Die Verbreitung von Good Governance durch die Weltbank und die deutsche Entwicklungszusammenarbeit

Inhalt

1. Einleitung

2. Begriffsbestimmung: Isomorphie, Policy Learning, Governance und Good Governance
2.1. Isomorphie und Policy Learning
2.2. Governance und Good Governance

3. Die Weltbank
3.1. Die Entstehung des Konzepts
3.2. Der Stellenwert von Good Governance in der Tätigkeit der Weltbank

4. Good Governance in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

5. Analyse

6. Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

Quellen

Sekundärliteratur

Websites

1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit der internationalen Verbreitung des Konzepts der Good Governance in der globalen Entwicklungszusammenarbeit. Hierbei wird die Rolle der Weltbank als Initiatorin der Diffusion des Paradigmas beleuchtet, und sodann die Auswirkungen für den Fall der deutschen Entwicklungszusammenarbeit erörtert. Ein Fokus der Arbeit liegt folglich auf dem Wandel der deutschen Entwicklungszusammenarbeit seit der Wiedervereinigung 1990, und in diesem Kontext insbesondere auf den Stellenwert des Themenkomplexes der Good Governance für diese.

Im Rahmen der Arbeit möchte ich argumentieren, dass nicht alleine parteipolitische Präferenzen für die Ausrichtung der nationalstaatlichen Entwicklungszusammenarbeit verantwortlich gemacht werden können, sondern dass Good Governance als überparteiliches Anliegen betrachtet werden kann. Die Verbreitung von Konzepten, die sich mehr oder weniger direkt auf die Ausgestaltung der nationalstaatlichen Politik auswirken, soll hier mit dem Ansatz der Isomorphie und des Policy- Transfers erklärt werden.

Als thematischer Einstieg dient eine kurze Begriffsklärung des Phänomens der Isomorphie und des Policy-Transfers oder Policy-Learning, sowie der Konzepte Governance und Good Governance. Neben den maßgeblichen Charakteristika dieses normativen Ansatzes darf auch eine kritische Reflexion des Konzepts nicht fehlen, da Good Governance ein durchaus kontroverses Phänomen in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit darstellt, wenngleich sich das Konzept mittlerweile als Standard-Ansatz, respektive sowohl als Bedingung, als auch als Ziel von Entwicklungszusammenarbeit bezeichnen lassen kann. Im Anschluss hieran werde ich meinen Fokus auf die Weltbank legen, um die Entstehung sowie die sukzessive Etablierung und Verbreitung des Konzepts seit dem Beginn der 1990er Jahre zu skizzieren. Im weiteren Verlauf der Betrachtung wird die deutsche Entwicklungszusammenarbeit seit der Wiedervereinigung, dargestellt. Hierbei soll herausgestellt werden, dass sich das Konzept der Good Governance zu einer grundlegenden Konditionalität deutscher Entwicklungspolitik entwickelt hat. In einem analytischen Teil wird daraufhin geklärt, ob der Ansatz der Isomorphie geeignet ist, um die Verbreitung des Konzepts zu erklären, und ob überhaupt eine isomorphe Entwicklung vorliegt. Abschließend werden die Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst.

2. Begriffsbestimmung: Isomorphie, Policy Learning, Governance und Good Governance

2.1. Isomorphie und Policy Learning

Im Folgenden möchte ich die Konzepte der Isomorphie und des Politiktransfer (Policy-Transfer oder auch Policy-Learning) skizzieren. Beide Ansätze verweisen oder beruhen auf der Erkenntnis¹, dass perfekt rationale Entscheidungen im Sinne der Überprüfung aller Optionen und Handlungsalternativen aus kognitiven, finanziellen und zeitlichen Gründen unmöglich sind: „ Ideally, rational comprehensive analysis leaves out nothing important. But it is impossible to take everything important into consideration unless "important" is so narrowly defined that analysis is in fact quite limited . Limits on human intellectual capacities and on available information set definite limits [...] no one can practice the rational-comprehensive method for really complex problems, and every administrator faced with a sufficiently complex problem must find ways drastically to simplify."²

Das Konzept der Isomorphie (oder: Institutional Isomorphism³ ) beschreibt und erklärt die Entwicklung von Organisationen oder Institutionen dahingehend, dass diese sich aus verschiedenen Gründen in ihrer organisationellen Ausgestaltung aneinander orientieren, beziehungsweise sich im Lauf der Zeit mehr und mehr annähern. In Anlehnung an Amos Hawley definieren DiMaggio und Powell Isomorphie als „[...] a constraining process that forces one unit in a population to resemble other units that face the same set of environmental conditions."⁴

Eine Grundbedingung für isomorphe organisationelle Entwicklung ist die relative Ähnlichkeit der jeweiligen Organisation - es müssen ähnliche Dienste oder Produkte angeboten werden - die Organisationen müssen in demselben Feld agieren⁵. Die Motivation zu isomorpher Entwicklung kann im Zwang liegen, in der reinen Nachahmung, oder aber normativ begründet sein. Während im ersten Fall zum Beispiel formelle oder informelle Verhältnisse der Hierarchie oder Erwartungsdruck als Auslöser dienen, liegt der nachahmenden (mimetischen) Isomorphie häufig eine Unsicherheit zugrunde, auf die mit Imitation reagiert wird. Normative Isomorphie schließlich erklärt sich zumeist aus der Tendenz zur Professionaliseirung und der einhergehenden Legitimierung der eigenen Tätigkeit⁶.

