Gerechtigkeit - eine Kategorie des bundesstaatlichen Finanzausgleichs?

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffe und Definitionen
2.1 Föderalismus
2.1.1 Strukturelemente des Föderalismus
2.1.2 Kooperativer Föderalismus
2.1.3 Wettbewerbsföderalismus
2.2 Finanzverfassung und Finanzausgleich
2.2.1 Horizontaler und vertikaler Finanzausgleich
2.2.2 Direkter und indirekter Finanzausgleich
2.2.3 Lastenausgleich
2.3 Wissenschaftliche Perspektiven
2.3.1 Politikwissenschaftliches Verständnis
2.3.2 Staats- und verfassungswissenschaftliches Verständnis
2.3.3 Ökonomisches Verständnis

3. Gerechtigkeit
3.1 Ein historischer Abriss
3.1.1 Gerechtigkeit in der Antike
3.1.2 Gerechtigkeit in der Neuzeit
3.1.3 Gerechtigkeit in der Moderne
3.2 Dimensionen von Gerechtigkeit
3.2.1 Forschungsstand
3.2.2 Gerechtigkeit im Diskurs – Walzer versus Habermas

4. Der Finanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland
4.1 Verankerung im Grundgesetz
4.2 Finanzausgleich de jure versus de facto
4.3 Vorteile des Finanzausgleichs
4.4 Dysfunktionen des Finanzausgleichs
4.5 Kritik am Finanzausgleich
4.6 Gerechtigkeit als Kategorie nach Walzer und Habermas

5. Der neue Finanzausgleich in der Schweiz seit 2008
5.1 Verankerung in der Bundesverfassung
5.2. Finanzausgleich de jure versus de facto
5.3 Vorteile des Finanzausgleichs
5.4 Dysfunktionen des Finanzausgleichs
5.5 Kritik am Finanzausgleich
5.6 Gerechtigkeit als Kategorie nach Walzer und Habermas

6. Zusammenfassung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Internetquellen

Eidesstattliche Versicherung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die aktuelle globale Finanzkrise mit ihren Auswirkungen in beispielsweise Griechenland und in den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) zeigt die Instabilität des Weltfinanzsystems und die Abhängigkeit der Staatsfinanzen von der Wirtschaftslage. Obwohl die Bundesrepublik Deutschland (BRD) von der Finanzkrise noch nicht voll getroffen, stieg die Staatsverschuldung der BRD 2012 auf ca. 2,072 Billionen Euro^[1]. Von dieser Haushaltsschieflage ist auch das Fi-nanzausgleichssystem der BRD indirekt betroffen, denn wenige ökonomisch starke Gliedstaaten müssen im Finanzausgleich schwache Gliedstaaten mitfinanzieren. Daher ist der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern wieder ins Zentrum der finanzpolitischen Debatten in der BRD gerückt. Finanzausgleichssysteme in föderal verfassten Staaten sollen die Einnahmen gerecht unter den Gliedstaaten verteilen. Ökonomisch starke Gliedstaaten, die Geberländer, geben ihre Überschüsse mittels eines Finanzausgleichssystems an schwache Gliedstaaten, die Nehmerländer, ab. Ziel ist es, einen Mindeststandard bei den Lebensverhältnissen in den einzelnen Gliedstaaten zu schaffen. Die Bundesländer Bayern und Hessen haben gemeinsam Klage vor dem Bundesverfassungsgericht erhoben. Sie erhoffen sich über diesen Weg, dass der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern wieder gerechter wird. Zudem sollte zwischen den Bundesländern, laut dem bayrischen Finanzminister Markus Söder (CSU), ein Steuerwettbewerb etabliert werden.^[2] Die Vertreter der Nehmer-länder argumentieren, gestützt auf die Finanzverfassung, dass die Verteilung von öffentlichen Steuereinnahmen im Rahmen des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern nicht ungerecht sei, sondern aufgrund der enormen Aufkommensdisparitäten ein gutes Recht der Bürgerinnen und Bürger eines Staates und eine Notwendigkeit der föderalen Balance darstelle.^[3] Beide Po-sitionen verdeutlichen die Vielschichtigkeit der Problematik des Finanzausgleichs als zentrale Säule der deutschen Finanzverfassung. Während die Vertreter der Geberländer im Finanzausgleich für ihre Argumentation vor allem ökonomische Überlegungen präsentieren, führen Verfechter des bestehenden Finanzaus-gleichssystems, wie der brandenburgische Finanzminister Dr. Helmuth Markov (Die Linke) staats- und verfassungsrechtliche Erwägungen ins Feld. Denn in den weitreichenden Reformvorstellungen der Geberländer wird die Gefahr ausge-macht, dass sie die grundlegenden Prinzipien der Solidargemeinschaft und der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“, wie in Art. 72 Abs. 2 und Art. 106 Grundgesetz (GG) postuliert, unterminieren werden. Es geht also sowohl aus Sicht der Geber-, als auch der Nehmerländer um die Frage der Gerechtigkeit des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern.

