Direkte und indirekte Demokratie (Band 1 - Haupttext)

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

0. Zusammenfassung

1. Einleitung

2. Begriffsbestimmungen
2.1. Demokratieformen im Vergleich
2.1.1. Direkte Demokratie
2.1.2. Repräsentative Demokratie
2.2. Instrumente der direkten Demokratie
2.2.1. Befragung
2.2.2. Initiative
2.2.3. Begehren
2.2.4. Entscheid
2.2.5. Referendum
2.2.6. Wahl / Abwahl
2.3. Zwischenergebnis

3. Historische Erfahrungen mit Plebisziten
3.1. Ideen der Paulskirchenverfassung
3.2. Deutsches Kaiserreich von 1871
3.3. Die Weimarer Reichsverfassung
3.3.1. Die Wahl des Reichspräsidenten
3.3.2. Neugliederung des Reichsgebietes
3.3.3. Volksgesetzgebung
3.3.3.1. Volksantrag und Volksbegehren
3.3.3.2. Volksentscheid
3.3.4. Weitere plebiszitäre Elemente
3.4. Drittes Reich
3.5. Zwischenergebnis

4. Plebiszitäre Elemente in der Bundesrepublik Deutschland
4.1. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
4.1.1. Neugliederung des Bundesgebietes
4.1.1.1. Volksentscheid
4.1.1.2. Volksbegehren
4.1.1.3. Volksbefragung
4.1.2. Ablösung des Grundgesetzes durch eine neue Verfassung
4.1.3. Notwendigkeit und Zulässigkeit einer Erweiterung um plebiszitäre Elemente auf Bundesebene
4.2. Landesverfassungen (am Beispiel von Nordrhein-Westfalen)
4.2.1. Die Volksinitiative
4.2.2. Das Volksbegehren
4.2.2.1. Zulässigkeit
4.2.2.2. Eintragungsverfahren
4.2.3. Annahme des Volksbegehrens oder Entscheidung durch Volksentscheid
4.2.4. Verfassungswirklichkeit in NRW
4.3. Gemeinden
4.3.1. Bürgerbegehren
4.3.2. Bürgerentscheid
4.3.3. Direktwahl des Bürgermeisters / des Landrats
4.4. Zwischenergebnis

5. Die Ausgestaltung der Demokratie in der Schweizerischen Eidgenossenschaft
5.1. Direkte Demokratie in der föderalen Ordnung
5.1.1. Bund
5.1.1.1. Obligatorisches Referendum
5.1.1.2. Fakultatives Referendum
5.1.1.3. Volksinitiative auf Totalrevision der BV
5.1.1.4. Volksinitiative auf Teilrevision der BV
5.1.1.5. Allgemeine Volksinitiative
5.1.2. Kantone
5.1.2.1. Referenden
5.1.2.2. Initiativen
5.1.2.3. Wahl der Kantonsregierung
5.1.3. Gemeinden
5.1.3.1. Ordentliche Gemeindeorganisation
5.1.3.2. Außerordentliche Gemeindeorganisation
5.1.4. Zwischenergebnis
5.2. „Exportfähigkeit“ des schweizerischen Volksrechtesystems

6. Vorteile direktdemokratischer Elemente
6.1. Abbau der Demokratieverdrossenheit
6.2. Akzeptanz politischer Entscheidungen
6.3. Notwendigkeit der Konkordanz
6.4. Steigerung der demokratischen Legitimation
6.5. Der Wille der Bevölkerung
6.6. Einbindung der „Wutbürger“ und geordneter Protest
6.7. Zwischenergebnis

7. Nachteile von direktdemokratischen Elementen
7.1. Kostenintensität
7.2. Gebremste Entscheidungsfindung
7.3. Schwächung der Repräsentativorgane und sinkende Verantwortungsbereitschaft
7.4. Einfluss von organisierten Interessengruppen
7.5. Ausschluss einer Kompromisslösung
7.6. Minderheitenschutz
7.7. Weimarer Erfahrungen
7.8. Zwischenergebnis

8. Exkurs: Positionen der Fraktionen des Deutschen Bundestages und des Bundestagspräsidenten zu einer möglichen Einführung von direktdemokratischen Elementen
8.1. Bundestagspräsident Prof. Dr. Norbert Lammert
8.2. CDU / CSU - Fraktion im Deutschen Bundestag
8.3. SPD - Fraktion im Deutschen Bundestag
8.4. FDP - Fraktion im Deutschen Bundestag
8.5. Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen
8.6. Bundestagsfraktion DIE LINKE
8.7. Tabellarische Übersicht
8.8. Zwischenergebnis

9. Ansätze zur Weiterentwicklung der parlamentarischen Demokratie auf Bundesebene
9.1. Das Verfassungsreferendum
9.2. Direktwahl des Bundespräsidenten
9.3. Zwischenergebnis

10. Fazit

I. Literatur- und Quellenverzeichnis

II. Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

0. Zusammenfassung

Im Mittelpunkt dieser Diplomarbeit steht die Frage, welche Vor- und Nachteile plebiszitäre Elemente auf Bundesebene bieten. Zu diesem Zweck werden - nach einer Bestimmung der relevanten Begriffe - zunächst die historischen deutschen Verfassungstexte analysiert. Im Hinblick auf die Ausgestaltung der Demokratie wird das politische System der Bundesrepublik Deutschland mit dem der Schweizerischen Eidgenossenschaft verglichen.

Auf Grundlage dieser Ergebnisse werden die Vor- und Nachteile direkter Demokratie herausgearbeitet und bewertet. Sie bilden die Basis für die Untersuchung einzelner Ansätze für die Weiterentwicklung der Demokratie im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland.

Zentrales Ergebnis der vorliegenden Arbeit ist, dass eine grundsätzliche Entscheidung für oder gegen plebiszitäre Elemente nicht sinnvoll ist, sondern vielmehr für jeden einzelnen Ansatz eine gesonderte Prüfung der Vor- und Nachteile erforderlich ist. Der Verfasser spricht sich letztlich für eine schrittweise und vorsichtige Einführung plebiszitärer Elemente auf Bundesebene aus, beginnend mit einem Verfassungsreferendum.

1. Einleitung

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG) trifft in Art. 20 Absatz 1 GG seine grundsätzliche Entscheidung für das Demokratieprinzip.^[1] Eine einheitliche Definition des Begriffs Demokratie lässt sich jedoch weder in der weltweit unterschiedlichen Verwendung des Begriffs noch im Vergleich des Demokratieverständnisses der verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen erkennen.^[2]

Nicht zuletzt nach den Diskussionen um das Projekt „Stuttgart 21“ oder der voranschreitenden „europäischen Integration“ werden die Forderungen nach mehr direkter Beteiligung des Volkes lauter. Die Positionen der politischen Akteure in der Bundesrepublik Deutschland verändern sich. Trotz oder gerade wegen einer steigenden Politik- und Demokratieverdrossenheit treten Bürgerinitiativen und neue Parteien auf die politische Bühne und in die Diskussion um mehr direkte Demokratie ein.

Die vorliegende Arbeit soll einen Beitrag zur Beantwortung der Frage leisten, ob und in welcher Form plebiszitäre Elemente auf Bundesebene Vorteile bieten und Nachteile mit sich bringen können. Den Beginn der Untersuchung stellen erforderliche Begriffsbestimmungen dar. Hiernach werden die historischen Erfahrungen mit direkter Demokratie beschrieben.

Die Befürworter und Kritiker direkter Demokratie ziehen gleichermaßen Erfahrungen aus den europäischen Nachbarländern - insbesondere der Schweizerischen Eidgenossenschaft - heran, um ihre jeweiligen Argumente zu untermauern. Ebenso beeinflussen die Erkenntnisse der direktdemokratischen Beteiligungsmöglichkeiten auf Länder- und Kommunalebene die Diskussion. In den Kapiteln 4. und 5. beschreibt der Verfasser daher die derzeitigen Möglichkeiten plebiszitärer Teilnahme in der Bundesrepublik Deutschland und in der Schweizerischen Eidgenossenschaft.

Auf der Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse schließt sich die Erörterung der Vor- und Nachteile direkter Demokratie an. Im Rahmen dieser Betrachtung werden die Positionen der Fraktionen des Deutschen Bundestages und des Bundestagspräsidenten Prof. Dr. Norbert Lammert kurz dargestellt.

Schließlich werden einzelne Ansätze zur Weiterentwicklung der Demokratie und damit einhergehende Änderungen des GG diskutiert. Eine kritische Gesamtwürdigung beschließt die Untersuchung.

