Das internationale Regulationssystem (IMF, Weltbank, GATT/WTO): Aufbau, Arbeit und Einfluss auf den Globalisierungsprozess

Inhalt

I. Einleitung

II. Geschichte, Aufbau und Organisation der Institutionen
II.1 Die Konferenz von Bretton Woods
II.2 Der Internationale Währungsfonds (IMF)
II.3 Die Weltbank-Gruppe
II.3.1 Aufbau und Organisation
II.3.2 Aufgabe und Funktionsweise
II.4 GATT und WTO
II.4.1 Die ITO als Vorläuferin des GATT
II.4.2 Prinzip und Funktionsweise des GATT
II.4.3 Die Welthandelsorganisation (WTO)

III. Wandel der Organisationen – neue Aufgaben und Selbstverständnisse
III.1 Die Anfangszeit: Keynesianismus und Modernisierung
III.2 Die siebziger Jahre: Ära McNamara und globale Wirtschaftskrisen
III.3 Neuausrichtung ab den Achtzigern: Freihandel als neue Doktrin
III.4 Reformen der neunziger Jahre

IV. Die Institutionen in der Kritik
IV.1 Internationale Finanzinstitutionen: Instrumente des Westens?
IV.2 Negative Folgen der „Strukturanpassung“
IV.3 Vorteilhafter Freihandel nur für Industrieländer? Defizite von GATT/WTO
IV.4 Fallbeispiel Argentinien-Krise

V. Theoretische Ansätze
V.1 Globalisierung und globale Institutionen: Wirkungen und Wechselwirkungen
V.2 Zur Bedeutung ausländischer Direktinvestitionen
V.3 Evolutionistischer Ansatz: Die IFIs als Vermittler westlicher Muster

VI. Schluss

Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Die sich gegenwärtig darstellenden Prozesse globaler Verflechtung und multisektoraler Integration, welche seit den 1990er Jahren gemeinhin mit dem Schlagwort „Globalisierung“ bezeichnet werden, sind überwiegend gekennzeichnet durch eine weltweite Ausweitung von Kapital-, Güter- und Informationsströmen, eine wachsende globale Arbeitsteilung, sowie nicht zuletzt durch eine zunehmende Verlagerung staatlicher Kernkompetenzen auf supranationale Ebene. Eng mit dem ökonomischen, jedoch auch dem politischen Aspekt dieser Entwicklung verbunden sind diverse monetäre und ordnungspolitische Institutionen, welche entscheidenden Einfluss auf Verlauf und Auswirkungen vorgenannter Prozesse besitzen. Die hier anzuführenden drei maßgeblichen Organisationen und Abkommen - der Internationale Währungsfonds (IMF), die Weltbank-Gruppe sowie die Welthandelsorganisation (WTO) bzw. deren Vorläufer, das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) - steuern als wichtige regulatorische Instanzen der Weltwirtschaft und des internationalen Handels monetäre und nichtmonetäre Ströme auf globaler Ebene, binden auf der Grundlage des allgemeinen Ziels nachhaltiger ökonomischer Stabilität und globalen Wohlstands ihre Mitgliedsstaaten in ein verbindliches und mit adequaten Sanktionsmechanismen versehenes Regulatorium ein, und spielen eine bedeutende Rolle in der Entwicklungszusammenarbeit zwischen Entwicklungs- und Industrieländern.

Die vorliegende Arbeit soll Entwicklung, Aufbau und Funktionsweise des internationalen Regulationssystems aufzeigen, Zusammenhänge und Wechselwirkungen mit dem Prozess der Globalisierung darlegen sowie auch die Effekte ihrer Politik auf Entwicklungs- und Schwellenländer erläutern. Hierbei wird neben einer ausführlichen Beschreibung der Institutionen selbst, deren sich wandelnden Aufgabenbereichen und Selbstverständnisses sowie einer Beschreibung ihrer Verortung im geopolitischen und -ökonomischen Weltsystem insbesondere auch auf verschiedene Ansatzpunkte der Kritik an konzeptionellen, strukturellen und operativen Defiziten der Organisationen eingegangen werden.