Mit Blick auf den Finanzausgleich – als eine der tragenden Säulen sowohl der bundesdeutschen als auch der schweizerischen Finanzverfassung – setzt sich die vorliegende Arbeit mit der Dimension der Gerechtigkeit dieser beiden Regelsysteme auseinander. Der Analyse dieser Arbeit liegt die Frage zugrunde, inwieweit diese Kategorie in politischen Verhandlungen und bei der konkreten Ausgestaltung der entsprechenden Systeme eine Rolle spielt. Am Beispiel der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland werden dazu die Leitbilder des Wettbewerbsföderalismus und des kooperativen Föderalismus problematisiert. Es gilt die These zu prüfen, ob die Kategorie der Gerechtigkeit in ihrer abstrakten Form, weil eine Idealvorstellung, als Bewertungsmaßstab für verfassungs-rechtliche Systeme wie den bundesstaatlichen Finanzausgleich in ent-sprechenden Verhandlungen angelegt werden kann. Konkreter stellt sich die Frage: Ist der bundesstaatliche Finanzausgleich in der Schweiz und in der Bundesrepublik Deutschland gerecht und welche Indikatoren lassen sich aus der theoretischen Gerechtigkeitsdiskussion ableiten, um dies zu messen?

Scharpf hat gezeigt, dass es aufgrund der für die Bundesrepublik typischen Politikverflechtung auch in der deutschen Finanzverfassung und im Finanz-ausgleich zu Dysfunktionen kommen kann.^[4] Der Steuerwettbewerb unter Bund und Ländern einerseits sowie der Länder untereinander andererseits spielt dabei eine wesentliche Rolle. Auch in der Schweiz werden Dysfunktionen beim Neuen Finanzausgleich beklagt.^[5] Spillovereffekte, der hohe Autonomiegrad der Kantone sowie der Bikameralismus sind ursächlich.

Die vorliegende Arbeit ist wie folgt strukturiert.

Nach der Einleitung, in Kapitel zwei, werden die Begriffe, Definitionen und verschiedene Perspektiven auf den Finanzausgleich, die sich in der Literatur finden erörtert. Das folgende Kapitel setzt sich dann mit dem Begriff der Gerechtigkeit auseinander. Es wird ein historischer Abriss gegeben und die verschiedenen Gerechtigkeitsdimensionen erörtert. Das Kapitel endet mit der Gegenüberstellung der Gerechtigkeitsdefinitionen von Michael Walzer und Jürgen Habermas, aus denen Kriterien abgeleitet werden, die später als operationalisierbare Indikatoren zur Analyse und Bewertung der hier zu untersuchenden Finanzausgleichssysteme hinsichtlich ihrer jeweiligen Gerechtigkeitsdimension verwendet werden. Kapitel vier befasst sich mit dem System des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland. Als erstes wird die Verankerung im Grundgesetz betrachtet und anschließend die De-facto-Ausgestaltung in Form der einfachgesetzlichen Ausführungsgesetze. Weiterhin werden die Vorteile sowie die Dysfunktionen des bestehenden Ausgleichssystems aufgezeigt. Am Kapitelende wird das System kritisch gewürdigt und eine Interpretation des Finanzausgleichssystems unter Zugrundelegung der eruierten Gerechtigkeitsindikatoren vorgenommen. Der Länderfinanzausgleich in der Schweiz wird in Kapitel fünf dargestellt und analysiert. Die Untersuchung erfolgt spiegelbildlich zur Analyse des Systems in der Bundesrepublik Deutschland und beginnt ebenso mit einer Betrachtung zur Verankerung in der Bundesverfassung sowie der De-facto-Anwendung durch die entsprechenden Bundesgesetze in der Verfassungspraxis. Darauf folgt eine Analyse zu den Vorteilen und Dysfunktionen, um ebenfalls mit einer würdigenden Kritik sowie mit der Interpretation der Gerechtigkeitsdimension zu enden. Das sechste und letzte Kapitel beinhaltet eine abschließende Gesamtwürdigung der im Thema dieser Arbeit aufgeworfenen Frage, die sowohl durch eine Gegenüberstellung der Ergebnisse als auch mit einem Ausblick auf das Schicksal des Finanzausgleichs erfolgt. Dabei wird die Frage beantwortet, ob Gerechtigkeit eine Kategorie bundesstaatlicher Finanzausgleichssysteme ist beziehungsweise sein kann. Da Gerechtigkeitsfragen generell der Interpretation im historischen Kontext bedürfen, muss auch die Bewertung von Finanzausgleichssystemen unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten immer eine zeitlich gebundene Momentaufnahme darstellen.