2. Begriffsbestimmungen

2.1. Demokratieformen im Vergleich

Ein Schwerpunkt dieser Arbeit liegt also auf dem Vergleich zweier gegensätzlicher Ausgestaltungen des Demokratiebegriffs. Der Begriff Demokratie ist sehr facettenreich, sodass in der Literatur keine allgemeingültige Definition hierzu vorliegt. Vielmehr findet Demokratie verschiedene Ausgestaltungen, die ihrerseits nicht exakt definierbar sind.^[3] Die vorliegende Arbeit hat nicht den Anspruch, den Begriff der Demokratie bzw. die angesprochenen Unterformen umfassend zu erläutern oder in die Diskussion der Demokratietheorien einzutreten. Selbst die Darstellung des aktuellen Forschungsstandes wäre länger als der erlaubte Umfang der Diplomarbeit. Im Folgenden sollen daher die Grundstrukturen der beiden Demokratieformen analysiert werden, deren Kenntnis zum Verständnis der vorliegenden Arbeit notwendig ist.

2.1.1. Direkte Demokratie

Zuerst wird die direkte Demokratie betrachtet. Demokratietheoretisch lässt sich diese Form auf die Identitätstheorie zurückführen.^[4] Diese verlangt die Einheit von Regierenden und Regierten, das heißt (d. h.) das Volk trifft jede Entscheidung selbst und unmittelbar. Eine solche Herrschaftsform bedingt, dass das Volk selbst die Gesetze erlässt, Recht spricht und die erlassenen Gesetze umsetzt.^[5] Eine Repräsentation ist mit dem Idealtyp nicht vereinbar.

Im modernen Verfassungsstaat hat direkte Demokratie in vollkommener Form keine Umsetzung gefunden, da sie schlicht nicht praktikabel ist.^[6] In der Literatur wird deshalb der Terminus „direkte Demokratie“ unterschiedlich verwendet. Ein Teil des Schrifttums sieht den Begriff bereits dann verwirklicht, wenn eine grundsätzlich repräsentativ ausgerichtete Verfassungsordnung den Bürgern die direkte Teilnahme an der Staatstätigkeit (und hier insbesondere der Gesetzgebung) durch unmittelbare Mitwirkungsrechte in Personal- und Sachfragen zubilligt.^[7] Die gegensätzliche Meinung bezeichnet die vorbeschriebene Demokratieausgestaltung als „halb-direkte“ Demokratie. Hiernach ist eine direkte Demokratie ausschließlich dann gegeben, wenn tatsächlich die Identität von Regierten und Regierenden vorliegt.^[8]

Der Begriff direkte Demokratie wird in Anlehnung an die erstbeschriebene Meinung und vor dem Hintergrund der Verfassungswirklichkeit der Schweizerischen Eidgenossenschaft in den folgenden Ausführungen als Verfahren verstanden, „die innerhalb des Staats zu einer unmittelbaren Sach- oder Personalentscheidung durch das Staatsvolk führen“^[9].

2.1.2. Repräsentative Demokratie

Eine weitere Ausgestaltungsmöglichkeit der demokratischen Herrschaftsform ist die repräsentative Demokratie. Im Gegensatz zur direkten Demokratie geht die repräsentative Demokratie auf die Konkurrenztheorie^[10] zurück. Zentrales Charakteristikum der repräsentativen Demokratie ist, dass nicht das Volk selbst die Staatsgewalt ausübt, sondern diese Befugnis auf Repräsentanten überträgt.^[11]

Innerhalb des Begriffs der repräsentativen Demokratie ließe sich beispielsweise weiter untergliedern in die präsidiale und die parlamentarische Demokratie. Im Rahmen dieser Arbeit ist jedoch nur die Ausgestaltungsform interessant, zu der sich das GG entschieden hat.

Die parlamentarische Demokratie der Bundesrepublik Deutschland sieht das Volk als zentralen Inhaber der Staatsgewalt.^[12] „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ (Art. 20 Absatz 2 Satz 1 GG). Sie wird gemäß Art. 20 Absatz 2 Satz 2 GG „vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe … ausgeübt“. Bei der Untersuchung des Verhältnisses zwischen den aktiven Eingriffsmöglichkeiten des Volkes und dem Gestaltungs- bzw. Machtpotential der besonderen Organe stellt man fest, dass sich das Grundgesetz im Kern zu Gunsten der Organe und damit zur Repräsentation bekannt hat.^[13]

Die Grundsatzentscheidung des GG zur repräsentativen Demokratie zeigt sich insbesondere durch das freie Mandat aus Art. 38 Absatz 1 Satz 2 GG, welches die Abgeordneten des Deutschen Bundestages eben nicht an den Wählerwillen bindet.^[14] Weitere Indizien ergeben sich aus der Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung (Art. 54 Absatz 1 GG), der Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag (Art. 63 Absatz 1 GG), der Beschränkung der Gesetzesinitiative auf die Repräsentativorgane (Art. 76 Absatz 1 GG) und schließlich der Gesetzgebungskompetenz des Bundestages aus Art. 77 Absatz 1 Satz 1 GG.^[15]

Im Vergleich zum Idealtyp der direkten Demokratie will die repräsentative Demokratie der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich nicht eine unmittelbare Entscheidung durch das Volk; aber sie fordert eine unmittelbare oder mittelbare Legitimation der Entscheidungen (Abstimmungen) bzw. der Entscheidungsträger (Wahlen) durch das Volk.^[16]

Weitere Kernelemente des Demokratieverständnisses des GG sind „die Verantwortlichkeit der Regierung, … das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition“^[17]. Die Demokratie des GG stützt sich insbesondere auf den Schutz der Kommunikations- und Gleichheitsgrundrechte.^[18]

Bei der Verwendung des Begriffs der repräsentativen Demokratie wird im Folgenden jene Herrschaftsform verstanden, die im Sinne des GG die dem Volk selbst zukommende Ausübung der Staatsgewalt auf durch das Volk legitimierte Repräsentationsorgane überträgt.

2.2. Instrumente der direkten Demokratie

Wie oben (2.1.1.) beschrieben wird der Begriff direkte Demokratie verstanden als solche Verfahren, „die innerhalb des Staats zu einer unmittelbaren Sach- oder Personalentscheidung durch das Staatsvolk führen“.^[19] In diesem Abschnitt werden einzelne Instrumente der direkten Demokratie erläutert. Innerhalb der Bundesrepublik Deutschland und auch zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland werden die Begriffe für unterschiedliche Sachverhalte verwendet.^[20] Zum Zweck der Vergleichbarkeit und Klassifizierung im Rahmen dieser Arbeit werden die folgenden Begriffe hinsichtlich ihrer Zielsetzung als Kategorien neu definiert.

2.2.1. Befragung

Eine erste mögliche Kategorie ist die Befragung. Hierbei wird dem Volk eine bestimmte Sachfrage, ein Gesetzesentwurf oder ähnliches zur Abstimmung vorgelegt. Dies hat einen lediglich konsultativen Charakter^[21] und zählt bei enger Auslegung nicht zu den Instrumenten der unmittelbaren Demokratie, wird allerdings aus Gründen der Vollständigkeit mit angeführt.

2.2.2. Initiative

In der Schweizerischen Eidgenossenschaft kann eine Initiative einerseits darauf gerichtet sein, die Verfassung einer Teil- oder Totalrevision zu unterziehen bzw. bestimmte Sachfragen und konkrete Gesetzesentwürfe auf eigene Initiative dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten.^[22] Hier wird die unterschiedliche Verwendung der Begriffe deutlich.

Im Rahmen dieser Diplomarbeit wird der Begriff der Initiative so verwendet, wie er auch in der deutschen Literatur überwiegend gebraucht wird. Hierunter sollen diejenigen Sachverhalte fallen, bei denen ein Teil des Volkes die Volksvertretung zur Beratung einer bestimmten Sachfrage zwingen will.^[23] Es handelt sich nicht um eine unmittelbare Entscheidung der Sachfrage durch das Volk. Diese Möglichkeit allein stellt also keinen Fall der direkten Demokratie dar. Jedoch ist es in einigen Fällen eine notwendige Vorstufe zu weiteren plebiszitären Elementen.

Eine solche Initiative erfordert eine Mindestzahl von Unterstützern, ein sogenanntes Quorum, damit es den gewünschten Erfolg erzielt. Sie zeichnet sich im Gegensatz zu einer Petition dadurch aus, dass sie den Vertretern der Initiative ein Anhörungsrecht in den jeweiligen Parlamenten und deren Ausschüsse einräumt.^[24]

2.2.3. Begehren

Das Begehren ist die dritte Kategorie innerhalb dieser Betrachtung. In der Schweizerischen Eidgenossenschaft findet dieser Begriff keine Verwendung. Dort wird das nun zu beschreibende Instrument direkter Demokratie als Initiative bezeichnet.

