Der Staatszerfallsprozess am Beispiel Ruandas. Von schwacher bis kollabierender Staatlichkeit.

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die drei Kernfunktionen von moderner Staatlichkeit und deren Lücken
2.1 Sicherheitsfunktion (security gap)
2.2 Wohlfahrtsfunktion - capacity gap
2.3 Legitimitäts-/ Rechtsstaatlichkeitsfunktion – legitimacy gap

3 Typologie des Staatszerfalls – Von weak bis collapsed
3.1 Typ 1 – Konsolidierte Staatlichkeit
3.2 Typ 2 – Schwache Staatlichkeit (weak state)
3.3 Typ 3 – Versagende Staatlichkeit (failing states)
3.4 Typ 4 – Gescheiterte bzw. zerfallende Staatlichkeit (failed bzw. collapsed

4 Ursachen von Staatszerfall
4.1 Strukturfaktoren
4.2 Prozessfaktoren
4.3 Auslösefaktoren (triggers)
4.4 Schwerpunkt – strukturelle und prozessuale Ursachen – cleavages und Politisierung ethnischer Differenzen
4.4.1 Cleavages:
4.4.2 Politisierung ethnischer Differenzen
4.5 Schwerpunkt – prozessuale Ursachen – Gewaltmärkte und „neue Kriege“
4.6 Zusammenführung – Ursachen, Charakteristika und Verlauf von Staatszerfall

5 Staatlichkeit in Afrika
5.1 Afrika und der Kolonialismus
5.2 Staat und Gesellschaft in Afrika
5.3 Das neopatrimonale politische System in Afrika

6 Fallbeispiel Ruanda – von weak bis failed
6.1 Schwache Staatlichkeit – Ruanda 1973 –
6.2 Versagende Staatlichkeit – Ruanda 1990 – April
6.3 Gescheiterte Staatlichkeit – Ruanda April bis Juli
6.4 Strukturelle – prozessuale und auslösende Faktoren für den Staatszerfall in Ruanda
6.5 Zusammenführung - Staatszerfallprozess in Ruanda

7 Literatur

1 Einleitung

Meine Seminararbeit beschäftigt sich mit dem Phänomen des Staatszerfalls, insbesondere des Prozesses, der dabei seinen Ausgangspunkt bei einer schwachen Staatlichkeit nimmt, und bis zu einem Endpunkt dem Staatszerfall oder Staatskollaps gelangen kann. Dabei gehe ich vorrangig auf den Staatszerfall in Afrika ein, da dieser Kontinent durch seine „spezifische Art“ von Staatlichkeit als geradezu beispielhaft gelten kann, wenn es um die Nachvollziehbarkeit eines Staatszerfalls geht, gelten kann.

Meine Seminararbeit ist dabei in fünf Kapiteln eingeteilt, wobei die Erläuterung von moderner Staatlichkeit durch die Beschreibung der drei Kernfunktionen des modernen Staates den Anfang bildet. Diese Theorie der drei Kernfunktionen wird dabei aus dem Werk Ulrich Schneckeners „Fragile Staatlichkeit“ weitgehend übernommen. Das erste Kapitel beschäftigt sich dabei ausführlich mit der Erklärung dieser drei Kernfunktionen. Weiters wird auch konkret auf die drei Lücken die im Prozess des Staatszerfalls in den drei Kernfunktionen entstehen eingegangen. Diese drei Lücken bilden dabei den Konnex zwischen Staatlichkeit und Staatszerfall.

Im zweiten Kapitel versuche ich aufbauend auf den drei Kernfunktionen und den drei Lücken, eine Kategorisierung von Staatszerfall zu bilden. Dabei werde ich anlehnend an Schneckeners Kategorisierung, zwischen vier Typen von Staatlichkeit unterscheiden. Wobei die erste Kategorie der konsolidierten Staatlichkeit nur sehr kurz erwähnt wird, da diese nur indirekt mit der Thematik meiner Arbeit zusammenhängt. Die anderen drei Typen stellen daher den Kernpunkt meiner Arbeit dar, und werden deshalb auch entsprechend ausführlicher beschrieben. In meinen Ausführungen über diese Typologie von Staatszerfall bzw. Staatlichkeit hebe ich besonders das Prozesshafte dieser drei Kategorien bzw. deren fließende Übergänge besonders hervor.

