Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung: Die veränderte Ausgangslage nationaler Sozialpolitik vor dem Hintergrund der europäischen Integration
2. Argumente für eine stärkere Integration im Bereich der Sozialpolitik
3. Hindernisse für die Europäisierung der Sozialpolitik
4. Fazit
5. Anhang
6. Literaturverzeichnis
1. Einleitung: Die veränderte Ausgangslage nationaler Sozialpolitik vor dem Hintergrund der europäischen Integration
Historisch gesehen war die Entwicklung von Sozialpolitik stets eng verknüpft mit der Herausbildung von Nationalstaaten. Sozialpolitik war also eine explizit national staatliche Aufgabe und die zwischen oder innerhalb von einzelnen Ländern divergierende Ausgestaltung der Ziele, Strukturen, Institutionen und Inhalte der Staatstätigkeit im Bereich der Sozialpolitik wurde bestimmt durch auf nationaler Ebene vorherrschende kulturelle, historische, sozioökonomische und institutionelle Faktoren. Auch wenn Charles de Gaulle seinerzeit mit seiner Vorstellung eines föderalen Europas ebenso gescheitert ist wie das von Jaques Delors in den 1990er Jahren initiierte Projekt, die Schaffung des Binnenmarktes durch hohe, europaweit gültige Sozialstandards und eine umfassende Einbindung der Sozialpartner in die Entscheidungsprozesse der Europäischen Union (EU) zu flankieren, so ist der europäische Einigungsprozess dennoch nicht ohne Folgen für die Ausgestaltung der nationalen Wohlfahrtsstaaten geblieben. Ein Grundkonsens über Form und Substanz eines ‚sozialen Europas‘ besteht nach wie vor nicht innerhalb der Union, geschweige denn eine einheitliche Vorstellung darüber, welche konkreten Maßnahmen im Bereich der sozialpolitischen Integration ergriffen werden sollten (Beramendi 2007; Busemeyer et al. 2006). Fakt ist aber dennoch, dass auch für sämtliche Bereiche der Sozialpolitik viele Entscheidungen mittlerweile in Brüssel getroffen werden oder zumindest durch freiwillige, institutionalisierte Austauschprozesse zwischen den Mitgliedstaaten dort ihren Ausgangspunkt haben. Zudem sind sozialpolitische Anliegen längst auch – zumindest teilweise – europarechtlich verankert worden und zwar sowohl durch Bestimmungen im Primär- und Sekundärrecht als auch durch das Richterrecht des Europäischen Gerichtshofs (EuGH).
Dabei überwiegen bisher Aspekte einer ‚negativen‘ (Deregulierung und Liberalisierung zur Durchsetzung des Binnenmarktes) vor jenen einer ‚positiven‘ (stärkere Markregulierung zur sozialen Absicherung) Integration (Scharpf 2002), sprich der bisherige politische und ökonomische Integrationsprozess hat sowohl die Souveränität (Rechtsetzungskompetenz) als auch die Autonomie (Regulierungsmöglichkeiten) der Mitgliedstaaten im Bereich der Sozialpolitik eher verringert als originär sozialpolitische Anliegen zu fördern. Zentral hierfür sind zunächst der politische Vorrang der ökonomischen Integration und insbesondere das Primat der Schaffung eines europäischen Binnenmarktes vor sozialen Fragen. Dadurch wurde der Fokus auf die Realisierung der ‚vier Grundfreiheiten‘ (Freizügigkeit von Kapital, Waren, Personen, Dienstleistungen) gelegt und Druck auf die Harmonisierung der Steuersätze ausgeübt sowie ‚Exit-Optionen‘ für Kapitaleigner