Das Begehren geht einen Schritt weiter als die Initiative und gibt dem Volk bzw. einem Teil des Volkes die Möglichkeit, bestimmte Sachfragen oder konkrete Gesetzesentwürfe auf eigene Initiative zur unmittelbaren Entscheidung durch das Volk zu bringen. Dem Volk erwächst durch dieses Instrument ein Gesetzesinitiativrecht; damit ist dies eine echte Mitwirkungsmöglichkeit an der Staatstätigkeit.

Als Zulässigkeitsvoraussetzung für den nächsten Schritt einer unmittelbaren Teilnahme an der Staatstätigkeit sind Instrumente in Form eines Begehrens eine Möglichkeit der Repräsentationsorgane zur vorherigen Prüfung, ob ein ausreichender Anteil des Volkes an einer unmittelbaren Entscheidung interessiert ist. Ein Quorum ist auch hier erforderlich. Eine vorgeschaltete Zustimmung des Parlaments zu einem durch Begehren zur Abstimmung stehenden Gesetz kann zur Verhinderung eines Volksentscheids führen.^[25]

2.2.4. Entscheid

Als vierte Kategorie wird der Entscheid wie folgt verstanden. Eine bestimmte Sachfrage, ein Gesetzesentwurf oder ähnliches wird dem Volk auf eigene Initiative in Form eines Begehrens (siehe 2.2.3.) zur Abstimmung vorgelegt.^[26] Im Gegensatz zum Begehren zeichnet der Entscheid sich dadurch aus, dass das Ergebnis deklaratorisch ist und mithin bindenden Charakter hat.^[27] Er ist somit die letzte Stufe auf dem Weg der unmittelbaren Einflussnahme des Volkes auf die Staatstätigkeit. In der Schweizerischen Eidgenossenschaft ist eher die Rede von einer Abstimmung.^[28]

Ein Entscheid über einen selbst eingebrachten Gesetzesentwurf ist darüber hinaus die praktische Anwendung der Identitätstheorie, da hier der Adressat des Gesetzes gleichzeitig der Gesetzgeber ist.

2.2.5. Referendum

Das Referendum ist dem Entscheid sehr nahe. Im Unterschied hierzu findet ein Referendum als fünfte Kategorie nicht auf eigene Initiative des Volkes statt, sondern auf Vorlage durch ein Organ des Staates bzw. aufgrund der Tatsache, dass die Verfassung des Staates ein Referendum erforderlich macht.^[29]

Es wird dem Volk eine Sachfrage, ein Gesetzesentwurf oder ähnliches zur unmittelbaren Entscheidung mit deklaratorischem Charakter vorgelegt. Die Initiative zum strittigen Gegenstand des Referendums liegt jedoch bei den Repräsentativorganen. Damit ist das Referendum ein plebiszitäres Element im Sinne dieser Arbeit, ist aber qualitativ im Vergleich zum Entscheid eine weniger tiefgreifende Einflussnahmemöglichkeit des Volkes.

2.2.6. Wahl / Abwahl

Bisher wurden diejenigen Sachverhalte betrachtet, bei denen es um Entscheidungen in der Sache ging. Die Wahl bzw. Abwahl ist das personelle Plebiszit, welches in dieser Abhandlung von Interesse sein wird. Bei der Wahl bzw. Abwahl handelt es sich um eine originäre Personalentscheidung. Die Wahl ist „ein Mittel zur Bildung von Körperschaften oder zur Bestellung einer Person in ein Amt“^[30]. Im Rahmen dieser Arbeit sind Wahlen von Volksvertretungen nicht hiermit gemeint. Zu den Instrumenten direkter Demokratie sollen nur diejenigen Wahlen zählen, durch die eine Person in ein Amt der Exekutive bzw. Judikative gewählt wird.

Hierdurch nimmt das Volk zwar nicht selbst die vorgenannten Aufgaben wahr, jedoch ist die Auswahl des Repräsentanten unmittelbar auf das Volk zurückzuführen.

2.3. Zwischenergebnis

Die Diskussion über direkte Demokratie bzw. einer Erweiterung der im GG vorgesehenen Möglichkeiten direkter Demokratie gestaltet sich deshalb schwierig, weil in der einschlägigen Literatur die gleichen Begriffe für unterschiedliche Sachverhalte verwendet werden. Die vorangegangenen Begriffsbestimmungen sollen daher die verwendeten Begriffe so definieren, dass der Leser sie von der in weiterführender Literatur teils abweichenden Anwendung unterscheiden kann.

3. Historische Erfahrungen mit Plebisziten

Die nächste Vorüberlegung ist die Analyse der historischen Verfassungsdokumente. Hierbei soll die Grundentscheidung des jeweiligen Textes für die repräsentative bzw. direkte Demokratie herausgearbeitet und einzelne Charakteristika beschrieben werden. Eine Bewertung der historischen Erfahrungen als Argumentation für oder gegen eine Steigerung plebiszitärer Elemente auf Bundesebene erfolgt an späterer Stelle.

3.1. Ideen der Paulskirchenverfassung

Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 28. März 1849 (FRV) bildet den Beginn der Untersuchung, obwohl sie nie in Kraft getreten ist. Als erstes deutsches Verfassungsdokument auf gesamtstaatlicher Ebene, das sich zu demokratischen Elementen entschied, blieb sie Orientierung für alle Nachfolgeverfassungen der gesamtdeutschen Geschichte.^[31]

Im Bereich der Reichsgewalt kam dem Volk nur mittelbar eine Rolle bei der Gesetzgebung zu. Die FRV sah als Gesetzgebungsorgan auf Reichsebene den Reichstag vor.^[32] Der Reichstag sollte gemäß § 85 FRV aus dem Staatenhaus und dem Volkshaus bestehen. Das Staatenhaus war die Vertretung der in das Reich eingegliederten Staaten (§ 86 FRV). Nach § 93 FRV vertrat das Volkshaus durch seine Abgeordneten das deutsche Volk.

Die FRV entschied sich also zu einer strikt repräsentativen Demokratie mit einer föderalen Struktur. Direkte Demokratie fand in der FRV keinen Niederschlag. Dennoch waren die Ideen der Paulskirchenverfassung auch aus demokratiehistorischer Sicht zu dieser Zeit sehr fortschrittlich.^[33] Allgemeine und gleiche Wahlen sollten dem Volk erstmals in der deutschen Geschichte einen Einfluss auf die Staatstätigkeit, insbesondere auf die Gesetzgebung ermöglichen. Neben dem Souverän, dem „Kaiser der Deutschen“ (so bezeichnet in § 70 FRV), sollte nunmehr auch das deutsche Volk einen Teil der Souveränität mittragen.

Insofern ist die FRV zwar kein Beispiel dafür, dass repräsentative durch direkte Demokratie ergänzt werden kann. Jedoch ist sie trotz ihres Scheiterns ein nicht wegzudenkender Meilenstein auf dem Weg der demokratischen Entwicklung der deutschen Staaten.^[34]

3.2. Deutsches Kaiserreich von 1871

Nach einer Übergangsphase im Anschluss an das Scheitern der FRV von 1849^[35] folgte die Verfassung des Deutschen Reiches vom 16.04.1871 (BRV). Diese Verfassung bekannte sich durch die in Art. 5 Satz 1 BRV festgelegte alleinige Gesetzesinitiative für die beiden Legislativorgane Bundesrat und Reichstag zu einem repräsentativen System.

Die Einflussmöglichkeiten des Volkes beschränkten sich auf die Wahl der Mandatsträger des Reichstages, welche durch allgemeine, gleiche, direkte und geheime Wahl gewählt wurden.^[36] Die so gewählten Abgeordneten hatten nach Art. 29 BRV ein freies Mandat inne. Sie waren gemäß Art. 29 BRV „an Aufträge und Instruktionen [des Volkes] nicht gebunden“, wodurch das repräsentative Prinzip weiter gefestigt wurde. Das freie Mandat ist gewissermaßen eines der tragenden Elemente der repräsentativen Demokratie.^[37]

Direkte Demokratie war in der BRV nicht vorgesehen und fand folglich während der Zeit des zweiten Deutschen Reichs nicht statt. Darüber hinaus waren die Einflussmöglichkeiten des Volkes durch sein Repräsentativorgan Reichstag aufgrund der Entscheidung der BRV für ein System der konstitutionellen Monarchie nicht groß.^[38] Das Volk war im Hinblick auf den Gedanken der Volkssouveränität aus heutiger Sicht nicht gut ausgestattet.