Das dritte Kapitel geht der Frage nach den Ursachen von Staatszerfall nach und baut dabei fast ausschließlich auf die destabilisierenden Faktoren von Staatlichkeit nach Schneckener auf. Die destabilisierenden Faktoren werden dabei am Anfang des Kapitels kurz in einer allgemeinen Weise beschrieben, wobei ich in weiterer Folge bei einigen dieser

Die destabilisierenden Faktoren werden dabei am Anfang des Kapitels kurz in einer allgemeinen Weise beschrieben, wobei ich in weiterer Folge bei einigen dieser Ursachefaktoren für Staatszerfall, die ich als besonders wichtig erachte, Schwerpunkte setze, indem ich diese etwas ausführlicher behandle. Der Abschluss dieses Kapitels stellt den Versuch einer Zusammenführung von Ursachen Charakteristiken und Verlauf eines Staatszerfalls dar.

Im nächsten Kapitel stelle ich die grundlegenden Charakteristika von Staatlichkeit in Afrika dar. Obwohl Afrika nur im Plural zu begreifen ist, werde ich versuchen, die Gemeinsamkeiten der afrikanischen Staaten in Bezug auf deren staatliche Mechanismen aufzuzeigen. Um dies zu erreichen, gehe ich primär auf ihre kolonialen staatlichen Strukturen und deren Weiterführung nach der Unabhängigkeit der afrikanischen Nationalstaaten ein. Diese kolonialen Strukturen, verstanden als ein Patronagesystem und deren speziell afrikanische Modifikation im neopatrimonalen Staat Afrikas, stellen bezüglich des späteren Staatszerfalls in etlichen afrikanischen Staaten seit den 1990er Jahren, deren Vorbedingung dar.

Im letzten Kapitel wird versucht im Fallbeispiel Ruanda den Prozess des Staatszerfalls von einem schwachen über einen zerfallenden bis hin zu einem gescheiterten Staat vermittels der Kernfunktionen und der destabilisierenden Faktoren für Staatlichkeit aufzuzeigen.

2 Die drei Kernfunktionen von moderner Staatlichkeit und deren Lücken

Obwohl aktuell keine einheitliche Definition von Staatszerfall existiert, bestehen doch einige elementare Übereinstimmungen der sehr zahlreichen und mitunter recht unterschiedlichen Theorien über Staatszerfall. So stimmen diese im Allgemeinen darüber überein, dass Staatszerfall dadurch charakterisiert ist, dass es dem Staat nicht mehr gelingt, elementare „politische Güter“ wie Sicherheit und Gewaltmonopol, Institutionen, Infrastruktur, staatliche Dienstleistungen und eine funktionierende Marktwirtschaft zur Verfügung zu stellen. Staatszerfall wird bei den meisten dieser Theorien als ein „Endpunkt“ in einem von verschiedenen Phasen durchlaufenden Prozess fragiler Staatlichkeit aufgefasst. Ein heute in weiten Teilen der politikwissenschaftlichen Gemeinde akzeptiertes Modell stellt das der „drei Kernfunktionen“ von Ulrich Schneckener dar. Schneckener weist in seinem Werk „fragile Staatlichkeit“ auf drei Kernfunktionen hin, die seines Erachtens moderne Staatlichkeit ausmachen.^[1] Diese Kernfunktionen sind weiters als Synonyme zu den elementaren „politischen Gütern“ zu verstehen. Werden diese überhaupt nicht, oder nur unzureichend erfüllt, kann von fragiler Staatlichkeit gesprochen werden. Daneben ermöglicht der Grad ihrer jeweiligen Ausprägung eine Stabilitätsanalyse des zu untersuchenden Staates.

Diese drei Kernfunktionen konstituieren somit moderne Staatlichkeit. Durch Zuhilfenahme dieser Kernfunktionen und ihrer jeweiligen Ausprägung bzw. Stärke kann eine Aussage getroffen werden inwieweit, bzw. um welche Form und Dimension fragiler Staatlichkeit es sich in dem jeweilig zu untersuchenden Fall handelt. Diesbezüglich stellen die drei Kernfunktionen ein adäquates Analyseinstrumentarium dar, um moderne Staatlichkeit zu messen und gleichzeitig das Ausmaß des Staatszerfalls treffend zu bestimmen. Bei diesen Kernfunktionen des modernen Staates handelt es sich um die Sicherheitsfunktion, die Wohlfahrtsfunktion und die Legitimität/Rechtsstaatlichkeitsfunktion, die damit den Kernbereich moderner Staatlichkeit bilden.