II. Geschichte, Aufbau und Organisation der Institutionen

II.1 Die Konferenz von Bretton Woods

Im Jahr 1944 - zu einer Zeit also, als sich das Ende des zweiten Weltkrieges abzuzeichnen begann und das Problem der Neuordnung der Welt nach dem Ende der Kämpfe immanent wurde - sahen sich die designierten Siegermächte neben der Neupositionierung des politischen Weltsystems auch mit der Frage nach einem neuen Welthandelssystem konfrontiert. Entscheidende Triebfeder für die Einsicht einer solchen Notwendigkeit stellten u.a. die negativen Erfahrungen der späten zwanziger und dreißiger Jahre dar. Die große Weltwirtschaftskrise, welche nach allgemeinem Verständnis im Jahr 1929 ihren Anfang nahm, hatte der Welt die katastrophalen Folgen eines globalen Marktversagens eindringlich vor Augen geführt. Diverse wirtschaftspolitische Fehler und eine durch den US-amerikanischen Börsenkrach und die dadurch stagnierenden amerikanischen Kapitalexporte ausgelöste weltweite Schuldenkrise hatten zunächst eine einsetzende Depression verschärft. Die panikartige Reaktion vieler Regierungen – nämlich der Versuch, die inländische Wirtschaft durch gegenseitige Währungsabwertungen, Zollerhöhungen und Importrestriktionen zu stabilisieren - führte schließlich zum Zusammenbruch des Welthandels sowie indirekt auch zum Ausbruch des Zweiten Weltkrieges (vgl. Feldbauer 1999, 12f).

Um einem solchen Kollaps der Weltwirtschaft in Zukunft vorzubeugen und um den Wiederaufbau des kriegszerstörten Europa zu finanzieren, wurde auf der im Juli 1944 im amerikanischen Bretton Woods abgehaltenen United Nations Monetary and Financial Conference ein neues Weltwirtschaftssystem aus der Taufe gehoben. Die Verhandlungen waren geprägt durch Hegemonialbestrebungen der beiden Siegermächte Großbritannien und USA, die jeweils das neu zu schaffende Wirtschaftssystem ihren nationalen Bedürfnissen anpassen wollten. Der Verhandlungsführer der USA, Harry Dexter White, konnte hierbei die US-amerikanischen Vorstellungen weitgehend durchsetzen, so dass die wirtschaftspolitischen Ziele der USA in dem neuen System eine fruchtbare Grundlage fanden (vgl. Hoering 1999, 18ff; Tetzlaff 1996, 44). Der US-Dollar wurde als internationale Leitwährung festgeschrieben, fixierte Wechselkurse zwischen den Währungen wurden eingeführt und das Ziel einer liberalen internationalen Wirtschaftsordnung mit gemäßigter Steuerung durch multilaterale Organisationen wurde formuliert. Langfristige Ziele waren koordinierte Währungsbeziehungen, ein organisierter Welthandel und der Ausgleich wirtschaftlicher Ungleichgewichte auf internationaler Ebene.

Das auf die kapitalistische Wirtschaftsstruktur des Westens ausgerichtete System, dem die UdSSR trotz Teilnahme an den Verhandlungen nicht beitrat, fußte im wesentlichen auf drei neu ins Leben gerufenen internationalen Institutionen. Diesen waren im Sinne der vorgenannten Ziele klar definierte Aufgaben zugedacht, und sie sollten die in Bretton Woods ausgehandelten Reformen institutionalisieren und garantieren:

Die erste der drei Organisationen, der Internationale Währungsfonds (International Monetary Fund, IMF), hatte in dieser Arbeitsteilung die Vermeidung kurzfristiger Zahlungsschwierigkeiten der Mitgliedsländer sowie die Wahrung stabiler Wechselkurse und somit des makroökonomischen Gleichgewichtes zur Aufgabe. Da nur kollektives, globales Handeln wirtschaftliche Stabilität garantieren konnte, wurde der IMF mit den nötigen Möglichkeiten des Aufbaus internationalen Drucks ausgestattet, um die von ihm vertretene Politik dauerhaft bei allen Mitgliedsländern durchzusetzen (vgl. Stiglitz 2002, 26).

Die Weltbank, bzw. die „Weltbankgruppe“, umfasst als multilaterale Entwicklungs- und Kreditvergabebank diverse Institutionen, deren übergeordnetes Ziel die wirtschaftliche Entwicklung in den Kredit-Empfängerländern ist. Ursprünglich konzipiert zur Rekonstruktion der Nachkriegsökonomien, verschob sich ihr Tätigkeitsbereich zunehmend auf die Finanzierung von Entwicklungsprojekten in den ehemaligen Kolonien und den heutigen Entwicklungs- und Schwellenländern.