3.3. Die Weimarer Reichsverfassung

Mit der Tradition der streng repräsentativ ausgestalteten Vorgängerverfassungen brechend verfügt die Verfassung der Deutschen Reichs vom 11. August 1919 (WRV) über Instrumente direkter Demokratie.^[39] Die WRV ist jedoch in ihrer Grundentscheidung „am ehesten als repräsentative Demokratie mit plebiszitären Elementen zu kennzeichnen“^[40]. Die wichtigsten Elemente sollen hier dargestellt werden.

3.3.1. Die Wahl des Reichspräsidenten

Gem. Art. 41 WRV wird der Reichspräsident vom ganzen deutschen Volk gewählt. Ergänzt durch die Bestimmungen des Gesetzes über die Volkswahl des Reichspräsidenten ist das Wahlverfahren geregelt. Eine Wiederwahl eines gewählten Reichspräsidenten war unbeschränkt zulässig (Art. 43 Absatz 1 Satz 2 WRV). Das Volk konnte den Reichspräsidenten auf Initiative des Reichstages wieder absetzen (Art. 43 Absatz 2 WRV).^[41]

Stimmt das Volk gegen eine Absetzung wurde gemäß Art. 43 Absatz 2 Satz 4 WRV einerseits der Reichstag aufgelöst und andererseits galt der Reichspräsident als neu gewählt. Dies dürfte wohl einer der Gründe dafür gewesen sein, dass ein solcher Antrag nie gestellt wurde.

Durch seine direkte Legitimation durch das Volk waren dem Reichspräsidenten weitreichende Machtbefugnisse entstanden. Die wichtigsten Rechte waren das Recht, den Reichstag aufzulösen (Art. 25 Absatz 1 WRV), das Recht, den Reichskanzler nach Art. 53 WRV zu ernennen und zu entlassen und nicht zuletzt das sogenannte Notverordnungsrecht aus Art. 48 Absatz 2 WRV, welches dem Reichspräsidenten eine Verschiebung der Kompetenzen von anderen Organen auf sich selbst ermöglichte. Ein vom Reichstag beschlossenes Gesetz konnte er vor seiner Verkündigung zum Volksentscheid (eher Referendum) bringen (Art. 73 Absatz 1 WRV).

Das Volk hatte also direkten Einfluss auf die Person des Reichspräsidenten; dieser konnte jedoch andere mittelbare Kompetenzbereiche des Volkes untergraben bzw. auf sich übertragen.

3.3.2. Neugliederung des Reichsgebietes

Einen weiteren Bereich plebiszitärer Beteiligung eröffnete die Regelung des Art. 18 Absatz 4 Satz 2 WRV, der eine Mitwirkung des Volkes bei der Änderung des Reichsgebietes unter bestimmten Voraussetzungen vorsah. Hiernach war der Wille der Bevölkerung durch Abstimmung festzustellen, „wenn ein Drittel der zum Reichstag wahlberechtigten Einwohner des abzutrennenden Gebiets es verlangt“. Es waren mithin je nach Konstellation die Wege für ein Referendum oder auch Entscheid eröffnet.

In der Praxis der Weimarer Republik wurde dieses Instrument zweimal eingesetzt und führte jeweils nicht zum Erfolg. Eine Abstimmung über die Abtrennung der Provinz Oberschlesien von Preußen am 03. September 1922 blieb ebenso erfolglos wie die Abstimmung über die Separation der Provinz Hannover von Preußen am 18. Mai 1924. Die ebenfalls möglichen Neugliederungen ohne Beteiligung des Volkes wurden mehrfach erfolgreich durchgeführt. Eine Beteiligung des Volkes über Art. 18 WRV an der Entscheidung einer Sachfrage betreffend die Neugliederung des Reichsgebietes war also möglich, allerdings nicht Verfassungspraxis der Weimarer Republik.^[42]

3.3.3. Volksgesetzgebung

Das aus Art. 73 Abs. 3 WRV hervorgehende Beteiligungsrecht des Volkes durch Volksentscheid kann als echte und wirkungsvollste Form plebiszitärer Einflussmöglichkeiten in der Weimarer Republik gewertet werden. Es handelte sich um eine Kombination von Initiative und Entscheid im Sinne der oben gegebenen Definitionen.

3.3.3.1. Volksantrag und Volksbegehren

Erste Hürde dieses Instruments war das Erfordernis eines so bezeichneten Volksantrags an den Reichsminister des Innern: Entweder mussten 5.000 Stimmberechtigte einen solchen Antrag unterschreiben oder der Vorstand einer Vereinigung (z. B. Partei) musste erklären, dass mindestens 100.000 Mitglieder dieser Vereinigung den Antrag unterstützen.^[43] Vorgeschaltet vor einem Entscheid war nach erfolgreichem Volksantrag ein Volksbegehren. Ein bereits ausgearbeiteter Gesetzesentwurf musste von zehn Prozent der Wahlberechtigten unterstützt werden, bevor das Verfahren des Volksentscheids nach Art. 73 Abs. 3 WRV eingeleitet wurde.^[44]

War auch diese relativ hohe Hürde^[45] genommen, hatte die Reichsregierung dem Reichstag gemäß Art. 73 Absatz 3 Satz 3 WRV den Gesetzesentwurf zunächst mit einer Stellungnahme versehen vorzulegen. Hier erreicht das Verfahren zunächst die Qualität einer Initiative, da der Reichstag damit gezwungen war, sich mit diesem Gesetzesentwurf zu beschäftigen. Nahm der Reichstag den Gesetzesentwurf unverändert an, war das Verfahren nach Art. 73 Absatz 3 Satz 4 WRV beendet.

Im Falle der Ablehnung des Gesetzesentwurfs durch den Reichstag begann die nächste Phase des Volksentscheids nach Art. 73 Abs. 3 WRV. Die Ablehnung fand ihren Ausdruck entweder durch die endgültige Ablehnung des Gesetzesentwurfs durch den Reichstag, die Vorlage eines eigenen Gesetzesentwurfs des Reichstages oder den Beschluss eines eigenen Gesetzesentwurfs durch den Reichstag.

3.3.3.2. Volksentscheid

Nach einer solchen Ablehnung wurde das Gesetz zur Abstimmung durch das Volk gebracht. Standen mehrere Gesetzesvorlagen zur Abstimmung, wurde in einem Volksentscheid gleichzeitig darüber abgestimmt.^[46] Problematisch waren die hohen Quoren, die das Volk in den jeweiligen Verfahrensschritten zu überwinden hatte. Die Verfassungspraxis der Weimarer Republik forderte ein Beteiligungsquorum von 50 v. H. aller Stimmberechtigten, um eine Entscheidung tatsächlich umsetzbar zu machen.^[47]

In der Praxis kamen von acht eingeleiteten nur drei Volksbegehren zur Durchführung. Bei einem wurde das Quorum aus Art. 73 Abs. 3 S. 1 WRV nicht erreicht, die beiden verbleibenden scheiterten an dem Beteiligungsquorum aus Art. 75 WRV.^[48] Bedingt durch die hohen Quoren wurde mithin das einzige Element direkter Demokratie im Sinne einer echten Volksgesetzgebung nicht in der Verfassungswirklichkeit gelebt.^[49]

Als Überblick und zum besseren Verständnis wird das Verfahren im Anhang 1 vereinfacht dargestellt.

3.3.4. Weitere plebiszitäre Elemente

Alle weiteren Elemente direkter Demokratie, die die WRV vorsah, gelangten nicht zu einer praktischen Relevanz.^[50] Aus diesem Grund werden sie hier nur aus Gründen der Vollständigkeit aufgezählt und nicht detailliert betrachtet.

Nach Art. 73 Abs. 1 WRV wurde auf Antrag des Reichspräsidenten ein Volksentscheid (in Form eines Referendums) über ein vom Reichstag beschlossenes Gesetz durchgeführt. Ein solches Gesetz konnte ebenfalls auf Veranlassung durch den Reichstag zur Volksabstimmung gebracht werden (Art. 73 Abs. 2 WRV). Bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Reichstag und Reichsrat bestand die Möglichkeit, dass der Reichspräsident das Volk als endgültiges Entscheidungsorgan über den Volksentscheid gem. Art. 74 Abs. 3 WRV einbinden konnte. Und letztlich konnte der Reichsrat eine vom Reichstag beschlossene Verfassungsänderung einem Referendum unterziehen (Art. 76 Abs. 2 WRV).

3.4. Drittes Reich

Die vorbeschriebenen Regelungen der WRV wurden im dritten Reich tiefgreifend geändert. Bei der folgenden Analyse werden nur diejenigen Änderungen betrachtet, die unmittelbaren Einfluss auf den Untersuchungsgegenstand der vorliegenden Arbeit haben.

Zunächst ist festzustellen, dass mit dem „Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich“^[51] vom 23. März 1933 (Ermächtigungsgesetz) die parlamentarische Gesetzgebungsbefugnis vollständig auf die Reichsregierung überging. Dies bedeutete die Abkehr von der demokratischen Ausrichtung der Weimarer Republik hin zur Diktatur.

