Multilevel-Governance in der EU. EU-Gesetzgebung zum Emissionshandel

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Mehrebenensystem EU - „Multilevel Governance“

2. Prägende Strukturen und Institutionen im Mehrebenensystem
2.1 Institutionen
2.2 Prozesse & Strukturen
2.2.1 Rechtsetzungsverfahren (“Joint decision-making”)
2.2.2 „Weiche“ Verfahren der Steuerung
2.2.3 Wettbewerbsmechanismen
2.2.4 Kompetenzverlagerung auf Expertengremien
2.3 Relevante Akteure
2.3.1 Europäische Kommission
2.3.2 European Environment Agency (EEA)
2.3.3 Mitgliedstaaten
2.3.4 Interessenverbände
2.4 Leitende Interessen
2.4.1 Europäische Kommission
2.4.2 Mitgliedstaaten
2.4.3 Interessenverbände
2.5 Ressourcen
2.5.1 Europäische Kommission
2.5.2 Mitgliedstaaten
2.5.3 Interessenverbände

3. Umweltpolitik der EU - Erweiterung des EU-Emissionshandels auf den Flugverkehr
3.1 Policy-Problem - Globaler Klimawandel
3.2 Lösungsansatz der EU - Emissionsverringerung mithilfe marktwirtschaftlicher Instrumente
3.3 Gesetzlicher Rahmen
3.3.1 Europäische Gesetzgebung
3.3.2 Nationale Gesetzgebung
3.4 Zielsetzung des Emissionshandels
3.5 Auswirkungen auf Fluggesellschaften in Europa
3.6 Kritik am System des Emissionshandels

4. Leistungsfähigkeit der europäischen Umweltpolitik
4.1 Entscheidungsfähigkeit
4.2 Qualität von Entscheidungen
4.3 Qualität der Umsetzung
4.4 Wirkungsfähigkeit

5. Fazit & Ausblick
5.1 Grenzen des Governance-Modells des Emissionshandels
5.2 Gibt es Governance-Alternativen zum aktuellen EU-Vorgehen?

Quellenverzeichnis

Einleitung

Regieren in der EU ist geprägt von wechselseitiger Verflechtung nationaler und europäischer Entscheidungsprozesse. Diese „Politikverflechtung“ ist in der insti- tutionellen Ordnung der Union angelegt und beruht auf dem föderativen Prinzip, das die angemessene Vertretung der Mitgliedstaaten und ihrer Bürger in der Union gewährleistet. Dieses Prinzip stellt die institutionelle Voraussetzung von Governance im Mehrebenensystem dar („Multilevel-Governance“). Innerhalb der EU lassen sich verschiedene Verhandlungs- und Entscheidungsmechanismen kennzeichnen, solche des „Joint decision-making“, der freiwilligen Verhandlun- gen oder Formen, die Wettbewerbsmechanismen beinhalten. Diese verschiede- nen Mechanismen sollen in dieser Hausarbeit methodisch dargestellt werden. Ebenso soll analysiert werden, welche Institutionen und Akteure auf europäischer Ebene maßgeblich sind, welchen Interessen prägend wirken und über welche Ressourcen sie jeweils verfügen. Fokus liegt hierbei auf der europäischen Um- weltpolitik. Dieses Politikfeld war zunächst von Instrumenten wie Verboten und Grenzwerten geprägt, mittlerweile lassen sich auch Formen von Wettbewerbs- mechanismen beobachten, so auch beim europäischen Emissionshandel. Gera- de im Luftverkehr nehmen CO2-Emissionen stärker zu als in jedem anderen Wirt- schaftszweig der EU. Aus diesem Grund beschloss die EU 2008, auch den Luft- verkehr in den Emissionshandel einzubeziehen. Ab 2012 müssen Fluggesell- schaften, die Flüge innerhalb, von und in die EU durchführen, für jede Tonne Kohlendioxid eine Emissionsberechtigung vorlegen. Der Preis pro Zertifikat soll über den Markt geregelt werden. Ziel der EU ist eine Senkung der Emissionen im Zeitraum 2008 bis 2012 um acht Prozent im Vergleich zu 1990. Hierbei sollen die Auswirkungen des Emissionshandels auf die Branche sowie die Ableitung der europäischen Gesetzgebung in nationales Recht dargestellt werden. Um europä- ische Fluggesellschaften nicht zu benachteiligen, gilt der Emissionshandel auch für Flüge, die nach Europa gehen oder aus Europa starten - und damit auch für Nicht-EU-Konzerne. Diese kritisieren die Initiative als Verletzung ihrer Souverä- nität im eigenen Luftraum. So soll an einer Auswahl von Kriterien bewertet wer- den, wie leistungsfähig die Umweltpolitik grundsätzlich und der Emissionshandel im Speziellen ist. Es wird die These vertreten, dass der Emissionshandel als wettbewerbsgestütztes Instrument grundsätzlich ein geeignetes Mittel darstellt, um den Klimawandel zu stoppen, allerdings in der derzeitigen Ausprägung (nur innerhalb der EU) nicht zielführend ist. Daneben sollen alternative Governance- Modi aufgezeigt werden, um Emissionen in Europa, die durch den Luftverkehr entstehen, nachhaltig senken, ohne die wirtschaftliche Existenz der europäischen Fluggesellschaften grundsätzlich zu gefährden.