Als Primärquellen wurden für diese Arbeit die entsprechenden Bundesgesetze herangezogen. Das Finanzausgleichssystem der BRD ist durch Wissenschaftler verschiedener Fachrichtungen hinreichend untersucht, analysiert und die Ergebnisse sind dokumentiert worden. Diese Sekundärquellen dienen der Bereit-stellung von Definitionen und Erläuterungen zu den jeweiligen Fachtermini. Die Einbindung von Onlinequellen in dieser Arbeit erfolgte aus zweierlei Gründen. Einerseits sollen Daten und Argumentationen so aktuell als möglich sein und andererseits stellt die Analyse der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA) in der Schweiz eine gewisse Herausforderung dar, da es kaum wissenschaftliche Literatur gibt und sich diese Arbeit daher im Wesentlichen auf die Angaben und Ausführungen des Eidgenössischen Finanzdepartements stützen muss. Grund hierfür ist die Reform des Finanzausgleichs, deren Ergebnis, die NFA, am 01.01.2008 als Rechtsvorschrift in Kraft trat.

2. Begriffe und Definitionen

Im Folgenden gilt es, die Begriffe zu spezifizieren und Definitionen zu entwickeln, die die Parameter dieser theoretischen Arbeit bilden. Dadurch wird es möglich, die verschiedenen Dimensionen des hier untersuchten Sachgegenstandes zu identifizieren. Im ersten Unterpunkt wird der Begriff des Föderalismus eingefasst, und verschiedene Leitbilder werden genauer beschrieben. Der zweite Unterpunkt befasst sich mit den unterschiedlichen Dimensionen des Finanzausgleichs. Der dritte Unterpunkt erörtert die verschiedenen wissenschaftlichen Perspektiven auf den Finanzausgleich. Einer Definition und Bearbeitung des Begriffs der Gerechtigkeit ist das dritte Kapitel gewidmet, da ein historischer Rückblick und eine tiefergehende Begriffsbestimmung nötig sind.

2.1 Föderalismus

Die etymologische Herkunft des Föderalismus ist der lateinische Begriff »foedus« – Bund. Bereits die Römer wendeten eine Vorform des Föderalismus bei der Verwaltung ihrer Bundesgenossen an.^[6] Mit dem Schluss von Verträgen wurden die nachfolgenden Bestimmungen bei der Zusammenarbeit, im Kriegsfall, beim Handel und Weiteres geregelt.

Im Gegensatz dazu soll der heutige Föderalismus Macht^[7] begrenzen. Grundlage für diese Machtaufgliederung sind die Abgabe von Souveränität und die Verfolgung einer gemeinsamen politischen Ordnung. Weitere Mittel zur Machtbegrenzung sind die vertikale Gewaltenteilung inklusive des Minoritätenschutzes durch territoriale Eigenständigkeit sowie die Integration heterogener Gesellschaften.^[8] Ziel ist eine ökonomische Integration, in manchen Fällen soll diese auch politisch und militärisch erfolgen, „[…] bei gleichzeitiger soziokultureller Eigenständigkeit und/oder polit. Autonomie der Gliedstaaten/Provinzen […]“^[9]. Das Prinzip des Föderalismus beruht verknappt dargestellt auf der Etablierung einer pluralistischen Einheit. In diesem föderal verfassten System von Gliedstaaten/Provinzen herrscht idealerweise eine Gleichheit der Lebensbedingungen. In Art. 72 Abs. 2 GG der Bundesrepublik Deutschland wird auf die „[…] Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet […]“^[10] verwiesen.

Die zwei Prinzipien des Föderalismus sind Subsidiarität und Solidarität. „Subsidiarität bedeutet, dass der Bund nur dann Aufgaben übernehmen soll, wenn deren Wahrnehmung die Glieder des Staatswesens […] überfordert.“^[11] Die Feststellung der Überforderung obliegt den Gliedern, da nur so die Hilfe zur Selbsthilfe durch den Bund gewährleistet werden kann. Das Prinzip der Solidarität ist Ausdruck des Füreinander-Einstehens. Dieses bündische Prinzip lässt sich in finanziellen Hilfeleistungen und der Bundestreue ablesen.^[12] Die zunehmende Neo-Liberali-sierung der Staaten zu Beginn der 1980er Jahre hat auch Auswirkungen auf die föderal verfassten Staaten. Schultze merkt hierzu an, dass durch die Verteilung der Steueraufkommen die Konflikte in und um die Finanzverfassung auf vertikaler und horizontaler Ebene zunehmen. Die Gliedstaaten geraten in die Rolle der Kostgänger der Bundesebene.^[13]

2.1.1 Strukturelemente des Föderalismus

Im Zuge der Dekolonisierung entstanden mit den USA, Kanada und Australien drei föderal verfasste Staaten. Anfänglich standen ökologische Interessen mit der Schaffung eines zusammenhängenden Marktes im Vordergrund. Die Aspekte der Gewaltenteilung und der einzelstaatlichen Selbstregierung waren ebenso von hoher Priorität.

Diese politische Dimension einer gemeinsamen Verfassung ist der zentrale Unterschied zu rein ökonomischen Zusammenschlüssen von Staaten wie der Hanse im Mittelalter oder der European Free Trade Association (EFTA) in der Moderne.