Die wichtigsten Änderungen für die Bestimmungen der Art. 73 ff. der WRV ergaben sich aus dem „Gesetz über Volksabstimmung“^[52] vom 14. Juli 1933. Dieses Gesetz änderte nicht nur die Volksrechte aus den genannten Artikeln der WRV, sondern ersetzte sie gänzlich.^[53]Würtenberger geht sogar zutreffend davon aus, dass es sich nicht mehr um echte Volksrechte handelte.^[54]

§ 1 Abs. 1 des Gesetzes über Volksabstimmungen vom 14. Juli 1933 postuliert: „Die Reichsregierung kann das Volk befragen, ob es einer von der Reichsregierung beabsichtigten Maßnahme zustimmt oder nicht.“ § 3 des Gesetzes regelt das weitere Vorgehen bei Zustimmung des Volkes. Eine „Nicht-Zustimmung“ des Volkes hätte keinerlei Wirkung gezeigt.^[55] Eingeteilt in die oben definierten Kategorien handelt es sich bei dieser neuen Regelung lediglich um eine Befragung und ist mithin kein Element direkter Demokratie.

Von den Möglichkeiten des Gesetzes über Volksabstimmungen machte man dreimal Gebrauch. Beachtlich hierbei ist, dass die Entscheidungen in allen drei Fällen bereits gefallen waren und das Volk im Nachhinein befragt wurde, ob es diesen Entscheidungen zustimmen will.^[56] Auch dies verdeutlicht, dass eine Entscheidungsfindung durch das Volk nicht das angestrebte Ziel war. Vielmehr sollte es dazu dienen, „die völlige Einheit zwischen Führer und Volk in den Lebensfragen der Nation öffentlich zu bekunden“^[57].

3.5. Zwischenergebnis

Die vorbeschriebenen historischen deutschen Verfassungstexte haben sich alle zu einer grundsätzlich repräsentativen Demokratie entschlossen. Plebiszitäre Elemente kennt nur die WRV, wobei in der gelebten Staatspraxis die plebiszitären Einflussmöglichkeiten des Volkes wegen der hohen Quoren nahezu nicht genutzt wurden.^[58] Im dritten Reich wurden diese Einflussmöglichkeiten schließlich abgeschafft und durch Befragungsmöglichkeiten der Regierung gegenüber dem Volk ersetzt. Nach dem Ende des Dritten Reichs folgten die Beratungen über eine neue deutsche Verfassung in den Jahren 1948 und 1949. Das Ergebnis dieser Beratungen, also das aktuelle System der Bundesrepublik Deutschland in Bezug auf direkte Demokratie wird im folgenden Kapitel dargestellt.

4. Plebiszitäre Elemente in der Bundesrepublik Deutschland

Nach dem vorangegangenen historischen Überblick werden in diesem Kapitel die aktuell vorhandenen Werkzeuge direkter Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland zunächst auf Bundes-, dann auf Landes- und abschließend auf Gemeindeebene analysiert.

4.1. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland

Das GG hat sich, wie oben bereits beschrieben (2.1.2.), zu einer repräsentativen Form der Demokratie entschieden. Das GG kennt lediglich zwei Situationen, in denen eine direktdemokratische Beteiligung des Volkes zur Entscheidung einer Sachfrage ausdrücklich Voraussetzung ist. Diese beiden Konstellationen sollen hier beleuchtet werden. Danach wird die Frage der grundsätzlichen Zulässigkeit einer Einführung weiterer plebiszitärer Elemente thematisiert.

4.1.1. Neugliederung des Bundesgebietes

Zunächst sieht das Grundgesetz ein sog. Territorialplebiszit vor. Art. 29 GG regelt das Verfahren im Falle einer Neugliederung des Bundesgebietes. Es handelt sich bei einer solchen Neugliederung immer – jedenfalls bezogen auf das Bundesgebiet - um eine regional begrenzte Gruppe des Volkes. Aus diesem Grund ist dieses Instrument direkter Demokratie zwar im Grundgesetz verankert, kann aber schwerlich als bundesweite direkte Demokratie klassifiziert werden.^[59]

Das Verfahren eines solchen Volksentscheides richtet sich nach den Bestimmungen des Art. 29 GG, dem Gesetz über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung vom 30. Juli 1979 (G Artikel 29 Abs. 6)^[60] und der Neugliederungsdurchführungsverordnung vom 12. November 1984 (NeuGlV)^[61]. Die Sonderregelungen aus Art. 118, 118a GG werden im Rahmen dieser Diplomarbeit nicht betrachtet.

Für alle Konstellationen des Art. 29 GG regelt Absatz 6 den Begriff der Mehrheit. Hiernach ist eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich. Außerdem muss die Mehrheit mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten, die zur Abstimmung berufen sind, umfassen.^[62] Für alle Konstellationen der Neugliederung gilt, dass die betroffenen Länder ein Anhörungsrecht haben.

4.1.1.1. Volksentscheid

Die erste Konstellation im Rahmen einer Neugliederung des Bundesgebietes ergibt sich aus Art. 29 Absatz 2 Satz 1 GG. Hiernach ergehen Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes durch ein Bundesgesetz, welches der Bestätigung durch Volksentscheid bedarf.^[63] Ein solcher Volksentscheid ist in jedem Land durchzuführen, dessen Gebiet durch diese Neugliederungsmaßnahme berührt wird.^[64] Gemäß Art. 29 Absatz 2 Satz 2 GG wird darüber abgestimmt, ob das Bundesgesetz angenommen, also das neue oder neu umgrenzte Land gebildet werden soll, oder die betroffenen Länder weiterbestehen sollen (Art. 29 Absatz 3 Satz 2 GG, § 1 Satz 1 G Artikel 29 Abs. 6).

Für das Zustandekommen, also den Erfolg eines Volksentscheids im Sinne einer Neugliederung, sind mehrere Mehrheiten erforderlich. Erstens muss eine Mehrheit in dem Gebiet erreicht werden, welches das neue Land bilden soll. Zweitens muss jeweils eine Mehrheit in den Teilgebieten der Länder erreicht werden, welche dem neu zu bildenden Land zugehören sollen. Sofern diese beiden Mehrheiten erreicht sind, schränkt Art. 29 Absatz 3 Satz 4 GG weiter das Zustandekommen ein. Hiernach ist der Volksentscheid dennoch abgelehnt, wenn in einem der betroffenen Länder die Mehrheit des Gesamtgebietes des jeweiligen Landes gegen eine Änderung stimmt (Art. 29 Absatz 3 Satz 4 1. Halbsatz GG). Sofern diese Mehrheit nicht zwei Drittel beträgt, kann der Volksentscheid dennoch zustande kommen, wenn in dem Teilgebiet des ablehnenden Landes, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden soll, eine Mehrheit von zwei Dritteln für die Neugliederung stimmt.^[65]

4.1.1.2. Volksbegehren

Ein solches Verfahren kann gem. Art. 29 Absatz 4 GG auch durch das Volk begehrt werden. Das Ziel eines solchen Volksbegehrens ist nach § 18 Satz 2 G Artikel 29 Abs. 6, eine einheitliche Landeszugehörigkeit der Einwohner des betreffenden Gebiets herbeizuführen. Erste Voraussetzung aus Art. 29 Absatz 4 GG ist, dass es sich um einen zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum^[66] mit mindestens einer Million Einwohner handelt, dessen Teile in mehreren Ländern liegen.

Vor Einleitung des Volksbegehrens ist zunächst gem. § 19 Absatz 1 G Artikel 29 Abs. 6 ein Zulassungsantrag an den Bundesminister des Innern zu richten, welcher von mindestens 1 v. H. (das Quorum ist auf maximal 7.000 Einwohner begrenzt) der zum Bundestag Wahlberechtigten des betreffenden Raumes unterschrieben sein muss.^[67] Sofern die Voraussetzungen der §§ 18 bis 20 G Artikel 29 Abs. 6 vorliegen und der Antrag nicht gem. § 21 Absatz 1 G Artikel 29 Abs. 6 unzulässig ist, hat der Bundesminister des Innern dem Antrag stattzugeben.^[68] Ein stattgegebener Antrag ist gem. § 25 Absatz 1 Satz 1 G Artikel 29 Abs. 6 im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen. Gleichzeitig sind die Eintragungsfristen und –stunden festzulegen und bekanntzugeben. Am Ende der Eintragungsfrist stellt der Bundesminister des Innern fest, ob das Volksbegehren zustande gekommen ist und veröffentlicht das Ergebnis des Volksbegehrens im Bundesanzeiger (§ 37 G Artikel 29 Abs. 6).

