Die Osterweiterung der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Etappen auf dem Weg zur Osterweiterung der EU
2.1 Europaabkommen
2.2 Die Kopenhagener Wende
2.3 Die Essener Aufnahmekriterien
2.4 Der Amsterdamer Vertrag
2.5 Die Luxemburger Heranführungsstrategie
2.6 Nizza

3. Der Beitrittsprozess und die Bedingungen für einen Eintritt in die EU
3.1 Grundvoraussetzungen
3.2 Prinzipien und Verfahren des Beitrittsprozesses
3.3 Betrittsvorbereitungen und – hilfen
3.4 Analytische Prüfung des aquis communautaire

4. Spezielle Problemfelder im Zusammenhang mit der Osterweiterung
4.1 Befürchtung einer Massenauswanderung
4.2 Erwartete ökonomische Auswirkungen einer Erweiterung
4.3 Wachsende Europa- Skepsis in den Kandidatenländern
4.4 Zukunftsfähigkeit einer erweiterten Union

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Nach dem Fall des Eisernen Vorhangs steht der Europäischen Union (EU) mit der Integration der ehemaligen Ostblockstaaten in ein demokratisches und marktwirtschaftliches Europa eine schwierige Herausforderung bevor. Die Osterweiterung übersteigt die Dimensionen sämtlicher bisheriger Erweiterungsrunden. Allein die hohe Anzahl der Beitrittswilligen, die eine Eingliederung in die fünfzehner Gemeinschaft anstrebt, ist problematisch. So besteht die 1.Gruppe der mittel- und osteuropäischen Beitrittskandidaten aus Polen, Ungarn, der Tschechischen Republik, Estland und Slowenien. Rumänien, Bulgarien, Litauen, Lettland und die Slowakische Republik bilden die 2.Gruppe. Die Mittelmeerländer Zypern und Malta sind ebenfalls in diesen beiden Gruppen eingegliedert. Die Türkei ist seit 1999 formell als Beitrittskandidat anerkannt worden.^[1]

Alle mittel- und osteuropäischen Bewerber verfolgen das Ziel einer Rückkehr nach Europa und einer Einbindung in die militärische Bündnisstruktur des Westens. Dadurch ergibt sich die besondere sicherheitspolitische Lage, vor allem hinsichtlich der Sicherung und Stabilisierung zukünftiger Grenzen. Die wirtschaftliche Integration der ökonomisch rückständigen Länder und damit zukünftigen Nettoempfängern, ist sehr problematisch.^[2] Die Eingliederung der 1.Runde lässt beispielsweise die EU- Bevölkerungszahl auf 500 Millionen wachsen, während das gesamte Bruttoinlandsprodukt aber lediglich um höchstens 5% ansteigt.^[3] Angesichts der mit der Osterweiterung einhergehenden Herausforderungen, schreibt der ehemalige Präsident der Kommission Jacques Santer: „Oft empfiehlt sich bei der Bewältigung neuer Herausforderungen ein Blick auf bereits Erreichtes. Nicht als Akt der Selbstgerechtigkeit, sondern um Kraft und Selbstvertrauen für die Zukunft zu schöpfen. Denn Europa braucht angesichts der Herausforderungen des 21. Jahrhunderts Vertrauen in die eigene Kraft.“^[4]

Ziel dieser Arbeit ist es bestimmte Sachverhalte im Zusammenhang mit der Osterweiterung der Europäischen Union zu analysieren. Schwerpunkte bilden dabei zunächst der Annäherungsprozess zwischen der EU und den Beitrittsaspiranten aus geschichtlicher Perspektive, der Beitrittsprozess sowie die Beitrittshilfen. Der anschließende Teil beinhaltet speziell ausgesuchte Themenfelder, die hinsichtlich der Osterweiterung vor allem in der Öffentlichkeit debattiert werden. Aus Gründen des Umfangs können jedoch nicht alle Aspekte der Osterweiterung beleuchtet werden. So werden beispielsweise die Chancen und Risiken einer Osterweiterung hinsichtlich der gemeinsamen Kriminalitätsbekämpfung nicht behandelt.

2. Etappen auf dem Weg zur Osterweiterung der EU

Die Integration der mittel- und osteuropäischen Länder (MOEL) in die EU (bis 1995 Europäische Gemeinschaft) war und ist ein langwieriger Prozess. Bereits seit Ende der achtziger Jahre hat die EU bedeutend zum Aufbau und zur Stabilisierung dieser Transformationsländer beigetragen. Die Unterstützung erfolgte auf finanzieller, wirtschaftlicher und politischer Weise. Im folgenden soll das Zusammenwachsen der EU und der Beitrittskandidaten aus historischer Sicht aufgezeigt werden.