Die Entstehung des eidgenössischen Föderalismus beruht auf dem kantonalen Autonomiebedürfnis, der kulturellen Vielfalt sowie Marktintegration und Sicherheitsbedürfnissen. Waren „[…] für den deutschen Föderalismus der Vergangenheit […]“^[14] anfänglich „[…] kulturelle Vielfalt und die historische Tradition monarchischer Einzelstaatlichkeit noch […]“^[15] von gewisser Bedeutung, so waren „[…] gesellschaftliche Heterogenität und multikultureller Schutz bei der Entstehung der BRD […]“^[16] von geringer Bedeutung. Die Verschränkung der Gewalten zwischen Bund und Ländern sind das Charakteristikum der Bundesrepublik Deutschland. Das dabei entstandene Problem der Politikverflechtung wurde durch Fritz W. Scharpf bereits 1976 ausführlich erörtert. Charakteristisch ist „[…] die institutionelle Fragmentierung des polit. administrativen Systems bei gleichzeitiger Wiederverflechtung“^[17]. Vormals waren zwei Aspekte in der wissenschaftlich-theoretischen Beschäftigung mit dem Föderalismus bedeutend. Zum einen die konstitutionell-gewaltenteilige Betrachtungsweise, welche die meisten Definitionsversuche hervorbrachte und bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts vorherrschte.

Der Bundesstaat sollte sich vom unitarischen Staat oder dem Zentralstaat unterscheiden durch:

1. „[…] die Gliederung des Staates in territoriale Einheiten;
2. die Aufteilung der exekutiven und legislativen Gewalt auf Bund und Gliedstaaten, wobei diese über ein bedeutendes Maß an Autonomie verfügen;
3. die Vertretung der Gliedstaaten im Bundesparlament und deren Beteiligung an der Willensbildung des Bundes;
4. Konfliktlösungsregelungen, die auf dem Prinzip des Aushandelns aufbauen und aus Gründen des Minoritätenschutzes zusätzlich häufig qualifizierte Entscheidungsquoten erfordern;
5. Verfassungsgerichtsbarkeit als Schiedsrichter bei Organisationsstreitigkeiten zwischen beiden Ebenen“^[18].

Sobald entscheidende Strukturelemente des Staates wie zum Beispiel die drei geteilten Gewalten, die Polizei oder die Verwaltung auf beiden Ebenen, Bundes- und Landesebene, vorhanden sind, deren Existenz durch die Verfassung geschützt wird und keine der beiden Ebenen durch die andere beseitigt werden kann, kann der Staatsaufbau als föderal bezeichnet werden.

Gesellschaftlich relevante Rahmenbedingungen wie Größe, Bevölkerungszahl etc. heben zwei Bereiche besonders hervor:

1. Disparitäten im ökonomischen und sozialen Sektor, Über- und Unterentwicklung, Ungleichverteilung der Ressourcen können zentrifugale Entwicklungen begünstigen, sobald sich Bevölkerungsgruppen oder ökonomische Interessen übergangen fühlen.^[19]

Dieses Problem ist in den verschiedenen Provinzen Kanadas erkennbar. Die Holzvorkommen in British Columbia, die Kalisalze aus Saskatchewan oder das Erdöl aus Alberta zeigen diese Ungleichverteilung der Ressourcen, und durch verfassungsrechtliche Konflikte sowie partikular Interessen verschiedener lokaler Gruppierungen wird dieser Konflikt verschärft. Arthur Benz spricht hier von einem „[…] Extremfall der regionalen – nationalen Inkongruenz“^[20].

Dieser Sachverhalt lässt sich zum Teil auch auf die Kantone der Schweiz übertragen und wird im Kapitel fünf ausführlicher erörtert.

2. Das Verhältnis von Territorialität und nationalen Identitäten, inklusive der konfessionellen, lingualen sowie ethnisch-kulturellen Strukturen, welche das Spektrum eines homogenen Nationalstaates bis zu ausdifferenzierten Gesellschaften bilden, stellen die zweite Betrachtungsebene dar.^[21]

Die Schweiz lässt sich als Beispiel anführen, denn Leonhard Neidhart benennt die drei Sprachen als gerade nicht integratives Band und verweist auf die einigende Funktion föderaler Strukturen.^[22] Kantonale Eigenständigkeit und der Föderalismus als integrierende Faktoren sind maßgeblich, obwohl von starker Segmentierung und territorialer Bezogenheit gesprochen werden kann. Im Gegensatz dazu dienen die Bundesrepublik Deutschland und Österreich als Beispiele für homogenen Föderalismus. In den föderal verfassten Staaten existieren Unterschiede in Aufbau und Struktur des Parteiensystems sowie der politischen Kultur generell. Trotz aller Unterscheide lassen sich jedoch zwei Grundtypen ablesen:

1. „[…] den Gegensatz zwischen Mehrheitsprinzip und Wettbewerb als Ausdruck einer konfliktorientierten polit. Kultur einerseits und Proporzprinzip und Aushandeln als Ausdruck einer etatistischen und konfliktfeindlichen polit. Kultur andererseits;
2. den Unterschied zwischen integrierten oder dualistischen Parteistrukturen bzw. zwischen zentripetalen oder konföderalen Parteisystemen“^[23].

