Chancen und Risiken der Einführung neuer Steuerungsmodelle in der öffentlichen Verwaltung


Fachbuch, 2000
35 Seiten

Leseprobe

Gliederung:

1. Ausgangssituation
1.1 Öffentliche Verwaltung
1.2 Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger
1.3 Motivation der Verwaltungsmitarbeiter
1.4 Reformen

2. Rollenverständnis von Politik und Verwaltung

3. Leitbild und Ziele

4. Instrumente
4.1 Budgetierung
4.2 Produktbildung
4.3 Dezentrale Ressourcenverantwortung
4.4 Contract-Management
4.5 Controlling und Berichtswesen
4.6 Doppik
4.7 Kosten- und Leistungsrechnung
4.8 Personal- und Organisationsentwicklung

5. Umsetzungsempfehlungen
5.1 Projektorganisation
5.2 Projektschritte
5.3 Budgetierung
5.4 Produktermittlung
5.5 Internes Rechnungswesen (Kosten- und Leistungsrechnung)
5.6 Controlling und Berichtswesen
5.7 Geschäftsprozessoptimierung

6. Chancen und Risiken

7. Personalvertretung und Mitarbeiterbeteiligung

8. Kontinuierlicher Verbesserungsprozess (KVP)

9. Einzelmaßnahmen

10. Der weitere Weg

11. Schlussbetrachtung

Anhang (Glossar)

Zum Autor:

Der Verfasser, Jahrgang 1963, war während bzw. nach der Ausbildung zum Diplom-Verwaltungswirt bei einer hessischen Kommune beschäftigt. Zurzeit steht er als Amtsrat im Hochschulbereich im Dienst des Landes Rheinland-Pfalz.

Im Rahmen einer Nebentätigkeit unterrichtet er seit 1993 als nebenamtlicher Dozent beim Hessischen Verwaltungsschulverband am Verwaltungsseminar Darmstadt in den Fächern Organisation, Personalwesen und Kommunalrecht sowie nunmehr auch als Lehrbeauftragter an der Verwaltungsfachhochschule Wiesbaden, Abteilung Darmstadt im Fach Dienstrecht.

In seiner Heimatstadt ist der Autor seit 1993 bis dato ehrenamtlich in verschiedenen Funktionen als parteiloses Mitglied in der Kommunalpolitik tätig.

Lampertheim, im August 2000

gez. Stefan Nickel

1 . Ausgangssituation

Die ökonomischen, ökologischen und sozialen Rahmenbedingungen für die öffentliche Verwaltung ändern sich in immer stärkeren Maße.

Die angespannte Finanzsituation mit der Notwendigkeit einer Haushaltskonsolidierung zwingt insbesondere die Städte und Gemeinden seit Jahren zu Überlegungen, wie Haushaltsmittel eingespart bzw. effektiver eingesetzt werden können.

1.1 Öffentliche Verwaltung

Die öffentliche Verwaltung ist grundsätzlich in zwei Bereiche differenzierbar.

Auf der einen Seite steht die Eingriffs- oder Ordnungsverwaltung zur Erfüllung der hoheitlichen Aufgaben. In der Leistungsverwaltung werden andererseits neben der Durchführung von Leistungsgesetzen auch Güter und Dienstleistungen für Einzelne oder Bevölkerungsgruppen angeboten.

Die Ordnungsverwaltung ist das traditionelle Modell der öffentlichen Verwaltung und ist im hoheitlichen Denken und Handeln auch im Bereich der Leistungsverwaltung bis in die jüngste Zeit noch mitunter stark ausgeprägt.

Nahezu alle Verwaltungen haben in der Vergangenheit die Dienstleistungserstellung zu wenig vorausschauend geplant und eher auf Anforderungen reagiert.

Informationen über kommunale Leistungen sind schwer nachzuvollziehen, oft unvollständig und erfüllen nicht den gewünschten Informationsbedarf.

Statt dessen sind die finanziellen und personellen Kapazitäten konkret benannt.

Die Verwaltung wird nicht generell aufgrund von Leistungszielen geführt, sondern über zur Verfügung gestellten Ressourcen (Mittelveranschlagung im Haushaltsplan).

Dies führt zu einer input-orientierten Steuerung.

1.2 Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger

Nicht zuletzt aufgrund eines gestiegenen Selbstbewusstseins einhergehend mit einem gesellschaftlichen Wertewandel, der dem Staat und seinen Einrichtungen zunehmend kritischer gegenübersteht, erwarten die Bürgerinnen[1] und Bürger heute insbesondere von ihrer Kommunalverwaltung, dass sie weniger mit hoheitlichen Instrumenten arbeitet, sondern die Dienstleistung in den Vordergrund stellt (Stichwort: Kundenorientierung).

