Die europäische Grenzschutzagentur FRONTEX. Autonomie der Migration und Entwicklung des Grenzregimes

Inhaltsverzeichnis:

I. Einleitung

II. Die Europäisierung der Grenzen

III. Die europäische Grenzschutzagentur FRONTEX
a. Geschichte und Entwicklung
b. Aufgaben

IV. FRONTEX und das EU Grenzregime

V. Autonomie der Migration

VI. EU Grenzregime revisited

VII. Fazit

VIII. Abkürzungsverzeichnis/Glossar

IX. Literaturverzeichnis

X. Internetquellen¹

XI. Abbildungsverzeichnis

I. Einleitung

Innerhalb der vergangenen zehn Jahre ist in der kritischen Migrationsforschung ein neues Konzept unter der Bezeichnung „Autonomie der Migration“ entstanden und wird seitdem besonders im linken Lager intensiv diskutiert.² Wesentlich an diesem neuen Konzept ist der Perspektivwechsel weg vom Push- und Pull-System - das versucht, die Migration als etwas regulierbares zu erfassen und aus Sicht des Immigrationslandes die Situation bewertet - hin zu einem Analysepunkt innerhalb der Migration, sodass der Migrant selbst ins Zentrum der Aufmerksamkeit rückt.

Ein weiterer Prozess, der in den letzten zehn bis zwanzig Jahren stattfand und noch immer stattfindet ist die Europäisierung der europäischen Grenzen. Dies mag zunächst verdoppelt klingen, aber ein paar erläuternde Sätze werden diese Aussage aufklären: Als 1985 in Schengen ein Abkommen zwischen Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und den Niederlanden zur Abschaffung der Binnengrenzen bei gleichzeitiger Aufrüstung der Außengrenzen unterzeichnet wurde, war damit nicht intendiert, eine gemeinsame Truppe zur Überwachung der Grenzen ins Leben zu rufen. Dieser Teil der Souveränität sollte weiterhin vom jeweiligen Nationalstaat ausgeübt werden. Wie sieht die Situation heute aus? Eine Vielzahl von Konferenzen, Verträgen und Programmen haben dazu beigetragen, dass das komplexe europäische Grenzgebilde³ immer untragbarer für Einzelstaaten und die Dringlichkeit für gesamteuropäische Koordination immer höher wurde.

Besonders die Migration kreierte diesen Mechanismus (wegen ihrer Autonomie) mit und trug dazu bei, selbigen in Gang zu setzten, da sich Politiker, sowohl für den Nationalstaat als auch für Europa im Ganzen, durch die Europäisierung der Grenzen erhofften, Migrationsbewegungen in den Griff zu bekommen. Dies stellt die Hauptthese dieser Arbeit dar, die versuchen soll, die Entstehung und Weiterentwicklung der europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (FRONTEX) aus der Perspektive der Autonomie der Migration zu durchleuchten, um so sowohl Konzept als auch Agentur vernünftig bewerten und einschätzen zu können.

Zunächst folgt nun ein kurzer Blick in die Geschichte des europäischen Grenzregimes⁴ bis zur Entstehung von FRONTEX, dann die Beantwortung der Frage: Was ist FRONTEX? Daraufhin werde ich die weitere Entwicklung des Grenzregimes und die Position der Grenzschutzagentur darin bis heute beleuchten, um dann im letzten Abschnitt der Arbeit das bis dahin dargestellte mit Hilfe des Konzeptes „Autonomie der Migration“ zu analysieren und charakterisieren.

II. Die Europäisierung der Grenzen

Die vier wesentlichen Stationen auf dem Weg zum europäischen Grenzregime bis zur Entstehung von FRONTEX sind in chronologischer Reihung die folgenden: 1) Der Vertrag von Schengen 1985 2) Der Vertrag von Amsterdam 1997 3) Der EU Sondergipfel in Tampere 1999 4) Der EU Sondergipfel von Den Haag 2004.⁵