geschaffen (Ganghof/Genschel 2008). Ferner wurde durch die Herstellung der Währungsunion der finanzpolitische Druck zur Konsolidierung der Sozialsysteme erhöht, da sich seither de facto alle (gegenwärtigen und potentiellen) EU-Mitgliedstaaten an die finanzpolitischen Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspaktes halten müssen (vgl. Offe 2006: 183) und die jeweiligen Währungskurse fest an die Entwicklung des Euro gebunden sind. Darüber hinaus zerstörte die Privatisierung der Daseinsvorsorge den „äußeren Verteidigungsring“ (Leibfried 2001) des Sozialstaates, während der EuGH als institutioneller Akteur und ‚Hüter der vier Grundfreiheiten‘ sehr stark an Einfluss gewann (Scharpf 2010; siehe jedoch Obermaier 2008).[1] Durch einzelne EuGH-Urteile zur Arbeitnehmerfreizügigkeit (z.B. 2007: Viking, Laval; 2008: Rüffert) sind die Mitgliedstaaten zudem nicht mehr in der Lage, den direkten Wettbewerb mit externen Wohlfahrtsregimen zu verhindern.[2] Gleichzeitig haben EU-Richtlinien in Verbindung mit EuGH-Urteilen teilweise das Territorialprinzip untergraben, d.h. das für die Gewährleistung sozialpolitischer Leistungen seit dem Zeitpunkt der Nationalstaatsgründung jahrhundertelang zentrale ‚Insider-Outsider-Prinzip‘ ist in Frage gestellt worden bzw. wurde variiert.[3] Allgemein lässt sich somit festhalten, dass durch die europäische Integration sowohl die Einnahmen- als auch die Ausgabenseite der nationalen Wohlfahrtsstaaten unter Druck geraten ist (Falkner 2009). Gleichzeitig gab es bisher keine gleichwertige Kompensation durch ‚positive‘ politische Maßnahmen auf europäischer Ebene: „Member governments still choose, but from an increasingly restricted menu“ (Leibfried 2010: 278).
Umgekehrt wird oftmals die These vorgebracht, dass ein vertiefter sozialpolitischer Einigungsprozess (im Sinne einer ‚positiven‘ Integration) mittel- bis langfristig unabdingbare Voraussetzung dafür sei, dass der Europäische Integrationsprozess in einem ähnlichen Tempo und Tiefgang weitergehen könne. Sprich, sozialpolitische Politikvorhaben könnten eine Schlüsselrolle spielen für die Zukunftsfähigkeit der Union, indem sie den Einigungsprozess fördern sowie einen unverzichtbaren Beitrag leisten zur Entstehung politisch legitimieren, die Herausbildung einer gemeinsamen europäischen Identität transnationaler, europäischer Solidaritätsvorstellungen (vgl. Eichenhofer 2007: 104-105; Heidenreich 2006; Offe 2003).
Dieses (vermeintliche) Spannungsverhältnis zwischen dem Bedarf an (vertiefter) sozialpolitischer Koordinierung auf europäischer Ebene einerseits und dem – zumindest im Vergleich zu den Mitgliedstaaten – nach wie vor gering ausgeprägten sozialpolitischen Handlungskompetenzen der EU-Institutionen andererseits in groben Zügen zu veranschaulichen und zu diskutieren ist Ziel dieser Arbeit. Im nun folgenden Abschnitt werden zunächst die wichtigsten Argumente für eine verstärkte Europäisierung der Sozialpolitik vorgestellt. Anschließend erfolgt eine Diskussion der wichtigsten Gründe, die einer Kompetenzerweiterung auf europäischer Ebene entgegenstehen. Zu guter Letzt werden im Fazit die wesentlichen Punkte zusammengefasst und mögliche Zukunftsszenarien diskutiert.