Zur Regulierung des internationalen Handels und zum Abbau von Zollschranken trat schließlich im Jahr 1948 das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) in Kraft. Diese dritte entscheidend an der Gestaltung der neuen Weltwirtschaftsordnung beteiligte Institution besaß lediglich den Status eines internationalen Protokolls und stellte nach dem Scheitern einer in Bretton Woods ebenfalls diskutierten Internationalen Handelsorganisation (ITO) im Grunde ein Provisorium dar. Das GATT – im Jahr 1995 von der Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO) abgelöst – verfolgte das langfristige Ziel eines vollständigen Abbaus außenwirtschaftlicher Beschränkungen und hat durch mehrere so genannter Zollsenkungsrunden bislang einen großen Beitrag zum liberalen Welthandel geleistet (vgl. Müller 2002, 101).

II.2 Der Internationale Währungsfonds (IMF)

Der Internationale Währungsfonds stellt eine multilaterale Institution dar, die sich in erster Linie durch Einlagen ihrer Mitgliedsländer finanziert. Diese verpflichten sich vertraglich zur Einhaltung ausgehandelter Regeln und können – unter Berücksichtigung der strategischen Ziele des Fonds – unter bestimmten Voraussetzungen dessen Unterstützung in Anspruch nehmen. Die einzulegende Kapitalsumme der Mitglieder wird vom IMF festgelegt und errechnet sich aus deren Wirtschaftskraft, die Kreditmöglichkeit der Länder wird wiederum von den eingezahlten Mitteln abgeleitet. Auch das Stimmrecht in den Leitungsgremien des IMF – dem Gouverneursrat und dem Exekutivdirektorium – bestimmt sich durch die Höhe der Kapitaleinlagen, wodurch den wirtschaftsstarken und somit mit hohen Einlagen ausgestatteten Industrieländern eine ungleich hohe Stimmkraft zufällt. Den mit 17,8% der Stimmanteile versehenen USA kommt hierbei bei wichtigen Entscheidungen – welche mit 85% der Stimmen getroffen werden müssen – ein Vetorecht zu. In das für operative Entscheidungen verantwortliche Exekutivdirektorium werden insgesamt 24 Direktoren entsandt, wobei je ein Vertreter aus den Staaten USA, Großbritannien, Deutschland, Frankreich, Japan, China, Russland sowie Saudi-Arabien und die 16 übrigen aus weiteren, nach regionalen Gruppen zusammengefassten Ländern stammen. Der Gouverneursrat mit Vertretern aller Mitgliedsstaaten entscheidet über Fragen grundsätzlicher Bedeutung, wie die Aufnahme neuer Mitglieder oder eine Änderung der Kapitalquoten (nach Tetzlaff 1996, 80ff).

Die Ausweitung des Welthandels und damit verbunden steigender Wohlstand, sowie internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Währungspolitik, wurde in der Konferenz von Bretton Woods als grundlegendes Ziel des Währungsfonds definiert. Hierbei sollte die Einführung von fixierten Wechselkursen zwischen den bis dato frei konvertierbaren Währungen die Grundlage bieten. Stabile Wechselkurse wurden von den verantwortlichen Experten als unerlässliche Voraussetzung für ein ungestörtes Wachstum des Welthandels angesehen, und so wurde ein System eingeführt, bei dem der US-Dollar als neue internationale Währungsreserve an den Goldpreis gekoppelt wurde (35 $ pro Unze Gold) und alle übrigen Währungen mit festen Kursen relativ zum Dollar festgelegt wurden. Das Prinzip der fixierten Wechselkurse verpflichtete die Mitgliedsstaaten, ihren Wechselkurs durch geeignete Maßnahmen innerhalb einer Toleranzgrenze von 1% ober- bzw. unterhalb der festgelegten Kursbeziehung zu halten. Lediglich bei gravierenden, fundamentalen Ungleichgewichten der Zahlungsbilanz waren den Staaten nach Rücksprache mit dem IMF weitergehende Änderungen gestattet. Zum Ausgleich kurzfristiger Störungen hingegen waren die Länder angehalten, ausschließlich vom IMF bereit gestellte Überbrückungskredite in Anspruch zu nehmen, um so Beschränkungen des Handels- und Zahlungsverkehrs zu vermeiden (vgl. Nohlen 2000, 389).