Das Volksbegehren kommt zustande, wenn mindestens ein Zehntel der zum Bundestag wahlberechtigten Einwohner des betreffenden Gebiets es tragen. Hiernach hat der Bundesgesetzgeber innerhalb von zwei Jahren ein Bundesgesetz zu verabschieden, dass die Entscheidung über die Änderung der Landeszugehörigkeit trifft. Das Bundesgesetz kann entweder bestimmen, dass die Landeszugehörigkeit geändert wird oder, dass die Neugliederung verworfen wird. Bestimmt das Gesetz die Änderung der Landeszugehörigkeit, so ist ein Volksentscheid (nach den oben beschriebenen Regeln; vgl. 4.1.1.1.) durchzuführen. Alternativ hierzu kann das Bundesgesetz festlegen, dass in den von der beabsichtigten Neugliederung betroffenen Ländern eine Volksbefragung durchgeführt wird.^[69]

4.1.1.3. Volksbefragung

Eine solche Volksbefragung wird mit dem Ziel durchgeführt, die Zustimmungsbereitschaft des Volkes zu einer Neugliederung festzustellen.^[70] Das Ergebnis einer solchen Volksbefragung ist grundsätzlich nicht bindend. Dies ergibt sich bereits aus der Formulierung des Art. 29 Absatz 5 Satz 3 GG. Hier heißt es: „…, so ist durch Bundesgesetz … zu bestimmen,ob (Herv. durch den Verf.) die Landeszugehörigkeit … geändert wird.“ Hiernach bleibt es dem Bundesgesetzgeber überlassen, ob er dem Votum des Volkes folgen will oder nicht. Im Sinne der oben gegebenen Definitionen ist dieses Instrument also lediglich als Befragung zu verstehen.

Der Vorteil einer solchen Volksbefragung liegt darin, dass man bis zu zwei verschiedene Neugliederungsvorschläge gleichzeitig zur Abstimmung stellen kann. Entscheidet sich eine Mehrheit für die Neugliederung bzw. für einen der beiden Vorschläge zur Neugliederung, so hat der Bundesgesetzgeber innerhalb von zwei Jahren die Entscheidung zu treffen,ob eine diesem Vorschlag entsprechende Neugliederung vorgenommen werden soll. Diese Bundesgesetz bedarf gem. den Vorschriften des Art. 29 Absätze 2 und 3 GG der Zustimmung durch Volksentscheid (siehe oben 4.1.1.1.).^[71]

Das Verfahren wird im Anhang 2 skizziert. Die Möglichkeiten des Art. 29 GG sind vielfältig; der Entscheidungsgegenstand ist jedoch lediglich auf eine Neugliederung des Bundesgebietes beschränkt. Zudem kann aufgrund der lediglich regionalen Beteiligung des Staatsvolkes nicht von einer bundesweiten Möglichkeit direkter Demokratie gesprochen werden.

4.1.2. Ablösung des Grundgesetzes durch eine neue Verfassung

Im Gegensatz zu Art. 29 GG stellt Art. 146 GG ein bundesweites Plebiszit dar. Nach Art. 146 GG „verliert [das GG] seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist.“

Nach seinem Wortlaut fordert Art. 146 GG eine (unmittelbare,) freie Entscheidung^[72] durch das deutsche Volk. Art. 146 GG lässt offen, auf wessen Initiative eine solche Entscheidung auf den Weg gebracht wird. Es handelt sich also um einen Entscheid bzw. ein Referendum im Sinne der oben gegebenen Definition, wobei dieses Instrument direkter Demokratie schon aus der Natur der Sache lediglich einmal erfolgreich zur Anwendung kommen kann. Mithin hat diese Vorschrift keine Relevanz für die kontinuierliche Staatstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland.

Der Art. 146 GG a. F. erlangte insbesondere Bedeutung im Zuge der Wiedervereinigung Deutschlands. Eine der in Betracht kommenden Möglichkeiten war das Verabschieden einer neuen Verfassung, die auf Grundlage des Art. 146 GG a. F. das GG mit Vollendung der deutschen Einheit ablösen sollte. Die damaligen Verantwortlichen haben sich jedoch gegen eine solche Lösung entschieden und den Weg des Beitritts der neuen Bundesländer zur Bundesrepublik Deutschland gewählt.^[73]

Durch die aktuelle Diskussion über europäische Fragen, insbesondere die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union, wird Art. 146 GG wieder ins Gespräch gebracht. Der Präsident des Bundesverfassungsgerichtes Prof. Dr. Andreas Voßkuhle führt in seinem Eröffnungsstatement zu den 12. Karlsruher Verfassungsgesprächen am 22. Mai 2012 aus, dass das GG zwar offen für Europa sei, allerdings eine Übertragung von Hoheitsrechten ab einem gewissen Maß nur durch den Weg über Art. 146 GG realisiert werden könne. Die durch Art. 79 Absatz 3 GG geschützte souveräne Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland könne nicht durch eine Änderung, sondern lediglich durch eine Ablösung des GG aufgegeben werden.^[74]

Im weiteren Verlauf der Gestaltung der Europäischen Union ist folglich nicht auszuschließen, dass durch die Anwendung des Art. 146 GG das GG als solches durch eine neue Verfassung abgelöst werden könnte.

4.1.3. Notwendigkeit und Zulässigkeit einer Erweiterung um plebiszitäre Elemente auf Bundesebene

Ein Streitpunkt um die Diskussion einer Steigerung plebiszitärer Elemente auf der Bundesebene ist, ob eine solche durch einfachgesetzliche Regelungen erreicht werden kann oder hierfür eine Änderung des GG erforderlich ist. Art. 20 Absatz 2 Satz 2 GG beinhaltet ausdrücklich, dass die Staatsgewalt durch das Volk „in Wahlen und Abstimmungen (Herv. durch den Verf.)“ ausgeübt wird. Ein Teil der Literatur vertritt daher die Auffassung, dass weitere plebiszitäre Elemente bereits durch einfachgesetzliche Regelungen eingeführt werden können.^[75]

Elicker argumentiert, dass Art. 20 Absatz 2 Satz 2 GG im „Indikativ Präsens“^[76] verfasst ist. „Staatsgewalt ‚… wird vom Volke in … Abstimmungen … ausgeübt‘ und nicht etwa ‚darf vom Volke in Wahlen und bei ausdrücklicher grundgesetzlicher Anordnung auch in Abstimmungen ausgeübt werden‘.“^[77]

Die herrschende Meinung ist hingegen der Ansicht, dass vor dem Hintergrund der strikt repräsentativ ausgestalteten Demokratieform des GG aus Art. 20 Absatz 2 Satz 2 GG ein Regel-Ausnahme-Prinzip hervorgeht. Hiernach gilt der Grundsatz der Repräsentation; ausnahmsweise könnten auch direktdemokratische Elemente zugelassen werden.^[78]

Darüber hinaus ergibt sich das Erfordernis einer Verfassungsänderung zur Steigerung plebiszitärer Elemente in Form von echter Volksgesetzgebung aus den Kompetenzzuweisungen im Gesetzgebungsverfahren. Art. 76 Absatz 1 Satz 1 GG zählt abschließend auf, wer zu einer Gesetzesinitiative befugt ist. Art. 77 Absatz 1 Satz 1 GG stellt fest, dass Gesetze letztlich vom Bundestag beschlossen werden.^[79]

Mithin ist eine Änderung des Grundgesetzes notwendig, um weitere Instrumente direkter Demokratie nutzbar zu machen. Dies fordert auch die zutreffend ganz herrschende Meinung in der Literatur.^[80]

Hier ist die Anschlussfrage zu stellen, ob eine solche Änderung des GG überhaupt zulässig ist, da sie gegen die „Ewigkeitsgarantie“ des Art. 79 Absatz 3 GG verstoßen könnte. Diese Ewigkeitsgarantie verbietet eine Änderung des GG, „durch welche … die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden“ (Art. Art. 79 Absatz 3 GG ).