2. Argumente für eine stärkere Integration im Bereich der Sozialpolitik
Die ökonomische Integration der EU-Mitgliedstaaten sollte kein Selbstzweck sein, sondern dazu dienen, die Lebens- und Arbeitsbedingungen der EU-Bürger und der in der EU lebenden Drittstaatsangehörigen zu verbessern. Dies ist seit den Verträgen von Amsterdam (1997) und Nizza (2000) auch in den EG-Verträgen festgehalten. Die Aufgaben der Union erschöpfen sich somit nicht in der „Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion“, sondern zusätzlich „bekämpft [sie] soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz“ und ergreift politische Maßnahmen, die innerhalb der EU „Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt“, die „Gleichstellung von Frauen und Männern“, sowie allgemein „den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“ begünstigen (Art. 3 EUV). Mit dem Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags wurde als Zusatzprotokoll zudem die Grundrechtecharta im europäischen Primärrecht verankert, wodurch die darin enthaltenen sozialen Rechten nunmehr unmittelbare Rechtswirkung in den Mitgliedstaaten besitzen.
Angesichts der Tatsache, dass die Gefahr militärischer Auseinandersetzungen in Europa (mit Ausnahme einiger ungelöster, aber derzeit nicht akuter Konflikte in Ex-Jugoslawien) heute nachhaltig gebannt zu sein scheint, verbleibt als wesentliches Ziel der europäischen Einigung „the building of a European regime that might eventually facilitate the rise of something that could seriously be called a ‚European society‘“ (Offe 2006: 184). Die Förderung von transnationaler Solidarität und sozialer Kohäsion sowie die Herstellung von Verteilungs- und Teilhabegerechtigkeit innerhalb und zwischen den Mitgliedstaaten bilden somit nach Ansicht vieler Beobachter die Grundvoraussetzung für eine zusätzliche Vertiefung des europäischen Einigungsprozesses, damit diesem auch zukünftig die dafür notwendige Unterstützung und Legitimation von Seiten der europäischen Völker und nationalen Regierungen zuteilwerden wird (Heidenreich 2006; Offe 2003). Sprich, die Realisierung eines politischen Rahmens zur Umsetzung ‚positiver‘ sozialer Integrationsmaßnahmen könnte die (zunehmenden) Vorbehalte gegenüber der Europäischen Integration und den ‚Rückfall‘ in nationale Denkmuster überwinden helfen und gleichzeitig durch den sozialen Mehrwert für große Bevölkerungsteile sowohl auf europäischer Ebene als auch für nationale Regierungen politische Legitimität generieren (vgl. Eichenhofer 2007: 104-105; Offe 2003).
Ein wichtiges Instrument zur Förderung der sozialen Kohäsion stellen die europäischen Sozial- und Strukturfonds dar (Falkner 2009: 6-7). Diese sind allerdings genauso wie die EU-Agrarpolitik eher als Sozialpolitik im weiteren Sinne zu verstehen (Anderson 1998; Rieger 1998). Umgekehrt wird durch die zunehmende soziale Ungleichheit zwischen und innerhalb der Mitgliedstaaten der europäische Einigungsprozess torpediert, und zwar sowohl politisch als auch ökonomisch. Während (populistische) Regierungen gewillt sind, aus verschärften sozialen Spannungen politisches Kapital zu schlagen, indem sie ‚Brüssel‘ und die europäische Integration diffamieren, werden die Kompromiss- und Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene durch die Zuspitzung von Verteilungskonflikten erschwert.
