Wandel von Staatlichkeit: Internationalisierung des Staates & Mehrebenenpolitik. Wer regiert jenseits des Nationalstaates?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der Begriff des Regierens

3. Zwei theoretische Grundpositionen zum regieren jenseits des Nationalstaates
3.1. Kooperationstheorie
3.2. Governance-Theorie

4. Die drei zentralen Formen des Regierens
4.1. Governance by government
4.2. Governance with government
4.3. Governance without government
4.4. Genese

5. Internationale Institutionen
5.1. Organisationen
5.2. Regime
5.3. Netzwerke

6. Resümee

7. Literaturangabe

1. Einleitung

Die Frage „Wer regiert jenseits des Nationalstaates?“ ist nicht durch eine einfache Nennung der entsprechenden Akteure zu beantworten. Vielmehr steht diese Frage in einem engen Zusammenhang mit dem Thema der Sitzung - Wandel von Staatlichkeit: Internationalisierung des Staates und Mehrebenenpolitik. Zu diesem Themenkomplex besteht mittlerweile eine Fülle an Literatur, die zum überwiegenden Teil seit den 90`er Jahren des vergangenen Jahrhunderts entstand (Jachtenfuchs 2003:495).

Bei der Beschäftigung mit diesem Thema stellte sich uns als erstes die Frage, wie eine mögliche Definition von Regieren lautet, oder besser: Welche möglichen Formen eines Regierens jenseits des Nationalstaates bestehen?

Eine weitere Frage bestand darin, welche theoretischen Grundpositionen in den Internationalen Beziehungen zu diesem Thema maßgeblich sind. Bei der Beantwortung dieser Frage zeigte sich, dass dies zwei, aus der Regimetheorie entstandene, Strömungen sind. Zum einen die Kooperationstheorie und zum anderen die Governance-Theorie. Letztere ist wiederum entscheidend für die Frage nach den möglichen Regierungsformen jenseits des Nationalstaates.

Weitere Fragen die sich während der Bearbeitung des Themas stellten, waren: Welche Akteure sind es, die jenseits des Nationalstaates regieren? Warum kommt es zu einer Entstehung von Internationalen Institutionen und sind diese in der Lage jenseits des Nationalstaates zu regieren?

Der nächste Punkt dieser Arbeit beschäftigt sich zunächst mit einer möglichen Begriffsdefinition des Regierens. Diesem folgt in Punkt drei eine Gegenüberstellung der zwei konkurrierenden theoretischen Strömungen, die sich mit dem Regieren jenseits des Nationalstaates befassen. Punkt vier erläutert eingehend die Formen des Regierens, bevor sich Punkt fünf mit der Frage nach den Akteuren auseinandersetzt. In Punkt sechs erfolgt schließlich zum Schluss der Arbeit das Resümee.

2. Der Begriff des Regierens

Der Begriff des Regierens ist in der Wissenschaft nicht eindeutig definiert. Bereits auf der Ebene des Nationalstaates existieren verschiedene Definitionen. Eine wesentliche Unterscheidung besteht hier zwischen der angelsächsischen Literatur und der deutschen Rechtswissenschaft.

Für letztere ist entscheidend, dass die Tätigkeit des Regierens alleine dem Staat mit Hilfe der Rechtssetzung vorbehalten bleibt (Zürn 1998: 12) und der Begriff eng verbunden mit der Existenz von Regierung und Staat ist (Kohler-Koch 1993:113). Die angelsächsische Literatur hingegen unterscheidet bei dem Begriff des Regierens zwischen „governance“, d.h. einer zielgerichteten Regelung von Gesellschaftsprozessen und „government,“ den von oben klassisch agierenden Staat.

Diese grundsätzliche Unterscheidung aufgreifend definiert Zürn den Begriff des Regierens als die „zielgerichtete Regelung gesellschaftlicher Beziehungen und der ihnen zugrundeliegenden Konflikte mittels verlässlicher und dauerhafter Maßnahmen und Institutionen statt durch unvermittelte Macht- und Gewaltanwendung.“^[1] Demzufolge ist eine auf ein Ziel ausgerichtete Regelung von Gesellschaftsprozessen auch ohne den von oben agierenden Staat denkbar (Zürn 1998:12) und erlaubt eine Übertragung auf Gesellschaften deren Merkmal eine nicht-staatliche, bzw. nicht-hierarchische Verfasstheit ist (Kohler-Koch 1993:114).

