Föderative Grundsätze im Europäischen Verfassungsentwurf

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

I. Föderative Grundsätze gemäß Art. 23. I S. 1 GG

II. Das Verhältnis der Europäischen Union zu den Mitgliedstaaten im Verfassungsentwurf
1. Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten
2. Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit
3. Unionstreue
4. Vorrang des Unionsrechts
5. Ausscheiden einzelner Mitgliedstaaten

III. Die Ausgestaltung der vertikalen Kompetenzverteilung
1. Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung gemäß Art. 9 E-VVE
2. Arten von Zuständigkeiten nach Art. 11 E-VVE
a) Die ausschließliche Zuständigkeit
b) Die geteilte Zuständigkeit
c) Die Koordinierung der Wirtschafts- und beschäftigungspolitik
d) Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
e) Die ergänzende Kompetenz

IV. Schutz der föderalistischen Struktur Deutschlands
1. Grundsatz der Subsidiarität
2. Schutz der regionalen und kommunalen Selbstverwaltung
3. Der Ausschuss der Regionen

Fazit

Einleitung

Thema der vorliegenden Arbeit ist die Ausgestaltung der föderativen Grundsätze gemäß Art. 23 I S. 1 GG im aktuellen europäischen Verfassungsentwurf (E-VVE). Mit diesem ersten elementaren Schritt in Richtung eines europäischen Verfassungsvertrages wid ein neues, bedeutendes Kapitel im europäischen Integrationsprozess aufgeschlagen. Art. 23 GG greift das in der Präambel des Grundgesetzes aufgestellte Gebot „in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen“ auf, und konkretisiert diesen allgemeinen Mitwirkungsauftrag im Lichte der aktuellen Entwicklung der europäischen Integration.^[1] Gleichzeitig werden der an die zuständigen deutschen Bundesorgane gerichteten Integrationsermächtigung aber auch Grenzen gesetzt. So stellt Art. 23 I S. 1 GG eine materielle Schranke der Integrationsermächtigung dar indem er verfassungsrechtliche Anforderungen an die Europäische Union in Form von Strukturprinzipien bestimmt.^[2] Die sogenannte „Strukturklausel“^[3] fordert dass die Union, an deren Fortentwicklung die Bundesrepublik mitwirkt, „demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist“.

Es stellt sich nun die Frage, inwieweit der Verfassungsentwurf die hier verankerten föderalen Grundsätze verwirklicht und ob die gegebene Verwirklichung den Anforderungen der Strukturklausel des Art. 23 I S. 1 GG genügt. Dies soll im Zuge einer vierteiligen Gliederung der Arbeit beantwortet werden. Nach einer eingehenden Bestimmung der Anforderungen und der Bedeutung der „föderativen Grundsätze“ gemäss Art. 23 1 S. 1 GG, soll untersucht werden an welchen Stellen und in welcher Form diese im Verfassunsgentwurf Ausdruck finden. Hierzu wird zunächst die Regelung des allgemeinen Verhältnisses der Union zu den Mitgliedstaaten im Verfassungsentwurf dargelegt. Sodann wird die Ausgestaltung der vertikalen Kompetenzabgrenzung untersucht. Da diese Einfluss auf den binnenstaatlichen Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland nimmt, wird hier zu einer zweiten Bedeutungsebene des föderativen Prinzips übergeleitet, nämlich dem Schutz der föderalistischen Struktur Deutschlands als weiterem „Schwerpunkt der Sicherung föderaler Strukturen im Sinne der Struktursicherungsklausel“.^[4] Im Fazit soll abschliessend beurteilt werden, inwieweit die herausgearbeitete Ausgestaltung der föderativen Grundsätze im Verfassungsentwurf den Anforderungen des Art. 23 I S. 1 GG genügt.

I. Föderative Grundsätze gemäß Art. 23 I S. 1 GG

Wie schon oben angedeutet, bezieht sich das in Art. 23 I S. 1 GG im Ausdruck „föderative Grundsätze“ verankerte Föderalismusprinzip auf zwei Bedeutungsebenen, die Schmalenbach wie folgt beschreibt: „[Z]um einen kann es sich hierbei um die Verpflichtung handeln, die derzeitigen föderativen Strukturen der Europäischen Gemeinschaften zu bewahren; zum anderen kann die Struktursicherung die Funktion erfüllen, europäische Einwirkungen auf den binnenstaatlichen Föderalismus der Bundesrepulik Deutschland abzuwehren“.^[5] Sie gibt als Definitionsmerkmale einer föderalen Ordnung die Existenz „doppelter Entscheidungszentren“ bzw., im staatsrechtlichen Sinne, die Teilhabe von Bund und Ländern an staatlichen Funktionen und Finanzen an, sowie die Partizipation eines föderativen, von den Gliederstaaten beschickten Organs an der Willensbildung des Gesamtstaates.^[6] Demnach ist der Europäischen Union eine föderale Grundstruktur zu eigen: Die Mitgliedstaaten bestehen mit ihren Zuständigkeiten neben den, ebenfalls mit unmittelbar durchgreifenden Kompetenzen ausgerüsteten Gemeinschaftsorganen fort.^[7] Unter ihnen wirkt der Europäische Rat als das von den Mitgliedstaaten beschickte, föderative Organ.

