Reform des Finanzausgleichs

Gliederung:

1. Einleitung

2. Was ist? – Der Finanzausgleich im Grundgesetz
2.1. Die Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern
2.2. Der Finanzausgleich
2.2.1. Der Ausgleich der Steuerkraft
2.2.2. Finanzkraft und Finanzbedarf
2.2.3. Der horizontale Finanzausgleich
2.2.4. Der vertikale Finanzausgleich
2.3. Die Finanzverfassung

3. Was sein soll? – Kritik und Reform des Finanzausgleichs
3.1. Kritik am Finanzausgleich
3.2. Optionen für eine Reform des Finanzausgleichs

4. Warum es ist? Das Scheitern von Reformansätzen
4.1. Die Verflechtungsfalle
4.2. Reform trotz Verflechtung?

5. Schluss

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung:

Die Kritik am System des Länderfinanzausgleichs ist beinahe so alt wie der Ausgleich selbst. Dies wäre an sich nicht weiter verwundernswert, stellt dieser doch den „Kern der bundesstaatlichen Ordnung dar“^[1], in dem sich entscheidet, ob die den Ebenen im Grundgesetz zugedachten Aufgaben auch hinreichend ausgeführt werden können. Daher herrscht bei sämtlichen politischen Kräften nahezu Konsens, dass eine Reform des Länderfinanzausgleichs notwendig sei. Allerdings führten diese Bemühungen bisher zu keinem grundsätzlich neuartigen Kompromiss. Im Gegenteil, geringfügig verändert wird der Ausgleich bis 2019 fortgesetzt.

Eine Hausarbeit, die die Reformüberlegungen zum Finanzausgleich thematisiert, muss daher notwendig auch nach der Realisierbarkeit von Reformvorhaben fragen und Gründe für die Diskrepanz zwischen Reformwillen und mangelnder Reformbereitschaft suchen. Dazu soll in einem ersten Schritt das momentane System des Länderfinanzausgleichs dargestellt, im zweiten Kapitel die Reformüberlegungen systematisiert werden, um schließlich nach Gründen für die Starre der Handelnden zu fragen.

2. Was ist – Der Finanzausgleich im Grundgesetz

Im Mittelpunkt dieses ersten Kapitels steht die Darstellung des Finanzausgleichs im weitem Sinn. Dazu ist es allerdings nötig zuerst die Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern knapp zu skizzieren, da diese die Grundlage für die Verteilung der Gelder sowohl in horizontaler als auch in vertikaler Ebene bildet.

2.1. Die Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern

Die Fragen, wer macht die Steuergesetze und wie werden die Steuern verteilt, werden im Grundgesetz hauptsächlich in den Absätzen 104a – 106, sowie 72 behandelt.

Artikel 105 regelt dabei die Gesetzgebungskompetenz. Aus diesem Artikel folgt, dass der Bund zwar nur die „ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über Zölle und Finanzmonopole“^[2] innehat, allerdings eröffnet ihm Absatz 2 in Zusammenhang mit Artikel 72 Absatz 2 die Möglichkeit in den Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung Steuergesetze zu erlassen, wenn „ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht“^[3], bzw. in diesen Bereichen: „ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, weil [...] 3. die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet des Landes hinaus sie erfordert“. ^[4]

Es ist daher Heinz Laufer und Ursula Münch zweifellos zuzustimmen, dass eine dieser genannten Voraussetzungen immer gegeben ist^[5] und infolge dessen die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz „ausschließliche Zuständigkeit des Bundes bedeutet“ ^[6] . Selbst die meisten örtlichen Verbrauchs- und Aufwandsteuern, die nach Artikel 105 Absatz 2a den Ländern zustehen würden, werden meist vom Bund beschlossen, da sie „bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind“^[7].

Um die Länder nicht vollständig von der Steuerhoheit auszuschließen und sie nicht zu stark in finanzielle Abhängigkeit vom Zentralstaat zu bringen, eröffnet ihnen Artikel 105 Absatz 3 ein Mitbestimmungsrecht über den Bundesrat bei all den Bundesgesetzen über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder den Gemeinden ganz oder zum Teil zufließt.