1. Mehrebenensystem EU - „Multilevel Governance“

Die heutige Europäische Union geht auf ursprünglich drei unabhängige Vertrags- gemeinschaften¹ zurück, zu denen sich nach dem Zweiten Weltkrieg sechs euro- päische Staaten² zusammenschlossen (Seifer 2009:77). Sie ist das Ergebnis einer langen Reihe von Verträgen, durch die Institutionen geschaffen und verän- dert, politische Kompetenzen zunehmend auf die supranationale Ebene gehoben und Gestaltungskompetenzen einer steigenden Zahl von Politikfeldern auf euro- päische Ebene verlagert wurden. Der Systemcharakter und das Policy-Making der EU als Ganzes sind zwar einzigartig - es gibt kein vergleichbares Gesamtar- rangement institutioneller und individueller Interessenvermittlung - aber zum ei- nen sind trotzdem „traditionelle“ Formen politischer Steuerung auch im europäi- schen Mehrebenensystem anzutreffen, zum anderen haben die „innovativen“ Instrumente und Verfahren der EU längst auch in die binnenstaatliche Politikge- staltung Einzug gehalten (Huget 2007:216). Die europäische Mehrebenenpolitik kann nicht allein mit einem einzigen Governance-Modus beschrieben werden wie es bei Nationalstaaten möglich ist, sondern je nach Politikfeld ist eine Differenzie- rung zu beobachten. Die EU als Ganzes zeichnet sich hingegen aus durch eine enge Verflechtung europäischer, nationaler und regionaler Politikprozesse und begünstigt eine vermehrte Beteiligung privater Akteure in den europäischen Poli- tiknetzwerken (Eiseing/Kohler-Koch 2005:13). Kurz gesagt, in Europa ist eine neue Architektur von Staatlichkeit entstanden, in der supranationale und nationa- le Akteure und Kompetenzen auf eine höchst spannungsreiche und komplizierte Art und Weise integriert sind (Grande 1995:329). Damit haben sich die institutio- nellen Bedingungen des Regierens verändert, das sowieso bereits vorhandene Komplexitätsproblem des modernen Staates hat eine ganz besondere institutio- nelle Form erhalten: die Mehrebenenverflechtung. Diese Verflechtung der politi- schen Strukturen ist das Hauptmerkmal des „Multilevel-Governance“-Ansatzes. Zudem zeichnet sich Multilevel-Governance durch eine funktionale Differenzie- rung aus: Regieren findet in verbundenen Arenen statt - also in einem durch in- stitutionelle Regeln definierten Kontext, in dem Akteure unterschiedlicher Organi- sationen zur Erfüllung spezifischer Aufgaben zusammenwirken (Benz 2010:112). Möchte man das Mehrebenensystem der EU beschreiben, werden zwei Ansätze deutlich:

