre Instrumente

Bereits seit dem 1993 in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht bekennt sich die EU zu den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und der Rechtsstaatlichkeit.^[7] Demokratiesierungspolitik ist ab diesem Zeitpunkt zum festen Bestandteil der Außenpolitik der EU geworden. Einen Grund für die EU, Demokratie zu betreiben, liegt nach Peters und Wagner in der Annahme einer „Innen-Außen-Analogie“. Danach wollen „Staaten ihre internationale Umwelt nach denselben Werten und Prinzipien geordnet sehen [...], wie ihr eigenes politisches und gesellschaftliches System“. ^[8] Entsprechend gilt dies für die Außenpolitik der EU, in der diese als wertorientierte Zivilmacht agiert und innerhalb ihres eigenen Rahmens auf diplomatische und ökonomische Mittel setzt und entsprechende Normen vertritt. Bedingt durch ihre eigenen Strukturen exportiert die EU ihre Normen. Nach dem Konzept „normative power Europe“ exportiert die EU ihr Modell legitimen demokratischen Regierens in Drittstaaten und agiert dort als externer Demokratiesierer. So stellt Bicchi fest, dass „much of the EU`s action can be characterized as an unreflexive attempt to promote its own model because institutions tend to export institutional isomorphism as a default option“.^[9] Auch wenn die Begriffe Demokratie, Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Good Governance nicht klar von einander zu trennen sind, stehen sie im Zentrum der EU als Wertegemeinschaft, sodass man mittlerweile von einem „democracy mainstreaming“ spricht. Dabei greift die ENP auf verschiedene Instrumente zurück und setzt diese im Sinne des differenzierten Bilateralismus ein. Zu den Instrumenten gehören die „Trias“ positive Unterstützungsmaßnahmen, negative Sanktionen und politischer Dialog. Positive Unterstützung erfolgte bis 2006 im Rahmen des finanziellen Instruments, dem MEDA Programm für Länder des südlichen Mittelmeerraums, der 2007 durch das European Neighbourhood and Partnership Instrument ENPI ersetzt wurde. Dieses Finanzinstrument stellt Hilfen zur Demokratieförderung bereit, indem sie Beihilfen der Europäischen Kommission und Darlehen der Europäischen Investitionsbank koordinieren. Das EIDHR Programm (European Initiative for Democracy and Human Rights) ergänzt das MEDA Programm bzw. das ENPI und richtet sich hauptsächlich an zivilgesellschaftliche Akteure.

Das zweite Instrument der europäischen Strategie sind negative Sanktionsmaßnahmen. Im Gegensatz zum ersten Instrument setzt der Ansatz der negativen Konditionalität an der Regierungsebene an. Die negative Konditionalität ist ein direkter Versuch der Einflussnahme und kann gegenüber den Vertragspartnern bei schweren Menschenrechtsverletzungen oder aber auch bei einer langen Unterbrechung des Demokratiesierungsprozesses zum Einsatz kommen. Gegenüber dem Libanon kam dieses Mittel aber noch nicht in Betracht.

Schließlich setzt die ENP auf den politischen Dialog im Rahmen bilateral ausgehandelter Aktionspläne. Diese sind auf die politische und ökonomische Situation des jeweiligen Landes zugeschnitten und legen die Bereiche der Kooperation fest. Basis aller Aktionspläne ist das Bekenntnis zu gemeinsamen Werten. Im Gegenzug zu nachgewiesenen Fortschritten in der Umsetzung von politischen, wirtschaftlichen und institutionellen Reformen bietet die EU dem „Ring befreundeter Staaten“ eine enge Zusammenarbeit in diesen Bereichen an. Den größten Anreiz für erfolgreiche Reformprozesse stellt die Teilnahme am europäischen Binnenmarkt dar. Durch eben diese gezielte Förderung grenzüberschreitender Projekte versucht die Europäische Union im Rahmen der ENP, ihre Nachbarländer in europäische Netzwerke wie Energie, Bildung oder Transport einzubinden und auf diese Weise neue Trennlinien zu vermeiden. Die Auffassung einer Partnerschaft komme hierbei besonders zum Tragen, da die Reformen nicht seitens der EU oktroyiert werden, sondern durch gemeinsamen Beschluss entstehen sollen. Diese stärkere Einbindung der Mittelmeerdrittländer will die ENP mit dem Prinzip des „joint ownership“^[10] gerecht werden.