Zusätzlich bestehen eine Reihe Indikatoren, anhand derer sich der Grad an Erosion von Staatlichkeit messen lässt. Dabei wird teilweise auf quantitative Daten (z. B. des Human Development Index, des Freedom House Index, der World Bank Governance Indicators oder des Corruption Perceptions Index), teilweise auf fallspezifische, qualitative Aussagen zurückgegriffen.^[2] Doch grundsätzlich ist eine Kategorisierung fragiler Staatlichkeit in weak, failing, failed sowie collapsed state trotz einer Vielzahl von Indikatoren kein leichtes Unterfangen. Es muss an dieser Stelle jedoch darauf hingewiesen werden, dass eine scharfe Abgrenzung zwischen den verschiedenen Kategorien schier unmöglich ist und so können diese Unterscheidungen auch meist nur relativ ungenau getroffen werden.

Außerdem bedeutet Staatszerfall, dass es sich um einen längerfristigen und vielgestaltigen Prozess handelt und somit der dynamische Aspekt bei der Untersuchung eine hohe Relevanz bekommt. Es ist aber möglich, unter Zuhilfenahme der drei Kernfunktionen die Grundcharakteristika von fragiler Staatlichkeit aufzuzeigen.

Den Kern von Staatszerfall bilden dabei Lücken, die dieser in den drei Kernfunktionen bewirkt. Die erfolgreiche Identifizierung dieser drei Lücken der security, capacity und der legitimacy gap bildet somit den Kern meines Ansatzes. Dabei ist jedoch nicht zu vergessen, dass diese Lücken sich gegenseitig bedingen und gleichzeitig sowohl Ursache als auch Folge von Staatszerfall sind.

Festzuhalten ist weiters das die Folgen dieser Lücken in einem relativen Sinn zu reihen sind. Das bedeutet daher, dass das Fehlen von Sicherheit einen worst case darstellt. Das Fehlen von Rechtsstaatlichkeit wiederum stellt kein so großes Problem für die Bevölkerung des betroffenen Staates dar, als das Fehlen institutioneller Kapazitäten. Und letztendlich sind institutionelle Lücken erträglicher als das Fehlen von Sicherheit.^[3]

Zuallererst sollten jedoch die drei Kernfunktionen von moderner Staatlichkeit näher erläutert werden.

2.1 Sicherheitsfunktion (security gap)

Dies ist die elementare Funktion des Staates. Elementar daher, da die beiden anderen Kernfunktionen ohne diese nicht denkbar wären, bzw. auf diese gewissermaßen angewiesen sind.

Der Zweck der Sicherheitsfunktion besteht in der Gewährleistung von Sicherheit nach Innen und Außen. Das staatliche Gewaltmonopol bildet dabei den Kern der Sicherheitsfunktion.

Schon Max Weber sah das Gewaltmonopol des Staates als wesentliches Merkmal moderner Staatlichkeit an. Die Ordnung der Gewalt, bzw. die innere Pazifizierung der Gesellschaft ist die Grundvorrausetzung für ein Wohlstandsniveau der Gesellschaft. An der ersten Stelle, in der sich bei einem zerfallenden Staat Lücken öffnen, steht die Sicherheit. Ein schwacher bis zerfallender Staat ist dadurch gekennzeichnet, dass er nicht mehr in der Lage ist, ausreichend Sicherheit, zum einen nach innen durch die Polizeigewalt und zum anderen nach Außen durch Militär und sichere Grenzen zu gewährleisten. Ebenso kann das Gewaltmonopol auch für eigene Zwecke (Eliten) missbraucht werden, wenn es zur Unterdrückung der Bevölkerung eines Staates oder gewisser Bevölkerungsteile verwendet wird.^[4]

Ulrich Schneckener gibt für die Messung des Ausmaßes des staatlichen Gewaltmonopols folgende Indikatoren an:

1 – Grad an Kontrolle über das gesamte Staatsgebiet und der Außengrenze
2 – Anhaltende oder wiederkehrende gewalttätige Konflikte
3 – Zahl und politische Relevanz nicht staatlicher Gewaltakteure
4 – Zustand des staatlichen Sicherheitsapparates
5 – Höhe und Entwicklung der Kriminalitätsraten und der Grad der Bedrohung von staatlichen Organen für die Sicherheit der Bürger ausgeht.^[5]