- Institutionell: Betrachtungsgegenstand sind die beiden institutionellen Ebenen
- die der 27 Mitgliedstaaten und die der Institutionen der EU.
- Funktional: Diese Betrachtungsweise umfasst ebenso gesellschaftliche Ak- teure - es wird von einem Mehrebenensystem bestehend aus „formal unab hängigen, funktional interdependenten politischen Akteuren und Politikare nen“ (Grande 2000:14) ausgegangen.

Um die Umweltpolitik - genauer das System des Emissionshandels - im Mehrebenensystem der EU genauer zu analysieren, soll im Folgenden immer die funktionale Betrachtungsweise maßgeblich sein.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Das europäische Mehrebenensystem (Quelle: Dingwerth, Klaus, 2011: Postnationale Demokratie, Wiesbaden: VS.)

2. Prägende Strukturen und Institutionen im Mehrebenensystem

Die Grundstruktur des EU-Systems ist durch das Fehlen einer politischen Macht- zentrale auf der europäischen Ebene gekennzeichnet; stattdessen weist das System eine hybride Struktur auf, die zwei Systemprinzipien repräsentiert: Einer- seits das europäische und andererseits das nationale Systemprinzip (Tömmel 2008:30). Die Politik der EU ist aufgrund ihrer Mehrebenenstruktur von der Inter- aktion zwischen sowohl nationalen als auch europäischen Interessen geprägt. Die europäische Politik beruht in der Regel auf Verhandlungssystemen, die Interaktionsstrukturen haben sich zu Netzwerken verdichtet, die genauso wie in modernen Staaten meist im Schatten der Hierarchie operieren (Benz 2008:314). Geht es also beispielsweise um die Entwicklung umweltpolitischer Maßnahmen, ist eine Vielzahl von staatlichen, gesellschaftlichen und supranationalen Akteuren beteiligt. Diese Heterogenität der Beteiligten erhöht nicht selten die Komplexität der Entscheidungsprozesse und verzögert die angestrebten Umsetzungsschritte. Besonders im Umweltbereich führt diese Komplexität zu einer Reihe von Heraus- forderungen wie der Unzulänglichkeit nationaler und regionaler Vorschriften oder mangelndem Umweltwissen und -bewusstsein nationaler und regionaler Verwal- tungen, wie die Kommission auch selbst einräumte³.

2.1 Institutionen

Die Europäische Kommission und das Europäische Parlament werden als supra- nationale Akteure bezeichnet. Sie können weitgehend unabhängig von den Mit- gliedstaaten agieren. Die Kommission bestimmt in den meisten Politikbereichen die Agenda, da sie alleine über das Vorschlagsrecht verfügt. Für die Phase der Formulierung der EU-Umweltpolitik sind besonders diese Initiativaufgaben von Bedeutung, die die Planung und Ausarbeitung von Vorschlägen für Ratsbe schlüsse umfassen. Das Parlament präsentiert dabei die eigentliche demokrati- sche Institution auf europäischer Ebene. Über den Ministerrat können die Mit- gliedstaaten ihre Interessen verfolgen, er stellt somit den intergouvernementalen Teil der Institutionen dar. Die Gesetzgebungskompetenz ist hierbei auf die drei Organe verteilt⁴ - allerdings auf eine sehr untypische Art. Die Kommission verfügt über ein exklusives Initiativrecht in allen Gesetzgebungsverfahren, ebenso liegen die exekutiven Funktionen im Wesentlichen bei ihr; allerdings nur insoweit, als solche Aufgaben auf der europäischen Ebene anfallen (Tömmel 2008A:57). Denn der Großteil der Umsetzung von EU-Beschlüssen fällt in die direkte Ver- antwortlichkeit der Mitgliedstaaten, während die Kommission eher Kontroll- und Überwachungsfunktionen wahrnimmt (Borchardt 1996:166). Der Ministerrat ver- fügt über die Verabschiedung von Gesetzen und anderen Beschlüssen. Aller- dings muss er dieses Recht zunehmend mit dem Parlament teilen, auch wenn er nach wie vor in vielen Fällen die letztendlich entscheidende Instanz ist (Tömmel 2008A:57). Das Parlament hatte anfangs nur eine beratende Funktion im Ge- setzgebungsprozess, konnte diese aber in vielen Bereichen zu einer der Mitent- scheidung ausbauen.