Im Juni 1985 trafen sich die Vertreter von Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und den Niederlanden im kleinen luxemburgischen Kurort Schengen, um dort Maßnahmen zur gemeinsamen wirtschaftlichen Zusammenarbeit zu entscheiden. Resultiert aus dieser Zusammenkunft ist eine Idee, den gemeinsamen Wirtschaftsraum durch Auflösung der Binnengrenzen besser zu vernetzen und verminderte Personenkontrollen im Innern des von den Ländern abgedeckten Raumes durchzuführen - unter Verstärkung der Außengrenzen (Hess/Tsianos 2007: 28). Zur Abstimmung wurden die Ergebnisse des Treffens aber erst 1990 geführt und bis der sog. Schengenraum in Kraft trat, sollten noch weitere fünf Jahre vergehen (Krause 2009: 254/55). Mittlerweile hatte sich aber einiges getan: So wurde im Vertrag von Maastricht 1992 die Europäische Union ins Leben gerufen, Deutschland war wiedervereinigt und die Sowjetunion im Zusammenbruch begriffen. Diese Ereignisse trugen dazu bei, dass neben dem Schengener Prozess der territorialen Vernetzung noch zwei weitere in Gang gesetzt wurden, nämlich der Wiener Prozess 1991⁶ (zur Bekämpfung der illegalen Einreise) und der Budapester Prozess 1993⁷ (zum Ausbau der Grenzsicherung). Die Verbindung zwischen diesen drei Entwicklungslinien und der EU wurde schließlich 1997 durch den Vertrag von Amsterdam hergestellt (1999 verabschiedet): Von nun an gab es in Europa einen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“, da das Schengen-Abkommen den Status des EU-Rechts⁸ erhielt (Krause 2009: 257f.). Dies bedeutet zwar die Geburt der gemeinsamen europäischen Außengrenze, jedoch nicht, dass alle EU-Mitglieder auch Teil des Schengenraumes wurden oder umgekehrt - diese politische Paradoxie ist ebenfalls charakteristisch für das EU-Grenzregime (Krause 2009: 256). Jedenfalls setzte der Vertrag von Amsterdam den Grundstein für ein erstes fünfjähriges EU-weites Migrationskontrollprogramm, das im finnischen Tampere 1999 verabschiedet wurde. Innerhalb dieser Zeit entstanden eine gemeinsamen Abschiebepolitik sowie eine Vielzahl von Datenbanken und Programmen (Hess/Tsianos 2007: 29/30), die europaweit ausgerichtet waren - und darüber hinaus: SIS und SIS II, EUROPOL, VIS, CIREA, CIREFI, EURODAC, ARGO⁹ … der Aufzählung könnten noch weitere Abkürzungen hinzugefügt werden. Wichtig ist, zu erkennen, dass diese Menge aus dem Boden spross, um Flucht- und Migrationsbewegungen abzuwehren. Für Aspasia Papadopoulou-Kourkoula war das Ziel des Tampere-Gipfels

„[to gain a] comprehensive approach to migration management, a fair treatment for third-country nationals, promotion of integration policies, partnership with countries of origin including policies of co-development, and a common policy for asylum“¹⁰ (Papadopoulou-Kourkoula 2008: 16),

zu dem diese Kreationen beitragen sollten.

Diesen Einrichtungen zum Trotze: Die Ziele von Amsterdam und Tampere konnten nicht erreicht werden. Als logische Schlussfolgerung blieb für die Verantwortlichen also nur, sich erneut zu treffen und ein neues, angepasstes Programm abzustimmen - dies geschah im November 2004 in Den Haag¹¹. Nachdem in Tampere noch die Frage gestellt wurde „how to prevent the illegal flows“ (Papadopoulou-Kourkoula 2008: 18) so sprach man nun von einer „Steuerung der Migrationsströme“¹² (Krause 2009: 260). Es wurden also Wege gesucht, die Migration zu managen - und zwar nicht nur Wirtschaftsmigration (das wurde bereits vorher versucht), sondern gerade illegale¹³ Grenzüberschreitungen. Dieses Ziel bot die Entstehungsbegründung für eine europäisch-kontrollierte Grenze: Die Komplexität der Aufgabe, Migration effektiv zu steuern, konnte (das hatte die Vergangenheit bewiesen) nicht vom Einzelstaat bewältigt werden und musste folglich zur Gemeinschaftssache werden¹⁴. Das geforderte Gesamtkonzept zur Überwachung von Migrationspraktiken, u.a. mittels eines vorgelagerten Frühwarnsystems (Krause 2009: 265), benötigte eine zentrale Analysestelle mit europaweiter, institutionsübergreifender Vernetzung zur Koordinierung und Harmonisierung der Migrationspolitik¹⁵. Folglich wurde am 26. Oktober 2004 im Europäischen Rat die Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 verabschiedet, „zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union“, nach dem französischen Frontières extérieures kurz FRONTEX genannt.

