Rechtliche Rahmenbedingungen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid - Hindernis für mehr Demokratie in deutschen Kommunen?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Rechtliche Rahmenbedingungen
2.1 Definition Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
2.2 Entwicklung direkter Demokratie auf kommunaler Ebene
2.3 Die Vielfalt der rechtliche Rahmenbedingungen in Deutschland

3 Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in der Praxis
3.1 Quantitativ keine Konkurrenz für die Räte
3.2 Rechtliche Rahmenbedingungen als Ursache?
3.3 Die Gemeindegröße als wesentlicher Einflussfaktor

4 Lockerung der rechtlichen Rahmenbedingungen = Mehr Demokratie?
4.1 Faire Rahmenbedingungen
4.2 Das Zustimmungsquorum
4.3 Umfang des Themenausschlusses
4.4 Qualität von Partizipation

5 Zusammenfassung

6 Abbildungen

Abbildung 1: Einführung von Referenden in den einzelnen Ländern

Abbildung 2: Unterschiedliche rechtliche Rahmenbedingungen

Abbildung 3: Bürgerbegehren pro Jahr und pro Gemeinde

Abbildung 4: Bürgerentscheide pro Jahr und pro Gemeinde

Abbildung 5: Häufigkeit entsprechend der Gemeindegröße

Abbildung 6: Die Themen lokaler Bürgerbegehren am Beispiel Bayern

7 Quellenverzeichnis

1 Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland lässt sich anders als die Schweiz als eine repräsentative Demokratie charakterisieren. Elemente unmittelbarer Demokratie lässt das Grundgesetz auf Bundesebene lediglich zu Fragen der Neugliederung des Bundesgebietes zu.^[1] Auf Landesebene und besonders auf kommunaler Ebene sieht dies, zumindest institutionell, schon anders aus. Hier sind seit den 90er Jahren erhebliche Schritte in Richtung direkte Demokratie gegangen worden. Auf Landesebene wurden flächendeckend Volksbegehren und Volksentscheid eingeführt und in den Kommunen gab man den Bürgern (abgesehen von Berlin) mit den Instrumenten Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sowie Direktwahl des Bürgermeisters die Möglichkeiten, sowohl auf Sach- als auch auf Personalentscheidungen direkten Einfluss zu nehmen.

Betrachtet man die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit diesem Thema, so bekommt man den Eindruck, dass mit der sukzessiven Einführung der Instrumente Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ein entscheidender und längst überfälliger Durchbruch zu «mehr Demokratie» stattgefunden hat. Unüberhörbar bleibt jedoch auch die negative Beurteilung an der jetzigen rechtlichen Ausgestaltung dieser Instrumente. Kritiker weisen immer wieder darauf hin, dass die Gemeindeordnungen viel zu restriktiv ausgestaltet seien, wodurch die Bürgerschaft viel zu selten von Bürgerbegehren und –entscheid Gebrauch macht. Sie fordern daher grundlegende Reformen von den Länderregierungen, um so die Anwendungspraxis zu erhöhen.

In der Tat fällt die Zahl von Bürgerbegehren und –entscheiden seit dessen Einführung relativ gering aus. Und gemessen daran, kann man kaum von einer Etablierung der direkten Demokratie sprechen. Vereine und Initiativen, allen voran «Mehr Demokratie e.V.», betonen immer wieder einen starken Zusammenhang zwischen den gesetzlichen Rahmenbedingungen und der Anwendungspraxis und halten eine weitere Liberalisierung für dringend erforderlich. Prägnantes und jüngstes Beispiel ist das «1. Volksentscheid Ranking». Die jeweiligen Verfahren der einzelnen Gemeindeordnungen wurden hier einer kritischen Prüfung unterzogen und bewertet. Dem „Demokratiestandort Deutschland“ wurden diesbezüglich überwiegend ernüchternde Ergebnisse bescheinigt.^[2]

Zwei Fragen sind demnach für die weitere Diskussion sehr interessant: Zum einen, inwieweit die geforderten Veränderungen gerechtfertigt sind und zum anderen, ob damit auch die erzielten quantitativen Erfolge erzielt werden können. Schließlich bleibt natürlich fraglich, ob die kommunale Ebene durch mehr Bürgerbehren und Bürgerentscheide auch gleichzeitig demokratischer wird.