2.2 Prozesse & Strukturen

Die Funktionslogik des europäischen Politikprozesses kann als Verhandlungs- demokratie eingeordnet werden. Entscheidungen kommen in der Regel durch gegenseitige Anpassung der Regierungen im Ministerrat und des Europäischen Parlaments zustande. Zunehmend werden nationale Regelungen durch europäi- sches Recht ersetzt - bzw. dieses auf die nationale Gesetzgebung herunter- gebrochen. Unter den neuen Steuerungsformen („New Governance“), die in den vergangenen Jahren vermehrt diskutiert wurden, lassen sich eine Reihe von un- terschiedlichen Phänomenen zusammenfassen. Zwei Spezifika sind allerdings charakteristisch: Erstens wird über Leitlinien oder gemeinsame Zielstandards zwar ein inhaltlicher Rahmen gesetzt, der fallweise - vor allem bei der „Offene Methode der Koordinierung“ (OMK) - auch quantifizierbare Vorgaben enthält; dabei werden allerdings die Wege der Zielerreichung freigestellt, und die Ergeb- nisse sind (anders als bei formalen Richtlinien) meist nicht sanktionierbar (Huget 2007:217). Zweitens erhält dieser Ansatz durch die Wahl der Steuerungsinstru- mente eine wirklich neue Qualität - „weiche“ Verfahren der Steuerung werden institutionalisiert, die auf Benchmarks, Best practice oder öffentliche Evaluierung sowie auf die Beteiligung örtlicher gesellschaftlicher Akteure setzen (Huget 2007:217). Verschiedene Mechanismen der Entscheidungsfindung auf europäi- scher Ebene sollen im Folgenden anhand ihrer grundsätzlichen Funktionsweisen vorgestellt werden.

2.2.1 Rechtsetzungsverfahren (“Joint decision-making”)

Das Beschlussfassungsverfahren nach der Gemeinschaftsmethode zwingt beide Akteure (supranationale Institutionen und Mitgliedstaaten) zur Zusammenarbeit und bringt zudem die Kommission als Sachverwalterin der Verträge und damit als Vertreterin des europäischen Gemeinschaftsinteresses in die Rolle eines Mo- tors europäischer Politik (Jachtenfuchs/Kohler-Koch 2010:74). Die Gemein- schaftsmethode regelt, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission nach Anhö- rung des Parlaments mit Mehrheit entscheidet. Das Initiativrecht für einen Rechtsakt liegt bei der Europäischen Kommission. Nationale Parlamente können prüfen, ob der Rechtsakt dem Prinzip der Subsidiarität widerspricht. In Bereichen wie der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik herrscht das Prinzip der Intergouvernementalität. Das heißt, die Entscheidungskompetenz verbleibt grundsätzlich bei den Staaten und Entscheidungen müssen einstimmig gefällt werden. So steht es jedem Staat zu, von seinem Vetorecht Gebrauch zu ma- chen.