III. Die europäische Grenzschutzagentur FRONTEX

Eine Frage, die sich an dieser Stelle zu beantworten lohnt, lautet: Warum beschäftigt sich diese Arbeit primär mit FRONTEX und nicht mit einem anderen Akteur¹⁶ des europäischen Grenzregimes? Ohne zuviel vom Folgenden vorwegnehmen zu wollen, seien hier ein paar Bemerkungen gestatten: Zunächst hat FRONTEX eine zentrale Funktion, nämlich eine koordinierende innerhalb des Regimes, die die Agentur jedoch sowohl rechtlich¹⁷ als auch in der öffentlichen Wahrnehmung eher von einer Stellung am Rande her wahrnimmt. Außerdem lassen sich meiner Meinung nach an der inneren Entwicklung von FRONTEX sowie an ihrer Position innerhalb des EU Migrationspolitik Wandlungen des Grenzregimes, die im Kapitel VI analysiert und erklärt werden sollen, anschaulich verfolgen.

a) Geschichte und Entwicklung

Neben der oben beschriebenen Europäisierung auf vertraglicher Basis gab es auch eine informellere Entwicklung von Organen zum Informationsaustausch im Hinter- oder Untergrund dieser offiziellen Vernetzung. Eines dieser Organe war das Strategic Committee on Immigration, Frontiers, and Asylum (SCIFA), zusammengesetzt aus den national beauftragten Spezialisten für Asyl- und Migrationspolitik und Teil von COREPER¹⁸, das schließlich gemeinsam mit den nationalen Grenzschutzbehörden 2002 die sog. Common Unit (Gemeinsame Instanz von Praktikern für die Außengrenzen) bildete (Herko/Strondl 2006: 82). Diese Gemeinsame Instanz koordinierte die Vergabe von spezialisierten Fachzentren an einzelne Mitgliedsländer, wie dem Risikoanalysezentrum (RAC) in Helsinki, dessen Leiter der finnische Brigadier Ilkka Laitinen wurde¹⁹.

Betrachtet man nun die Aufgaben der einzelnen Zentren und diejenigen von FRONTEX, so wird deutlich, dass die Agentur auf diesem Feld lediglich als Dach und ständiges Koordinierungsorgan eingesetzt wurde, da die Common Unit diese Aufgabe mit zunehmender Zeit nicht mehr bewältigen konnte (Marischka 2008: 17). Die Erschaffung von FRONTEX zielte folglich nicht nur auf die Koordinierung des nationalen Grenzschutzes, sondern auch auf die Integration der bereits eingeführten zwischenstaatlichen Zentren ab.²⁰

Die Wichtigkeit, die dem Grenzschutz von offizieller Seite bemessen wird, kann man an der inneren Entwicklung der Agentur abmessen: So nahm der Etat von FRONTEX²¹ über die Jahre durchgängig, teils äußerst rapide zu (siehe: Diagramm 1), lediglich für dieses Jahr (2010) prognostiziert Exekutivdirektor Laitinen (eben jener ehemalige Leiter des RAC) eine Stagnation.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Diagramm 1: FRONTEX Etat

(blau = Prognose, rot = Zusatz, gelb = endgültiger Etat) Quelle: FRONTEX 2010: 15.

Ebenfalls mit Blick auf die Entwicklung der Mitarbeiterzahlen kann man erkennen, wie groß das Interesse an einer funktionstüchtigen und weitgreifend operierenden Agentur zu sein scheint.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Diagramm 2: FRONTEX

Mitarbeiterentwicklung (Lila = Gesamtzahl)

Quelle: FRONTEX 2010: 15.

Doch nicht nur innerhalb des 2004 abgestimmten Rahmens wurde FRONTEX erweitert, sondern auch darüber hinaus: Am 11. Juli 2007 erließ das Europäische Parlament die Verordnung (EG) Nr. 863/2007

„über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abgestellten Beamten“,

mit der die sog. RABITs (Rapid Border Intervention Teams) geschaffen wurden

- die Kompetenzen der Agentur wurden also erweitert noch bevor ihr Hauptquartier in Warschau im September 2007 bezugsfähig war (Kasparek 2008a: 7). Aber werfen wir nun einen Blick auf die Tätigkeiten der europäischen Grenzschutzagentur.

b) Aufgaben

Die grundsätzliche Aufgabe von FRONTEX ist es, die Anstrengungen der Grenzschutzbehörden der einzelnen Mitgliedsstaaten der EU zu koordinieren und so „Gewinn maximierend“ zu kanalisieren, oder, wie es im Arbeitsprogramm der Agentur steht: „Koordination von nachrichtendienstlich gesteuerter operativer Zusammenarbeit auf EU-Ebene zur Erhöhung der Sicherheit an den Außengrenzen.“²³ Diesen Satz gilt es nun sinnvoll zu entschlüsseln.²²