Aus dieser Definition heraus ergeben sich drei mögliche Formen des Regierens: 1. governance by government 2. governance with government und 3. governance without government (Zürn 1998:169ff.).

Bevor eine nähere Erklärung dieser drei Regierungsformen erfolgt, erläutern wir im nächsten Punkt zwei theoretische Positionen der internationalen Beziehungen. Dies wäre zum einen die Kooperationstheorie und zum anderen die Governance-Theorie.

3. Regierens jenseits des Nationalstaates – Zwei theoretische Grundpositionen

Die Kooperationstheorie und die Governance-Theorie entwickelten sich, bezüglich ihres Forschungsinteresses unterscheidbar, aus der Regimetheorie.

Die kooperationstheoretische Sichtweise untersucht eine mögliche internationale Zusammenarbeit unter den strukturellen Bedingungen des anarchischen Systems, während hingegen die Governance-Theorie mehr an dem Problem der politischen Steuerung im internationalen System interessiert ist (Jachtenfuchs 2003:497f.). Die Governance-Theorie entwickelte sich in den vergangenen zehn Jahren stark und umfasst das Regieren innerhalb eines Staates wie auch das im internationalen System (Jachtenfuchs 2003:495).

3.1 Kooperationstheorie

Ausgehend von dem Modell des anarchischen internationalen Systems bedingt die staatliche Souveränität Anarchie als ordnendes Prinzip, d.h. Staaten sind gleiche unter gleichen (Kohler-Koch 1993:118). Interdependenz und Globalisierung rufen keine entscheidende Veränderung des bestehenden internationalen Systems in diesem Modell hervor. Aufgrund der weltweit zunehmenden Vernetzung sind Staaten nur noch begrenzt dazu in der Lage, ihre vielfältigen Aufgaben zu erfüllen. Diese Voraussetzung ist ursächlich für die Kooperation mit anderen Staaten, denn durch sie erhoffen sich die Akteure eine Verbesserung ihrer Problemlösungsfähigkeit aus innenpolitischer Sicht. Diese Fähigkeit sichert die Legitimität eines Staates und somit auch das politische überleben (Jachtenfuchs 2003:498). Schließen sich Staaten in politischen Bündnissen, bzw. internationalen Organisationen zusammen, „um ihren Bürgern Sicherheit, Freiheit und Wohlfahrt bieten zu können, so werden diese lediglich als zwischenstaatliche Zweckverbände betrachtet, deren Existenz ausschließlich vom Interessenkalkül der teilnehmenden Staaten abhängt.“^[2] So kann gemäß dem realistischen Modell nur ein Strukturmerkmal verändert werden und bei diesem handelt es sich um die internationale Machtverteilung. In diesem Modell ist eine Aufhebung internationaler Anarchie, selbst wenn es sich nur um Teilbereiche handelt, nicht denkbar, da sich daraufhin per Definition das internationale System auflösen würde (Kohler-Koch 1993:118).

Die internationale Politik lässt sich nach der Grundannahme des kooperativen Modells über unterschiedliche Strukturen beeinflussen. Diese sind der Lage verschiedene politisch relevante Prozesse auszulösen. In einem multipolaren bzw. bipolaren Ordnungssystem besteht die Möglichkeit in Form von staatlicher Politik gezielt auf diese Systemstruktur einzuwirken. Dies ist ein wichtiges Merkmal des internationalen Systems, da die zielgerichtete Regelung von Gesellschaftsprozessen nicht zentral, sondern dezentral erfüllt wird. Akteure sind hierbei Systemteilnehmer mit der Fähigkeit zur Führung. „Sie sorgen im Interesse des Gesamtsystems für seinen Bestand, damit auch für die Fortexistenz seiner Mitglieder und die Erhaltung des Friedens.“^[3] Weiterhin regeln die „Führungsakteure“ auch wirtschaftliche sowie sonstige auftretenden Probleme.

Zusammenfassend lässt sich formulieren, dass somit auch das internationale Staatensystem ein „Regieren“ kennt. Dieses Regieren erfolgt auf zweierlei Weise, zum einen durch die Beeinflussung der Systemstruktur und zum anderen durch ein staatenübergreifendes „Management.“ Beide „Regierungsmöglichkeiten“ obliegen den Großmächten, da sie das System unter Anarchie konstituieren.