Eine effektive europäische Sozialpolitik ist geeignet, durch die Einführung von relativen und mit den jeweiligen nationalen Vorschriften kompatiblen sozial- und beschäftigungspolitischen Mindeststandards bestehende sozialpolitische Rechte zu sichern und europaweit festzuschreiben. Dadurch wiederum kann Sozialdumping (‚race-to-the-bottom‘) bzgl. nationaler Sozialstandards entgegen gewirkt und potentieller ‚Sozialabbau‘ verhindert werden. Die europäische Koordinierung des Sozialrechts erweitert die sozialen Rechte der Bürger, indem sie befähigt werden, sozialpolitische Leistungen in anderen Mitgliedstaaten in Anspruch zu nehmen. Die hohe Regulierungsdichte europäischer Gesetzgebung im Bereich der Anti-Diskriminierung garantiert zudem weitreichende betriebliche Mitbestimmungsrechte und einen Rechts anspruch auf ein diskriminierungsfreies Berufs- und Privatleben, wobei die europäischen Vorgaben oftmals – auch und gerade im Fall Deutschlands – über nationale Bestimmungen hinausgehen (vgl. Eichenhofer 2007: 112-116). Interessen der EU-Bürger können dabei durchaus kollidieren mit den Interessen nationaler Regierungen oder Sozialverwaltungen, auf die etwa durch die grenzübergreifende Inanspruchnahme von Gesundheitsdienstleistungen potentiell hohe Kosten hinzukommen können.[4]
Allgemein sehen sich die nationalen Wohlfahrtsstaaten ähnlichen Problemen und Herausforderungen ausgesetzt, für die es europäischer Antworten bedarf, wie etwa der zunehmenden Alterung der Bevölkerung durch die demographische Entwicklung, hoher Langzeitarbeitslosigkeit, dem (vermeintlichen) Konsolidierungsdruck öffentlicher Haushalte im Zuge der (europäischen und globalen) ökonomischen Integration, der Gestaltung des Übergangs zu Dienstleistungs- und ‚Wissensgesellschaften‘ oder der zunehmenden ‚Entgrenzung‘ nationaler wohlfahrtsstaatlicher Leistungen (Eichenhofer 2007: 124-139). Der gegenseitige Wissensaustausch und -transfer von ‚best practices‘ gewinnt somit zunehmend an Bedeutung. Insbesondere die auf freiwilliger Kooperation und formal nicht-bindenden Beschlüssen beruhende Offene Methode der Koordinierung (OMK) könnte dabei Prozesse gegenseitigen Lernens initiieren (European Council 2000).[5] Dies soll gelingen, indem in Prozessen der ‚Deliberation‘ der „communicative exchange of rational arguments between equals” (Kröger 2009: 5) ermöglicht wird, sprich der sanktionsfreie Austausch von Ideen zwischen staatlichen sowie zivilgesellschaftlichen Akteuren (zu Deliberation im Rahmen der OMK siehe Heidenreich et al. 2007: 15-17).[6]
Gleichzeitig setzt die erfolgreiche marktwirtschaftliche Integration der EU die Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten voraus. Angesichts der enormen Bedeutung sozialpolitischer Maßnahmen für die wirtschaftliche Entwicklung der Mitgliedstaaten und der aus der weit fortgeschrittenen Binnenmarktintegration erwachsenden Autonomie- und Souveränitätsverluste erscheint eine europäische Koordinierung nationaler Sozialpolitik auch aus ökonomischen Gründen dringend notwendig.[7] Zu den Aspekten ‚negativer‘ Integration zählt dabei, dass einzelne Bestimmungen des europäischen Wettbewerbs- und Vergaberechts sowie der Binnenmarktgesetzgebung (bzw. deren bisherige Auslegung durch den EuGH) sozialstaatliche Subventionen mittlerweile oft unmöglich machen oder die Öffnung sozialer Dienstleistungen für den Markt verlangen. Zudem besteht seit der Realisierung der Europäischen Währungsunion (und bei konsequenter Durchsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes) keine Möglichkeit mehr, mittels der Geld- und Wechselkurspolitik oder einer expansiven Haushaltspolitik auf nationaler Ebene substantielle Nachfrageimpulse zu setzen oder Produktivitätsunterschiede auszugleichen, wodurch der Konsolidierungsdruck auf die öffentlichen Sozialsysteme tendenziell zunimmt. Ferner wurde der fiskalpolitische Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten durch die Kapitalmarktliberalisierung und den zunehmenden Standortwettbewerb eingeschränkt (Ganghof/Genschel 2008).
[...]