Gegenstand der vorliegenden Arbeit soll es sein, einen Beitrag zur Klärung der vorgenannten Fragestellungen zu leisten. Dabei soll zunächst eine begriffliche Klärung vorgenommen und ein Überblick über die unterschiedliche rechtliche Ausgestaltung gegeben werden. Das dritte Kapitel wird die Anwendungspraxis und vordergründige Faktoren herausstellen, um im vierten Kapitel explizit auf die oben gestellten Fragen eingehen zu können und sich mit der aktuellen Diskussion auseinanderzusetzen. Abschließend werden die ausgearbeiteten Ergebnisse zusammengefasst.

2 Rechtliche Rahmenbedingungen

2.1 Definition Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Zur begrifflichen Klärung ist zunächst einmal darauf hinzuweisen, dass Bürgerbegehren und –entscheid von Volksbegehren und –entscheid unterschieden werden müssen. Letztere bezeichnen die Instrumente unmittelbarer Bürgerbeteiligung auf Landesebene. Weiterhin kann direkte Demokratie zum einen durch Entscheidungen über die Sache (Bürgerbehren, -entscheid) und zum anderen durch Entscheidungen über Personen seinen Ausdruck finden (direkte Wahl des Bürgermeisters).

Gabriel interpretiert Bürgerbegehren „als rechtsförmig geregelte Artikulations- oder Initiativrechte.“^[3] Damit unterscheiden sie sich von anderen Formen „durch die verbindliche Festlegung des Kreises der partizipationsberechtigten Personen sowie der Voraussetzungen, des Ablaufs und des Ergebnisses des Partizipationsverfahrens.“^[4] So ist eine Bürgerinitiative, die sich nicht an einem Begehren beteiligt, grundsätzlich an keine formalen Vorschriften gebunden. Außerdem stellen Bürgerbegehren prinzipiell die Vorstufe zu einem Bürgerentscheid dar.^[5] Dabei kann die Bürgerschaft entweder initiativ tätig werden oder sich gegen eine Entscheidung des Gemeinde- bzw. Stadtrates richten.^[6] (Im Folgenden werden die Begriffe Stadtrat, Gemeinderat, Kommunalvertretung oder Räte synonym behandelt.)

Am Ende eines formell erfolgreichen Bürgerbegehrens steht der Bürgerentscheid, bei dem die Bürger der Gemeinde dazu aufgerufen sind, entweder für oder gegen das Begehren zu stimmen. Dieser erübrigt sich, wenn der Rat eine Entscheidung im Sinne der Initiative trifft. Ein erzieltes Ergebnis steht dann einem Beschluss des Rates in Nichts nach. Im Gegenteil, die Entscheidung hat in den meisten Gemeindeordnungen sogar eine längere Bestandskraft. Gewollt oder nicht gewollt, kommt dadurch seine stärkere, direktdemokratische Legitimation zum Ausdruck.

Im Zusammenhang mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid spielt das so genannte Ratsbegehren eine weitere wichtige Rolle. Ist dieses in einer Gemeindeordnung vorgesehen, so kann der Bürgerentscheid also nicht nur auf Initiative der Bürgerschaft, sondern auch durch Beschluss der Kommunalvertretung herbeigeführt werden.

