Handlungsoptionen öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute nach Aufhebung von Gewährträgerhaftung und Anstaltslast

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Weg zur Neuordnung des öffentlichen Bankensektors

2 Inhalt und Auswirkungen der Verständigung
2.1 Verständigung über Sparkassen und Landesbanken
2.2 Verständigung über Ausrichtung der Förderinstitute
2.3 Urteil der Rating-Agenturen

3 Handlungsoptionen öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute
3.1 Aufstockung der Sicherungsfonds
3.2 Eigenkapitalverbessernde Maßnahmen
3.2.1 Eigenkapitalerhöhungen
3.2.2 Eigenkapitalfreisetzungen
3.3 Gegenwärtiger Lösungsansatz der Länder
3.4 Kompensationslösung
3.5 Aufspaltungslösung
3.6 Kooperationen und Joint Ventures
3.7 Konsolidierungsoptionen
3.7.1 Horizontale Integration
3.7.2 Vertikale Integration
3.7.3 Fusionen mit privaten Banken
3.8 Formelle und materielle Privatisierung

4 Schlussbetrachtung und Fazit

Anhang

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Das System der staatlichen Haftung in Deutschland

Abbildung 2: Bayerisches Finanz-Holding-Modell

Abbildung 3: Nordrhein-Westfälisches Mutter-Tochter-Modell

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Landesbanken-Überkreuzbeteiligungen

Tabelle 2: Marktanteile der Bankengruppen in Deutschland

Tabelle 3: Landesbanken - Ratingüberblick

Tabelle 4: Umstrukturierungsoptionen der Landesbanken

Tabelle 5: Europäische Erfahrungen mit der Restrukturierung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Weg zur Neuordnung des öffentlichen Bankensektors

In den letzten Jahren hat das Europäische Beihilferecht enorm an Bedeutung gewonnen. Die EU-Mitgliedsstaaten mussten immer öfter und vor allem in immer spektakuläreren Fällen erkennen, dass die europäischen Verträge durch das Beihilferecht ihre wirtschaftlichen Gestaltungsmöglichkeiten stark be- schneiden. Aus allen bisher aufgetretenen Fällen ragt jedoch der Fall der deut- schen Landesbanken heraus. Hier führte das Beihilferecht nicht wie in anderen Fällen lediglich zur Restrukturierung oder Abwicklung eines einzelnen Unter- nehmens. Das Beihilferecht wurde vielmehr als Instrument zur Umwälzung und Neuordnung des gesamten öffentlichen Bankensektors in Deutschland ge- nutzt. Mit Folgen, die im einzelnen noch gar nicht absehbar sind.

Hintergrund ist, dass mit Anstaltslast und Gewährträgerhaftung (siehe hierzu Anhang I) ein zentraler Baustein des öffentlichen Bankensystems betroffen ist, dessen Entfernung eine Überarbeitung der Rechtsgrundlagen für das öffentli- che Bankwesen erfordert. Gegenstand des nun abgeschlossenen Verfahrens ist nicht ein offensichtlicher Rechtsverstoß, sondern eine höchst komplexe öffent- lich-rechtliche Rechtslage, deren beihilferechtliche Bewertung noch immer äußerst umstritten ist. Trotz dieser ungeklärten Rechtslage und der weit rei- chenden Konsequenzen einer Umsetzung der Vorstellungen der Europäischen Kommission ist nicht einmal der Abschluss des Verfahrens abgewartet worden. Kaum dass die Kommission das förmliche Prüfungsverfahren eingeleitet hatte, haben sich am 17. Juli 2001 die Deutsche Bundesregierung und die Europäi- sche Kommission im Grundsatz auf eine Reform der Haftungsgrundlagen der Sparkassen und Landesbanken verständigt.

Nach Abschaffung der Haftungsmechanismen der öffentlichen Hand ab dem 19. Juli 2005 wird die Zukunft der dazugehörigen Kreditinstitute von einer erfolgreichen Neuordnung abhängen. Insbesondere die Landesbanken werden sich gezwungen sehen, ihre Strategien zu überdenken und sich auf einen verstärkten Wettbewerb nach Ablauf der Übergangszeit einzustellen.