[1] Seit den 1960er Jahren hat der EuGH über 1000 sozialpolitisch relevante Urteile gefällt, davon ca. zwei Drittel im Bereich der Freizügigkeit und sozialen Sicherung von Arbeitnehmern (vgl. Leibfried 2010: 265).
[2] Für eine Diskussion der arbeits- und sozialpolitischen Wirkung der zentralen EuGH-Urteile unter besonderer Berücksichtigung der Fälle Viking, Laval und Rüffert siehe z.B. Blanpain et al. (2009), Höpner (2008), Leibfried (2010: 273), Maeßen (2010).
[3] Zahlreiche wohlfahrtsstaatliche Leistungen müssen nun sämtlichen EU-Bürgern sowie seit 2003 ebenso den sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhaltenden Drittstaatsangehörigen (d.h. Staatsangehörige von Nicht-EU-Ländern) unterschiedslos in gleichem Umfang gewährt werden, sprich eine Differenzierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder der Aufenthaltsdauer ist nunmehr unzulässig (vgl. Eichenhofer 2007: 99-102).
[4] Großes Aufsehen erregte jüngst ein EuGH-Urteil vom 01. März 2011 (Rechtssache C-236/09), dass die Versicherungswirtschaft verpflichtet, zukünftig Unisex-Tarife anzubieten, d.h. die bisher stark verbreitete Unterscheidung nach Geschlecht wurde als unzulässige Diskriminierung ausgelegt und ist somit ab dem 21. Dezember 2010 trotz heftiger Proteste der Versicherungswirtschaft EU-weit verboten (Financial Times Deutschland 2011; Frankfurter Allgemeine Zeitung 2011).
[5] Die OMK wird aufgrund ihrer institutionellen Beschaffenheit oftmals auch als ‚third way of EU governance‘ bezeichnet zwischen Harmonisierung und Zentralisierung einerseits und Fragmentierung bzw. Wettbewerb andererseits. Siehe Schaubild 1 im Anhang für eine Darstellung der wesentlichen Charakteristika der OMK sowie Tabelle 1 für eine Darstellung verschiedener Modi von EU-Governance.
[6] In der wissenschaftlichen Literatur ist umstritten, inwiefern die OMK tatsächlich ein unverbindliches Politikinstrument darstellt. Diesbezüglich wird etwa argumentiert, dass durch die OMK eine (neoliberale) Prägung politischer Schlüsselbegriffe stattfände, dass ein späteres ‚hardening of soft law‘ möglich sei oder dass die Unausgewogenheit der Teilnehmer vor allem die Interesen jener Akteure begünstige, die einen Rückbau des Sozialstaats anstrebten (Daly 2007). Stellvertretend kommt Büchs (2009: 2) zu dem Schluss: „This makes the OMC largely ineffective in preventing welfare state retrenchment; in fact, it may even contribute to it”. Umstritten ist zudem, inwiefern die Partizipation unterschiedlicher Akteure Prozesse gegenseitigen Lernens förderlich oder abträglich sein kann (Heidenreich et al. 2007; Zeitlin 2005). Als Erklärungsansätze für die Einführung der OMK dominieren neben dem Problemdruck, der allen Mitgliedstaaten trotz der stark divergierenden Wohlfahrtsregime gemeinsam sei (Heidenreich/Bischoff 2008; Schäfer 2004), das starke Engagement sozialdemokratischer Regierungen für ein ‚Soziales Europa‘ in den 1990er Jahren (de la Porte 2008; für eine Literaturübersicht siehe Kröger 2009).
[7] Der relative Umfang der Sozialausgaben hat in sämtlichen EU-Staaten seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs stark zugenommen und beträgt mittlerweile je nach Mitgliedstaat ungefähr 20-30 Prozent des Bruttoinlandsprodukts und ca. 45 bis fast 60 Prozent der gesamten Staatsausgaben (Starke et al. 2008: 982).