2.2 Wohlfahrtsfunktion - capacity gap

Diese Kernfunktion beinhaltet vor allem die staatlichen Transfer und Dienstleistungen und die Verteilung wirtschaftlicher Ressourcen. Vorderrangig bei dieser Funktion ist also die Bereitstellung der notwendigen physischen und sozialen Infrastruktur. Die Wohlfahrtsfunktion ist somit sehr weitreichend und umfasst ein breites Spektrum staatlicher Aufgaben. Die letztendlich entscheidende Frage in Bezug auf fragile Staatlichkeit lautet daher: Ist der Staat in der Lage, eine Basisinfrastruktur an Gesundheits- und Bildungseinrichtungen, Verkehrswegen, Kommunikationsnetzen sowie Strom- und Wasserversorgung aufzubauen und zu unterhalten.

Um diese Aufgaben erfüllen zu können, muss weiters nach der Fähigkeit des Staats gefragt werden Ressourcen zu akquirieren. Ist der Staat in der Lage, durch Steuererhebungen, Zölle etc. sich ausreichend Mittel anzueignen, um seine Grundfunktionen wahrnehmen zu können.

Wie bereits erwähnt, geht die vollkommene oder teilweise Nichterfüllung dieser Kernfunktion fast immer mit dem Fehlen der Sicherheitsfunktion einher. Wie bereits zuvor bei der Sicherheitsfunktion formuliert Schneckener auch hier zur Messung dieser Funktion einige Indikatoren, die da lauten:

1 – Grad der Teilhabe bestimmter Bevölkerungsgruppen an wirtschaftlichen Ressourcen
2 – Anhaltende wirtschaftliche und/oder währungspolitische Krisen
3 – Höhe der Steuer- der Zolleinnahmen.
4 – Höhe und Verteilung der Staatsausgaben
5 – Höhe der Außenverschuldung
6 – Kluft zwischen Arm und Reich
7 – Arbeitslosigkeits- bzw. Erwerbsquote
8 – Zustand der menschlichen Entwicklung
9 – Zustand staatlicher sozialer Sicherungssysteme
10 – Zustand der Infrastruktur, d. Bildungswesen- und Gesundheitswesen und anderes^[6]

2.3 Legitimitäts-/Rechtsstaatlichkeitsfunktion – legitimacy gap

Diese Kernfunktion beinhaltet jegliche Formen der politischen Partizipation und

Entscheidungsprozeduren sowie Institutioneneffizenz und Stabilität sowie die Qualität des Rechtsstaats der öffentlichen Verwaltung und des Justizwesens. Zusammengefasst beinhaltet dieser Bereich sämtliche Fragen bezüglich der politischen Ordnung bzw. des Regimetyps.^[7]

Bei der Bestimmung dieser Kernfunktion wird primär nach der Legitimität und Institutionalisierung staatlicher Machtausübung gefragt: Inwieweit besteht Konsens über die politischen Spielregeln und ein etabliertes System der friedlichen internen Konfliktaustragung? Gibt es stabile und funktionierende staatliche Institutionen?

Daneben treten auch Fragen nach dem Vorhandensein nationalstaatlicher Identität auf: Wie stark ist die Mobilisierung konkurrierender Identitäten, Loyalitäten oder Zugehörigkeiten entlang ethnischer, tribaler, religiöser oder sprachlicher Trennlinien.

Das Vorhandensein oder Nichtvorhandensein einer Gewährleistung von Rechtsstaatlichkeit und Partizipation, sowie dem Fehlen einer Stabilität politischer Institutionen wird durch folgende Indikatoren Rechnung getragen:

1 – Umfang politischer Freiheiten
2 – Gewährleistung politischer Partizipationsrechte
3 – Umgang mit der politischen Opposition
4 – Vorhandensein und Ausmaß von Wahlfälschungen oder Wahlbetrug
5 – Grad an politischer Teilhabe von Minderheiten
6 – Existenz schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen
7 – Akzeptanz des Regimes bzw. der politischen Ordnung
8 – Grad an Unabhängigkeit der Justiz
9 – Ausmaß von Selbstjustiz
10 – Zustand der öffentlichen Verwaltung uns Ausmaß an Korruption und Klientelismus^[8]

Bei diesen drei Kernfunktionen handelt es sich um die drei zentralen politischen Güter, die in diesem Sinne das Kriterium des modernen konsolidierten Rechtsstaats westlich liberaler demokratischer Prägung darstellen.