Gerade die Bundesrepublik Deutschland ist ein Beispiel für die konfliktfeindliche etatistische politische Kultur der hochintegrierten Parteien. Personal- und Organisationsstruktur der Parteien sorgen für die Interessenvertretung der Länder auf Bundesebene. Gleichzeitig sichert diese Verzahnung jedoch den Bundesparteien ein Übergewicht. Die Doppelrolle der CSU zeigt die zentripetale Orientierung des Föderalismus in der BRD. Die Fraktionsgemeinschaft mit der CDU diente vormals zur Durchsetzung der bundespolitischen Ziele der CSU. Roland Sturm zeigt drei Dimensionen beziehungsweise Formen des Föderalismus auf. Dabei entspricht die Aufzählung keiner Rangfolge nach Häufigkeit des Auftretens, sondern dient lediglich einer Gliederung.

Der Föderalismus der Politikverflechtung ist durch gemeinsame Entscheidungsprozesse in allen wichtigen Aufgabenbereichen der Regierungen von Bund und Ländern gekennzeichnet. Der kooperative Föderalismus stellt die Zusammenarbeit von Bund und Ländern zur Lösung von spezifischen Problemen in den Vordergrund und dient nicht als Regularium. Die dritte Form, der duale Föderalismus, ist durch die weitgehende Trennung der Aufgaben von Bund und Ländern definiert. Beide Ebenen verfügen über eigenständige Institutionen, und dadurch wird ein großes Maß an Unabhängigkeit generiert.^[24]

2.1.2 Kooperativer Föderalismus

Der Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland zeichnet sich durch folgende Merkmale aus:

1. „[…] funktionale(r) Aufgabenteilung und Gewaltenverschränkung;
2. starke(r) intrastaatl. Beteiligung der Länder(regierungen) an der Bundespolitik über den Bundesrat und dessen Gesetzgebungskompetenz (Einspruchs- und Zustimmungsgesetze);
3. interstaatl. Kooperation sowohl unter den Ländern (u. a. horizontaler Finanzausgleich) als auch zwischen den Ländern und dem Bund“^[25].

Vorteilhaft wirkt sich aus, dass ein stabiles föderales Gefüge zu erwarten ist. Bund und Gliedstaaten sind aufeinander angewiesen. Die Nachteile des Föderalismus der Politikverflechtung und des kooperativen Föderalismus gründen in der mangelnden Transparenz. Durch die starke Verschränkung der einzelnen Institutionen und die Verschränkung der Gewalten lassen sich politische Entscheidungen bei Wahlen nicht eindeutig zuordnen. Gleichwohl ist es beinahe unmöglich, den politischen Willen von Minoritäten durch Wahlen auf Bundesebene widerzuspiegeln.

2.1.3 Wettbewerbsföderalismus

Die Merkmale des dualen Föderalismus oder Wettbewerbsföderalismus lassen sich wie folgt zusammenfassen:

1. „[…] Dualismus der staatl. Strukturelemente, wie z.B. in den USA […] und der Unabhängigkeit wie Lebensfähigkeit beider politischer Systemebenen;
2. Kompetenzverteilung nach Politikfeldern […] mit mehr oder minder klaren verfassungsrechtl. Zuordnungen;
3. Beteiligung der Gliedstaaten in der Bundesrepublik – wenn überhaupt – durch Volkswahl der Zweiten Kammer nach dem Senatsprinzip […]“^[26].

Allerdings stellt sich hier eine Diskrepanz zwischen der Verfassung und der Verfassungswirklichkeit dar. In der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft sind die Bundeskompetenzen aufgelistet. Somit entfallen alle anderen Politikbereiche in die Zuständigkeit der Gliedstaaten.

Von Vorteil wirkt sich hier aus, dass alle Minoritäten über die Wahlen großen Einfluss auf die politischen Entscheidungen haben und die Leistung der jeweiligen Regierung durch Wahlen beurteilt werden kann. Nachteilig dabei wirkt sich der oft lange Prozess der Entscheidungsfindung, bedingt durch zum Beispiel Vernehmlassungsverfahren (Art. 147 BV), aus.

Der duale Föderalismus wird in der ökonomischen Theorie des Föderalismus bevorzugt, denn die Einheit von politischen Entscheidungen über Ausgaben, also die Staatsausgaben, und der Verantwortung für die Einnahmen wird hier am ehesten gesehen. Mancur Olson führte das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz bereits 1969 ein. Zusammengefasst soll bei vorherrschender institutioneller Kongruenz, und zwar in jeder Gebietskörperschaft, das von den Bürgern erbrachte Steueraufkommen der staatlichen Gegenleistung entsprechen.^[27] Ein anderer Name hierfür ist Äquivalenzprinzip und meint „[…] ein ausgewogenes Verhältnis der beiderseitigen Transfers zwischen Staat und Bürger, bezogen auf eine konkret-individuelle Gegenleistung und […] auf den Wert der Transfers als primären Maßstab der Ausgewogenheit“^[28].