In der Kommune erleben die Bürger Politik und politische Entscheidungen unmittelbar. Von den hier Verantwortung tragenden Frauen und Männern erwarten die Menschen für die von ihnen aufgebrachten Mittel entsprechende qualitative und quantitative Leistungen. Die Kommunalverwaltung soll diese Dienstleistungen darüber hinaus möglichst kostengünstig anbieten.

1.3 Motivation der Verwaltungsmitarbeiter

Nicht zuletzt die Wünsche der Bediensteten nach mehr Eigenverantwortung und Gestaltungsmöglichkeiten machen es notwendig, die bisherigen Strukturen und Entscheidungsabläufe kritisch zu hinterfragen.

1.4 Reformen

Die Reformbedürftigkeit der öffentlichen Verwaltung ist heute, nicht nur allein im Hinblick aus dem Bemühen um eine effiziente Mittelbewirtschaftung, unbestritten.

Die fehlende Transparenz des kommunalen Leistungsangebots führt in Zeiten knapper werdender Haushaltsmittel insbesondere von Seiten der politischen Gremien[2] dazu, Kürzungen auf der Ausgabenseite zu verlangen, ohne die Folgen für den Umfang und die Qualität der Aufgaben zu bezeichnen.

Hierin liegt die Gefahr, dass die Politik sich nur an der erzielten Einsparung orientiert und die Relation von Kosten und Leistungen bei der Konsolidierung des Haushalts völlig unbeachtet läßt.

Bisher wird die Verwaltung von der Politik im wesentlichen über die Zuteilung von Ressourcen in Gestalt des i.d.R. jährlich zu verabschiedenden Haushaltsplans gesteuert.

Politische Zielvorgaben für die Verwaltung, bezogen auf die Kosten und die Qualität von kommunalen Leistungen sind nur teilweise bzw. überhaupt nicht vorhanden.

Entscheidet das Beschlussorgan zukünftig über einen produktorientierten Haushaltsplan, der Ziele, Qualitäten und Kosten von Leistungen erfasst und in einen Gesamtzusammenhang stellt, wird erstmals eine hohe Transparenz über die Umsetzung der an die Verwaltung vorgegebenen Ziele erreicht.

Über ein regelmäßiges Berichtssystem werden zudem die Leistungen der Verwaltung für die Politik transparenter.

Im Bedarfsfall besteht dann für die Stadtverordnetenversammlung die Möglichkeit, entsprechend gegenzusteuern.

2 . Rollenverständnis von Politik und Verwaltung

Mit der Einführung von neuen Steuerungssystemen wird ein verändertes Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung notwendig werden.

Aus dem Verständnis der politischen Gremien heraus strukturell zu steuern, sollte die Politik über das „Was“, die Verwaltung über das „Wie“ entscheiden.

Das „Was“ sollte demnach die Entscheidung beinhalten, welche Leistungen (Produkte) und mit welchem Standard sie angeboten werden.

Detailfragen, insbesondere die Art und Weise der Ausführung sollte dem Verwaltungsbereich zugeordnet sein.

Hierbei handelt es sich nicht um eine (teilweise) Entmachtung der Politik zugunsten der Verwaltung, sondern um eine Verschiebung der Schwerpunkte.

Innerhalb der Verwaltung sind entsprechende Abstufungen des Zuständigkeits- und Verantwortungsbereichs vom Magistrat bzw. Gemeindevorstand, Oberbürgermeister und/oder Bürgermeister und Dezernenten über die Ämter- und Abteilungsleitungen bis zum einzelnen Sachbearbeiter vorzunehmen[3].

Es wird nur dann zu Kontrollverlusten von Seiten der Stadtverordnetenversammlung oder des Magistrats kommen, wenn nicht ein aussagefähiges Controlling und Berichtswesen sichergestellt ist.

3 . Leitbild und Ziele

Es ist das Ziel aller Kommunen, den optimalen Arbeitsablauf der einzelnen Verwaltungsvorgänge für alle Leistungen im Sinne von Wirtschaftlichkeit, Bürgerfreundlichkeit und humanen Arbeitsplätzen zu erreichen.

Um zu diesem Ziel zu gelangen, sind im Rahmen einer strategisch ausgerichteten Planung folgende Fragen abzuarbeiten:

- Wo steht unsere Kommunalverwaltung?

Stärken und Schwächen der Verwaltung feststellen

- Wo wollen wir hin?

Ziele aufgrund der erkannten Stärken und Schwächen kundenorientiert herausarbeiten

- Wie kommen wir dahin?

Erarbeiten der strategischen und operativen Schritte

- Wie können wir den eingeschlagenen Kurs halten?

Internalisieren des Planungsprozesses durch regelmäßig wiederkehrende Diskussion und Fortschreibung, Aktualisierung der strategischen Planung

Zunächst ist ein Leitbild zu definieren.

