Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union

Inhaltverzeichnis

1. Einleitung

2. Veränderungen durch den Verfassungsvertrag
2.1 Die GASP auf Basis des Vertrags von Nizza
2.2 Die GASP auf Basis des Verfassungsentwurfs

3. Methodik und Analyse der Veränderungen
3.1 Auswahl der Variablen
3.2 Analyse der Veränderungen
3.3 Bildung der Hypothesen

4. Überprüfung an ausgewählten Beispielen
4.1 Fallbeispiel Irak 2002 – 2003
4.1.1 Verhalten der EU
4.1.2 Prüfung der Hypothesen Irak 2003
4.2 Fallbeispiel Afghanistan 2001 –2003
4.2.1 Verhalten der EU
4.2.2 Prüfung der Hypothesen Afghanistan
2001- 2003

5. Schlussbetrachtung

6. Anhang
6.1 Literaturverzeichnis
6.2 Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

Welche Impulse für die GASP können von dem Vertrag über ein Verfassung für Europa ausgehen?

Der Blick auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union bietet im Jahr 2003 ein turbulentes Bild. Zum einen offenbarte der „Brief der Acht“ zu Beginn des Jahres eine tiefe Verwerfung in der Union. Ihre Fortentwicklung sei „auf lange Zeit blockiert und unsicher“, so das Urteil von Hans-Peter Schwarz^[1]. Zum anderen stellte der Entwurf einer Verfassung für Europa mit einem gewählten Präsident und einen europäischen Außenminister eine institutionelle Reform der GASP vor. Die Union besäße auf der Basis dieser Reform die Fähigkeit zu „kohärentem und vereintem Handeln auf der internationalen Bühne“, folgerte die griechische Ratpräsidentschaft am Ende der Regierungskonferenz vom Thessaloniki^[2].

Vor diesem Hintergrund versucht die vorliegende Arbeit Fragen nach zukünftigen Ausgestaltung der GASP nachzugehen Zunächst steht, nach einer kurzen Gegenüberstellung, die Frage nach der institutionellen Ausgestaltung der Veränderungen im Vordergrund. Hierzu werden die Neuerungen methodisch ausgewertet und die Ergebnisse in Hypothesen zusammengefasst. In einem zweiten Schritt wird die Tragweite der Veräderungen durch eine Überprüfung an ausgewählten Fallbeispielen ausgeleuchtet. Mit den Hypothesen sollen hier die Potentiale der Änderungen an den Beispielen Irak und Afghanistan abgeschätzt werden. Abschließend wird dann auf Basis der Einschätzung der Änderungen durch die Verfassung der Versuch unternommen eine Antwort auf die Eingangfrage zu entwerfen.

2. Veränderungen durch den Verfassungsvertrag

2.1 Die GASP auf Basis des Vertrags von Nizza

Während die Europäische Politische Zusammenarbeit der EG-Mitglieder (1970) außen- und sicherheitspolitische Politikfelder noch weitgehend ausklammerte, wurde mit dem Vertrags von Maastricht (1992) wurde unter dem Namen „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP) als Säule der Europäischen Union konstituiert. Durch die Vertragsrevisionen von Amsterdam (1997) und Nizza (2001) sowie durch die Beschlüssen der Regierungskonferenzen hat sich die heutige institutionelle Struktur der GASP herausgebildet

Zentrale Instanz der GASP ist der Europäische Rat. Im ihm legen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten die Grundlagen der GASP, gemeinsame Strategien und Leitlinien, fest^[3]. Auf der Basis dieser Grundlagen obliegt dem Rat für allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen, die Umsetzung der GASP. Loeper und Peters (2002)^[4] umschreiben den Ministerrat als Exekutivorgan der GASP; den Mitgliedern, dies sind in der Regel die Außenminister der Mitgliedstaaten, stehen hierzu die Instrumente gemeinsamer Standpunkt und gemeinsamer Aktion zur Verfügung.

Zentrale Akteure der GASP sind die Ratspräsidentschaft, der Hoher Vertreter der GASP und gleichzeitigen Generalsekretär der Rates sowie der Außenkommissar der Europäischen Kommission^[5].