2.1 Europaabkommen

Die erste Annäherung zwischen der Europäischen Gemeinschaft (EG) und Osteuropa erfolgte im Juni 1988 durch die „Gemeinsame Erklärung über die Aufnahme offizieller Beziehungen“, die von der EG und dem Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe (RWG) unterzeichnet wurde. Dies ermöglichte der EG den Abschluss von Handelsverträgen mit einzelnen MOE- Staaten. Noch im selben Jahr konnten auf diese Weise erste Handels- und Kooperationsabkommen mit Ungarn und der Tschechoslowakei vereinbart werden. Entsprechende Verträge mit anderen osteuropäischen Ländern folgten kurz darauf.^[5] Diese erste bilaterale Vertragsbeziehung enthielt jedoch keine EG- Beitrittsperspektive. Zwar wurde der Wunsch nach einem Beitritt seitens der mittel- und osteuropäischen Länder geäußert, der Europäische Rat allerdings zog es vor sich zunächst in Schweigen zu hüllen.^[6]

Aufgrund des nicht aufzuhaltenden Systemwandels in Osteuropa und der von Gorbatschow initiierten Liberalisierung, beschleunigten die EG und der Westen den Annäherungsprozess.^[7] So bot die EG ihren Partnern den Abschluss von Assoziierungsabkommen -auch Europaabkommen genannt- an, die die bestehenden Handels- und Kooperationsabkommen ablösten. Die ersten Abkommen dieser Art wurden 1991 mit den Visegràd- Staaten (Ungarn, Tschechoslowakei und Polen), 1993 mit Rumänien, Bulgarien und - nach dem Zerfall der Tschechoslowakei - mit Tschechien und der Slowakei ausgehandelt. Die Europaabkommen mit den baltischen Staaten folgten 1995, das Abkommen mit Slowenien wurde 1996 unterzeichnet.^[8]

Ziel der Abkommen war die Schaffung einer Freihandelszone innerhalb eines Zeitraumes von zehn Jahren und die Angleichung der Rechtsnormen. Neben der gegenseitigen Verpflichtung zu einem politischen Dialog und dem Bekenntnis zu den Prinzipien der Demokratie und der Menschenrechte, waren auch Bestimmungen über die vier Grundfreiheiten (Freizügigkeit von Arbeitskräften, Niederlassungsrecht, freier Dienstleistungs- und Kapitalverkehr) enthalten. Die osteuropäischen Vertragspartner wurden verpflichtet diese Grundsätze, wenn auch mit Einschränkungen, einzuräumen. Weitere Bereiche des Abkommens befassten sich mit der wirtschaftlichen und kulturellen Zusammenarbeit.^[9] Um sich gegen eine mögliche rückläufige Entwicklung der Demokratieprozesse in Osteuropa abzusichern und somit einen Transfer von Instabilität abzuwehren, beinhalteten die Abkommen Aussetzungsklauseln. Im Falle der Verletzung von demokratischen und rechtsstaatlichen Normen durch einen der MOE- Partner, ermöglichten diese spezielle Maßnahmen bishin zu der möglichen Aussetzung der Beziehungen.^[10]

2.2 Die Kopenhagener Wende

Unmutsbekundungen seitens der osteuropäischen Regierungen sowie das gewachsene westliche Bewusstsein, die Transformationsbemühungen intensiver vorantreiben zu müssen, führten zu einem Kurswechsel, der 1993 mit dem Kopenhagener Gipfel erfolgte. Die Europaabkommen hatten den Staaten nur eine unverbindliche Beitrittsperspektive geboten, so dass die Kopenhagener Beschlüsse als wichtiger Schritt im Erweiterungsprozess anzusehen sind. Für die bis Mitte 1993 zögerliche Haltung der EG waren mehrere Faktoren verantwortlich. Neben den wirtschaftlichen und sozialen Bedenken, die eine Erweiterung um die MOE- Staaten mit sich ziehen würde, befand sich die Gemeinschaft zu dieser Zeit in ihrer Vertiefungsphase.^[11] „Die westeuropäischen Staaten [zeigten sich] zu Beginn der neunziger Jahre weniger an einer raschen Intensivierung der Zusammenarbeit mit den östlichen Reformstaaten interessiert, als vielmehr an einer neuen Austarierung oder Justierung der innerhalb ihrer Gemeinschaft bestehenden Macht- und Kräfteverhältnisse.”^[12]