2.2 Finanzverfassung und Finanzausgleich

Zuerst soll der Begriff der Finanzverfassung im Kontext des Finanzausgleichs definiert werden. Es haben sich mehrere Definitionen etabliert, die Alexander Jörg zusammengefasst hat. Für diese Arbeit stellt die folgende Definition die Basis:

Als Finanzverfassung läßt sich […] die Gesamtheit derjenigen Verfassungsrechtssätze einschließlich des von der Verfassungspflege konkretisierten ungeschriebenen Verfassungsrechts bezeichnen, die sich auf die Erzielung und Verteilung der staatlichen Einnahmen, sowohl was Gestaltungs- als auch Verwaltungs- und Rechtsprechungshoheit angeht, beziehen.^[29]

Als ein Teil der Finanzverfassung ist der Finanzausgleich zu sehen. Dieser wird in unterschiedliche Typen klassifiziert. Da die Transferleistungen bestimmte Flussrichtungen haben, werden diese Dimensionen nun vorgestellt, um die wesentlichen Strukturen des Finanzausgleichssystems verständlich zu machen.

2.2.1 Horizontaler und vertikaler Finanzausgleich

Eine Dimension ist der horizontale und vertikale Finanzausgleich. Der horizontale Finanzausgleich beschreibt die Unterstützung von Gemeinwesen auf gleicher Staatsebene. Mit dem vertikalen Finanzausgleich werden ebenenübergreifende Transferleistungen bezeichnet. Dort ergeben sich die Richtungen vom Bund an die Länder, von den Ländern an die Kommunen und von den Kommunen an die Gemeinden. Da die Bundesrepublik Deutschland Mitglied der EU ist, muss erwähnt werden, dass in diesem Fall die zusätzlichen Flussrichtungen EU an Mitgliedsstaat und umgekehrt existieren. Allerdings spielt dieses Verhältnis in der vorliegenden Arbeit keine Rolle. Gleichwohl kann auch an dieses Finanzausgleichssystem die Frage nach Gerechtigkeit als Kategorie gestellt werden. Für die Schweiz existieren Flussrichtungen vom Bund an die Kantone, von Kanton an Kanton und von den Kantonen an die Gemeinden. Da die Schweiz kein Mitglied der EU ist, entfallen Flussrichtungen an übergeordnete Institutionen und von diesen zurück. Innerstaatliche Flussrichtungen sind wesentlich diffuser gegliedert und werden in den jeweiligen Kapiteln der Analyse der Systeme tiefgehender vorgestellt.

2.2.2 Direkter und indirekter Finanzausgleich

Das System des direkten und indirekten Finanzausgleichs kommt nur im schweizerischen Finanzausgleich vor. Der direkte Finanzausgleich bezieht sich auf nicht zweckgebundene Finanzmittel. Der indirekte Finanzausgleich hingegen bezeichnet die durch den Kanton gewährten zweckgebundenen Investitions- und Betriebsbeiträge.^[30] Allerdings sind der direkte und der indirekte Finanzausgleich mit der NFA reformiert worden.

2.2.3 Lastenausgleich

Der Lastenausgleich dient zur Abgeltung von Sonderlasten. Mit dem Lastenausgleich findet eine Fremdfinanzierung der eigenen Aufgaben statt. Dies ist dem schweizerischen System zuzuordnen. In der BRD gibt es ein ähnliches Prinzip in Form von Bundesergänzungszuweisungen (BEZ). Auch hier gilt, dass vertiefende Informationen in den Kapiteln vier für die BRD und fünf für die Schweiz zu entnehmen sind.

2.3 Wissenschaftliche Perspektiven

Für die Analyse des bundesstaatlichen Finanzausgleichs lassen sich drei Perspektiven festlegen. Das politikwissenschaftliche, das staats- und verfassungswissenschaftliche sowie das ökonomische Verständnis. Diese Unterscheidung der Ebenen ist vonnöten, um einer Vermischung der Argumente vorzubeugen. Es ist schwerlich möglich, ein verfassungsrechtliches Problem mit ökonomischen Argumenten zu diskutieren oder umgekehrt. Wichtig ist daher im Vorfeld die entsprechende Perspektive beziehungsweise das jeweilige Verständnis darzustellen. Ein System oder eine Institution kann aus politikwissenschaftlicher Perspektive effektiv und effizient sein. Es ist jedoch keine vergleichende Aussage über ökonomisch gedachte Effizienz und Effektivität möglich. Ein modernes Konzept, um die politik- beziehungsweise verwaltungswissenschaftliche Perspektive unter ökonomischen Gesichtspunkten zu betrachten ist das New Public Management.^[31]