In der vorliegenden Arbeit analysiere ich die Handlungsoptionen der öffent- lich-rechtlichen Banken nach Aufhebung von Gewährträgerhaftung und An- staltslast und gebe einen Ausblick auf die hieraus resultierenden Chancen und Risiken. Ausgehen möchte ich zunächst von den Rahmenvorgaben für eine Neugestaltung der Beziehung der Gebietskörperschaften zu den Landesbanken und Sparkassen, die in den Verständigungen getroffen wurden. Um diesen Eckpunkten gerecht zu werden, stehen derzeit unterschiedliche Modelle zur Diskussion. Auch wenn es zu diesem Zeitpunkt schwierig ist, ihre wahrschein- liche Erfolgsquote festzulegen, erscheinen allerdings einige Modelle vielver- sprechender als andere. Bei der Vorstellung der einzelnen Modelle bewege ich mich von den unmittelbar notwendigen Handlungen zu den weiter in der Zu- kunft liegenden Optionen.

2 Inhalt und Auswirkungen der Verständigung

Von April 2001 an beteiligte sich auch die Bundesregierung aktiv an den Verhandlungen mit Brüssel und hat der EU-Kommission eine Änderung des Landesbanken-Systems auf einer für alle Bundesländer einheitlichen Basis vorgeschlagen. Das Konzept sieht vor, dass die jeweiligen Bundesländer, aufbauend auf den Mindestanforderungen des Bundes (der sog. Plattform), eigene Lösungsvorschläge entwickeln.¹ Das Plattform-Modell besteht in der Abschaffung der Gewährträgerhaftung und der Ersetzung der Anstaltslast gemäß den im folgenden Abschnitt genannten Grundsätzen.

2.1 Verständigung über Sparkassen und Landesbanken

Die Rahmenvorgaben für eine Neugestaltung der Beziehung der Gebietskör- perschaften zu den Landesbanken und Sparkassen sind in der Verständigung vom 17. Juli 2001 über Sparkassen und Landesbanken und in den Schlussfol- gerungen vom 28. Februar 2002 durch folgende Punkte klargestellt worden:

ƒ- Abschaffung der Gewährträgerhaftung
ƒ- Modifizierung der Anstaltslast im Einzelfall:
- Die finanzielle Beziehung zwischen dem öffentlichen Eigner und dem Kreditinstitut darf sich nicht von einer normalen marktwirtschaftlichen Eigentümerbeziehung unterscheiden.
- Jegliche Verpflichtung und jeglicher Automatismus des öffentli- chen Eigners zu wirtschaftlicher Unterstützung des Kreditinstituts ist ausgeschlossen. Es besteht keine unbeschränkte Haftung des Eigners für Verbindlichkeiten des Kreditinstituts.
- Die öffentlichen Kreditinstitute werden den gleichen Regeln für den Insolvenzfall unterworfen wie private Kreditinstitute. Inhalt und Auswirkungen der Verständigung Seite 4
- Diese Grundsätze gelten unbeschadet der Möglichkeit des Eigners, wirtschaftliche Unterstützung gemäß den EU-Beihilferegelungen (Genehmigungsvorbehalt der Kommission) zu gewähren.²

Bei diesen Punkten handelt es sich nicht um eine Umgestaltung, sondern im Kern um die Abschaffung der Anstaltslast. Nach der Übergangsregelung können Anstaltslast und Gewährträgerhaftung in ihrer jetzigen Form bis zum 18. Juli 2005 aufrechterhalten werden. Danach werden die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute aus ihrer staatlichen Fürsorge herausgelöst.

Dennoch ist für die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute damit eine verlässli- che und Rechtssicherheit schaffende Grundlage für ihre Neuausrichtung gege- ben. Durch die Umsetzung der Grundsätze werden ihre wirtschaftlichen Aktivi- täten mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar³ und die Kommission akzeptiert die öffentlich-rechtliche Rechtsform, den öffentlichen Auftrag, die kommunale Bindung sowie das Regional- und Verbundprinzip der Sparkassenorganisati- on.⁴

2.2 Verständigung über Ausrichtung der Förderinstitute

Als Ergänzung zu der Verständigung über Sparkassen und Landesbanken ist am 1. März 2002 eine Einigung über die beihilferechtliche Behandlung von staatlichen Haftungsinstituten (inkl. Refinanzierungsgarantien) für die deut- schen Förderbanken⁵ erzielt worden. Damit ist der Fortbestand der Haftungsin- stitute zur Fortführung der staatlichen Förderaufgaben dauerhaft gesichert. Tä- tigkeiten, die nicht unter beihilferechtlich zulässige Bereiche fallen, müssen von den Förderinstituten entweder aufgegeben oder auf rechtlich selbstständige Tochterunternehmen ohne staatliche Unterstützung ausgegliedert werden. Für die Ausgestaltung des Rechtsrahmens in den Gesetzen ist eine Frist bis zum 31. März 2004 vorgesehen. Die Ausgliederung muss spätestens bis zum 31. Dezember 2007 erfolgt sein.⁶