Der Europäische Rat hatte durch die Festsetzung von Betrittsvoraussetzungen grundsätzlich allen assoziierten MOE- Ländern eine Betrittsmöglichkeit eröffnet. Diese wurden anhand politischer und wirtschaftlicher Kriterien festgelegt (nähere Ausführungen dazu in Kapitel 3.1). Die Beitrittsanträge ließen nicht lange auf sich warten.^[13] Mit der Kopenhagener Wende zeigte sich ein neuer europapolitischer Ansatz der EG: die frühere Strategie, nur von außen demokratische und marktwirtschaftliche Prozesse zu unterstützen, wurde durch die Eingliederung der MOE- Staaten als potentielle Beitrittskandidaten abgelöst.^[14]

2.3 Die Essener Aufnahmekriterien

Auf Drängen der Beitrittswilligen, die Aufnahmebedingungen zu präzisieren, beschloss der Europäische Rat im Dezember 1994 in Essen eine aktive Heranführungsstrategie. Geeinigt hatte man sich auf einen „Strukturierten Dialog“, auf eine Vorbereitung der Eingliederung in den Binnenmarkt sowie der Entwicklung von alternativen Strategien für die Landwirtschaft. Insbesondere der strukturierte Dialog, bei dem Themen von gemeinsamen Interesse wie Umwelt, Energie, Zusammenarbeit bei der Kriminalitätsbekämpfung behandelt werden, erwies sich als sehr entscheidend. Die MOEL sollten so politisch stärker an die EU herangeführt und das europäische Zusammengehörigkeitsgefühl gestärkt werden. Dazu beigetragen hat u.a. auch die Einbeziehung der EU- Anwärter in außen- und sicherheitspolitischen Diskussionen der EU.^[15] Das dem Europäische Rat im Juni 1995 vorgelegte Weißbuch der Kommission, wurde zum Kernstück der Beitrittsstrategie. Es stellt einen Leitfaden für die Kandidaten dar und soll ihnen bei der Angleichung der Rechtsvorschriften an das Binnenmarkgesetz helfen.^[16] Es ist also vom Charakter her eine rein legislatorische Empfehlung.^[17]

Während die Transformationsländer ein anspruchvolles Programm der Angleichung von Normen, Institutionen und Strukturen verwirklichen müssen, geht die EU eine solche Selbstbindung nicht ein. Daran wird die Abhängigkeit der MOE- Staaten gegenüber der Europäischen Union sowie die Asymmetrie der Verhandlungsmacht sichtbar.^[18]

2.4 Der Amsterdamer Vertrag

Die Regierungskonferenz des Europäischen Rates im Juli 1997 endete mit der Verabschiedung des Amsterdamer Vertrages, der am 1.Mai 1999 in Kraft trat. Ziel war es u.a. auf die bevorstehende Osterweiterung vorzubereiten. Doch konnten sich die Mitgliedsstaaten nicht auf eine entsprechende Reform der Institutionen einigen. So gehörten zu den „left- overs“ des Vertrages die Zusammensetzung der Kommission, die Stimmgewichtung im Rat und die Ausweitung der qualifizierten Mehrheitsent­scheidungen. Bezüglich der Kommission wurde eine Obergrenze von 20 Mitgliedern festgesetzt, wobei die fünf gewichtigsten Mitgliedsstaaten auf einen ihrer beiden Kommissare verzichten. Eine vielleicht sinnvolle Regelung, wenn nur fünf neue Beitrittsländer zu erwarten gewesen wären, doch die Verhandlungen wurden bereits zu diesem Zeitpunkt mit zwölf Staaten geführt. Zudem war ein Verzicht auf einen der Kommissare für die größten Mitglieder nur dann akzeptabel, wenn gleichzeitig eine Aufwertung ihrer Stimmen im Rat bei Mehrheitsentscheidungen erfolgt. Eine durchaus verständliche Forderung, wenn man bedenkt, dass es seit 1973 keine Veränderung in der Stimmgewichtung gab. Eine Erweiterung um die MOEL hätte zur Folge, dass Ratsentscheidungen von 71% der Stimmen, jedoch nur noch von etwa 50% der EU-Bevölkerung getragen würden. Auch wurde in Amsterdam der Beschluss gefasst, die größeren Mitgliedsländer entweder durch eine Neugewichtung der Stimmen oder durch die Einführung einer doppelten Mehrheit zu stärken.^[19]

Hinsichtlich der Ausweitung der qualifizierten Mehrheit war diese Regierungskonferenz kaum erfolgreich. Von den im Maastrichter Vertrag rund 50 Rechtsgrundlagen, die die Einstimmigkeit der Union fordern, wurden in Amsterdam lediglich vier in die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit überführt, sowie 15 neue Rechtsgrundlagen geschaffen. Als Gewinner des Vertrages wurde das Europäische Parlament gesehen. Seine Beteiligung an den Entscheidungsverfahren ist ausgeweitet und zudem ist das Verfahren an sich vereinfacht worden.^[20]