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid regeln damit eine spezifische kommunale Angelegenheit unter Mobilisierung der Öffentlichkeit. Wobei keine Mitgliedschaft oder dauerhafte Mitarbeit in einer spezifischen Organisation vorausgesetzt wird. Ziel, ist die Beeinflussung eines spezifischen Adressaten.^[7]

2.2 Entwicklung direkter Demokratie auf kommunaler Ebene

In Baden-Württemberg sind kommunale Referenden schon seit 1956 in der Kommunalverfassung festgeschrieben. In diesem Sinne hat die Bundesrepublik also schon langwierige Erfahrungen mit direktdemokratischen Instrumenten. Allerdings dauerte es über 30 Jahre bis in den achtziger Jahren in allen Ländern eine verstärkte Diskussion um die Einführung plebiszitärer Elemente auf kommunaler Ebene einsetzte. „Bis dahin lag das Gravitationsfeld der Demokratie in der Bundesrepublik beim Verfassungstypus der parlamentarischen Repräsentativdemokratie (…), die von vielen Verfassungsjuristen als allein verbindliches System beschworen wurde.“^[8]

Zwei Entwicklungen führten ab 1989/90 zu einer umfassenden Erweiterung des institutionellen Repertoires: Zum einen wurde der Bürgerentscheid 1990 in der DDR-Kommunalverfassung verankert, was sicher auf die sehr starke Bürgerrechtsbewegung in der Wendezeit zurückzuführen ist.^[9] Zum anderen gab die Verfassungsreform in Schleswig-Holstein, bei der sowohl auf Landes- als auch auf kommunaler Ebene die Referenden festgeschrieben wurden, neuen Innovationsschub für die anderen Bundesländer. Bis auf Berlin sind nun in allen Bundesländern kommunale Referenden vorgesehen, zuletzt wurde der Bürgerentscheid 1998 durch Volksentscheid in Hamburg eingeführt. (vgl. Abb.1)

2.3 Die Vielfalt der rechtliche Rahmenbedingungen in Deutschland

Dass kommunale Referenden nun in fast allen Bundesländern existieren, steht auf der einen Seite, viel wichtiger erscheint jedoch die Frage, wie sie ausgestaltet wurden. Die Bundesrepublik Deutschland ist ein föderaler Staat und gemäß seinen Grundsätzen obliegt es jedem Land selbst, ob und wie es die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Instrumente direkter Demokratie setzt. Auch wenn viele Föderalismusverfechter immer wieder mehr Unterschiedlichkeit zwischen den Staaten fordern; zumindest im Bereich der Bürgerbegehren und Bürgerentscheide können sie sich diesbezüglich nicht beklagen. Es gibt keine zwei Länder, dessen institutionelle Rahmenbedingungen für diese Partizipationsinstrumente identisch sind. Im Folgenden soll daher auf die wichtigsten Unterschiede eingegangen werden, wobei im Rahmen dieser Arbeit lediglich ein Überblick gegeben und nicht auf jedes Bundesland detailliert eingegangen werden kann.

Was alle Bundesländer gemeinsam haben, ist die Zweitstufigkeit kommunaler Referenden. Das heißt, ohne Bürgerbegehren gibt es grundsätzlich keine Entscheidung. Damit es dazu kommt, muss das Bürgerbegehren zunächst für zulässig erklärt werden.^[10] Ausschlaggebend dafür sind das so genannte Antragsquorum, der Anwendungsbereich, Fristen sowie speziell vorgesehene Formvorschriften.

Das Antragsquorum gibt die Anzahl der Unterschriften an, die für ein erfolgreiches Bürgerbegehren notwendig sind. Hier variieren die Quoren zwischen den einzelnen Ländern zum Teil erheblich. So liegt das Quorum in Bayern bei teilweise nur 3%. In den meisten Bundesländern müssen aber mindestens 10% erreicht werden. In Thüringen beispielsweise, sind in Gemeinden bis 3000 Einwohner sogar 17% nötig. Fast alle Länder sehen eine Staffelung ihrer benötigten Unterschriftenzahl vor.^[11] Mit zunehmender Gemeindegröße sinkt hier der Prozentsatz. Die Begründung wird darin gesehen, „dass Bürgerinitiativen im Schnitt in Städten nicht wesentlich mehr Mitglieder haben als in kleineren, die pro aktivem Initiativenmitglied zu sammelnde Unterschriftenzahl steigt also deutlich an.“^[12]

Eine weitere Hürde stellt die Einhaltung der vorgeschriebenen Frist dar. So gilt ein kassierendes Begehren nach Ablauf einer vorgeschriebenen Frist als unzulässig. Auch hier sind zum Teil erhebliche Unterschiede in den einzelnen Kommunalverfassungen feststellbar. So ist in Bayern überhaupt keine, in Niedersachsen sind drei Monate und in Brandenburg sind beispielsweise sechs Wochen vorgesehen. Am restriktivsten ist hier mit vier Wochen die Regelung in Baden-Württemberg.