Die Steuerung von Währungsverhältnissen und die Einbindung der Staaten in ein verbindliches Regelwerk schien unabdingbar zur Vermeidung unkontrollierbarer wirtschaftlicher Kettenreaktionen. Ein wie schon in der Zwischenkriegszeit zwischen vielen Ländern initiierter „Abwertungswettlauf“ – also der Versuch, sich mit Hilfe einer „beggar-thy-neighbour“ -Politik durch relative Verbilligung der eigenen Exporte auf Kosten von Nachbarstaaten Handelsvorteile zu verschaffen – sollte durch einen solchen begrenzten Souveränitätsverlust der Mitgliedsländer in Zukunft verhindert werden. (vgl. Müller 2002, 93f).

Zentrales Instrument des IMF zur Erreichung makroökonomischer Stabilität ist die bereits angeführte Gewährung von kurzfristigen Darlehen an Mitgliedsstaaten mit Liquiditätsengpässen, wodurch Währungskrisen vermieden und Zahlungsbilanzdefizite ausgeglichen werden sollen. Neben zinslosen, aus der Quote der eigenen eingezahlten Mittel errechneten Krediten ist die Aufnahme darüber hinaus gehender Darlehen mit Zinsbelastungen und zum Teil strengen wirtschaftspolitischen Auflagen verbunden. Auf diese Auflagenpolitik, an welcher sich seit jeher Kritik und heftige Kontroversen entbrennen, wird an späterer Stelle näher eingegangen werden.

Während der ersten 30 Jahre seiner Tätigkeit erstreckte sich das Engagement und die Kreditvergabe des IMF in erster Linie auf die Industrieländer des Westens. Da diese Länder langfristig und strukturell sehr stabil waren und lediglich von Zeit zu Zeit in Liquiditätsengpässe kamen, welche durch die Überbrückungskredite des IMF ausgeglichen werden konnten, wurde in dieser Zeit eine bemerkenswerte Geldwertstabilität erreicht. Der Währungsfonds konnte die ihm zugedachte Aufgabe weitgehend erfüllen, ohne in die öffentliche Diskussion und Kritik zu geraten. Erst als sich der Tätigkeitsschwerpunkt des Fonds seit den siebziger Jahren aufgrund deren vermehrten wirtschaftlichen Probleme zunehmend auf die Entwicklungs- und Schwellenländer zu verschieben begann, wurden konzeptionelle und strukturelle Mängel des IMF deutlich und seine Politik geriet mehr und mehr in die Kritik (vgl. Browne 1994, 65).

In den siebziger Jahren – einer Zeit weltweiter Wirtschaftskrisen - musste der IMF auch seine größte Krise durchleben. Das in Bretton Woods konzipierte System der fixierten Wechselkurse brach Anfang des Jahrzehnts zusammen, die Goldkonvertibilität des Dollars wurde aufgehoben und wieder ein System schwankender Wechselkurse eingeführt, wobei die G7-Staaten ihre Kurse ab diesem Zeitpunkt in informeller Weise absprachen und der Großteil der übrigen Währungen sich an eine dieser sieben Währungen koppelte. Gründe für das Scheitern des Systems waren in erster Linie die rasanten Veränderungen der Weltwirtschaft, ein schwindendes Vertrauen in den Dollar und die nicht mehr gewährleistete Fähigkeit der USA, ihrer Verpflichtung zum Umtausch von Dollarbeständen der IMF-Mitglieder in Gold nachzukommen (vgl. Browne 1994, 66f; Tetzlaff 1996, 76f).

Dem beschriebenen Teilzusammenbruch des Bretton-Woods-Systems folgte eine Phase relativer Bedeutungslosigkeit des IMF, bevor dieser sich durch sein Dritte-Welt-Engagement sowie durch seine Management-Funktion während der großen Verschuldungskrise der 80er Jahre wieder zu neuer Bedeutung aufschwingen konnte. Ab dieser Zeit begann der Fonds auch in zunehmender Weise seine Bedeutung und Einflussmöglichkeiten auszuweiten und besitzt mittlerweile nach Ansicht vieler Autoren - bedingt u.a. durch seine innenpolitischen Einflussnahmen auf Empfängerländer - mehr den Charakter eines politischen Akteurs denn einer finanztechnischen Institution (vgl. Hoering 1999, 60; Stiglitz 2002, 28f). Nähere Ausführungen hierzu sind einem späteren Kapitel vorbehalten.

