Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Literaturverzeichnis
Quellenverzeichnis
Internetquellenverzeichnis
1. Einleitung und Zielsetzung
2. Die Strukturpolitik der Europäischen Union - Ein Überblick
2.1 Ziele und Instrumente der Europäischen Strukturpolitik
2.2 Die historische Entwicklung der europäischen Strukturpolitik
2.2.1 Die Anfänge einer europäischen Strukturpolitik
2.2.2 Der Beginn einer eigenständigen Strukturpolitik
2.2.3 Der Ausbau der europäischen Strukturpolitik
2.2.4 Rechtliche Verankerung und Neuausrichtung der Strukturpolitik
2.2.5 Die Weiterentwicklung der europäischen Strukturpolitik bis 1999
2.2.6 „Reform" der EU-Strukturpolitik von 1999
3. Die Förderperioden 2007 - 2013 und 2014 - 2020 im Vergleich
3.1 Die legislative Architektur
3.2 Ziele und Instrumente
3.3 Geographische Abgrenzung der Förderfähigkeit
3.4 Kohäsionskonzept und Programmplanung
3.5 Programmdurchführung
3.5.1 Aufgaben der Verwaltungs-, Bescheinigungs- und Prüfbehörden
3.5.2 Großprojekte
3.5.3 Gemeinsamer Aktionsplan
3.6 Begleitung, Qualitätskontrolle und Evaluierung
3.6.1 Status Quo
3.6.2 Die geplanten Änderungen für die neue Förderperiode
3.7 Finanzielle Abwicklung der Strukturpolitik
3.7.1 Förderfähigkeit der Ausgaben
3.7.2 Finanzkorrekturen, Aussetzungen von Zahlungen und Mittelbindungen
3.7.3 Programmabschluss und Zahlung des Restbetrags
3.8 Informations- und Kommunikationsmaßnahmen
3.9 Fazit: Das Ziel der Vereinfachung
4. Vorschläge zur Verbesserung des Reformvorschlags
4.1 Eine abgestufte Anforderungssystematik
4.1.1 Indikator „Datum des EU-Beitritts"
4.1.2 Indikator „Budget für die Förderperiode 2007 - 2013"
4.1.3 Indikator „Pro-Kopf-Budget für die Förderperiode 2007 - 2013"
4.1.4 Indikator „Gute Regierungsführung"
4.1.5 Ranking der EU-Mitgliedstaaten
4.1.5 Die abschließende Anforderungssystematik
4.2 Alternativer Ansatz für die Umsetzung der europäischen Strukturpolitik
5. Fazit
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Die legislative Architektur der Europäischen Strukturpolitik 2007 - 2013 und 2014 - 2020 im Vergleich
Abb. 2: Konstruktion der Europäischen Strukturpolitik für die Förderperiode 2014 Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Grajewski (2011), S. 5.
Abb. 3: Architektur der Europäischen Strukturpolitik im Vergleich Quelle: Europäische Kommission
Abb. 4: Die Aufgaben der Mitgliedstaaten / Verwaltungsbehörden während der Förderperiode2007 - 2013
Abb. 5: Die Aufgaben der Mitgliedstaaten / Verwaltungsbehörden während der Förderperiode 2014 - 2020
Abb. 6: Ranking Indikator 1
Abb. 7: Ranking Indikator 2
Abb. 8: Ranking Indikator 3
Abb. 9: Ranking Indikator 4
Abb. 10: Gewichtung der Indikatoren
Abb. 11: Gesamtranking und Gruppeneinteilung
Abb. 12: Anforderungsmatrix für die Programmplanung
Abb. 13: Anforderungsmatrix für die Programmdurchführung
Abb. 14: Anforderungsmatrix für den Programmabschluss
Literaturverzeichnis
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Quellenverzeichnis
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Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds.
Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1783/1999.
Verordnung (EG) Nr. 1081/2006 des Europäischen Parlaments und Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäischen Sozialfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1784/1999.
Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ).
Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999.
Verordnung (EG) Nr. 1084/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 zur Errichtung des Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1164/94.
Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Rates vom 17. Juli 2006 zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA).
Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission vom 8. Dezember 2006 zur Festlegung von Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und der Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung.
Verordnung (EG) Nr. 1927/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Einrichtung des Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung.