Während eine Initiative auf das Unterschriftenquorum und die Fristen noch Einfluss nehmen kann, ist dies beim zulässigen Anwendungsbereich nicht mehr der Fall. Hinsichtlich des zulässigen Themenspektrums gibt es so genannte Positiv- und Negativkataloge. Der Negativkatalog ist in allen Ländern vorgesehen. Dieser „schließt Haushaltsentscheidungen, Abgaben- und Gebührenregelungen, Fragen der Besoldung und der inneren Organisation der Verwaltung, die Beteiligung in anhängigen Rechtsstreitigkeiten als Gegenstand von Bürgerbegehren und –entscheiden aus.“^[13] Die Bundesländer Baden-Württemberg, Bremen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz legen zusätzlich den Kreis der zulässigen Themen in Positivkatalogen fest. Schleswig-Holstein rang sich 1990 bei der Einfügung des § 16g der Kommunalverfassung dazu durch, den Positivkatalog durch das Wort «insbesondere» zu öffnen.^[14] Andere Länder wiederum schließen die Themen nur in Form von Negativkatalogen aus. Bayern weist hier den am weitesten gefassten Anwendungsbereich auf. Einen Überblick über die unterschiedliche Ausgestaltung der Quoren, Fristen und Themenbereiche gibt Abbildung 2.

Weiterhin muss der Antrag grundsätzlich „ein bestimmtes, nach den gesetzlichen Vorschriften zulässiges Begehren, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Vorschriften durchführenden Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahmen enthalten. Das Bürgerbegehren muss in knapper Form so formuliert sein, dass es bei einer Abstimmung mit „Ja“ oder „Nein“ beantwortet werden kann…“^[15]

War ein Bürgerbegehren erfolgreich, so kommt es zum Bürgerentscheid. Dieser ist dann erfolgreich, wenn die Mehrheit für die Initiative gestimmt hat und diese Mehrheit wiederum das Zustimmungsquorum erreicht hat.^[16] Auch hier gibt es Differenzen zwischen den einzelnen Ländern (vgl. Abbildung 2). Die Quoren variieren zwischen 10% und 30%. Als einziges Bundesland sieht Hamburg kein Quorum vor.

Im Ergebnis kann man feststellen, dass es hinsichtlich der wichtigsten rechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Bundesländern gibt. Und ironischerweise verfügen nun die Länder wie beispielsweise Bayern und Hamburg „in denen die Einführung am heftigsten umstritten war, um die bürgerfreundlichsten Regelungen.“^[17] Es stellt sich also die Frage, ob diese Differenzen Auswirkungen auf die Anwendungshäufigkeit haben.

[...]

^[1] Gem. Art. 29 II, S. 1 GG ergehen Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes durch Bundesgesetz und bedürfen der Bestätigung durch einen Volksentscheid.

^[2] Vgl. 1. Volksentscheid-Ranking - Die direktdemokratischen Verfahren der Länder und Gemeinden im Vergleich, Stand Herbst 2003. Download unter http//:www.mehr-demokratie.de, S. 4f.

^[3] GABRIEL, Oscar W. (1999):Das Volk als Gesetzgeber: Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in der Kommunalpolitik aus der Perspektive der empirischen Forschung. In: Zeitschrift für Gesetzgebung,S. 303

^[4] ebd. S. 304

^[5] Vgl. BOGUMIL, Jörg (2001b): Modernisierung lokaler Politik. Kommunale Entscheidungsprozesse im Spannungsfeld zwischen Parteienwettbewerb, Verhandlungszwängen und Ökonomisierung, Baden-Baden (Reihe „Staatslehre und politische Verwaltung“, Bd. 5) S. 197.