Zunächst zum Stichwort „nachrichtendienstlich“: Da der Grundgedanke der europäischen Grenzpolitik seit Den Haag das Management der Grenzübertritte war, basiert die Arbeit von FRONTEX auf „risk and threat analysis“²⁴, durchgeführt von der Risk Analysis Unit (RAU). Hierfür wurde bereits unter der Ägide der Common Unit eigens eine Risiko-Analyse Modell (CIRAM) entwickelt, dessen Ergebnisse über das EU-Netzwerk ICONet²⁵ and die Mitgliedsstaaten weitergegeben werden (Marischka 2009a: 4).

[...]

¹ Alle Internetquellen, sowohl die hier benannten, als auch die Download-Pfade für die Literaturangaben wurden am Donnerstag, den 04. März 2010 auf ihre Funktion hin überprüft.

² Beispielsweise unter: http://thecaravan.org/node/19.

³ Wie schwammig dieses nur zu fassen ist, zeigt schon ein Blick auf die Schengen-, EU- und NATO-Teilnehmerstaaten und die Karte, die diese abbilden würden.

⁴ Als Regime kann der europäische Grenzraum charakterisiert werden, da eine Vielzahl von Akteuren führende Rollen spielen und eigentlich instabile Verhältnisse durch das Zusammenspiel von jenen Akteuren, Normen und Prinzipien verstetigt werden. (Karakayali/Tsianos 2007: 14 und Benz/Schwenken 2005: 369, Fußnote 2)

⁵ Die genauen Zusammenhänge zur Genese des Regimes darzustellen würde eine Arbeit für sich darstellen, deshalb sei für eine genauere Betrachtung auf Hess/Tsianos 2007: 25 und besonders auf Düvell 2002 und Kasparek 2008b verwiesen.

⁶ Zur Etablierung der beiden Prozesse wurden 1991 und 1992 zwei Arbeitsgruppen eingerichtet: Das Centre for Information, Discussion and Exchange on Asylum (CIREA) und das Centre for Information, Discussion and Exchange on the Crossing of Borders and Immigration (CIREFI), siehe: Kasparek 2008b: 10.

⁷ „The B[udapest] P[rocess] is one of the oldest regional consultative processes, a so called “informal dialogue” on migration management and a very strategic one in the context of the latest EU accession processes, whose secretariat is based at the icmpd.“ (Hess 2008: 2) Das International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) kann als Think Tank in Migrationsfragen betrachtet werden und arbeitet gemeinsam mit FRONTEX am MTM Programm. Für Erläuterungen: siehe unten.

⁸ Schengen ist auch Teil des acquis communautaire, also der Beitrittsvoraussetzungen zur EU (Karakayali 2008: 189 und Hess/Tsianos 2005: 2).

⁹ SIS und SIS II (Schengen Information System) sind Datenbanken für Personendaten; VIS ist eine Visa-Datenbank; EURODAC ist eine Fingerabdruck-Datenbank; ARGO ist ein EUKooperationsprogramm mit Arbeitsinhalt Asyl, Immigration, Visa und externe Grenzen.

¹⁰ Papadopoulou-Kourkoula 2008: 16.

¹¹ Der resultierende Action Plan der Europäischen Kommission für die folgenden fünf Jahre vom 10. Mai 2005 ist in 10 pdf-Dateien unter dieser URL einsehbar: http://ec.europa.eu/justice_home/news/information_dossiers/the_hague_priorities/

¹² Ein Wandel in der Wortwahl, auf den im Analysekapitel näher eingegangen werden soll.

¹³ Die Bedeutung des Adjektivs „illegal“ für die Migration und besonders für die politischen Akteure, die diese unterbinden wollen, stellt ein behandelnswertes Thema für sich dar. Wichtig ist, dass es eine konstruierte Abgrenzung zum „Legalen“ ist, die als juristisch-diskursive Waffe gegen Bewegungen von Menschen seit ca. 20 Jahren genutzt wird. Folglich ist die Grenze auch der „Ort“ an dem der Status der Illegalität erst entsteht (Karakayali/Tsianos 2005: 43). Genauer bei Karakayali 2008 und Krause 2009: 322.

¹⁴ Außerdem wurde die Migration in Folge der Erfahrungen nun „weltweit“ gedacht: Siehe den Global Approach to Migration der EU: KOM (2005) 621 final.