Auch wenn der Vertrag eine Vielzahl von Verbesserungen mit sich brachte (z.B. im Bereich der Sozial- und Beschäftigungspolitik), ist mit ihm die institutionelle Reform und damit die Fähigkeit der Union zur Erweiterung nicht gelungen. Der Erweiterungsdruck mag zum Zeitpunkt der Konferenz nicht groß genug gewesen sein, um weitreichende Reformen durchzuführen.^[21] Laut Claus Giering aber liegt der zentrale Grund darin, „dass eine Neugewichtung der Stimmen im Rat oder der Verzicht auf einen Kommissar an den Grundfesten der Machtverteilung in der EU rührt. …Selbst zwischen zwei ähnlich großen und in der Regel integrationsfreundlichen Staaten … konnte in der Frage der Stimmgewichtung keine Einigung erzielt werden.“^[22]

Nach der Regierungskonferenz in Amsterdam legte die Kommission im Rahmen der Agenda 2000 ein Dokument über die zukünftige Entwicklung der Union vor. Dieses beinhaltete eine Strategie für die Vorbereitung der EU auf die Osterweiterung und die Stellungnahmen zu den Beitrittanträgen der assoziierten Staaten.^[23]

2.5 Die Luxemburger Heranführungsstrategie

Auf Basis der Stellungnahmen der Kommission in der Agenda 2000, beschloss der Ministerrat im Dezember 1997 in Luxemburg eine Erweiterungsstrategie bzw. intensivere Heranführungsstrategie. Damit wurde im März 1998 ein Beitrittsprozess eingeleitet, der alle assoziierten MOE- Staaten sowie Zypern und Malta umfasst. Beitrittsverhandlungen im Rahmen bilateraler Regierungskonferenzen wurden aber auf Empfehlung der Kommission nur mit der 1.Gruppe aufgenommen. Für die fünf verbliebenen mittel- und osteuropäischen Staaten wurde entschieden, parallel eine analytische Prüfung des aquis communautaire (EU-Besitzstand) durchzuführen und so im Rahmen der Beitrittspartnerschaften die Vorbereitung für Verhandlungen zu beschleunigen. Zusätzlich ist ihnen eine Finanzspritze von 100 Millionen Euro für Projekte bereitgestellt worden, um wirtschaftliche Reformen effektiver vorantreiben zu können.^[24] Zudem beschloss der Europäische Rat in Luxemburg die Einrichtung einer Europakonferenz. An ihr sollen alle EU- Mitgliedsstaaten mit allen Beitrittsländern regelmäßig teilnehmen. Die Konferenz tritt auf Einladung des Vorsitzes einmal jährlich auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs und des Kommissionspräsidenten sowie einmal auf der Ebene der Außenminister zusammen. Vorrangig befasst sich die Europa- Konferenz nicht mit den Themen der EU- Erweiterung, sondern mit Fragen aus der Außen- und Sicherheitspolitik, der Justiz und des Inneren sowie der Wirtschaft. Ziel ist es die Zusammenarbeit sowohl auszubauen als auch zu intensivieren.^[25]

[...]

^[1] Vgl. Auswärtiges Amt Online, 2000 (URL)

^[2] Vgl. Leipold, 2000 (S. 42)

^[3] Vgl. Europäische Union Online: Erweiterung, 2001 (URL)

^[4] Santer zitiert in: Paraskewopoulos, 2000 (S. 9)

^[5] Vgl. Kreile, 1999 (S. 804f)

^[6] Vgl. Luchterhandt, 1999 (S. 100)

^[7] Vgl. Trautmann, 1999 (S. 42f)

^[8] Vgl. Kreile, 1999 (S. 805)

^[9] Vgl. Luchterhandt, 1999 (S. 101)

^[10] Vgl. Trautmann, 1999 (S. 43f)

^[11] Vgl. Hadulla / Pradetto, 1999 (S. 16ff)

^[12] Hadulla / Pradetto, 1999 (S. 16)

^[13] Vgl. Kreile, 1999 (S. 805)

^[14] Vgl. Trautmann, 1999 (S. 45)

^[15] Vgl. Trautmann, 1999 (S. 45)

^[16] Vgl. Kreile, 1999 (S. 806)

^[17] Vgl. Luchterhandt, 1999 (S. 103)

^[18] Vgl. Kreile, 1999 (S. 806)

^[19] Vgl. Giering, 2000 (S. 344- 346)

^[20] Vgl. Busch, 1999 (S. 37)

^[21] Vgl. Giering, 1998 (S.56f)

^[22] Giering, 1998 (S. 57)

^[23] Vgl. Europäische Union Online: Erweiterung, 2001 (URL)

^[24] Vgl. Europäische Union Online: Erweiterung, 2001 (URL)

^[25] Vgl. Trautmann, 1999 (S. 72)