Darunter versteht man ein in Form einer Vision formuliertes „Gesamtunternehmensziel“, das sowohl für die Außenbeziehungen repräsentativ steht, als auch nach innen die Identifikation der Mitarbeiter stärkt.

Die Verwaltungsreform soll in der Regel von mehreren Zielen, wie beispielsweise „Bürgernähe“, „Wirtschaftlichkeit“, Mitarbeitermotivation“ und „Gemeinwohlorientierung“ getragen sein.

Zielerreichungspyramide:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die politischen Gremien beschließen das Leitbild der Stadt und erteilen auf Grundlage der sich ergebenden Ziele der Verwaltung die erforderlichen Aufträge.

Man unterscheidet in strategische Ziele und operative Ziele.

Strategische Ziele benennen ein Vorhaben und zeigen die Richtung. Sie werden i.d.R. von der obersten Hierarchieebene vorgegeben.

Innerhalb der Hierarchie müssen sie operationalisiert, d.h. in operative Ziele heruntergebrochen werden.

Diese Arbeitsziele beschreiben die Vorgehensweise und den Zeithorizont einzelner Maßnahmen. Sie müssen in Zahlen messbar sein.

4 . Instrumente

Für die Umsetzung neuer Steuerungsmodelle stehen verschiedene Instrumentarien zur Verfügung.

4.1 Budgetierung

Unter Budgetierung versteht man ein Verfahren, bei dem die einer Kommunalverwaltung zur Verfügung stehenden Mittel nach einem objektiven und transparenten Schlüssel auf die Leistungsbereiche verteilt werden.

Dies beinhaltet auch die Auflösung der Sammelnachweise.

Ohne eine Steuerung über die Ergebnisse (Output-Steuerung) bleibt die Budgetierung allerdings eine Verschärfung der bisherigen Steuerung über das Geld (Input-Steuerung).

4.2 Produktbildung

Kommunalverwaltungen können ihr Verwaltungshandeln optimieren, indem sie ihre Leistungen zu Produkten bündeln, diese beschreiben und ihnen verursachungsgerecht die entsprechenden Kosten zuordnen[4].

Ein Produkt kann man definieren, als eine kostenmäßig abgrenzbare Leistung eines Bereiches, die außerhalb der Verwaltung den Bürgern oder innerhalb der Verwaltung einem anderen Amt abgeliefert wird.

Amtsinterne Serviceleistungen sind Teilleistungen eines Produktes.

Organisatorisch werden Produkte zur Produktgruppe, zum Produktbereich und auf oberster Ebene zum Produktplan zusammengefaßt.

4.3 Dezentrale Ressourcenverantwortung

4.3.1 Begriff und Ausmaß

Der Begriff „Dezentrale Ressourcenverantwortung“ beschreibt die Organisationsform, bei der eine Führungsperson in einer abgegrenzten Leistungseinheit die Verantwortung über die Personal-, Sach- und Finanzressourcen (Budget) hat.

Sie funktioniert nur bei Vereinbarungen über die beschriebenen Leistungen, der sogenannten dezentralen Ergebnisverantwortung.

Sie korreliert unmittelbar mit der dezentralen Ressourcenverantwortung und bezeichnet den eigentlichen Kern der neuen Organisationsform.

Die für die Einführung neuer Steuerungsmodelle eindeutige Produktverantwortung beinhaltet somit auch die Verantwortung für das Produktbudget.

Die von der Verwaltungsspitze vorgegebenen Rahmenrichtlinien bestimmen, welche Bandbreiten die einzelnen Fachbereiche[5] bei ihren Entscheidungen in finanzieller und personeller Hinsicht haben.

Die Übernahme der Ressourcenverantwortung durch den Leiter des Fachbereichs bedeutet nicht, dass die damit verbundenen Arbeiten auch zwingend hier erledigt werden müssen. Der Fachbereich kann sich auch weiterhin zentraler Serviceinheiten bedienen.

Dezentrale Ressourcen verantwortung ist somit nicht identisch mit dezentraler Ressourcen verwaltung !

Dies bedeutet auch, dass die Fachbereiche leistungsfähig sind und nicht nur über ein input-gesteuertes Budget verfügen, sondern output-orientiert mit ihnen über die Produkte, deren Menge und Qualität, verhandelt werden kann (sog. Contract-Management[6]).

Die Zahl der Fachbereiche solte sich möglichst an der Dezernatsaufteilung orientieren (= i.d.R. Zahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder).

Im Idealfall deckt sich die Fachbereichsbildung mit der Ausschussstruktur, d.h. für jeden Fachbereich ist ein Ausschuss zuständig.