Eine Minderheit vertritt die Auffassung, dass eine Erweiterung des GG um plebiszitäre Elemente unzulässig ist. Als Argument wird angeführt, dass aus der Gesamtkonzeption des GG abzulesen sei, dass die Grundsatzentscheidung für die repräsentative Demokratie eine solche Erweiterung nicht erlaubt.^[81]

Die herrschende Meinung hält eine Ergänzung der repräsentativen Demokratie durch Instrumente direkter Demokratie für zulässig.^[82] Aus Art. 20 Absatz 2 Satz 2 GG folge bereits, dass das Volk in „Wahlen und Abstimmungen“ die Staatsgewalt ausübt. Die Entscheidung zu Gunsten der repräsentativen Demokratie eröffne dem verfassungsgebenden Gesetzgeber, direkte Demokratie sowohl auszuschließen als auch ihr einen weiten Raum zu geben.^[83] Die durch das Wort „Abstimmungen“ in Art. 20 Absatz 2 Satz 2 GG eröffnete Möglichkeit einer Erweiterung um plebiszitäre Demokratie sei sogar durch Art. 79 Absatz 3 GG garantiert.^[84]

Die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsgüter müssten bei einer solchen Erweiterung dennoch beachtet werden. Beispielsweise sei hier die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung zu beachten, welche bei der Ausgestaltung denkbarer Verfahren der Volksgesetzgebung zu wahren wäre.^[85] Als weiteres und abschließendes Argument für eine Zulässigkeit ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zum Vertrag von Lissabon anzuführen. Hier stellte das Gericht bereits klar, dass eine plebiszitäre Abstimmung über Sachfragen durch Änderung des GG möglich ist.^[86]

Der Verfasser schließt sich aus den zutreffend angeführten Gründen der herrschenden Meinung an. Eine Änderung des Grundgesetzes mit dem Zweck der Einführung direktdemokratischer Elemente ist mithin unter Wahrung der sonstigen Schutzgüter des Art. 79 Absatz 3 GG grundsätzlich zulässig, aber auch notwendig.

[...]

---

^[1] Vgl. Grzeszick, Bernd, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG-Kommentar, Stand 57. EL, 2010, München, Art. 20 II Rn. 1.

^[2] Vgl. Frevel, Bernhard, Demokratie: Entwicklung – Gestaltung – Problematisierung, 2. Auflage, 2009, Wiesbaden, S. 10.

^[3] Eine Aufzählung einiger verschiedener „Auffassungen und Konzeptionen von Demokratie“ findet sich bei Himmelmann, Gerhard, Direkte Demokratie lernen oder Demokratie direkt lernen?, in: Schiller/Mittendorf (Hrsg.), Direkte Demokratie: Forschung und Perspektiven, 2002, Wiesbaden, S. 266.

^[4] Vgl. Rousseau, Jean-Jacques, Der Gesellschaftsvertrag oder Prinzipien des Staatsrechts, übersetzt aus dem Französischen von Ulrich Bossier, 2. Auflage, 2012, Wiesbaden, S. 44 ff.; Frevel, Demokratie, 2009, S. 36 ff.

^[5] Vgl. Stern, Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, 2. Auflage, 1984, München, § 18 I 4, S. 592 f.

^[6] Vgl. Hättich, Manfred, Begriff und Formen der Demokratie, 1966, Mainz, S. 38 f.

^[7] Vgl. etwa Gasser, Hans-Peter, Die Volksrechte in der Zürcher Verfassung: Die Funktion der direkt-demokratischen Institutionen im modernen kleinräumigen Verfassungsstaat, 1966, Dissertation, Zürich, S. 4; Gerstein, Dietmar, Das Funktionieren der unmittelbaren Demokratie in rechtsvergleichender Sicht, 1969, Dissertation, Lausanne, S. 1; indirekt auch: Dreier, Horst, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar Bd. 2, 2. Auflage, 2006, Tübingen, Art. 20 (Demokratie) Rn. 21.

^[8] Vgl. Herzog, Roman, Allgemeine Staatslehre, 1971, Frankfurt am Main, S. 205 f.; zum so definierten Idealzustand der direkten Demokratie vgl. Neumann, Peter, Sachunmittelbare Demokratie im Bundes- und Landesverfassungsrecht unter besonderer Berücksichtigung der neuen Ländern, 1. Auflage, 2009, Dissertation, Baden-Baden, Rn. 184.

^[9]Rux, Johannes, Direkte Demokratie in Deutschland : Rechtsgrundlagen und Rechtswirklichkeit der unmittelbaren Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland und ihren Ländern, 2008, Baden-Baden, S. 38.

^[10] Vgl. Locke, John, Zwei Abhandlungen über die Regierung, Deutsche Übertragung von Hans Jörn Hoffmann, 1967, Frankfurt am Main, Buch 2 Kapitel 10 § 132 (S. 287).

^[11] Vgl. Hättich, Demokratie, 1966, S. 38.

^[12] Vgl. Sachs, Michael, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 6. Auflage, 2011, München, Art. 20 Rn. 28; Robbers, Gerhard, in: Dolzer/Graßhof/Kahl/Waldhoff (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz Band 5, 2008, Heidelberg, Art. 20 Rn. 406.

^[13] Vgl. Robbers, in: Dolzer, GG Band 5, 2008, Art. 20 Rn. 796.

^[14] Vgl. Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, 2010, Art. 20 II Rn. 67 ff.

^[15] Vgl. Krause, Peter, Verfassungsrechtliche Möglichkeiten unmittelbarer Demokratie, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.) Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland Band II, Demokratische Willensbildung – Die Staatsorgane des Bundes, 1987, Heidelberg, § 39 Rn. 16.

^[16] Vgl. Sommermann, Karl-Peter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar Band 2, 6. Auflage, 2010, München, Art. 20 Rn. 83; BVerfGE 83, 60, 71 f.

^[17] BVerfGE 2, 1.

^[18] Vgl. Katz, Alfred, Staatsrecht: Grundkurs im öffentlichen Recht, 18. Auflage, 2010, Heidelberg, Rn. 152.

^[19]Rux, Johannes, Direkte Demokratie in Deutschland, 2008, S. 38.

^[20] Vgl. Neumann, Sachunmittelbare Demokratie, 2009, Rn. 195.

^[21] Vgl. Kunig, Philip, in: von Münch/Kunig (Hrsg.,), Grundgesetz Kommentar Band 1, 6. Auflage, 2012, München, Art. 29 Rn. 7; Pernice, Ingolf, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar Bd. 2, 2. Auflage, 2006, Tübingen, Art. 29 Rn. 18.

^[22] Vgl. Linder, Wolf, Schweizerische Demokratie : Institutionen – Prozesse - Perspektiven, 1999, Bern/Stuttgart/Wien, S. 248 ff.

^[23] Vgl. Klages, Andreas/Paulus, Petra, Direkte Demokratie in Deutschland: Impulse aus der deutschen Einheit, 1996, Marburg, S. 19.

^[24] Vgl. zu den beiden vorangegangenen Absätzen Klages/Paulus, Direkte Demokratie, 1996, S. 19.

^[25] Vgl. zur Definition von Begehren Klages/Paulus, Direkte Demokratie, 1996, S. 19.

^[26] Vgl. Kunig, in: von Münch/Kunig, GG Band 1, 2012, Art. 29 Rn. 7.

^[27] Vgl. Erbguth, Wilfried, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 6. Auflage, 2011, München, Art. 29 Rn. 9.

^[28] Vgl. Linder, Schweizerische Demokratie, 1999, S. 268.

^[29] Vgl. Klages / Paulus, Direkte Demokratie, 1996, S. 19 f.

^[30]Vogel, Bernhard/Nohlen, Dieter/Schultze, Rainer-Olaf, Wahlen in Deutschland: Theorie, Geschichte, Dokumente 1848 - 1970, 1971, Berlin, S. 1.

^[31] Vgl. Huber, Ernst Rudolf, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789 Band 2 : Der Kampf um Einheit und Freiheit 1830 bis 1850, 3. Auflage, 1988, Stuttgart, S. 821; Frotscher, Werner/Pieroth, Bodo, Verfassungsgeschichte, 10. Auflage, 2011, München, Rn. 335.

^[32]Huber, Verfassungsgeschichte Band 2, 1988, S. 824.

^[33] Vgl. Kühne, Jörg-Detlef, Die Reichsverfassung der Paulskirche: Vorbild und Verwirklichung im späteren deutschen Reichsleben (Habilitationsschrift), 2. Auflage, 1998, Neuwied, S. 410 ff.

^[34] So auch Lammert, Norbert, Einigkeit. Und Recht. Und Freiheit. – Zwanzig Blicke auf unser Land, 2010, Freiburg im Breisgau, S. 8.

^[35] Eine ausführliche Beschreibung des Scheiterns und der anschließenden Übergangszeit bis 1871 in Frotscher/Pieroth, Verfassungsgeschichte, 2011, Rn. 352 ff.

^[36] Vgl. Vgl. Huber, Ernst Rudolf, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789 Band 3 : Bismark und das Reich, 3. Auflage, 1988, Stuttgart, S. 862.

^[37] Vgl. Trute, Hans-Heinrich, in: von Münch/Kunig (Hrsg.) Grundgesetz Kommentar Band 1, 6. Auflage, 2012, München, Art. 38 Rn. 73.