Den Ländern verbleibt demnach nur die ausschließliche Steuergesetzgebungspraxis in den Bereichen, die nicht bundeseinheitlich geregelt sind, sowie die Steuern der öffentlich- rechtlichen Religionsgemeinschaften^[8]. Zwar haben die Länder damit, ebenso wie der Bund und die Gemeinden das Steuerfindungsrecht und verfügen somit über die originäre Steuerhoheit, doch ist in der Steuergesetzgebungspraxis die Wahrnehmung der ausschließlichen Steuergesetzgebungsbefugnis der Länder fast völlig entfallen.^[9]

Die ausschließliche Steuergesetzgebungsbefugnis ist sowohl beim Zentralstaat als auch bei den Gliedstaaten gering. Von großer Bedeutung ist dabei die konkurrierende Gesetzgebung, da diese die meisten Steuergesetze betrifft. Wie gezeigt eröffnet Artikel 105 GG dem Bund in fast allen Fällen die Möglichkeit Steuergesetze zu erlassen. Allerdings haben die Länder bei all den Steuergesetzen Mitsprachemöglichkeit, die ihnen oder den Gemeinden ganz oder teilweise zustehen. Um zu klären, wie hoch die Befugnisse der Länder in diesem wichtigen Bereich sind, muss man sich der in Artikel 106 GG geregelten Verteilung des Steueraufkommens zuwenden und somit die Ertragshoheit klären.

Die Ertragshoheit entscheidet über den finanziellen Spielraum von Zentralstaat und Gliedstaaten und daher auch über ihr finanzpolitisches Verhältnis zueinander.^[10] Sie ist somit ein potenzieller Konfliktpunkt zwischen dem Bund und den Ländern, aber auch zwischen den Ländern selbst. Grundsätzlich unterscheidet man zwei Grundtypen: Zum einen das Trennmodell, bei dem die staatlichen Einnahmen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten so aufgeteilt sind, dass jeder Ebene ein bestimmter Teil zur Ausschöpfung überlassen bleibt. Von diesem kann man zweitens das Verbundssystem unterscheiden, welches die Einnahmen einer Ebene zuweist, während die andere Zuweisungen erhält.

Die Finanzordnung der Bundesrepublik Deutschland versucht beide Systeme miteinander zu verbinden. Das Grundgesetz weist in Artikel 106 das Steueraufkommen den verschiedenen Gebietskörperschaften zu. Absatz 1 führt dabei die Erträge auf, die dem Bund allein und Absatz 2 die ausschließlich den Ländern zustehen und über deren Verwendung sie daher auch alleine bestimmen können. Insgesamt wird somit nach dem Trennsystem etwa ein Viertel der gesamten Steuersumme verteilt. Den weitaus größeren Teil der Steuersumme bilden die in Absatz 3 und 4 aufgeführten Gemeinschaftssteuern.

Dabei steht das Aufkommen der Einkommens-, der Umsatz- und der Körperschaftssteuer dem Bund und den Ländern gemeinsam zu, „soweit das Aufkommen der Einkommenssteuer nicht nach Absatz 5 den Gemeinden zusteht.“^[11] Am Aufkommen der Einkommens- und der Körperschaftssteuer sind der Bund und die Länder jeweils zur Hälfte beteiligt. Die Anteile der Umsatzsteuer bedürfen der Aushandlung zwischen Bund und Ländern, wobei zwei Grundsätze zu beachten sind: Zum einen haben beide „gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben“. Zum anderen sind „die Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder [...] so aufeinander abzustimmen, dass ein billiger Ausgleich erzielt, eine
Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird.“

Bund und Länder haben somit gleichermaßen Anteil an konjunkturabhängigen (Körperschaftssteuer) und relativ konjunkturunabhängigen (Einkommens- und Umsatzsteuer) Steuern.

Vor der Aufteilung der Einkommenssteuer wird ein Anteil von 15% abgezogen und an die Gemeinden auf der Grundlage der Einkommenssteuerleistungen ihrer Bewohner verteilt.^[12] Der Länderanteil an Einkommens- und Körperschaftssteuer richtet sich nach dem Aufkommen dieser beiden Steuern im jeweiligen Landesgebiet (örtliches Aufkommen). Dabei bestimmt Artikel 107 Absatz 1 Satz 2 GG, dass ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz Bestimmungen über Art und Umfang der Zerlegung des örtlichen Aufkommens trifft. Dabei wird die Lohnsteuer nach dem Wohnstättenprinzip verteilt. Das Bundesland erhält die Steuer, in dem der Arbeitnehmer seinen Wohnsitz hat. Die Körperschaftssteuer wird nach dem Betriebsstättenprinzip zerlegt. Das heißt die Steuer wird an alle Bundesländer, in denen ein Unternehmen Betriebsstätten unterhält, verteilt. Die Höhe der Steuer richtet sich nach dem Anteil an der Körperschaftssteuer, der im jeweiligen Bundesland erwirtschaftet wurde.