Bei der durch das föderative Prinzip geforderten Sicherung föderaler Strukturen in der Europäischen Union geht es in erster Linie um das Verhältnis zwischen Union und Mitgliedstaaten.^[8] Aus der Einsicht heraus, dass der Gestaltungsreichtum des Föderalismus sich weder auf den Bundesstaat noch auf einen Bundesstaat bestimmten Zuschnitt beschränkt, wurde die Terminologie „föderativ“ und nicht „bundesstaatlich“ gewählt^[9]. Diese sollten daher in der Interpretation des Ausdrucks „föderative Grundsätze“ nicht synonym gebraucht werden, was aber bei Classen^[10] der Fall ist. Die föderativen Grundsätze sollen eine Entwicklung der Europäischen Union zum Zentralstaat abwehren und wirken gemeinsam mit dem Subsidiaritätsprinzip auf die Kompetenzverteilung ein. Sie sind dazu da, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten zu schaffen.^[11] Zudem verlangen sie die Achtung der Staatlichkeit und Verfassungsautonomie der Mitgliedstaaten und damit auch der binnenstaatlich festgelegten föderativen Ordnung.^[12]

Die Anforderung des Schutzes der binnenstaatlichen föderalistischen Struktur entsprang der Sorge der Länder vor einer Aushöhlung ihrer Kompetenzen und einer Gefährdung ihres Bestandes.^[13] Während dieser schon verfassungsrechtlich durch die Integrationsschranke des Art. 79 III GG gesichert ist, haben Landesgesetzgebung und -politik tatsächlich in der Vergangenheit eine zunehmende Einschränkung ihres Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums erfahren, und sehen sich also in ihren Zuständigkeiten tangiert.^[14] Ihrem Anliegen, ihre Eigenständigkeit zu wahren sowie dem Schutz der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland wird auch mit dem in Art. 23 I S. 1 GG auf die föderalen Grundsätze folgenden und mit diesen eng verbundenem Grundsatz der Subsidiarität entsprochen.^[15] Doch dazu unten mehr.

Wie oben bereits erwähnt, kann Art. 23 I S. 1 GG unmittelbar allein die Bundesrepublik Deutschland, also nicht die Europäische Union als solche verpflichten. Mit der Wahl des Begriffes „föderativ“ statt „bundesstaatlich“ wollte die Gemeinsame Verfassungskommission, die Art. 23 GG 1992 erarbeitete, auch deutlich machen, dass das grundgesetzliche Bundesstaatsprinzips keinesfalls den Anspruch eines staatsorganisatorischen Maßstabes für die künftige Entwicklung der Europäischen Union erheben will.^[16] Allerdings entsteht eine mittelbar wirkende Bindung, wenn man die aus der Strukturklausel resultierende Verpflichtung nicht im Sinne einer bloßen Bemühungspflicht, sondern im Sinne einer Unterlassungspflicht oder gar einer Verhinderungsplicht der deutschen Staatsgewalt interpretiert.^[17] Dies würde bedeuten, dass die Nichtwahrung der in Art. 23 I S. 1 GG genannten Grundsätze die Bundesrepublik Deutschland daran hindern würde weiter an der Entwicklung der Union durch die Übertragung von Hoheitsrechten und sonstigem mitzuwirken, bzw. sie sogar dazu anhielte, die Ausübung europäischer Kompetenzen und europäischen Rechts auf deutschem Boden zu verhindern.^[18]

II. Das Verhältnis der Europäischen Union zu den Mitgliedstaaten im Verfassungsentwurf

1. Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten

Die Beziehungen zwischen der Union und den Mitgliedstaaten sind allgemein in Art. 5 E-VVE geregelt. Absatz 1 fordert die Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten. Diese auf die Wahrung der Staatlichkeit der Mitgliedstaaten eingehende Forderung wird bisher in Art. 6 III EU gewährleistet, und wird hier nun um eine nähere Bestimmung des Begriffs der nationalen Identität erweitert, in dem hinzugefügt wird, dass diese in der grundlegenden politischen und verfassungsrechtlichen Struktur der Mitgliedstaaten einschließlich der regionalen und kommunalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Somit wird nun mit dem Begriff der „politischen und verfassungsrechtlichen Struktur“ ausdrücklich auf die binnenstaatliche Ordnung der Mitgliedstaaten hingewiesen, was im Hinblick auf die Bundesrepublik Deutschland die Achtung ihrer Bundesstaatlichkeit impliziert. Die Aufnahme des Konzepts der „kommunalen und regionalen Selbstverwaltung“ in den Wortlaut des Artikels geht weiterhin auf die Länderebene und deren Verlangen nach Schutz vor Erosion durch das Gemeinschaftsrecht ein.