2.3 Urteil der Rating-Agenturen

Ausschlaggebend für die Bewertungen der jeweiligen Landesbanken ohne staatliche Haftungsgarantie werden die künftigen Geschäfts- und Finanzprofile sein, die rechtlichen Gegebenheiten und Eigentümerstrukturen sowie weitere Faktoren, die beim Wegfall des Haftungsregimes zum Tragen kommen. Der Landesbankensektor dürfte beim Long Term Deposit-Rating⁷ ohne eine umfas- sende vertikale Integration (s. u.) mit den Sparkassen wahrscheinlich in die Einfach-A-Kategorie fallen.⁸ Möglich sind Ausnahmen auf beiden Seiten der Spanne, wobei ein AA-Rating an die stärksten Landesbanken, wie die Landes- bank Baden-Württemberg, und eine BBB-Bewertung an einige schwächere Institute vergeben werden könnte.⁹ Nimmt man eine hohe Korrelation zwi- schen der Finanzstärke einer Bank und dem Rating der langfristigen Verbind- lichkeiten an, bleiben zumindest auf kurz- und mittelfristige Sicht die Financial Strength-Ratings¹⁰ von Moody´s zusammen mit den Individual-Ratings von Fitch die besten Indikatoren für die eigenständige Bonität der einzelnen Lan- desbanken (siehe hierzu Anhang II).¹¹

3 Handlungsoptionen öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute

Hinsichtlich der zentralen Frage, wie die öffentlich-rechtlichen Banken auf den Wegfall von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung reagieren können, kommen verschiedene Optionen in Betracht. Das theoretisch denkbare Spektrum reicht von der reinen Überarbeitung der Geschäftsmodelle und der Beibehaltung der Anstalt des öffentlichen Rechts über Aufspaltungsmodelle bis hin zur materiel- len Privatisierung.

In der Diskussion zeigt sich, dass die Landesbanken die eigentlichen Leidtra- genden sein werden, da sie ihr Geschäftsmodell in nicht unerheblichem Maße auf die Vorteile von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung ausgerichtet haben. Eine Reihe von Umbauschritten sind deshalb bereits in der Vergangenheit vor- genommen worden. Andere Landesbanken diskutieren immer noch verschie- dene Vorschläge (siehe hierzu Anhang III). Die Sparkassen dagegen haben mit ihren 37 Mio. Retailkunden ein potenziell lukratives Marktsegment erschlos- sen, jedoch aufgrund mangelnder Skaleneffekte in der Fläche und zu geringer Produktkompetenz außerhalb des Mittelstandkreditgeschäfts im Vergleich zu den Privatbanken ihr Potenzial nicht ausreichend genutzt.¹²

Auch wenn die öffentlich-rechtlichen Institute aufgrund ihres öffentlichen Auf- trags keine Gewinnmaximierung anstreben, müssen Strategien entwickelt wer- den, die den Trend in Richtung immer niedrigerer Rentabilität und höherer Kreditausfälle auffangen und die zur Stärkung ihrer Wettbewerbssituation bei- tragen können.¹³ Die primären Ziele sind dabei die Stärkung der Marktposition in den definierten Kerngeschäftsbereichen (Sparkassenverbund, profitables risikoadjustiertes Kunden- und Kreditgeschäft sowie Spezialprodukte mit an- gemessenen Erträgen nach Risiko- und Gesamtkosten), der Ausbau des Provi- sionsgeschäfts sowie eine stringentes und aktives Risikomanagement (Ertrag nach Risiko vor Wachstum, Ausgleich von Branchen- und regionalen Klum- penrisiken).

3.1 Aufstockung der Sicherungsfonds

Mit dem Wegfall der Gewährträgerhaftung und der Modifikation der Anstaltslast werden die öffentlich-rechtlichen Institute ihren Gläubigern einen adäquaten Sicherheitsersatz bieten müssen. Zusätzliche Einlagen- und Institutssicherungsfonds werden notwendig sein, um die Einlagen der Kunden zu sichern und Institutsrisiken abzudecken.¹⁴ Ein politisches und moralisches Einfordern einer Unterstützungshandlung, die rechtlich nicht durchsetzbar ist, wird weder Kunden noch Rating-Agenturen überzeugen.