Insbesondere große Organisationen sind anfällig für isomorphe Entwicklungsprozesse. Dabei können diese sowohl Ziel, als auch Ausgangspunkt für Isomorphie sein. Wechselseitige Beeinflussung ist also durchaus vorstellbar, da Ähnlichkeit den gegenseitigen Umgang miteinander erleichtert - es werden also Transaktionskosten eingespart - wenngleich auch keine Garantie auf eine Effizienzerhöhung durch isomorphe Angleichung besteht. Allerdings ist auch in der häufig vorherrschenden Konkurrenz zwischen Großorganisationen in ein und demselben Feld ein Auslöser isomorpher Entwicklung zu sehen, da diese Organisationen oftmals um eine begrenzte Anzahl von spezialisierten Experten konkurrieren. Für diese Experten sind ähnliche Organisationen hinsichtlich des zu erwartenden Presitges und Gehalts berechenbar⁷.

Hinsichtlich der Diffusion von konkreten Programmen und Konzepten, sowie deren Verankerung in Gesetzesinitiativen, kann der Ansatz des Policy Learning wie ihn Dolowitz und Marsh beschreiben zur Erklärung herangezogen werden. Der Transfer von politischen Inhalten wird sinnbildlich auf einem Kontinuum von Zwang und freiwilligem Lernen verortet⁸. Gerade große Institutionen wie die Weltbank oder der Internationale Währungsfond (IWF) seien hierbei entscheidende Akteure⁹. Hier liege eine konzentrierte Expertise und häufig auch eine Form von 'Best Pratice' vor, auf die beispielsweise Bürokraten in nationalstaatlichen Ministerien bauten. Es bestehe zwar eine graduelle Wahlfreiheit für die jeweilige Umsetzung eines Programms, aber - insbesondere in einer Situation der finanziellen Abhängigkeit - würden bestimmte Experten und bestimmte Lösungen für bestimmte Probleme nahegelegt. Wenngleich der Transfer nicht immer in Reinform nur erzwungen oder freiwillig erfolge, und auch eine geweisse Wechselseitigkeit möglich sei, seien zunehmend Nichtregierungsorganisationen (Non Governmental Organizations - NGOs) und 'international governmental organizations' (IGOs) Akteure, von denen ein gewisser Zwang ausgehe¹⁰.

Auch wenn die Konzepte des Transfers und der Diffusion von politischen Inhalten ein erhebliches Analyse-Potenzial haben, so kann ihre Verwendung im Rahmen der vorliegenden Arbeit dennoch aufgrund der fehlenden Trennschärfe problematisch sein, „[...] weil sich hinter den Begriffen Diffusion und Transfer weder ein einheitliches Theoriekonzept noch analytische Kategorien verbergen [...]."¹¹ Da die Verbreitung eines konkreten Paradigmas jedoch im Zentrum des Erkenntnisinteresses liegt, wird an diesen Ansatz festgehalten.

2.2. Governance und Good Governance

Das Konzept der Good Governance ist, nach einer Themenkarriere des Governance-Begriffes im Allgemeinen¹², zu einem „[...] Schlüsselbegriff des internationalen Entwicklungsdiskurses [...]"¹³ geworden. Die zielgerichtete Kreation des Ansatzes durch die Weltbank als positives und vorbildliches Pendant zu einer Bad Governance, die verantwortlich für Krisenphänomene und ausbleibende Entwicklung in den postkolonialen Staaten des subsaharischen Afrika gemacht wird¹⁴, hat erheblich zur allgemeinen Themenkarriere von Governance beigetragen. Demzufolge wird die Weltbank als eine von mehreren maßgeblichen Wurzeln des Governance-Konzepts betrachtet, welches originär der neueren Institutionenökonomie entstammt¹⁵.

Als dezidiert normatives Konzept baut der Ansatz Good Governance also selbstredend auf den Begriff der Governance auf, der seinerseits weiter oder enger ausgelegt oder verstanden werden kann¹⁶. Nach Renate Mayntz meint der „[...] politikwissenschaftliche Governance-Begriff die Gesamtheit der in einem Staat mit und nebeneinander bestehenden Formen der absichtsvollen kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte."¹⁷ Die Weltbank selbst hat ein eigenes, auf Entwicklung fokussiertes Verständnis von Governance etabliert und beschreibt dieses als „ the manner in which power is exercised in the management of country's economic and social resources for development"¹⁸. Im Allgemeinen jedenfalls werden als konstituierende Elemente von Governance die Kombination oder Integration von Martmechanismen oder -funktionen mit etablierten Verwaltungen, Interessengruppen und/oder gemeinnützigen Organisationen zu hybriden Systemen oder Netzwerken angesehen. Diese verlaufen oder agieren oft über nationale Grenzen und Jurisdiktionen hinweg. Gesetzgebungs-, Implementierungs- oder Steuerungsprozesse werden so durch eine Vielzahl verschiedener staatlicher, semi-staatlicher oder nicht-staatlicher Akteure oder 'Stakeholder' gestaltet, und institutionelle Arrangements befinden sich im Wandel - wie zum Beispiel am Phänomen der 'Public-Private Partnerships'¹⁹ ersichtlich wird. Marktmechanismen können in Kombination zu, oder im Austausch mit klassischen Hierarchieverhältnissen stehen²⁰.