Den einzige Anteil an den Gemeinschafsteuern, der relativ leicht zu verändern ist, bildet die Umsatzsteuer. Sie kann durch ein einfaches Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geändert werden.^[13] Wie oben erwähnt legt das Grundgesetz zwei Grundsätze bei der Verteilung der Umsatzsteuer fest. Dennoch verbleibt den beiden Ebenen nicht zuletzt deshalb ein großer Entscheidungsraum, weil das Grundgesetz in Artikel 106 Absatz 4 Satz 1 die Möglichkeit eröffnet, den Verteilungsschlüssel zu verändern, wenn sich das Verhältnis der Einnahmen zwischen Bund und Ländern wesentlich anders entwickelt. In der Praxis erfolgt die Festlegung der Anteile immer nur zeitlich befristet auf zwei Jahre.^[14] Die Verteilung der Umsatzsteuer zwischen den Ländern erfolgt maßgeblich nach der Einwohnerzahl. Für bis zu ein Viertel des Länderanteils können Ergänzungsanteile für die Länder vorgesehen werden, deren Einnahmen aus den Landessteuern, aus der Einkommenssteuer und aus der Körperschaftssteuer je Einwohner, unter dem Durchschnitt der Länder liegen.

Bei dem Umsatzsteuerausgleich wird nicht die Finanzkraft, sondern die Steuerkraft zwischen dem Ländern ausgeglichen. Dennoch besteht hier ein enger Zusammenhang zu den Finanzausgleich im engeren Sinn. Deshalb wird dieser erste Ausgleich im folgenden Kapitel näher erläutert.

Den größten Anteil am gesamten Steueraufkommen bilden die Gemeinschaftssteuern. Steuern nach dem Trennsystem sind für den Bund wie für die Länder von geringerer Bedeutung. Über die gemeinsamen Steuern entscheiden somit auch beide Ebenen, da der Bundesrat an der Festsetzung dieser Steuern maßgeblich beteiligt ist.

2.2. Der Finanzausgleich

2.2.1. Der Ausgleich der Steuerkraft

Der in Artikel 107 Absatz 2 GG geregelte Finanzausgleich im engeren Sinn setzt sachlich die Steuerteilung voraus. Noch im Rahmen der Umsatzsteuerteilung kann bereits die Steuerkraft zwischen den Ländern ausgeglichen werden. Insgesamt kann bis zu einem Viertel des Länderanteils an der Umsatzsteuer vor dem eigentlichen Finanzausgleich verteilt werden. In den Vergleich der Leistungsfähigkeit der Länder werden die Einnahmen aus den Landessteuern, sowie der Körperschafts- und der Einkommenssteuer einbezogen. Länder, die in diesem Vergleich als steuerschwach gelten, erhalten somit Ergänzungsanteile aus den restlichen 25% des Umsatzsteueraufkommens. Vor dem Länderfinanzausgleich im engeren Sinne wird die Steuerkraft finanzschwacher Länder bereits auf 92% des Länderdurchschnitts angehoben.

Wie im vorherigen Abschnitt bereits erwähnt, muss die Umsatzsteuer neu zwischen Bund und Ländern verteilt werden, wenn sich das Einnahmen-/Ausgabenverhältnis zwischen den Ländern wesentlich anders entwickelt. Diese Revisionsklausel fordert, dass bei der Neufestsetzung der Umsatzsteueranteile nicht nur die gegenwärtige Situation als Begründung dient, sondern auch die mittelfristige Entwicklung berücksichtigt werden muss.^[15] Um Bund und Ländern eine gleichmäßige Deckungsquote ihrer Ausgaben zu sichern, muss ein Deckungsquotenverfahren stattfinden. In dieses gehen auch die Schulden von Bund und Ländern ein. Sparsame Länder werden durch dieses Verfahren tendenziell bestraft.^[16]

Wie bereits erwähnt ist dies nicht ein Ausgleich der Finanzkraft, sondern ein Ausgleich der Steuerkraft. Um den Länderfinanzausgleich angemessen beschreiben zu können, ist es daher wichtig, zunächst die im Grundgesetz genannten Begriffe Finanzkraft und Finanzbedarf zu klären.^[17]