Insbesondere bei Landesbanken wird eine vollumfängliche Einlagensicherung jedoch nicht zu finanzieren sein und auch bei Sparkassen wird die Kompensa- tion teilweise erheblich an der knappen Ressource Eigenkapital zehren.¹⁵

3.2 Eigenkapitalverbessernde Maßnahmen

Nicht nur die Aufstockung der Sicherungsfonds wird eigenkapitalverbessernde Maßnahmen erfordern. Für die Entwicklung neuer und vor allem gewinnträchtiger Geschäftsaktivitäten wird vermehrt Eigenkapital notwendig sein, denn ertragreichere Vermögenswerte werden zu höheren Risiken und damit auch zu einem höheren Bedarf an Risikokapital führen.¹⁶

3.2.1 Eigenkapitalerhöhungen

Die Kommunen, Städte und Länder als Gewährträger dürften aufgrund ihrer angespannten Haushaltslage jedoch kaum in der Lage sein, frisches Eigenkapi- tal zuzuschießen. Ganz abgesehen davon, dass die Finanzspritzen die EU- Kommission wieder auf den Plan rufen könnten. Daher werden sich die Ban- ken wahrscheinlich auf die Thesaurierung höherer Erträge konzentrieren, was wiederum eine verbesserte Rentabilität und die Durchsetzung höherer Margen erfordert. Ein weiterer, insbesondere von den Landesbanken anwendbarer Weg zur Kapitalbeschaffung wäre die Veräußerung der zahlreichen nicht zum Kerngeschäft gehörenden Finanz- und strategischen Beteiligungen.¹⁷

Bis Ende 1992 war die Eigenkapitalbildung der Sparkassen und Landesbanken einzig abhängig von der Thesaurierung erwirtschafteter Gewinne. Seit 1993 können die Institute über stille Einlagen,¹⁸ die Ausgabe von Genussrechts- scheinen und den Verkauf von nachrangigen Verbindlichkeiten zusätzlich bankaufsichtsrechtliches Eigenkapital zuführen.¹⁹ Da es sich zum Teil aber nur um Ergänzungskapital handelt und dieses nur begrenzt angerechnet wird, scheinen diese Kapitalquellen wenig geeignet, die zukünftigen Kapitalanforde- rungen dauerhaft zu erfüllen.

3.2.2 Eigenkapitalfreisetzungen

Bislang wird die Verbriefungsinitiative zur Freisetzung von Kapital und zur Stützung ihrer Refinanzierungsgrundlage von Sparkassen und Landesbanken kaum genutzt. Das erst in Arbeit befindliche organisationsweite interne Boni- tätsrating ist eine Voraussetzung für die Verbriefung eines Forderungsportfoli- os und den Aufbau von Risikopools bei den Landesbanken. Da sehr viele mit- telständische Unternehmen ihre Kredite von Sparkassen erhalten, würde eine risikoadjustierte Kreditportfoliooptimierung sowohl Sparkassen als auch Lan- desbanken zugute kommen.²⁰

Bei Wohn- und Gewerbeimmobilienportfolios sowie bei Gewerbekreditportfo- lios spielt die Verbriefung eine zunehmend wichtigere Rolle hinsichtlich des Risikomanagements. Durch Verbriefungstransaktionen als Ergänzung zu den weiterhin dominierenden Pfandbriefen könnten die Landesbanken die mit den Risikoaktiva verbundenen Kreditrisiken übertragen, wodurch sie nur relativ niedrige Beträge an aufsichtsrechtlichem Kapital, verglichen mit dem Gesamtumfang der Risikoaktiva, halten müssten.²¹ Die durch ein aktives Kreditportfo- liomanagement und den Fokus auf den Einsatz nicht kapitalbindender Instru- mente gewonnenen Eigenkapitalressourcen könnten genutzt werden, um zu- sätzliche Geschäfte zu generieren und damit neue Ertragspotenziale zu er- schließen oder das Rating durch Freisetzung von Eigenkapital zu verbessern.²²

3.3 Gegenwärtiger Lösungsansatz der Länder

Die Bundesländer sowie die Sparkassenverbände schlagen einen wenig progressiven Weg ein und lassen die Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts sowie die öffentliche Trägerschaft unangetastet. Sie legen den Schwerpunkt auf ihre eigenen Stärken und eigenes Branding sowie auf verbessertes Cross Selling innerhalb der Sparkassenorganisation.

