Das Verhältnis von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten in der Finanzverfassung der Europäischen Gemeinschaft unter Berücksichtigung der Kompetenz der Gemeinschaftsorgane.

Gliederung:

Literaturverzeichnis

Einleitung

A. Finanzordnung der Gemeinschaft
I. Finanzrechtliche Bestimmungen
II. Finanzhoheit
1. Rechtsetzungshoheit
2. Ertragshoheit
3. Ausgabenhoheit
4. Verwaltungshoheit
III. Finanzhoheit und Finanzautonomie der Gemeinschaft im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten

B. Entwicklung des Haushaltsrechts

C. Haushaltsplan
I. Haushaltsverfahren
II. Rechtsnatur
III. Einnahmen
1. Entwicklung des Eigenmittelsystems der Gemeinschaft
2. Verfahren zur Entstehung der Eigenmittelbeschlüsse und deren Rechtsnatur
3. Der Begriff der Eigenmittel
4. Arten der Eigenmittel
a. Agrarabschöpfungen
b. Zölle
c. Eigenmittel aus dem mitgliedstaatlichen Mehrwertsteueraufkommen
d. Eigenmittel auf der Grundlage der mitgliedstaatlichen Bruttosozialprodukte
e. sonstige Einnahmen
5. Kreditfinanzierung
6. Beitragsgerechtigkeit der Mitgliedstaaten
IV. Ausgaben
Schlussbemerkung
Anhang

Literaturverzeichnis:

Arndt, Hans-Wolfgang: Europarecht, Heidelberg 2001

Bieber S.R.: Die Ausgaben der Europäischen Gemeinschaften, in: EuR 1982, S. 115 ff.

Birk, D. (Hrsg.): Handbuch des Europäischen Steuerrechts, Herne u.a. 1995

Caesar, Rolf (Hrsg.): Zur Reform der Finanzverfassung und Strukturpolitik der Europäischen Union, Baden-Baden 1997

Calliess, Christian; Ruffert, Matthias (Hrsg.): Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Neuwied 1999. Zit. in Fußnote: Calliess – [Bearbeiter], Art. [...], Rn. [...]

Dombey, Daniel: Finanzminister drängen EU-Parlament zurück, in: Financial Times Deutschland 27. Oktober 2003

Europäische Kommission: Die Finanzverfassung der Europäischen Union, Luxemburg 2002

Europäische Kommission: Die Finanzverfassung der Europäischen Union, Luxemburg 1995

Kaese, Guido: Das Eigenmittelsystem der Europäischen Union, Münster 2000

Lienenmeyer, Max: Die Finanzverfassung der Europäischen Union: Ein Rechtsvergleich mit bundesstaatlichen Finanzverfassungen, Baden-Baden 2002

Neisser, Heinrich; Verschraegen, Bea: Die Europäische Union: Anspruch und Wirklichkeit, Wien 2001

Ohler C.: Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1997

Tipke/Lang: Steuerrecht, Ein systematischer Grundriss, Köln, 1996

von der Groeben H.; Thiesing J.; Ehlermann C.-D. (Hrsg.): Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Baden-Baden 1997/98. Zit. In Fußnote: [ Bearbeiter], in GTE, EU-/EGV

Einleitung

In dieser Arbeit wird das Verhältnis der Mitgliedstaaten zur Europäischen Gemeinschaft in der Finanzverfassung der Europäischen Gemeinschaft unter Berücksichtigung der Kompetenz der Gemeinschaftsorgane untersucht. Das grundsätzliche Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft ergibt sich zunächst aus dem freien Entschluss der Mitgliedstaaten zum Abschluss der Gemeinschaftsverträge. Die Mitgliedstaaten sind also die „Herren der Verträge“. Auch ist es ohne die Mitwirkung der mitgliedstaatlichen Organteile nicht möglich die Verträge zu ändern. Allerdings darf dieser Titel nicht als ein Über- und Unterordnungsverhältnis missverstanden werden, denn die Gemeinschaft hat mittlerweile fast in allen Bereichen (mit)bestimmenden Einfluss auf die Mitgliedstaaten gewonnen^[1]. In dieser Arbeit soll der Focus auf dieses Verhältnis, nämlich zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten, in der Finanzverfassung gelegt werden. Die Mitgliedstaaten direkt selbst haben kaum Einfluss auf die Haushaltsvorgänge, allerdings können sie über die Organe, v.a. im Rat, entscheidend mitwirken. Es gilt also auch die Kompetenz der einzelnen Gemeinschaftsorgane in der Finanzverfassung der Gemeinschaft genauer zu untersuchen. Die Finanzierung der Gemeinschaft erfolgt über ein sog. „Eigenmittelsystem“, dessen Last teilweise von den Mitgliedstaaten getragen werden muss. Weiterhin soll noch ein kurzer Überblick über die Ausgabearten der Gemeinschaft gegeben werden, damit nachvollzogen werden kann, wofür die Finanzmittel der Gemeinschaft verwendet werden.