Der Verfassungsentwurf geht darüberhinaus auf die Wahrung der Staatlichkeit der Mitgliedstaaten ein, indem Art. 5 I S. 2 E-VVE ergänzt, dass die Union die grundlegenden Funktionen des Staates achtet. Als solche werden insbesondere die Wahrung der territorialen Unversehrtheit, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung sowie der Schutz der inneren Sicherheit genannt.

2. Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit

Art. 5 II S. 1 E-VVE nimmt den in der Rechtsprechung des EuGH^[19] auf Grundlage des Art. 5 EWG entwickelten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit auf. Der EuGH definierte die Bedeutung dieses Grundsatzes dahingehend, dass er nicht nur die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts zu treffen, sondern auch den Gemeinschaftsorganen entsprechende Pflichten zur loyalen Zusammenarbeit auferlegt.^[20]

Indem Art. 5 II S. 1 E-VVE erklärt, dass die Union und die Mitgliedstaaten sich gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus der Verfassung ergeben, achten und unterstützen, führt er die dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach der Rechtsprechung des EuGH zukommende Bedeutung fort, und verankert sie verfassungsrechtlich. Der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 5 II S. 1 lässt also nun auf die Europäische Union bezogen explizit das zum Ausdruck kommen, was vorher durch die Rechtsprechung des EuGH impliziert war: Die Union ist zu einer gewissen Rücksichtnahme gegenüber den Mitgliedstaaten verpflichtet.

3. Unionstreue

Während Herdegen in dieser durch den Grundsatz der loyalen Zuasammenarbeit geforderten wechselseitigen Rücksichtnahme das Prinzip der Gemeinschaftstreue, die mit der Aufnahme in den Verfassungsvertrag offiziell zur Unionstreue ausgeweitet wird, angelegt sieht^[21], stellt sich diese in Zuleegs Auffassung als einseitige Verpflichtung der Mitgliedstaaten dar, „mit den Organen der EG zusammenzuarbeiten, Hindernisse für die wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts aus dem Weg zu schaffen und der Gemeinschaft Amtshilfe zu leisten“^[22]. Er hält sich damit eher an den genauen Wortlaut des Art. 10 EG, der in Art. 5 II S. 2 E-VVE aufgenommen wird, indem es heißt, dass die Mitgliedstaaten der Union die Erfüllung ihrer Aufgaben erleichtern und alle Maßnahmen, welche die Verwirklichung der in der Verfassung genannten Ziele gefährden könnten, unterlassen.

[...]

^[1] Classen, Rdn. 1; Schmalenbach, S. 56.

^[2] Jarass, Rdn. 7; Rojahn, Rdn. 4; Streinz, Rdn. 12;

^[3] Rojahn, Rdn. 17; Streinz, Rdn. 15; auch „Struktursicherungsklausel": Brockmeyer, S. 589 ff.; Schmalenbach, S. 58 ff..

^[4] Schmalenbach, S. 71.

^[5] Schmalenbach, S. 70.

^[6] Schmalenbach, S. 70.

^[7] Schmalenbach, S. 70.

^[8] Jarass, Rdn. 11; Rojahn, Rdn. 28; Streinz, Rdn. 34; abweichend: Classen, Rdn. 44.

^[9] Rojahn, Rdn. 28; Streinz, Rdn. 35.

^[10] Classen, Rdn. 44.

^[11] Zuleeg, NJW 2000, S. 2846.

^[12] Brockmeyer, Rdn. 8; Jarass, Rdn. 11; Rojahn, Rdn. 28.

^[13] Streinz, Rdn. 32.

^[14] Wetzel, S. 61 f..

^[15] Streinz, Rdn. 37.

^[16] Schmalenbach, S. 71. ; auch Streinz, Rdn. 20: Das Grundgesetz verlangt nur eine strukturangepasste Grundsatzkongruenz.

^[17] Schmalenbach, S. 61 f..

^[18] Brockmeyer, Rdn. 6.

^[19] EuGH, Rs. 230/81, Slg. 1983, S. 255, Rdn. 37 – Luxemburg ./. Parlament; Rs. 52/84, Slg. 1986, S. 89, Rdn. 16 – Kommission ./. Belgien; Rs. C-2/88, Slg. 1990, S. I-3367, Rdn. 17 – Zwartfeld; Rs. C-234/89, Slg. 1991, S. I-935, Rdn. 53 – Delimiti.

^[20] EuGH, Rs. C-2/88, Slg. 1990, S. I-3367, Rdn. 17 – Zwartveld..

^[21] Herdegen, § 7, III, 1, Rdn. 94.

^[22] Zuleeg, NJW 2000, S. 2847.