3.2 Governance-Theorie

Dieser Theorie liegt eine Neudefinition staatlicher Souveränität zugrunde. Es wird davon ausgegangen, dass durch gemeinsame Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren eine Verrechtlichung sowie Verdichtung der intern. Beziehungen stattfindet. Diese basiert auf der vermehrten Gründung von internationalen Regimen, Organisationen und Netzwerken. In Folge dessen wird die gängige Vorstellung staatlicher Souveränität unterlaufen, da Staaten nun einer Legitimitätskontrolle von außen unterliegen (Zürn 2002:215).

Durch die Einsicht in das Scheitern einer alleinigen nationalstaatlichen oder zwischenstaatlichen Regelungswirkung entstehen aufgrund der zunehmenden Interdependenz neue Kooperationsformen des Regierens (Varwick 2000:145f.). Grundlegend für diese Einsicht ist die Erkenntnis, dass in einer denationalisierten Welt internationale Institutionen eine bessere Problemlösungsfähigkeit sowie politische Steuerung aufweisen als nationalstaatliche (Wolf 2002:183). Mit der Entstehung neuer Kooperationsformen geht ein Aufstieg privater Akteure einher, die den Alleinvertretungsanspruch der Staaten unterminieren (Jachtenfuchs 2003:497).

Von den eben dargestellten Vorgängen ausgehend fragt nun die Governance-Theorie, im Unterschied zur Kooperationstheorie, was für eine Art von Politikergebnissen mit was für einer Art von Institution erbracht werden könnten. Sie behandelt demnach die „Wirkung bestimmter Kooperationsformen im Gegensatz zu anderen.“^[4] Eine weitere wesentliche Unterscheidung zwischen Kooperationstheorie und Governance-Theorie besteht in deren Sichtweise. Die Kooperationstheorie sieht in einer friedvollen internationalen Zusammenarbeit, in einem ansonsten kooperationsfeindlichen internationalen System, bereits einen Erfolg. Für die Governance-Theorie hingegen ist eine Kooperation zwischen Akteuren in vielen Politikbereichen unproblematisch erreichbar. „Kooperation ist hier kein Ziel an sich sondern ein Mittel zum Zweck. Dieser Zweck ist die Lösung gesellschaftlich als solcher thematisierter Probleme, von der Umweltverschmutzung über Migration und den Schutz geistigen Eigentums bis hin zu Verhinderung von terroristischen Anschlägen.“^[5]

Folglich regieren demnach nicht nur das System konstituierende Staaten, sondern auch andere Akteure. Deren Verhältnis zueinander ist nicht hierarchisch geprägt. Hierbei unterscheiden sich die drei oben erwähnten Grundformen des Regierens. Bei diesen drei Formen des Regierens ist es Staaten und internationalen Akteuren möglich, das eigene Verhalten zu regeln, ohne auf eine übergeordnete Zentralinstanz zurückzugreifen. Regieren bezieht somit alle, die gesamte Gesellschaft betreffenden sozialen Institutionen mit ein (Zürn 1994:78; 1998:169).

4. Die drei zentralen Formen des Regierens

Traditionell weit verbreitet ist die Ansicht, dass nur der Staat die exklusive Aufgabe des Regierens erfüllt. Häufig wird er als das einzige Mittel betrachtet, das in der Lage ist, das egoistische Wirken von Gesellschaftsmitgliedern zu bündeln und produktiv zum Nutzten der Gesamtgesellschaft einzusetzen. Die klassischen Regierungsmöglichkeiten des Staates lassen sich in einer Innen- und Außenperspektive darstellen: Nach innen regiert der Staat durch das Erlassen von Gesetzen und nach außen durch die Vertretung seiner Interessen. Dies kann in Form von Verhandlungen, aber auch durch Macht- und Gewaltanwendung geschehen (Zürn 1998:166). Ohne Gewaltmonopol soziales Handeln zu regeln gilt als aussichtslos. Aus diesem Grund resultiert aus dieser Perspektive stets eine hierarchische Gliederung des Staates mit einer entsprechenden Unterordnung der Gesellschaft.

[...]

^[1] Zürn, Michael 1998: Regieren jenseits des Nationalstaates, S. 12

^[2] Kohler-Koch, Beate 1993: Die Welt regieren ohne Weltregierung, S. 118

^[3] ebd., S. 119

^[4] Jachtenfuchs, Markus 2003: Regieren jenseits der Staatlichkeit, S. 499

^[5] ebd., S. 508