Der Ratpräsidentschaft nimmt die Außenvertretung der Europäischen Union wahr und ist für die Umsetzung der durch den Rat gefassten Beschlüsse verantwortlich, somit für die Durchführung der GASP. Ferner kommt der Ratspräsidentschaft der Vorsitz im Rat zu. Unterstützt wird die Ratspräsidentschaft durch das Sekretariat des Rates, den ihm zugeordneten Gremien und dem Hohen Vertreter. Die Ratspräsidentschaft wechselt halbjährlich zwischen den Mitgliedstaaten^[6].

Der Hohe Vertreter der GASP ist zugleich Generalsekretär des Rates. Seine Hauptaufgabe liegt in der Unterstützung der Ratspräsidentschaft durch „Formulierung, Vorbereitung und Durchführung“^[7] bei politischen Entscheidungen. Darüber führt der Hohe Vertreter auf Ersuchen der Ratpräsidentschaft den Dialog mit Dritten^[8]. Zu seinen Aufgaben gehört des weiteren die Information des Europäischen Parlament (EP). Zur Erfüllung seiner Aufgaben sind ihm das Sekretariat des Rates und das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) sowie weitere Ausschüsse und Stäbe zugeordnet in denen er den Vorsitz führt oder an deren Beratungen er teilnimmt.^[9]

Die Europäische Kommission ist im vollem Umfang an der GASP beteiligt. Neben dem Initiativrecht gegenüber dem Rat, geschieht dies hauptsächlich über den Außenkommissar^[10]. Die Zuständigkeit des Außenkommissars betrifft ausschließlich die bereits vergemeinschafteten Aspekte der Außenbeziehung, diese überschneiden sich jedoch ohne klare Trennlinie vor allem mit den außenpolitischen Aspekten der GASP. Unterstützung erfährt der Kommissar durch die ihm zugeordneten Generaldirektionen und weitere Institutionen der Kommission^[11].

2.2 Die GASP auf Basis des Verfassungsentwurfs

Der Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa^[12] sieht eine Vielzahl von Änderungen am institutionellen Rahmen der GASP vor. Markanteste Änderung ist die Reduzierung der Akteure auf den Ratspräsidenten und den europäischen Außenminister.

Der Präsident des europäischen Rates würde nach dem Entwurf auf zweieinhalb Jahre durch den Rat gewählt. Die Ratspräsidentschaft führt wie bisher den Vorsitz im Rat, ist jedoch nicht stimmberechtigt. Ihr obliegt ebenfalls die Außenvertretung der EU. Weiterhin ist die Ratpräsidentschaft verantwortlich für die Unterrichtung des Parlamentes und die Koordinierung mit der Kommission. Unterstützt wird die Ratspräsidentschaft vom Sekretariat des Rates^[13].

Der Außenminister der EU wird vom Europäischen Rat unter Zustimmung der Kommissionspräsidenten ernannt. Er ist zugleich Vizepräsident der Kommission und nicht stimmberechtigtes Mitglied der Rates. Ferner führt er den Vorsitz im Ministerrat für Auswärtige Angelegenheiten. Zu seinem Aufgabenbereich gehört die vornehmlich die Leitung der GASP im Auftrag des Ministerrates und des Rates. Er besitzt im Politikfeld GASP ein Vorschlagsrecht gegenüber dem Ministerrat. Als Vizepräsident der Kommission ist er zuständig für die Außenbeziehungen im Rahmen der bereits vergemeinschafteten Politikfelder^[14]. In dieser Eigenschaft obliegt er den Zuständigkeiten und Entscheidungsmodalitäten der Kommission^[15]. Die Amtszeit des europäischen Außenministers beträgt 5 Jahre.

3. Methodik und Analyse der Veränderungen

3.1 Auswahl der Variablen

Die Auswertung folgt der Methode des kontrollierten Vergleichs nach George (1979)^[16]. Rittberger (2000)^[17] schlägt für die Auswahl der Variablen vor:

„Die Auswahl von Fällen erfolgt bei der Methode des kontrollierten Vergleichs nach bestimmten Kriterien: Fälle sind dann geeignet, wenn sie (1) in bezug auf die interessierende unabhängige Variable Varianz aufweisen und (2) möglichst wenig Varianz in bezug auf andere unabhängige Variablen besitzen“^[18]

Für die Analyse wird nun ein System aus abhängigen und unabhängigen Variablen gebildet. Entlang dieses Systems werden die institutionellen Veränderungen der GASP durch den Verfassungsentwurf mit dem Status quo verglichen. Als abhängige Variablen wurden hierzu Kontinuität, Kohärenz, Kompetenz und Ressourcen der Akteure ausgewählt, da sie die zentralen Veränderung weitgehend unabhängig von einander abbilden^[19].