Die Gesetze werden nur an die oben genannten Grundsätze angepasst, wobei die Änderungen in allen Sparkassengesetzen auf einheitliche Weise erfolgen sollen. Es ist geplant, die Gewährträgerhaftung und die Anstaltslast zu streichen und an ihrer Stelle folgende Formulierung einzufügen:

ƒ- „Der Träger unterstützt die Sparkasse bei der Erfüllung ihrer Aufgabe mit der Maßgabe, dass ein Anspruch der Sparkasse gegen den Träger oder eine sonstige Verpflichtung des Trägers, der Sparkasse Mittel zur Verfügung zu stellen, nicht besteht.
ƒ- Die Sparkasse haftet für ihre Verbindlichkeiten mit ihrem gesamten Vermögen. Der Träger der Sparkasse haftet nicht für deren Verbindlichkeiten.“²³

Hinsichtlich der Anstaltslast wäre eine Fassung, die einen ausdrücklichen Ver- weis auf die Beihilfenaufsicht beinhaltet hätte, eindeutiger gewesen.²⁴

[...]

¹ Vgl. Matthiesen (2001), S. 7, und Sen (2001), S. 29.

² Vgl. Montag (2001), S. 2, Kluth (2001), S. 25-26, und Hamm (2001), S. 18.

³ Vgl. Bundesverband Öffentlicher Banken (2002a), S. 49.

⁴ Vgl. Matthiesen (2001), S. 31, Hamm (2001), S.18, und Wiesel (2002), S. 289.

⁵ Institute, die einen präzisen öffentlichen Förderauftrag in den Bereichen Mittelstand, Risi- kokapital, Umweltschutz, Innovation, Infrastruktur, Wohnungsbau, international vereinbar- te Förderprogramme oder Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern wahrnehmen. Förder- institute dürfen im Rahmen ihres Auftrages auch bankübliche Geschäfte betreiben, die im direkten Zusammenhang mit ihrer Aufgabenerfüllung stehen.

⁶ Bundesverband Öffentlicher Banken (2002a), S. 50-51, und Wiesel (2002), S. 292.

⁷ Long Term Deposit-Rating: Bewertung von Bonität, Ertragskraft und Kapitalausstattung.

⁸ Vgl. Donges et al. (2001), S. 17, Münstermann et al. (2002), S.5, und Sen (2001), S.25.

⁹ Vgl. Dichtl (2001), S. 7, Münstermann et al. (2002), S. 1 und 5, und Rössing (2002a), o. S.

¹⁰ Financial Strength-Rating: Bewertung der Finanzstärke und der Stabilität im operativen Geschäft ohne jegliche externe Unterstützung.

¹¹ Vgl. Münstermann et al. (2002), S. 5, und Sen (2001), S. 25.

¹² Vgl. Donges et al. (2001), S. 23-24, und Sen (2001), S. 37-39.

¹³ Vgl. Kleinheyer (2001), S. 65-66, und Münstermann et al. (2002), S. 6.

¹⁴ Vgl. o.V. (2002), o. S., und Sen (2001), S. 35.

¹⁵ Vgl. Dichtl (2001), S.7, und Sen (2001), S. 35.

¹⁶ Vgl. Münstermann et al. (2002), S. 7, und Paul et al. (2001), S. 12.

¹⁷ Vgl. Münstermann et al. (2002), S. 8-9, und Paul et al. (2001), S. 13 und 33-34.

¹⁸ Stille Einlagen: hybride Kapitalinstrumente, die eine Mindestlaufzeit von zehn Jahren, nicht kumulative, aus den Rücklagen zahlbare Kupons und Verlustübernahmemerkmale aufwei- sen. Nach Okt. 1998 begebene stille Einlagen sind auf 15% des gesamten Kernkapitals be- schränkt. Es gibt keine Begrenzungen für die Begebung nicht datierter stiller Einlagen.

¹⁹ Vgl. Claussen (1990), S. 167, Neuberger/Schindler (2001), S. 106, und Sen (2001), S. 21.

²⁰ Vgl. Naser (2002), S. 578.

²¹ Vgl Münstermann et al. (2002), S. 11-12.

²² Vgl. Merl (2002), S. 15, Naser (2002), S. 578, und Rössing (2002b), S. 34.

²³ Siehe Wiesel (2002), S. 297, und stv. Hessischer Landtag (2002), S. 2.

²⁴ Vgl. Möschel (2001), S. 19.