Verordnung (EWG) Nr. 214 /79 des Rates vom 6. Februar 1979, in: Abl. Nr. L 1979/35 vom 9.2.1979.
Verordnung (EWG) 1787/84 vom 19. Juni 1984, in: Abl. Nr. L 169/1 vom 28.6.1984.
Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988, in: Abl. Nr. L 185 vom 15.7.1988.
Verordnung (EWG) Nr. 2080/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich des Finanzinstruments für die Ausrichtung der Fischerei.
Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente.
Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt Nr. C 191 vom 29. Juli 1992.
Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom. 25 März 1957.
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeresund Fischereifonds, für die der Gemeinsame Strategische Rahmen gilt, sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates in der korrigierten Fassung vom 16.Oktober 2011.
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit besonderen Bestimmungen zur Unterstützung des Ziels „Europäische territoriale Zusammenarbeit" aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE).
Vorschlag für Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit besonderen Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und das Ziel „Investitionen in Wachstum und Beschäftigung" und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1080/2006.
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Sozialfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1081/2006 des Rates.
Vorschlag für Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1084/2006.
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) im Hinblick auf Präzisierungen, Vereinfachungen und Verbesserungen im Zusammenhang mit der Gründung und Verwaltung solcher Verbünde.
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung (2014-2020).
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Programm der Europäischen Union für sozialen Wandel und soziale Innovation.
Internetquellenverzeichnis
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http://europa.eu/rapid/press-release_IP-11-1159_de.htm?locale=en, aufgerufen am 26. Januar 2013.
1. Einleitung und Zielsetzung
Very importantly, the social and employment trends are diverging significantly in different parts of the EU. A new divide is emerging between countries that seem trapped in a downward spiral of falling output, massively rising unemployment and eroding disposable incomes and those that have at least so far shown some resilience.[1]
Mit diesen Worten fasst der Beschäftigungs- und Sozialreport 2012 der Europäischen Kommission eine der großen Herausforderungen zusammen, die die Europäische Union (EU) in den nächsten Jahren bewältigen muss. Zugleich benennt der Report damit eine der wichtigsten Zielsetzungen der Europäischen Strukturpolitik[2], die nämlich nicht nur darin besteht, ein wirtschaftliches Auseinanderdriften der Mitgliedstaaten zu verhindern, sondern auch dafür Sorge zu tragen, dass schwächere Staaten sich dem Entwicklungsniveau der stärkeren annähern.
Wie der Name „Strukturpolitik" dabei unschwer erkennen lässt, handelt es sich um ein Instrument, das politischer Natur ist und mit einer entsprechenden legislativen Architektur einhergeht. In Form von Rahmenverordnungen, Verordnungen und Durchführungsbestimmungen etablierte sich im Laufe der Zeit ein System, das zunehmend komplexer wurde (vgl. Kapitel 2), so dass der Wunsch nach Vereinfachung schon bald immer lauter wurde. Diese zunehmende Komplexität ist einerseits dem stetig wachsenden Budget, das in Form der sog. Strukturfonds bereitgestellt wird, und andererseits der kontinuierlichen Erweiterung der EU geschuldet. Insbesondere der letztgenannte Punkt hatte zur Folge, dass der sachgerechte und effiziente Mitteleinsatz sichergestellt werden musste, indem entsprechende Anforderungen an die Verwaltungs- und Kontrollsysteme dieser Mitgliedstaaten formuliert wurden.
Mit dem Ende der aktuellen Förderperiode (2007 - 2013) wird derzeit die Ausgestaltung der neuen Förderperiode 2014 - 2020 diskutiert und damit gerät auch eine Neuausrichtung dieses Systems in den Fokus. Im Rahmen der vorliegenden Masterarbeit sollen deshalb die durch die Kommission erarbeiteten Vorschläge für die Neugestaltung des Verwaltungs- und Kontrollsystems und die finanzielle Abwicklung der Fördermittel beleuchtet werden. Zu diesem Zweck werden die wesentlichen Veränderungen gegenüber der vorherigen Förderperiode im Rahmen eines synoptischen Vergleichs (vgl. Kapitel 3) herausgestellt und an dem von der EU postulierten Ziel der „Vereinfachung" gemessen.