2.2.2. Finanzkraft und Finanzbedarf

Das Grundgesetz beschreibt den Finanzausgleich der Länder als einen „Ausgleich der Finanzkraft“.^[18] Der Begriff der Finanzkraft beschränkt sich dabei nicht auf die Steuereinnahmen, sondern meint sämtliche Einnahmen eines Landes.^[19] Die relevante Finanzkraft der Länder wird aber nicht allein durch ihre Haushaltseinnahmen, sondern auch durch den Finanzbedarf bestimmt.^[20] Denn das vorhandene Finanzaufkommen kann über die Finanzkraft eines Landes nichts aussagen. „Vielmehr vermag die Finanzkraft entsprechend dem Zweck und Ziel des Finanzausgleichs eine Maßstabsfunktion nur zu erfüllen, wenn man sie funktionsbezogen als Chiffre für die finanzwirtschaftliche Fähigkeit eines Landes zur Erfüllung seiner Aufgaben begreift.“^[21] Beim horizontalen Finanzausgleich wird dies insofern berücksichtigt, als dass nicht die absolute Höhe der Haushaltseinnahmen, ausgeglichen werden, sondern die Einnahmen in Bezug zur Einwohnerzahl gesetzt werden.^[22] Die Einwohnerzahl wird somit zum Kriterium des Ausgleichs. Demnach haben alle Länder in Bezug auf ihre Einwohner die gleichen Aufgaben zu erfüllen. Die Einwohnerzahl darf allerdings nicht zum alleinigen Indikator für den Finanzbedarf gemacht werden, da damit „die Typisierungs- und Vereinfachungsbefugnis des Gesetzgebers“^[23] bei weitem überschritten würde. Signifikante Abweichungen im Bedarf müssen daher ausgleichsrelevant sein. Finanzielle Lasten müssen dann ausgeglichen werden, wenn sie nur in einigen Ländern einen außerordentlichen Finanzbedarf erzeugen und dem nicht vergleichbare Belastungen anderer Länder gegenüberstehen. Bereits im Grundgesetz ist dies angedeutet, indem der Ausgleich der Finanzbedarfsunterschiede der Gemeinden ausdrücklich angeordnet ist.^[24]

Ebenso ist der Finanzausgleich im Grundgesetz an die Deckungsbedürfnisse des Bundes und der einzelnen Länder geknüpft.^[25] Der Begriff des Deckungsbedürfnisses impliziert schon einen Ausgleich überproportionaler finanzieller Lasten einzelner Bundesländer, da hier auch ein erhöhter Finanzbedarf vorliegt.^[26]

Der Begriff der Finanzkraft ist somit nicht identisch mit Steuerkraft. Nicht die Steuereinnahmen müssen in Bezug zur Einwohnerzahl ausgeglichen werden, sondern es muss grundsätzlich auch der Finanzbedarf eines Bundeslandes berücksichtigt werden.

[...]

^[1] Vgl. Ute Wachendorfer-Schmidt: Politikverflechtung im vereinigten Deutschland, Wiesbaden 2003, Seite 191.

^[2] Vgl. Artikel 105 Absatz 1 GG.

^[3] Vgl. Artikel 105 Absatz 2 GG.

^[4] Vgl. Artikel 72 Absatz 2 GG, die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse wurde 1994 durch Gleichwertigkeit ersetzt.

^[5] Vgl. Heinz Laufer, Ursula Münch: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1998, Seite 204.

^[6] Vgl. ebd., Seite 207.

^[7] Vgl. Artikel 105 Absatz 2a GG.

^[8] Nach Artikel 140 GG in Verbindung mit Artikel 137 Absatz 6 der Weimarer Reichsverfassung.

^[9] Vgl. Laufer/Münch(1998), Seite 207f..

^[10] Vgl. hierzu und im Folgenden ebenda, Seite 208f..

^[11] Art. 106 Abs. 3 GG

^[12] Art. 105 Abs. 5 GG; die Verteilung der Einkommenssteuer richtet sich dabei nach dem Hauptwohnsitz

^[13] Art. 105 Abs. 3 GG

^[14] Vgl. Laufer/Münch (1998), Seite 220.

^[15] Vgl. Wachendorfer-Schmidt, Seite 207f.

^[16] Vgl. ebd., Seite 208.

^[17] Vgl. Artikel 107 Absatz 2 Satz 1 GG.

^[18] Ebd.

^[19] Vgl. Laufer/Münch[1999], Seite 226.

^[20] Vgl. hierzu und im Folgenden: Rudolf Wendt: § 104 – Finanzhoheit und Finanzausgleich, in: Joseph Isensee u.a.[Hrsg.]: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland – Band IV Finanzverfassung – Bundesstaatliche Ordnung, Heidelberg 1999, Seite 1022- 1089, v.a. Seite 1071ff.

^[21] Ebd., Seite 1071.

^[22] Vgl. auch Karl Heinrich Friauf: Die Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: FG-BverfG II, Seite 623.

^[23] Vgl. Wendt, in Isensee[1999], Seite 1072.

^[24] Vgl. Artikel 107 Absatz 2 Satz 1 GG.

^[25] Vgl. Artikel 106 Absatz 3 und 4 GG

^[26] Vgl. dazu Wendt, in: Isensee[1999], Seite 1073