1985 2003

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Hauptschuldnerländer des IMF (in tsd. US-$, gerundet)

(Quelle: www.IMF.org)

II.3 Die Weltbank-Gruppe

II.3.1 Aufbau und Organisation

Den Kern der Weltbank-Gruppe mit Sitz in Washington stellt die in Bretton Woods konzipierte und ab 1945 agierende Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD) dar, oft als eigentliche „Weltbank“ bezeichnet. Die IBRD befindet sich formal im Eigentum der mittlerweile über 180 Mitgliedsstaaten, welche entsprechend ihrer wirtschaftlichen und politischen Bedeutung Kapitalanteile zeichnen. Voraussetzung für eine Kapitalzeichnung und den Empfang von Krediten ist die Mitgliedschaft im Internationalen Währungsfonds. Offiziell eine Unterorganisation der Vereinten Nationen, unterliegt die Weltbank jedoch nicht deren Kontrolle und kann autonom agieren.

Die wichtigsten Entscheidungsgremien der Weltbank sind, analog der Struktur des IMF, der Gouverneursrat und das Exekutivdirektorium. Dessen 24 Direktoren – im Falle der fünf wirtschaftsstärksten westlichen Industrieländer von diesen bestellt und im Falle der übrigen Weltregionen vom Gouverneursrat gewählt – entscheiden über Kreditanträge und wählen den Präsidenten der Weltbank. Dieser ist traditionell ein Amerikaner, während der Vorsitz des IMF stets einem Europäer zufällt (vgl. Tetzlaff 1996, 60ff). Bezüglich der Stimmenverteilung bei Entscheidungen der Weltbank gilt – wie auch beim Währungsfonds – ein gewichtetes Stimmrecht, das den Mitgliedern neben einer Anzahl von Basisstimmen Stimmanteile entsprechend ihren Kapitaleinlagen verleiht. Ein faktisches Vetorecht steht den mit 16,67% der Stimmanteile ausgestatteten USA sowie der Europäischen Union auch hier durch den Umstand zu, dass für wichtige Entscheidungen 70%, z.T. auch 85% der Stimmen nötig sind (vgl. Hoering 1999, 32).

Als Tochterorganisationen der IBRD fungieren die 1957 gegründete Internationale Finanz-Kooperation (IFC), sowie die 1988 ins Leben gerufene Multilaterale Investitionsgarantie-Agentur (MIGA). Während die IFC in Zusammenarbeit mit Privatinvestoren in kommerzielle Unternehmen in Entwicklungsländern investiert, sichert die MIGA ausländische Investoren in diesen Ländern gegen nicht-kommerzielle Risiken wie z.B. Enteignungen oder Kriegsereignisse ab.

Neben der IBRD wurde im Jahr 1960 als zusätzlicher Teil der Weltbank-Gruppe die Internationale Entwicklungsagentur (IDA) gegründet. Wie die IBRD vergibt auch die IDA Kredite an Mitgliedsstaaten, jedoch gehören zu ihrem Klientel v.a. die ärmeren Entwicklungsländer. Als Voraussetzung für die Inanspruchnahme von IDA-Krediten wird ein eine bestimmte Grenze unterschreitendes BSP pro Kopf zugrunde gelegt, so dass derzeit ca. 70 Länder in diese Kategorie fallen. Im Gegensatz zur IBRD, deren Kreditvergabe und Zinsbedingungen sich am internationalen Kapitalmarkt orientieren, vergibt die IDA ihre langfristigen Darlehen zu relativ „weichen“ Konditionen und bis auf eine jährliche Bearbeitungsgebühr zinslos. Die Finanzmittel der IDA stammen aus Einlagen kapitalstärkerer Mitgliedsländer sowie aus Gewinnen der IBRD, welche sich wiederum auf dem Kapitalmarkt refinanziert. Als konkreter Anlass für die Gründung der IDA sind die Probleme der damaligen blockfreien Staaten zu sehen, ihre Industrialisierungspläne zu üblichen Kreditbedingungen zu realisieren (vgl. Tetzlaff 1999, 54).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 2: Hauptschuldnerländer der Weltbank (in Mio. US-$),

kumuliert zum 30.06.1994 (Quelle: Tetzlaff 1999, 72)

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