Aus diesem Grund ist es auch plausibel, wenn das Gelingen oder Scheitern von Staatlichkeit entlang dieser drei Kernfunktionen erfolgt.^[9] Das Fehlen von Sicherheit kann dabei als ein worst- case Szenario bezeichnet werden, da die Reihung Sicherheit-Kapazität-Legitimität dem Zerfallsgrad scheiternder Staaten entspricht. Aufgrund dieser Annahme inkludiert eine Lücke in der Sicherheitsfunktion, auch Lücken in den beiden anderen Kernfunktionen. So müssen zum Beispiel ein mangelndes Sozialsystem und eine fehlende Rechtsstaatlichkeit nicht zwangsläufig zum Zerfall eines Staates führen. Umgekehrt führt eine fehlende bzw. mangelhafte Sicherheitsfunktion über kurz oder lang zur Erosion von Staatlichkeit und letztendlich zum Zerfall des Staates. Aufgrund dieser Bedingungen existieren eine Reihe derartig konstituierter Staaten, die als durchaus „stabil“ im Sinne eines leidlich funktionierenden Sicherheitssystems, bezeichnet werden können.

Beispiele hierfür sind klassische Diktaturen, neopatrimonial autoritäre Regime.

Es zeigt sich jedoch, dass gerade die Staaten in denen zwar die Sicherheitsfunktion intakt, bzw. großteils intakt ist, die anderen beiden Kernfunktionen jedoch schwach ausgebildet, bzw. sich in Erosion befinden, Staatszerfall begünstigen bzw. den Beginn eines Staatszerfallprozesses darstellen.^[10]

3 Typologie des Staatszerfalls – Von weak bis collapsed

Das Einordnen von Staaten in eine Typologie des Staatszerfalls baut auf den bereits erwähnten drei Kernfunktionen des Staates auf. Die Zuordnung der einzelnen Staaten zu den jeweiligen Kategorien hängt dabei vor allem von der Erfüllung oder Nichterfüllung der Sicherheitsfunktion ab. Begründet wird diese Vorgangsweise durch die Vorrangstellung dieser Kernfunktion vor den anderen beiden Kernfunktionen. Die Sicherheitsfunktion stellt gewissermaßen eine Vorbedingung der beiden anderen Kernfunktionen dar. So kann ohne die Schaffung eines einigermaßen sicheren Umfeldes, bewirkt durch das Vorhandensein eines legitimen staatlichen Gewaltmonopols, keine, bzw. keine dauerhafte Entwicklungsperspektive in den beiden anderen Kernfunktionen möglich sein. Gemäß dem Motto keine Entwicklung ohne Sicherheit stellt die Sicherheitsfunktion und deren Kern das Gewaltmonopol eine elementare Voraussetzung für die Funktionen Wohlfahrt und Legitimität/Rechtsstaatlichkeit dar.

Die Zuordnung Schneckeners unterscheidet dabei in den einzelnen Kernfunktionen zwischen vollständig erfüllt (+); einigermaßen erfüllt (+/-); ansatzweise erfüllt (-/+) und nicht erfüllt (-).

Komplizierend kommt jedoch noch hinzu, dass die drei Kernfunktionen nicht unabhängig zueinander sind, sondern Wechselwirkungen zwischen ihnen bestehen, und somit sowohl positive als auch negative Verstärkungskräfte auftreten. So führen Defizite in der Wohlfahrts- und Legitimitätsfunktion zu negativen Auswirkungen in der Sicherheitsfunktion. Andererseits kann man davon ausgehen das bei einem Staat dessen wirtschaftliche Entwicklung positiv verläuft auch die Sicherheitsfunktion nicht negativ sein wird.

[...]

^[1] Vgl. Schneckener 2006: 21

^[2] Vgl. Schneckener 2006: 21

^[3] Vgl. Jodok Troy 2007: 78

^[4] Vgl. Schneckener 2006: 22

^[5] Vgl. Schneckener 2006: 22

^[6] Vgl. Schneckener 2006: 22

^[7] Vgl. Schneckener 2006: 22 - 23

^[8] Vgl. Schneckener 2006: 23

^[9] Rotberg 2004: 31

^[10] Büttner 2004: 234