^[6] Bürgerbegehren, die sich gegen eine Entscheidung des Rates richten, werden auch als kassierende Begehren bezeichnet.

^[7] Vgl. Gabriel (1999), S. 308

^[8] SCHILLER, Theo/ MITTENDORF, Volker: Neue Entwicklungen der direkten Demokratie. In: Schiller, Theo/ Mittendorf, Volker (Hrsg.): Direkte Demokratie, Westdeutscher Verlag, Wiesbaden, 2002, S. 7.

^[9] Vgl. Bogumil (2001b), S. 196.

^[10] Die Zulässigkeitsprüfung wird in fast allen Bundesländern von der Gemeindevertretung übernommen. Da sich die meisten Bürgerbegehren gegen Beschlüsse der Räte richten, wird hierin von vielen Seiten ein Zuständigkeitskonflikt gesehen. „Allein Mecklenburg-Vorpommern sucht diesen kommunalpolitischen Rollenkonflikt dadurch zu entschärfen, dass mit der Prüfung der Zulässigkeit von Bürgerbegehren die Kommunalaufsicht (…) befasst wird.“ - WOLLMANN, Hellmut (2002): Direkte Demokratie in den ostdeutschen Kommunen - Regelung, Praxis und Auswirkungen auf Kommunalpolitik und kommunales Entscheidungssystem, in: Bogumil, Jörg (Hrsg.) 2002: Kommunale Entscheidungsprozesse im Wandel – Theoretische und empirische Analysen, Opladen (Reihe Stadtforschung aktuell), S. 244.

^[11] Keine Staffelung weisen Hessen, Schleswig-Holstein, Brandenburg und Bremen auf. Das Unterschriftenquorum liegt bei 10%.

^[12] MITTENDORF, Volker/ REHMET, Frank (2002): Bürgerbegehren und Bürgerentscheide: Wirkungsaspekte auf kommunale Willensbildungs- und Entscheidungsvorbereitungsprozesse in Deutschland und der Schweiz, in: Bogumil, Jörg (Hrsg.) 2002: Kommunale Entscheidungsprozesse im Wandel – Theoretische und empirische Analysen, Opladen (Reihe Stadtforschung aktuell), S. 226.

^[13] Deppe, S. 2.

^[14] Diesem Beispiel folgten im Jahr 1994 die Verfassung für Bremerhaven (§ 15b) und Mecklenburg-Vorpommern (§ 20). Vgl. GEITMANN, Roland: Beschnittene Anwendungsbereiche für Bürgerbegehren und entscheid. In: Schiller, Theo/ Mittendorf, Volker (Hrsg.): Direkte Demokratie, Westdeutscher Verlag GmbH, Wiesbaden, 2002, S. 167.

^[15] Auszug aus der Thüringer Gemeindeordnung, § 17 Abs. 3.

^[16] Beispiel Bürgerentscheid Birkenwerder/ Hohen Neuendorf (Brandenburg): 13.310 Wahlberechtigte, davon gingen 5.678 zur Abstimmung, was einer Wahlbeteiligung von 42,66% entspricht. Es wurden 3.469 Ja-Stimmen und 2.190 Nein-Stimmen ausgezählt. 19 Stimmen waren ungültig. Das Zustimmungsquorum liegt in Brandenburg bei 25%, d.h. es müssten in Hohen Neuendorf 3.328 Bürger mit Ja stimmen. Dies wurde erreicht. Vgl. STREHMANN, Jan: Direkte Demokratie in der Kommunalpolitik – Schwerpunkt Brandenburg und dessen Gemeindegebietsreform. In: http://www.uni-potsdam.de/u/kwi/publ/kwi-stud_strehmann_jan_00.htm

^[17] Bogumil (2001b), S. 196.