^[38] Vgl. Würtenberger, Thomas, Repräsentative und plebiszitäre Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, in: Repräsentative oder plebiszitäre Demokratie – eine Alternative?: Grundlagen, Vergleiche, Perspektiven, Günther Rüther (Hrsg.), 1. Aufl., 1996, Baden-Baden, S. 99.

^[39] Vgl. hierzu auch Rux, Direkte Demokratie in Deutschland, 2008, S. 113 ff.

^[40]Gusy, Christoph, Die Weimarer Reichsverfassung, 1997, Tübingen, S. 92.

^[41] Zu diesem Absatz vgl. Rux, Direkte Demokratie in Deutschland, 2008, S. 117 f.

^[42] Vgl. zu den beiden vorangegangenen Absätzen: Würtenberger, in: Rüther, Repräsentative oder plebiszitäre Demokratie, 1996, S. 103.

^[43] Vgl. Rux, Direkte Demokratie in Deutschland, 2008, S. 119.

^[44] Vgl. Gusy, WRV, 1997, S. 95.

^[45] Vgl. Gusy, WRV, 1997, S. 95.

^[46] Vgl. Schwieger, Christopher, Volksgesetzgebung in Deutschland: Der wissenschaftliche Umgang mit plebiszitärer Gesetzgebung auf Reichs- und Bundesebene in Weimarer Republik, Drittem Reich und Bundesrepublik Deutschland 1919 – 2002, in: Vitzthum (Hrsg.), Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Band 71, 2005, Dissertation, Berlin, S. 101.

^[47] Vgl. Gusy, WRV, 1997, S. 95 f.

^[48] Vgl. Gusy, WRV, 1997, S. 97.

^[49] Zu den einzelnen Entscheidungsgegenständen und die Umstände der Misserfolge der Antragsteller vgl. Rux, Direkte Demokratie in Deutschland, 2008, S. 146 ff.

^[50] Vgl. Gusy, WRV, 1997, S. 94.

^[51] RGBl. I 1933, Nr. 25.

^[52] RGBl. I 1933, Nr. 81.

^[53] Vgl. Schwieger, Volksgesetzgebung in Deutschland, 2005, S. 202 f.

^[54] Vgl. Würtenberger, in: Rüther, Repräsentative oder plebiszitäre Demokratie, 1996, S. 106.

^[55] Vgl. Würtenberger, , in: Rüther, Repräsentative oder plebiszitäre Demokratie, 1996, S. 106.

^[56] Vgl. Paterna, Tatiana, Volksgesetzgebung: Analyse der Verfassungsdebatte nach der Vereinigung Deutschlands, in: Europäische Hochschulschriften, Reihe 31, Politikwissenschaft, Bd. 285, 1995, Dissertation, Frankfurt am Main, S. 33.

^[57]Huber, Ernst Rudolf, Verfassungsrecht des großdeutschen Reichs, 2. Auflage, 1939, Hamburg, S. 201.

^[58] Vgl. hierzu insbesondere: Huber, Ernst Rudolf, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Band 6 Die Weimarer Reichsverfassung, 1981, Stuttgart, S. 430 ff.

^[59] Vgl. Sannwald, Rüdiger, in: Hofmann/Hopfauf (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 12. Auflage, 2011, Köln, Art. 29 Rn. 30.

^[60] BGBl. I, S. 1317.

^[61] BGBl. I, S. 1342.

^[62] Vgl. zu diesem Absatz Kunig, in: von Münch/Kunig, GG Band 1, 2012, Art. 29 Rn. 47.

^[63] Vgl. Sannwald, in: Hofmann/Hopfauf, GG, 2011, Art. 29 Rn. 40.

^[64] Vgl. Sannwald, in: Hofmann/Hopfauf, GG, 2011, Art. 29 Rn. 42.

^[65] Vgl. zu den Mehrheitserfordernissen Sannwald, in: Hofmann/Hopfauf, GG, 2011, Art. 29 Rn. 44.

^[66] Zu dieser Voraussetzung ausführlich Kunig, in: von Münch/Kunig, GG Band 1, 2012, Art. 29 Rn. 39.

^[67] Vgl. Kunig, in: von Münch/Kunig, GG Band 1, 2012, Art. 29 Rn. 40.

^[68] Vgl. ebenda.

^[69] Vgl. zu diesem Absatz Pieroth, Bodo, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG Kommentar, 11. Auflage, 2011, München, Art. 29 Rn. 5.

^[70] Vgl. Sannwald, in: Hofmann/Hopfauf, GG, 2011, Art. 29 Rn. 51.

^[71] Vgl. zu diesem Absatz Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 2011, Art. 29 Rn. 6.

^[72] Vgl. Jarass, Hans, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG Kommentar, 11. Auflage, 2011, München, Art. 146 Rn. 3.

^[73] Vgl. zum vorangegangenen Absatz Katz, Staatsrecht, 2010, Rn. 129k.

^[74] Vgl. zu diesem Absatz Voßkuhle, Andreas, Eröffnungsstatement zu den 12. Karlsruher Verfassungsgesprächen: „Repräsentative Demokratie und Bürgerbeteiligung: wie direkt soll - und darf - Partizipation im Rechtsstaat sein?“, 2012, http://www.bverfg.de/aktuell/Vosskuhle_Verfassungsgespraech_2012.html, abgerufen am 29.08.2012.

^[75] Vgl. Meyer, Hans, Das parlamentarische Regierungssystem des Grundgesetzes: Anlage - Erfahrungen - Zukunftseignung, in: Berichte und Diskussionen auf der Tagung der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer in Bielefeld vom 2. bis 5. Oktober 1974 (VVDStRL 33), 1975, Berlin, S. 115; Elicker, Michael, Verbietet das Grundgesetz ein Referendum über die EU-Verfassung?, in: Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP), 2004, S. 229.

^[76]Elicker, in: ZRP, 2004, S. 228.

^[77]Elicker, in: ZRP, 2004, S. 228.

^[78] Vgl. zu diesem Absatz Katz, Staatsrecht, 2010, Rn. 144.

^[79] Vgl. zu diesem Absatz Dreier, in: Dreier, GG Band 2, 2006, Art. 20 (Demokratie) Rn. 110.

^[80] Vgl. Würtenberger, in: Rüther, Repräsentative oder plebiszitäre Demokratie, 1996, S. 107; Katz, Staatsrecht, 2010, Rn. 143 f.; Huber, Roman/Kurz, Britta, Ein Vorschlag für die Bundesebene: Der Gesetzesentwurf von Mehr Demokratie e. V. zur Einführung einer bundesweiten Volksgesetzgebung, in: Heußner/Jung (Hrsg.), Mehr direkte Demokratie wagen : Volksentscheid und Bürgerentscheid: Geschichte – Praxis – Vorschläge, 3. Auflage, 2011, München, S. 461; Martini, Mario, Wenn das Volk (mit)entscheidet: Wechselbeziehungen und Konfliktlinien zwischen direkter und indirekter Demokratie als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, Berlin, S. 20; Sachs, in: Sachs, GG, 2011, Art. 79 Rn. 68; Klages/Paulus, Direkte Demokratie, 1996, S. 25.

^[81] Vgl. zu diesem Absatz Hofmann, Hans, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG Kommentar, 10. Auflage, 2004, Luchterhand, München, Art. 20 Rn. 50.

^[82] Vgl. Herdegen, Matthias, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG-Kommentar, Stand 52. EL, 2008, München, Art. 79 Rn. 127; Hain, Karl- E., in: in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar Band 2, 6. Auflage, 2010, München, Art. 79 Abs. 3 Rn. 81; Sachs, in: Sachs, GG, 2011, Art. 79 Rn. 68; Dreier, in: Dreier, GG Band 2, 2006, Art. 79 III Rn. 40; Blasche, Sebastian, Die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung: Eine verfassungsdogmatische Untersuchung zu Art. 79 Abs. 3, 2. Var. GG vor dem Hintergrund einer möglichen Einführung von Volksgesetzgebung in das Grundgesetz, 1. Auflage, 2006, Dissertation, Baden-Baden, S. 109; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, 2010, Art. 20 II Rn. 115.

^[83] Vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, 2008, Art. 79 Rn. 127.

^[84] Vgl. Dreier, in: Dreier, GG Band 2, 2006, Art. 79 III Rn. 40; Sachs, in: Sachs, GG, 2011, Art. 79 Rn. 68; BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009 , Absatz-Nr. 211.

^[85] Vgl. Hufschlag, Hans-Peter, Einfügung plebiszitärer Komponenten in das Grundgesetz?: Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und verfassungspolitische Konsequenzen direkter Demokratie im vereinten Deutschland, 1. Auflage, 1999, Baden-Baden, S. 123.

^[86] Vgl. BVerfGE 123, 267, 367.