2.3.1 Politikwissenschaftliches Verständnis

Aus politikwissenschaftlicher Sicht geht es um die Legitimität des Finanzausgleichssystems, aber auch um Fragen der Effektivität und Effizienz. Für die Betrachtung dieses Systems aus politikwissenschaftlicher Sicht unter der Dimension von Gerechtigkeit ist es nicht möglich, obige Kriterien anzubringen. Die wesentliche Forschungsarbeit zum Gerechtigkeitsbegriff ist im Bereich Ideengeschichte und politische Theorie beziehungsweise in der Philosophie zu verorten. Eine Implementierung dieses Begriffs als eine mögliche Kategorie für das nach ökonomischen und verfassungsrechtlichen Aspekten gestaltete Finanzausgleichssystem ist daher komplex. Die möglichen Brücken sind hier Dimensionen wie Chancengleichheit, Verdienst und Deliberation. Wichtig für die Untersuchung ist der Begriff der fiskalischen Äquivalenz, der der Theorie des ökonomischen Föderalismus entstammt^[32] sowie der Aspekt der Allokation. Gerade in jener Dimension kann die Frage nach Gerechtigkeit gestellt werden.^[33] Dieser Umstand korrespondiert sehr stark mit der Frage nach Verteilungsgerechtigkeit.

Die Gruppierung der Felder Allokation, Distribution und Stabilisierung gehen auf R. A. Musgrave zurück.^[34] Für diese Arbeit ist die Allokation vordergründig, denn es geht um „[…] die effiziente Verteilung und Allokation der verfügbaren Finanzmittel“^[35]. Die Gerechtigkeitsdimension spielt hier eine Rolle. Vertieft man diesen theoretischen Ansatz, ist der Begriff der Pareto-Effizienz unausweichlich. Denn gerade wenn es um die Verteilung von Geldsummen geht, kommt man zu zwei Aussagen:

1. Es ist nicht möglich ein Mitglied einer Gruppe besser zu stellen ohne ein anderes schlechter zu stellen.
2. Es ist nicht möglich alle Mitglieder besser zu stellen.^[36]

An dieser Stelle zeigen sich Problematiken der Ungerechtigkeit bei der Verteilung von Gütern. Hier kann nun die Frage nach subjektivem oder objektivem Ungerechtigkeitsempfinden gestellt werden. Fühlt sich ein Mitglied ungerecht behandelt, weil es ein Mehr seiner Güter teilen muss oder ist es im Sinne des bündischen Prinzips und der Solidarität objektiv gerecht Güter zu teilen? Diese Fragen werden eine zusätzliche Rolle bei der Messung von Gerechtigkeit des jeweiligen Untersuchungsgegenstandes spielen. Weitere Punkte für das politikwissenschaftliche Verständnis sind wechselseitige Solidarität der Bündnispartner und das Prinzip des Füreinander-Einstehens.

[...]

---

^[1] Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Öffentliche Schulden 2012 um 2,1 % auf 2 072

Milliarden Euro gestiegen. Pressemitteilung vom 23. März 2013, 112/13, Statisti- sches Bundesamt Pressestelle, Wiesbaden 2013, online, S. 1.

^[2] Vgl. N.N.: Bayern und Hessen reichen ihre Klage ein. Süddeutsche Zeitung,

25. März 2013, online 2013.

^[3] Vgl. Markov, Helmuth: Klage gegen den Länderfinanzausgleich ist reiner Wahlkampf.

Ministerium der Finanzen Land Brandenburg, 05. Februar 2013, online 2013.

^[4] Scharpf, Fritz W.: Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungs-

falle? Campus, Frankfurt am Main 2009, S. 144 f.

^[5] Frey, René L.: Der neue Schweizer Finanzausgleich. Ausgestaltung und Vorteile. In:

Wagschal, Uwe / Rentsch, Hans (Hrsg.): Der Preis des Föderalismus. Orell Füssli,

Zürich 2002, S. 228.

^[6] Vgl. Bleicken, Jochen: Geschichte der Römischen Republik. 6. Auflage. R. Olden- bourg, München 2004, S. 38 ff.

^[7] Vgl. Weber, Max: Wirtschaft und Gesellschaft. 5. Auflage; besorgt von

Johannes Winckelmann. Mohr Siebeck, Tübingen 1972, Erstausgabe 1921, S. 28.

^[8] Vgl. Schultze, Rainer-Olaf (2007): Föderalismus. In: Nohlen, Dieter / Grotz Florian

(Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik. 4. aktualisierte Auflage; Bundeszentrale für

politische Bildung, Bonn 2008, S. 146.

^[9] Ders., S. 146.

^[10] Deutscher Bundestag (Hrsg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland.

Stand: September 2010; CPI-Ebner & Spiegel, Ulm 2010, S. 58.

^[11] Sturm, Roland (2007): Föderalismus In: Fuchs, Dieter / Roller, Edeltraud (Hrsg.):

Lexikon Politik. Hundert Grundbegriffe. Philipp Reclam jun., Stuttgart 2007, S. 72.

^[12] Vgl. Ders., S. 73.