Tabelle 1: Auswirkungen der Veränderungen durch die EU-

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

3.2 Analyse der Veränderungen

Im Folgenden sollen die abhängigen Variablen auf ihre Veränderung durch den Verfassungsentwurf untersucht werden.

Das Amt des Ratspräsidenten erfährt durch die Verlängerung der Amtszeit eine Steigerung der Kontinuität. Diese Kontinuität des Amtes wirkt sich zum einen auf die Bedeutung der Außenvertretung der EU, zum anderen auf ein inhaltliche Kontinuität aus. Von einer kontinuierlicheren Außenvertretung kann, so Cameron (1998)^[20], eine verstärkte Wahrnehmung der EU als globale Akteur erwartet werden; während die bisherige Praxis durch die Doppelrolle der Ratspräsidentschaft als nationalstaatlicher und europäischer Akteur dies vielfach verhinderte. Eine Steigerung der inhaltlichen Kontinuität, so der Hohe Vertreter Solana^[21], ist eng mit der Erwartung einer gesteigerten Effektivität verbunden. Die verlängerte Amtszeit ermöglicht eine zumindest mittelfristige inhaltliche Kontinuität innerhalb des durch den Rat vorgegeben Rahmens. Die vermuteten Effekte bleiben jedoch durch die, mit nationalen Wahlperioden verglichene, kurze Amtszeit von nur zweieinhalb Jahren beschränkt.

Für eine Stärkung der Kohärenz, wie von Algieri und Weidenfeld (1999)^[22] gefordert, gehen im Politikfeld Außen- und Sicherheitspolitik vom Ratspräsidenten wenige Impulse aus, Hier bleibt nur die enge Bindung des Außenministers an die Ratspräsidentschaft zu nennen. Weiterhin entsteht durch dei generellen Verpflichtung zur Zusammenarbeit mit der Kommission im Hinblick auf die Vorbereitung der Ratssitzungen, ein weiteres Kohärenzpotential.

Die Kompetenzen der Ratspräsidentschaft sind durch die Reduktion des bisherigen Stimmrechts auf ein Initiativrecht beschnitten worden, da trotz Ausweiterung der Entscheidungen nach qualifizierter Mehrheit, der einzelnen Stimme in weiten Bereichen der GASP eine Vetoposition zukommt. Der Präsident im Rat behält durch das Initiativrecht jedoch Bedeutung^[23]. Diese Bedeutung wird verstärkt durch die Rolle des Präsidenten in der inhaltlichen Vorbereitung der Sitzungen. Der Entscheidungsspielraum bleibt jedoch durch das Kohärenzgebot^[24] eingeschränkt. Da aber der Wegfall des Stimmrechts der Ratspräsidentschaft nur die Vetoposition nimmt, kann dieser Aspekt als marginal gewertet werden. Zumal in der bisherigen Praxis keine Ratspräsidentschaft von ihrer Vetoposition keinen Gebrauch gemacht hat. Aus der Auflösung der Doppelrolle resultiert noch eine weitere Folge: Die personellen und finanziellen Ressourcen auf die die Ratspräsidentschaft zurückgreifen kann, sind mit dem Verfassungsentwurf auf eine supranationale Ebene gehoben Das Sekretariat des Rates, die ihm zugeordneten Ausschüssen und Komitees sowie die Einrichtungen der Kommission sind weitgehend unabhängig von den nationalstaatlichen Ressourcen auf die sich die Ratspräsidentschaft momentan stützt^[25]. Mit der Entkopplung der Ratspräsidentschaft von nationalstaatlichen Ressourcen wird die im Status quo oftmals belastend wirkende Asymmetrie auf der Planungs- und Durchführungsebene, die durch die unterschiedliche nationalstaatlichen Ressourcen entstand, beseitigt.

[...]

^[1] Schwarz, H.-P. (2003): Von Elefanten und Bibern. Die Gleichgewichtsstörung deutscher Außenpolitik. Internationalen Politik Nr. 5 Mai 2003 S. 79.