Diesem recht unkonkreten Versuch der Begriffseingrenzung muss jedoch hinzugefügt werden, dass eine allgemein anerkannte Definition von Governance nicht existiert, und der Begriff durchaus mehrdeutig ist²¹. Schuppert spricht in Anlehnung an Julia von Blumenthal von einem "anerkannt uneindeutigen Begriff"²², und Claus Offe attestiert gar eine Diskrepanz "[...] zwischen großer Beliebtheit und geringer Bedeutung des Begriffs [...]"²³. Nichtsdestotrotz erfährt das Konzept erheblichen Nutzen für die sozialwissenschaftliche Debatte, da dieses eine hohe Erklärungskapazität, und keinen verengten staats- oder regierungszentrierten Fokus aufweise²⁴. Insbesondere Akteure aus der Zivilgesellschaft und Wirtschaft werden mit eingeschlossen, um sich vornehmlich mit Fragen der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Steuerung beschäftigen zu können. Schuppert²⁵ erläutert, dass das Konzept vor allem (aber bei weitem nicht ausschließlich) in der Politikwissenschaft Nutzen verspreche, da theoretische Grenzen überwunden, und neue Phänomene erklärbar würden. Die flexible Anpassungsfähigkeit des Konzepts verursache, so Bevir, jedoch auch ein Dilemma für die verschiedenen theoretischen Denkschulen²⁶, die sich auch in der Praxis bemerkbar machten - so zum Beispiel für Manager oder Bürokratien im Umgang mit Netzwerken, die sich aus sehr heterogenen Akteuren zusammensetzten²⁷.

Wenn diese Ausführungen teils auch recht abstrakt erscheinen, so ist gerade in der Entwicklungszusammenarbeit mit dem Ansatz Good Governance eine sehr praxisnahe Anwedung zu sehen, die sogar als „Regierungstechnik"²⁸ bezeichnet wird. Good Governance bezieht sich konkret auf sechs maßgebliche Charakteristika, die wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Entwicklung erklären sollen, bzw. die als Garanten für eben solche Entwicklung betrachtet werden, und von denen letztlich auch Hilfestellung abhängig gemacht wird. Dies betrifft einerseits den Aspekt der Rechtsstaatlichkeit und hierbei insbesondere der Rechts- und Eigentumssicherheit zur Attraktion von Investitionen. Zudem erfährt die Funktionalität des öffentlicher Sektors Relevanz. Das Handeln von Verwaltung und Regierung muss hinreichend transparent sein - und zwar vor allem hinsichtlich der Herkunft und Verwendung des staatlichen Budgets.

[...]

¹ vgl. Dolowitz / Marsh 2000: 14 ; DiMaggio / Powell 1983: 150

² Lindblom 1959: 84

³ vgl. DiMaggio / Powell 1983

⁴ DiMaggio / Powell 1983: 149

⁵ vgl. DiMaggio / Powell 1983: 148

⁶ vgl. DiMaggio / Powell 1983: 150ff.

⁷ vgl. DiMaggio / Powell 1983: 153f.

⁸ vgl. Dolowitz / Marsh 2000: 13

⁹ vgl. Dolowitz / Marsh 2000: 7

¹⁰ vgl. Dolowitz / Marsh 2000: 10ff.

¹¹ Lütz 2007: 142

¹² vgl. Schuppert 2008: 13

¹³ vgl. Nuscheler 2009: 5

¹⁴ vgl. Nuscheler 2009: 11ff.

¹⁵ vgl. Schuppert 2008: 16f.

¹⁶ vgl. Schuppert 2008: 24

¹⁷ Mayntz 2008:45

¹⁸ The World Bank 1997, zitiert nach: Theobald 2000: 96

¹⁹ Da das Hauptaugenmerk der Arbeit auf dem Thema Good Governance und isomorphe Ausbreitung liegt, wurde auf eine Erklärung von Phänomenen wie 'Public-Private Partnerships' verzichtet, um den thematischen Rahmen nicht zu überdehnen.

²⁰ vgl. Bevir 2011: 2f.

²¹ vgl. Mayntz 2008: 45f.

²² Schuppert 2008: 13

²³ Offe 2008: 67

²⁴ vgl. Peters / Pierre 2000: 1f.

²⁵ 2008: 13f.

²⁶ vgl. Bevir 2011: 4ff.

²⁷ vgl. Bevir 2011: 11

²⁸ Benz et. al 2007: 15