3.2 Einfluss wirtschafts- und sicherheitspolitischer Interessen der EU

Die ENP will eine „Zone der Sicherheit, Stabilität und des Wohlstands“^[11] schaffen. Für die Sicherung dieser übergeordneten Ziele stellt die Demokratieförderung eine Strategie dar, da sich nach der These des demokratischen Friedens demokratische Staaten nicht bekriegen, sondern „bessere Voraussetzungen mitbringen, um dauerhafte freundschaftliche Beziehungen zu unterhalten“ ^[12]. So setzt die Bekämpfung von so genannten „weichen“ Sicherheitsrisiken wie organisierte Kriminalität, illegale Migration und Drogenhandel ein hohes Maß an zwischenstaatlicher Kooperation voraus, welches mit ähnlichen politischen Systemen am besten gelingen kann. Daraus lässt sich folgern, dass die sicherheitspolitische Relevanz eines Drittlandes die EU zu einer besonders aktiven Demokratieförderung motiviere, während das Interesse der EU am politischen Transformationsprozess sicherheitspolitisch bedeutungsloser Länder gering ist.^[13] Neben der sicherheitspolitischen Agenda liegt es nahe, dass die EU, aufbauend auf die EG, welche primär wirtschaftlichen Zielen diente, wirtschaftliche Interessen mit auswärtiger Politik verbindet. Konkret ergibt sich dies daraus, dass die EU eine gemeinsame Handelspolitik verfolgt und sich die wirtschaftlichen Interessen auch auf die GASP und somit auf die Demokratiesierungspolitik auswirken. Das machtpolitische Element der Demokratieförderung zeigt, dass die EU die Vergrößerung ihres politischen und ökonomischen Einflusses verfolgt. Vor Allem die südlichen Mitgliedsländer versuchen mit der Förderung des Mittelmeerraums ihre Machtposition innerhalb der EU zu stärken. Dabei ist zu bedenken, dass für die südlichen Mitgliedsländer die sicherheitspolitischen und wirtschaftlichen Interessen aufgrund der geographischen Nähe bedeutender sind als für die restlichen Mitgliedsstaaten.^[14] So soll durch die politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit soll auf die Nachbarstaaten eingewirkt, Konflikte eingedämmt oder verhindert und ein Ring stabiler Länder um Europa gefördert werden.^[15] Handelsbeziehungen brauchen zwar Stabilität, sind jedoch nicht notwendigerweise auf Demokratie angewiesen. Auch in autoritären politischen Systemen existiert eine liberale Marktwirtschaft. Allerdings stehen Demokratie und Stabilität in einem widersprüchlichem Verhältnis zueinander, da bei Staaten, die noch keine demokratischen Züge aufweisen, der Übergang zu einer Demokratie für eine bestimmte Zeit zur Destabilisierung des Landes führen kann. In Anbetracht dessen lassen sich die Ausführungen in folgender These zusammenfassen: Je mehr Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen die EU in einem Partnerland hat, umso zurückhaltender ist sie in ihrem Einsatz von Instrumenten zur Förderung von Demokratie.^[16]

[...]

^[1] Füle, Štefan, European Commissioner for Enlargement and Neighbourhood Policy. London, 13.01.2011. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/15&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en (abgerufen am 10.8.2011)

^[2] Opitz, Maximilian: Die Minderheitenpolitik der Europäischen Union. LIT - Verlag, Berlin 2007, S. 191.

^[3] Für ein mediterranes Europa. http://www.30giorni.it/articoli_id_9112_l5.htm (abgerufen am 1.08.2011)

^[4] Europäische Kommission: Für eine starke Europäische Nachbarschaftspolitik, Dok. 774, 5. Dezember 2007, S.2.http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com07_774_de.pdf (abgerufen am 8.08.2011)

^[5] Zu den Partnerländern zählen Algerien, Ägypten, Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien, Israel, Jordanien, Libanon, Libyen, Marokko, Moldau, Palästinensische Autonomiebehörde, Syrien, Tunesien und die Ukraine.

^[6] Hartman, Andreas-Renatus: Die neue Nachbarschaftspolitik der Europäischen Union. Pskow 2004, S. 3. http://www.paris-berlin-moscou.org/docs/Hartmann_Pskow_290404.pdf (abgerufen am 7.08.2011)

^[7] Vgl. Urdze, Sigita: Die externe Demokratieförderung der EU in den zentralasiatischen Staaten. Nomos - Verlag. Baden-Baden 2010, S. 19.

^[8] Ebenda. S. 46.

^[9] Ebenda. S. 47.

^[10] Jedoch fehlt es den meisten südlichen Partnerländern an Kapazitäten für chancengleiche Verhandlungen mit der EU. Vgl. Weipert, Irene: Neue Reformdynamik durch neue Strategien. Die europäische Nachbarschaft im südlichen Mittelmeerraum. Diskussionspapier der FG 6, Berlin 2006.

^[11] Urdze, Sigita. A.a.O., S. 47.

^[12] Ebenda. S. 46.

^[13] Vgl. Jünemann / Knodt: Externe Demokratieförderung durch die Europäische Union. Ein Tagungsbericht. ZIB 1. 2006, S. 117.

^[14] Besonders Frankreich, Spanien und Italien fürchten Destabilisierungen und Flüchtlingswellen an ihren Grenzen und konkurrieren um eine Führungsrolle in der europäischen Mittelmeerpolitik.

^[15] Vgl. Chlibakh, M`hammed: Die Euro-Mediterrane Partnerschaft. Der Mittelmeerraum als Herausforderung für die Sicherheitspolitik der Europäischen Union. WVB – Verlag, Berlin 2008, S. 166.

^[16] Vgl. Urdze, Sigita. A.a.O., S. 49-50.