2.2.2 „Weiche“ Verfahren der Steuerung

Neue Governance-Formen werden von der Kommission in Politikfeldern einge- setzt, in denen sie keine formale Rechtssetzungskompetenz besitzt wie in der Umweltpolitik. Das Verfahren der „ Verstärkten Zusammenarbeit “ bietet die Mög- lichkeit, die Politik der Mitgliedstaaten über freiwillige Verfahren umzusetzen. Hierbei müssen mindestens acht Mitgliedstaaten ein solches Verfahren einleiten. So sollen die betreffenden Mitgliedstaaten das Tempo ihrer Zusammenarbeit selbst bestimmen können, auch wenn keine Einigung unter allen Mitgliedstaaten zu erreichen ist. Die Instrumente der „ Offene Methode der Koordinierung “ (OMK) besitzen keine rechtliche Verbindlichkeit, sondern haben den Charakter von Empfehlungen, Leitlinien oder Benchmarks, mit denen überprüft wird, ob die Mit- gliedstaaten die in den Leitlinien enthaltenen Ziele erreichen. Sie beruht auf der Idee, dass effektive Politik und eine Annäherung mitgliedstaatlicher Maßnahmen erreicht werden kann, wenn die relevanten Akteure in einen Prozess der Koordi- nation und gegenseitigen Beobachtung eingebunden werden (Jachtenfuchs/ Kohler-Koch 2010:79).

2.2.3 Wettbewerbsmechanismen

Ziel der „ Gegenseitigen Anerkennung “ ist es, Mitgliedstaaten zur wechselseitigen Anpassung ihrer Regulierungen zu veranlassen um so eine Harmonisierung nati- onaler Rechtssprechungsakte anzustreben, ohne von EU-Seite zusätzliche Richtlinien zu erlassen. Treibende Kraft ist der Binnenmarkt, auf dem Waren und Dienstleistungen angeboten werden, die unterschiedlichen Regulierungen unter- liegen. Will ein Staat seine eigene Wirtschaft schützen, muss er seine Regulie- rungsvorgaben anpassen. Dazu gehört auch, dass jeder Staat die Kommission über seine Regulierungsvorhaben informiert und diese auch begründen muss. Dies hat zu einem intensiven Kommunikationsprozess geführt und auch die wechselseitige Abhängigkeit von den Regulierungsabsichten der jeweils anderen Mitgliedstaaten verstärkt (Jachtenfuchs/Kohler-Koch 2010:78). Die Staaten se- hen sich mit dem Druck des Wettbewerbs konfrontiert, der eine Variante des Institutionenwettbewerbs darstellt. Denn will eine Regierung ihre eigene Wirt- schaft stärken, muss sie ihre Regulierungsvorgaben anpassen. Der Modus des Leistungswettbewerbs kann im Mehrebenensystem als Koordinationsmechanis- mus institutionell geregelt und auf angestrebte Ziele hin ausgerichtet werden (Benz 2010:128). Er soll Staaten zu einer Anpassung ihrer Politik in Bezug auf gesetzte Ziele veranlassen. Um die Zielerreichung zu messen, werden bestimmte Indikatoren festgelegt. Die Akteure konkurrieren also um Anerkennung ihrer Leis- tung - von einer zentralen oder ihrer eigenen Organisation. In jedem Fall hängt die Wirkung von Wettbewerb von den Willensbildungs- und Entscheidungspro- zessen in den konkurrierenden Gebietskörperschaften ab - die politischen Struk- turen und Prozesse innerhalb der am Wettbewerb beteiligten Organisationen sind demnach entscheidend für die Koordinationsleistung (Benz 2010:129).