A. Finanzordnung der Gemeinschaft

I. Finanzrechtliche Bestimmungen

In sämtlichen Verträgen zur europäischen Integration sind finanzrechtliche Normen verteilt. Es gibt kein einheitliches Regelwerk in dem die komplexen und heterogenen Finanzvorschriften zusammengefasst sind. Diese gewachsene Normenvielfalt ergibt sich aus der historischen Entwicklung der Gemeinschaft. Die Normierungen in den Gemeinschaftsverträgen kann grundsätzlich nur als Ansatz einer Finanzverfassung angesehen werden. „Eine Finanzverfassung, verstanden als einheitliches System von finanziellen und haushaltsrechtlichen Vorschriften, gibt es innerhalb der Europäischen Gemeinschaft (EG) nicht.“^[2] Solch eine Finanzverfassung ist nur ansatzweise vorhanden, denn der EG-Vertrag enthält keinen geschlossenen finanzrechtlichen Abschnitt^[3]. Die maßgeblichen Finanzvorschriften für die Gemeinschaft sind im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (Art. 268 bis 280 EG) kodifiziert. Weiterhin sind Regelungen im EU-Vertrag (Art. 28 und 41 EU) über die zweite (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) und dritte (Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres) Säule der EU enthalten. Neben den Regelungen in den Verträgen ergeben sich auch aus sekundärrechtlichen Vorschriften Auswirkungen auf die Finanzverfassung. Hierzu zählen v.a.: der Eigenmittelbeschluss^[4], mit den entsprechenden Durchführungsrechtsakten, die Haushaltsordnung, die gemäß Art. 279 EG am 21. Dezember 1977 erlassen wurde und durch die Verordnung 1605/2002 vom 25. Juni 2002 über den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften ersetzt wurde, sowie weitere Entscheidungen und Verordnungen^[5]. Weiterhin wurden noch zur Vermeidung von potenziellen Konflikten Vorschriften im Wege Interinstitutioneller Vereinbarungen (Verträge zwischen den Organen) geschlossen. Über die Rechtsverbindlichkeit dieser Vereinbarungen hat sich der EuGH noch nicht geäußert, allerdings hat er die Nützlichkeit und Notwendigkeit eingeräumt.^[6]

II. Finanzhoheit

Der Finanzhoheitsbegriff eines Staates oder einer supranationalen Institution kann in drei Unterbegriffe aufgeteilt werden: Die Rechtsetzungshoheit, die Ertragshoheit und die Verwaltungshoheit^[7]. Weiterhin soll hier noch die Ausgabenhoheit, also die Finanzierungslast des Europäischen Haushalts untersucht werden. Die Aufteilung dieser Hoheiten richtet sich nach verschiedenen Kriterien, die die Interessen der Bürger und die Aufgabenverteilung zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaft betrifft^[8]. Bei der Europäischen Gemeinschaft handelt es sich um keinen Bundesstaat, daher enthalten auch die Verträge keine mit Art. 104a ff. GG vergleichbare geschlossene Regelung zur Finanzhoheit^[9]. Die genannten vier Hoheiten müssen aus dem Zusammenhang des Primärrechts abgeleitet werden. Das Zusammenspiel mit den Finanzhoheiten der Mitgliedstaaten kommt großer Bedeutung zu. Mangels fortgeschrittener fiskalischer Integration der Gemeinschaft, wird bei der Einnahmeerzielung immer noch vorrangig auf die Mitgliedstaaten, und nicht auf die Unionsbürger abgestellt^[10].

1. Rechtsetzungshoheit

Zunächst gilt es die Rechtsetzungshoheit zu untersuchen. Bei der Entwicklung der Europäischen Union, von einem losen Zusammenschluss als Wirtschaftsgemeinschaft hin zu einem europäischen Staatenbund, bedarf es der schrittweisen Übertragung von Gesetzgebungskompetenzen von den Mitgliedstaaten auf die supranationale Union. Bisher gilt für die Gesetzgebung durch die Gemeinschaftsorgane das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 EG. Die Union bräuchte also eine Einzelermächtigung zur Abgabengesetzgebung. Allerdings besitzt die Gemeinschaft solche Kompetenz nur in sehr unbedeutenden Teilbereichen, weswegen es Gemeinschaftssteuern i.e.S. kaum gibt. Dazu gezählt werden die Besteuerung der EU-Bediensteten^[11] und die nun weggefallene sog. Montanumlage (EGKS-Umlage). Zwar werden auch die Zölle von der EU bestimmt und vereinnahmt, allerdings handelt es sich hierbei nicht um eine Finanzzwecksteuer^[12], sondern um eine Sozialzwecksteuer, weshalb die Zölle nicht als Gemeinschaftssteuern i.e.S. gelten können. Die EU hat keine weiterreichende Kompetenz zum Erlass einer Steuer, sowie kein Steuerfindungsrecht^[13].