^[13] Vgl. Schultze, Rainer-Olaf (2007): Föderalismus. In: Nohlen, Dieter / Grotz Florian

(Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik. 4. aktualisierte Auflage; Bundeszentrale für

politische Bildung, Bonn 2008, S. 150.

^[14] Schultze, Rainer-Olaf (2007): Föderalismus. In: Nohlen, Dieter / Grotz Florian

(Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik. 4. aktualisierte Auflage; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2008, S. 146.

^[15] Ders., S. 146.

^[16] Ders., S. 147.

^[17] Schultze, Rainer-Olaf (2007): Politikverflechtung. In: Nohlen / Dieter; Grotz Florian

(Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik. 4. aktualisierte Auflage; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2008, S. 420 f.

^[18] Schultze, Rainer-Olaf (2007): Föderalismus. In: Nohlen, Dieter / Grotz Florian (Hrsg.):

Kleines Lexikon der Politik. 4. aktualisierte Auflage; Bundeszentrale für politische

Bildung, Bonn 2008, S. 147.

^[19] Vgl. Ders., S. 147.

^[20] Benz, Arthur: Föderalismus und Demokratie. Eine Untersuchung zum

Zusammenwirken zweier Verfassungsprinzipien. In: polis 57/2003, S. 20.

^[21] Vgl. Schultze, Rainer-Olaf (2007): Föderalismus. In: Nohlen, Dieter / Grotz Florian

(Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik. 4. aktualisierte Auflage; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2008, S. 148.

^[22] Vgl. Neidhart, Leonhard (2002) In: Benz, Arthur / Lehmbruch, Gerhard (Hrsg.):

Föderalismus. Analysen in entwicklungsgeschichtlicher und vergleichender

Perspektive. Westdeutscher Verlag, Wiesbaden 2002, S. 114.

^[23] Schultze, Rainer-Olaf (2007): Föderalismus. In: Nohlen, Dieter / Grotz Florian (Hrsg.):

Kleines Lexikon der Politik. 4. aktualisierte Auflage; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2008, S. 148.

^[24] Vgl. Sturm, Roland (2007): Föderalismus In: Fuchs, Dieter / Roller, Edeltraud (Hrsg.):

Lexikon Politik. Hundert Grundbegriffe. Philipp Reclam jun., Stuttgart 2007, S. 73.

^[25] Schultze, Rainer-Olaf (2007): Föderalismus. In: Nohlen, Dieter / Grotz Florian (Hrsg.):

Kleines Lexikon der Politik. 4. aktualisierte Auflage; Bundeszentrale für politische

Bildung, Bonn 2008, S. 149.

^[26] Schultze, Rainer-Olaf (2007): Föderalismus. In: Nohlen, Dieter / Grotz Florian (Hrsg.):

Kleines Lexikon der Politik. 4. aktualisierte Auflage; Bundeszentrale für politische

Bildung, Bonn 2008., S. 149.

^[27] Vgl. Olson, Mancur jr. (1969): The Principle of „Fiscal Equivalence“. The Division of

Responsibilities among different Levels of Government, In: American Economic

Vol. 59, No. 2 1969, S. 479-478.

^[28] Schmehl, Arndt: Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung.

Mohr Siebeck, Tübingen 2004, S. 6.

^[29] Jörg, Alexander: Finanzverfassung und Föderalismus in Deutschland und in der

Schweiz, 1. Auflage; Nomos, Baden-Baden 1998, S. 33.

^[30] Vgl. Kantonales Gemeindeinspektorat Graubünden (Hrsg.): Der bündnerische Fi-

nanzausgleich. Stand: November 2005, online 2013, S. 3.

^[31] Vgl. Bogumil, Jörg: New Public Management. In: Nohlen, Dieter / Grotz, Florian (Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik. 4. aktualisierte Auflage; Bundeszentrale für poli- tische Bildung, Bonn 2008, S. 357 f.

^[32] Vgl. Kapitel 2.3.3 Ökonomisches Verständnis in der vorliegenden Arbeit.

^[33] Vgl. Scheller, Henrik: Politische Maßstäbe für eine Reform des Finanzausgleichs

zwischen Bund und Ländern. Analyse der Bund-Länder-Verhandlungen 1995-2001. Unveröffentlichte Dissertation, Berlin 2005, S. 24.

^[34] Musgrave, Richard A. / Musgrave, Peggy B. / Kullmer, Lore: Die öffentlichen Finan-

zen in Theorie und Praxis. 6. aktualisierte Auflage; Bd. 1.; Mohr, Tübingen 1994,

S. 6 f.

^[35] Vgl. Scheller, Henrik: Politische Maßstäbe für eine Reform des Finanzausgleichs

zwischen Bund und Ländern. Analyse der Bund-Länder-Verhandlungen 1995-2001. Unveröffentlichte Dissertation, Berlin 2005, S. 24.

^[36] Vgl. Wiese, Harald: Kooperative Spieltheorie. Oldenbourg, München 2005, S. 59.