4.3.2 Rolle der Querschnittsämter

Die Stadtverwaltung sollte ein einheitliches "Unternehmen" bleiben und nicht in zahlreiche Teilbereiche zerfallen. Hierbei wird eine zentrale Steuerung ebenso benötigt, wie die zentrale Vorhaltung bestimmter Dienstleistungen für den eigenen Betrieb.

Die Querschnittsämter müssen aber davon ausgehen, dass ihre Dienstleistungsfunktionen künftig nur in Konkurrenz mit Anbietern der privaten Wirtschaft von den dezentral geführten und verantworteten Bereichen abgenommen werden.

Da sich alle Leistungsbereiche aber letztendlich unter dem Dach eines gemeinsamen "Unternehmens" befinden, kann es nicht sein, dass dieses "Unternehmen" Querschnittsleistungen vorhält, die nur noch von wenigen in Anspruch genommen werden. Es wird daher zeitlich begrenzt (z.B. zwei Jahre) eine Art Anschlusszwang geben. Nach dieser Zeit treten die Querschnittseinheiten in Konkurrenz zu anderen Anbietern.

Eine zukünftige Verlagerung einzelner Dienstleistungsbereiche in die Privatwirtschaft (Outsourcing) ist unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten anzunehmen.

Bei der Umsetzung ist ebenfalls darauf zu achten, dass sich in den einzelnen Organisationseinheiten keine eigenen kleinen Serviceeinheiten aufbauen.

Dies würde zu einer Zersplitterung der Gesamtverwaltung führen und Synergieeffekte bei Serviceleistungen ausschließen.

Auch diese Alternative ist mit einer rationellen Organisation und einer sparsamen Mittelbewirtschaftung aus gesamtstädtischer Sicht nur schwer zu vereinbaren.

4.4 Contract-Management

Hierbei handelt es sich um eine Führungsform über Zielvereinbarungen. Häufig eingedeutscht als "Kontrakt-Management".

Das Kontrakt-Management kann über alle Hierarchieebenen hinweg eingesetzt werden und beinhaltet die Vereinbarung über Leistungsziele (Produkte, Menge und Qualität) innerhalb eines bestimmten Zeitraumes. Die Verhandlungen über das erforderliche Budget bauen auf dieser Vereinbarung auf.

Die Leiter der Fachbereiche sind gegenüber der Verwaltungsspitze und der Politik für die Erfüllung der Kontrakte verantwortlich.

[...]


[1] Zur besseren Lesbarkeit des Textes wird nachfolgend die männliche
Schreibweise verwendet.

[2] In Hessen: Gemeindevertretung bzw. Stadtverordnetenversammlung als
Beschlussorgan; nicht hingegen Gemeindevorstand bzw. Magistrat, da
Verwaltungsorgan

[3] Bei der weiteren Betrachtung wird bei der Bezeichnung der Organe von einer Stadt mit ca. 30.000 Einwohnern ausgegangen.

[4] s. KGSt-Bericht Nr. 8/1994 „Definition und Beschreibung von Produkten“, Köln 1994

[5] Bezeichnung definitionsabhängig; könnte auch (wie bisher) Dezernat oder Amt heißen

[6] s. Punkt 4.4

Ende der Leseprobe aus 35 Seiten

Details

Titel
Chancen und Risiken der Einführung neuer Steuerungsmodelle in der öffentlichen Verwaltung
Hochschule
Hessischer Verwaltungsschulverband; Zentrale Darmstadt  (Verwaltungsseminar Darmstadt)
Autor
Jahr
2000
Seiten
35
Katalognummer
V23838
ISBN (eBook)
9783638268714
ISBN (Buch)
9783638679732
Dateigröße
515 KB
Sprache
Deutsch
Anmerkungen
Eine Broschüre für die Praxis. Der Verfasser, Jahrgang 1963, war während bzw. nach der Ausbildung zum Diplom-Verwaltungswirt bei einer hessischen Kommune beschäftigt. Zurzeit steht er als Amtsrat im Hochschulbereich im Dienst des Landes Rheinland-Pfalz. Im Rahmen einer Nebentätigkeit unterrichtet er seit 1993 als nebenamtlicher Dozent beim Hessischen Verwaltungsschulverband am Verwaltungsseminar Darmstadt in den Fächern Organisation, Personalwesen und Kommunalrecht sowie nunmehr auch als Lehrbeauftragter an der Verwaltungsfachhochschule Wiesbaden, Abteilung Darmstadt im Fach Dienstrecht.
Schlagworte
Chancen, Risiken, Einführung, Steuerungsmodelle, Verwaltung, NSM
Arbeit zitieren
Stefan Nickel (Autor), 2000, Chancen und Risiken der Einführung neuer Steuerungsmodelle in der öffentlichen Verwaltung, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/23838

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