¹⁵ Es ist wichtig zu betonen, dass die Harmonisierung kein Nullsummenspiel ist (also einfach Kompetenzen verlagert werden ohne Veränderungen in der Intensität der Kompetenzen), wie es Ulrich Beck und Edgar Grande betonen (Beck/Grande 2007: 62, 64). Es gibt immer Nebenwirkungen, die mit Improvisation ausgeglichen werden müssen (Hess/Tsianos 2007: 26). Weiterhin gibt es auch nationale Harmonisierungsversuche, in Deutschland beispielsweise das Gemeinsames Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration (GASIM), siehe:
http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2006/07/gemeinsames_analyse_ %20und_strategiezentrum_%20illegale_migration_gasim.html.

¹⁶ Die Forschungsgruppe TRANSIT MIGRATION hat eine interaktive Karte (migmap) zusammengestellt, auf der man die Vielzahl der Akteure in der europäischen Migrationspolitik erkennen kann. Siehe: http://www.transitmigration.org/migmap/home_map1.html

¹⁷ Rechtlich problematisch ist FRONTEX schon wegen ihres Agenturstatus’: Sie ist zwar gegenüber der EU berichtspflichtig, aber in technischen Fragen, rechtlich, verwaltungstechnisch und finanziell autonom (Krause 2009: 273). So ist FRONTEX legal nicht sauber zuzuordnen und kann so im kreierten Graubereich operieren. Bernd Kasparek bezeichnet die Agentur wegen ihrer „mangelnde[n] demokratische[n] Verfasstheit“ deshalb als selbst „Grenzgängerin“ (Kasparek 2009a: 68)

¹⁸ COREPER ist seit 1967 ein Gremium, in dem alle Botschafter der ständigen Mitglieder der EG/EU zusammentraten, um die Arbeit des Europäischen Rates vorzubereiten (Marischka 2008: 17).

¹⁹ Die weiteren Zentren waren: Zentrum Seegrenzen (West) in Piräus/Griechenland; Zentrum Luftgrenzen in Rom/Italien; Zentrum Seegrenzen (Ost) in Madrid/Spanien; Zentrum Landgrenzen in Berlin/Deutschland; Technologiezentrum in Dover/Großbritannien und das Trainingszentrum (ACT) in Traiskirchen/Österreich (Pflüger 2008: 26).

²⁰ Dem aufmerksamen Leser wird aufgefallen sein, dass die FRONTEX-Verordnung im Monat vor dem Gipfel in Den Haag verabschiedet wurde. Dieser „Anachronismus“ wird durch die vorherige Existenz der Agentur „in Einzelteilen“ aufgeklärt. Auf der Internetpräsenz der Agentur werden die Origins unter gleichnamigen Kapitel behandelt.

²¹ „Der FRONTEX- Haushalt speist sich aus Zuschüssen der EU, Beiträgen von Ländern, die im Zusammenhang mit dem Schengen-Abkommen assoziiert sind, sowie aus Gebühren für Dienstleistungen und freiwilligen Beiträgen.“ Quelle: Homepage des BMI http://www.eu2007.bmi.bund.de/nn_1034414/EU2007/DE/InnenpolitischeZiele/Themen/Fron tex/Frontex__node.html__nnn=true

²² Sergio Carrera schreibt: „the precise tasks that FRONTEX is supposed to be carrying out are not specified anywhere and a precise list has not been yet agreed by the Council“, eine Tatsache die bei der folgenden Beschreibung im Hinterkopf behalten werden sollte (Carrera 2007: 17)

²³ Dieser Satz findet sich in den Arbeitsprogrammen von 2006-2008. Das Jahrsprogramm für 2009 sollte dann aber einem weitern Zweck diesen: „In the Draft Programme of Work 2009 planned activities are more transparently linked with founding theoretical approaches, and it also highlights on changes with regard to planning, which will be implemented in 2009 and the years to follow.“ Die Weiterentwicklung der Agentur kann man so also auch anhand der Jahresprogramme verfolgen. (Die Länge der Programme wuchs von 13, 23, 30, 82 zu 90 Seiten im Jahr 2010.)

²⁴ Siehe: http://www.frontex.europa.eu/structure/risk_analysis/

²⁵ Nach eigener (EU) Aussage: „Ein sicheres web-gestütztes Netz zur Koordinierung und zum Austausch von Informationen über illegale Einwanderung“, siehe: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/06/57&format=HTML&aged=1&la nguage=DE&guiLanguage=en