^[2] Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 19. und 20. Juni 2003 in Thessaloniki zitiert nach: Internationalen Politik Nr.9 September 2003 S.94.

^[3] Loeper, S. und Peters, H.-E. (2002): Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). In: Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages(Hrsg): Europa Aktuell 2 Nr. 131/2002 S. 174.

^[4] Ebenda.

^[5] Jörgensen, K.N. (2002): Making the CFSP work. In Perterson, J./Shackleton, M. (Hrsg): The Institutions of the European Union. S.218.

^[6] Jörgensen, K.N. (2002): Making the CFSP work. In Perterson, J./Shackleton, M.(Hrsg): The Institutions of the European Union. S.218.

^[7] Cameron, F. (1998): Building a common foreign policy. In: Peterson, J./Sjuresen, H. .(Hrsg): A common Foreign Policy for Europe? S. 65 – vgl. Art 26 EUV (2003).

^[8] Allen, D. (1998): Who speaks for Europe? In: Peterson, J./Sjursen, H. (Hrsg): A Common Foreign Policy for Europe? S. 55 – vgl auch Art. 26 und 27d EUV(2003).

^[9] Algieri, F. (2001): Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik. In: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Nizza in der Analyse. Strategien für Europa. S. 169ff

^[10] Wessels, W. (2000): Das politische System der EU. In: Weidenfeld, W. (Hrsg): Europa Handbuch. S. 336 – vgl Art. 27 EUV (2003).

^[11] Müller-Graff P.-CH. (2000): Die Kompetenzen der EU. In: Weidenfeld, W. (Hrsg): Europa Handbuch. S. 383f.

Allen, D. (1998): Who speaks for Europe? In: Peterson, J./Sjursen, H. (Hrsg): A Common Foreign Policy for Europe? S.56f.

^[12] Vertrags über eine Verfassung für Europa in der Fassung vom 18.07.2003.

^[13] FRANKFURTER ALGEMEINE ZEITUNG 18.06.2003 Das große Europa das neue Europa –vgl Art. 21 EUV (2003).

^[14] Ebenda.

^[15] Dies sind vor allem die ebenfalls neu geschaffene Richtlinienkompetenz der Kommissionspräsidenten und die Zuständigkeitsbereiche der Kommission. – vgl Art. 26 u. 27 EUV (2003).

^[16] vgl hierzu: George, A .L. (1979): Case Studis and Theory development: the Method of Structured, focused Comparison. In Lauren, P. G (Hrsg): Diplomacy S. 61ff.

^[17] Rittberger, V. /Schimmelfennig, F. (1997): Deutsche Außenpolitik nach der Vereinigung. Realistische Prognosen auf dem Prüfstand - Ein Tübinger Projekt S. 9f zitiert nach: w210.ub.uni-tuebingen.de/dbt/volltexte/ 2000/148/pdf/tap28.pdf.

^[18] ebenda.

^[19] vgl hierzu Hill, Ch. (1998): Closing the capabilities – expectations gap? In: In: Peterson, J./Sjursen, H. (Hrsg): A Common Foreign Policy for Europe? S.27f.

^[20] Cameron, F. (1998): Building a common foreign policy In: Peterson, J./Sjuresen, H. (Hrsg): A common Foreign Policy for Europe? S. 55.

^[21] zitiert nach: Jörgensen, K.N. (2002): Making the CFSP work. In Perterson, J./Shackleton, M.: The Institutions of the European Union. S 224.

^[22] Weidenfeld, W./Algieri, F. (2000): Europas neue Rolle in der Welt. In: Weidenfeld, W.(Hrsg): Europa Handbuch. S. 879.

^[23] zu den Modalitäten der Abstimmungsverfahren vgl. Wessels, W. (2000): Das politische System der EU. In: Weidenfeld, W. (Hrsg): Europa Handbuch S. 335f.

^[24] Algieri, F. (2001): Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik. In: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Nizza in der Analyse. Strategien für Europa. S. 193.

^[25] Zur Problematik der Ratpräsidentschaft und unterschiedlichen nationalen Ressourcen vgl. Cameron (1998): Building a common foreign policy. In: Peterson, J./Sjuresen, H. (Hrsg): A common Foreign Policy for Europe? .S. 61f.