2. Ertragshoheit

Der zweite Unteraspekt der Finanzhoheit ist die Ertragshoheit. Sie regelt den für den Staat am wichtigsten Teilbereich, nämlich wem die Steuereinnahmen letztendlich zufallen. Eine Deckung von Ertragshoheit und Gesetzgebungshoheit ist nicht immer gegeben^[14]. Die Union benötigt eine genügend große Finanzkraft, um die ihr übertragenen Aufgaben auch wahrnehmen zu können. Eine mögliche Kreditfinanzierung der Union ist umstritten, weswegen von Seiten der EU eine Ausweitung der Ertragshoheit gefordert wird^[15]. Die EU besitzt bereits die Ertragshoheit für die Steuern der EU-Bediensteten, sowie für die Verwaltungseinnahmen. Weiterhin ergibt sich aus Art. 269 Abs. 1 EG, dass „der Haushalt unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmittel finanziert“ wird. Die Eigenmittelarten ergeben sich, gestützt auf Art 269 Abs. 2 EG, aus dem Beschluss des Rates über das System der Eigenmittel. Dazu zählen Agrarabschöpfungen, Zölle, Mehrwertsteuer- und Bruttosozialproduktanteil. Für diese Eigenmittel wird von einer sog. „Supranationalen Ertragshoheit“ gesprochen^[16].

3. Ausgabenhoheit

Es gibt im Primärrecht der Gemeinschaft keine allgemeinen Bestimmungen zur Finanzierungslast (Ausgabenhoheit). Es gibt jedoch punktuell sehr viele einzelne Ausgabenlastzuteilungen^[17]. Hierzu zählen v.a. die Fonds insbesondere die drei Strukturfonds (Rubrik 2 im Haushaltsplan): Ausrichtungs- und Strukturfonds für die Landwirtschaft, der Europäische Sozialfond und der Europäische Regionalfond. Weiterhin der Kohäsionsfonds und andere „Förderungsbefugnisse“, für die allerdings immer eine Tätigkeitsermächtigung vorliegen muss. Es gibt kein Konnexitätsprinzip, wie etwa im GG. Durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ergibt sich, dass Ausgaben nur geleistet werden dürfen, wenn eine sachliche Zuständigkeit der Gemeinschaft gegeben ist

4. Verwaltungshoheit

Es existiert keine gemeinschaftliche Steuerverwaltung, auch gibt es im EG-Vertrag keine Regelungen zur Verwaltungshoheit über die Einnahmen der EU. Die Normen für das Verwaltungsverfahren obliegen grundsätzlich allein den Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten sind also nur an die Vorgaben zur Erfüllung der Vertragsziele aus Art. 5 EG verpflichtet. Allerdings gibt es gemeinschaftliche Vorschriften, die eine Zusammenarbeit mit den nationalen Steuerverwaltungen bei der Steuererhebung vorsehen^[18]. Mittels der Amtshilfeverordnung der EU^[19] wird versucht europaweit die Einheitlichkeit und Gesetzmäßigkeit der Besteuerung zu gewährleisten.

Ausnahmsweise, wie z.B. im Zollrecht und im Agrarrecht existiert Sekundärrecht für die Abgabenerhebung. Probleme ergeben sich in den Fällen, in denen die Ertragshoheit und die Verwaltungshoheit auseinander fallen. Es kommt zu fiskalischen Interessenkonflikten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten.^[20]

[...]

^[1] Arndt, Hans-Wolfgang, Europarecht, S. 81 f:

^[2] Neisser, Heinrich, Die Europäische Union, Rn. 12.002

^[3] vgl. zur systematischen Stellung der Finanzvorschriften R. Bieber, in GTE,EU-/EGV, Vorbemerkungen zu Art. 199 bis 209, Rn. 1

^[4] jüngster Beschluss vom 29. September 2ooo

^[5] Europäische Kommission, Die Finanzverfassung der Europäischen Union, S. 206 f.

^[6] Europäische Kommission, Die Finanzverfassung der Europäischen Union, S. 99 – 108; Neisser, Heinrich, Die Europäische Union, Rn. 12.001 ff., Rn. 12.010 und 12.011

^[7] Birk, Steuerrecht, 1.Teil § 2 A

^[8] Kaese, Guido, Das Eigenmittelsystem der Europäischen Union, S. 9 f.

^[9] Birk, D., Verteilung der Finanzhoheit, in ders. (Hrsg.), Handbuch des Europäischen Steuerrechts, § 5, Rn. 10

^[10] Calliess – Waldhoff, Art. 268 Rn. 2

^[11] aus der VO (EWG) Nr. 260 vom 29.2.1968

^[12] Tipke/Lang, Steuerrecht, § 2, 2.2.1

^[13] Kaese, Guido, Das Eigenmittelsystem der Europäischen Union, S. 10 ff.

^[14] so zum Beispiel bei der Erbschaftsteuer in Deutschland, die der Bund regelt, die Erträge aber den Länder zustehen Art 105 Abs. 2, 106 Abs. 2 Nr. 2 GG

^[15] Kaese, Guido, Das Eigenmittelsystem der Europäischen Union, S. 14

^[16] Calliess – Waldhoff, 268 Rn. 4

^[17] S.R. Bieber, die Ausgaben der Europäischen Gemeinschaften, EuR 1982, S. 115 ff.

^[18] vgl. Art. 8 Beschluss des Rates über das System der Eigenmittel vom 7.10.2000

^[19] vgl. auch 117 AO

^[20] Kaese, Guido, Das Eigenmittelsystem der Europäischen Union, S.14 f.