2.2.4 Kompetenzverlagerung auf Expertengremien

Die Ausweitung der regulierenden Eingriffe der EU und die Übertragung von Exekutivfunktionen an die Kommission hat zur Einsetzung einer Vielzahl von Ausschüssen geführt, die unter dem Begriff „ Komitologie “ zusammengefasst werden (Jachtenfuchs/Kohler-Koch 2010:77). Die Ausschüsse sind keine Ent- scheidungsgremien, sondern nehmen eine beratende und vermittelnde Funktion zwischen Kommission und Mitgliedstaaten ein. Zudem vergrößerte sich mit Ein- führung des Binnenmarktes der Bedarf an EU-weiten Standards deutlich. Um eine Überlastung der EU-Institutionen durch zeitaufwändige und komplizierte Verhandlungen über teilweise hochgradig technische Normen zu vermeiden, wurde die technische Standardisierung von Produkten an semiprivate Standardi- sierungsagenturen ausgelagert (Jachtenfuchs/Kohler-Koch 2010:78). Beispiele hierfür sind CEN⁵ oder CENELEC⁶. Auch die Funktion der Regulierungsagentu- ren besteht in erster Linie darin, die EU-Kommission zu entlasten. Mittlerweile existiert eine Vielzahl solcher Agenturen in ganz unterschiedlichen Bereichen wie Fischfang, Flugsicherheit oder Arzneimittel. Obwohl die Agenturen eine primär unterstützende Funktion haben, üben sie einen beträchtlichen Einfluss auf die Regulierung des europäischen Binnenmarktes aus (Jachtenfuchs/Kohler-Koch 2010:78).

2.3 Relevante Akteure

2.3.1 Europäische Kommission

Gerade im Bereich der Umweltpolitik hat die Kommission in starkem Maße von ihrer Möglichkeit Gebrauch gemacht, die ihr durch das Initiativrecht eröffnet wer- den (Knill 2008:90). Besonders in den 1970er Jahren ging eine Reihe von erfolg- reichen Initiativen für eine gemeinschaftliche Umweltpolitik von der Kommission aus (Holzinger 1994:94).

2.3.2 European Environment Agency (EEA)

Die wesentliche Aufgabe der EEA⁷ ist die Sammlung und Aufbereitung von In- formationen über den Zustand der Umwelt in der EU. Dies soll eine vergleichen- de Analyse des Umweltzustandes in den Mitgliedstaaten ermöglichen und empi- rische Indikatoren liefern, die als Basis für die Gestaltung umweltpolitischer Maß- nahmen herangezogen werden können. Die Agentur besitzt keine regulativen Kompetenzen in Bezug auf Entwicklung oder Durchsetzung europäischer Vorga- ben in den Mitgliedstaaten. Sie entscheidet sich damit signifikant von vergleich- baren Behörden wie der US-amerikanischen „Environmental Protection Agency“ (Sbragia 2000:202). Dies bedeutet jedoch nicht, das die EEA in ihrer derzeitigen Rolle von geringer politischer Bedeutung ist: Schon die Produktion solcher Daten kann regulative Effekte haben. Denn so können Implementierungsdefizite aufge- zeigt und der Druck zu entsprechendem politischen Handeln erhöht werden. Hie- ran wird das neue Politikkonzept der EU im Umweltbereich deutlich: Sie setzt nicht nur auf autoritative Maßnahmen, sondern in zunehmenden Maße auch auf marktorientierte oder selbstregulierende Politikinstrumente (Töller 2008:155).

[...]

¹ Kohle und Stahl 1951, Euratom 1957, Europäische Wirtschaftsgemeinschaft 1957

² Belgien, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Niederlande

³ Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die Umsetzung des Umweltrechts der Europäischen Gemeinschaft, KOM (2008), 773 endgültig, S.3 f.

⁴ Art. 294 AEUV (“Ordentliches Gesetzgebungsverfahren”)

⁵ Committee for European Norms

⁶ Committee for European Electrical Norms

⁷ 1990 verabschiedete die EU die Verordnungen zur Errichtung der EEA, 1994 nahm sie ihre Arbeit auf. Die Agentur mit Sitz in Kopenhagen berät die Organe der EU sowie die Mitgliedsstaaten in umweltpolitischen Fragen.