Ausgehend von diesen Erkenntnissen sollen eigene Vorschläge für eine vereinfachte Umsetzung der Europäischen Strukturpolitik durch die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten erarbeitet werden (vgl. Kapitel 4). Im Kern geht es darum, dass sich die Heterogenität der EU der 27 auch in den Anforderungen und Pflichten, die die Strukturpolitik an die Verwaltungsbehörden stellt, widerspiegeln muss.
2. Die Strukturpolitik der Europäischen Union - Ein Überblick
Die EU erstreckt sich von Schweden im Norden des Kontinents bis Griechenland im Süden. Diese enorme geographische Ausdehnung bedingt eine Vielfalt, die wirtschaftlicher, sozialer und naturräumlicher Gestalt ist. Entsprechend groß sind die Disparitäten im Europa der 27 mit seinen 270 Regionen[3]. Artikel 174 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erkennt daher die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts als eine zentrale Aufgabe der europäischen Staatengemeinschaft an.
2.1 Ziele und Instrumente der Europäischen Strukturpolitik
Im Rahmen der Strukturpolitik besteht somit das grundsätzliche Ziel gemäß Artikel 174 AEUV konsequenterweise darin, die „Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete zu verringern"[4]. Daher ist die europäische Strukturpolitik darauf ausgerichtet, „eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern"[5]. Um diese Ziele umzusetzen, bedarf es entsprechender Finanzierungsinstrumente, die als sog. Strukturfonds bezeichnet werden:
„Die Strukturfonds der Europäischen [Union] können allgemein als die dauerhaft eingerichteten Finanzinstrumente umschrieben werden, mit deren Hilfe Strukturpolitik auf dem Gebiet der Europäischen [Union] in Zusammenarbeit von Kommission und Mitgliedstaaten formuliert, durchgesetzt und finanziert wird. Es handelt sich also um europäische Fonds mit einer gezielten strukturpolitischen Aufgabenstellung, die sich nicht auf das reine Geben finanzieller Mittel beschränkt."[6]
Auch wenn der AEUV keine inhaltliche Definition des Begriffs „Strukturfonds" vornimmt, so nennt Artikel 175 doch diejenigen Fonds, mit deren Hilfe die in Artikel 174 formulierten Ziele erreicht werden sollen: den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), den Europäischen Sozialfonds (ESF) und den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE).
2.2 Die historische Entwicklung der europäischen Strukturpolitik
Um die Komplexität des heutigen Systems der Europäischen Strukturpolitik zu verstehen, sind Grundkenntnisse der historischen Entwicklung unverzichtbar, die im Folgenden dargestellt werden.
Die Evolution der Strukturpolitik ist unzertrennlich mit der Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) von 1951 über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) des Jahres 1957 und die Europäische Gemeinschaft (EG) von 1993 bis zur heutigen Gestalt der EU verbunden. Fielen die Entwicklungsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten zu Beginn der Europäischen Integration noch relativ gering aus, sollte sich dies mit der fortschreitenden Erweiterung dramatisch ändern und die Notwendigkeit einer effektiven Strukturpolitik immer dringlicher werden lassen.[7]
2.2.1 Die Anfänge einer europäischen Strukturpolitik
Bereits in der Präambel des Vertrags zur Gründung der EWG von 1957 wird das Ziel genannt, „[...] ihre Volkswirtschaften zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fördern, indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern." Um dies zu erreichen, führen Artikel 92, Abs. 1 und Abs. 3 Ausnahmen mit regionalpolitischem Bezug aus, die das generelle Beihilfeverbot (Artikel 92, Abs. 1) außer Kraft setzen können. Nutznießer dieser Regelung waren Gebiete, die wirtschaftlich rückständig waren und mit entsprechenden strukturellen Problemen zu kämpfen hatten. Der EWG-Vertrag installierte deshalb den EAGFL in Art. 40, Abs. 4 und den ESF (Art. 123 ff.). Der ESF sollte dabei die Mobilität der Arbeitnehmer innerhalb des Wirtschaftsraums fördern. Schließlich wurde mit Art. 129 ff. die Europäische Entwicklungsbank (EIB) gegründet und im Gegensatz zu den zuvor genannten Finanzierungsinstrumenten mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit ausgestattet. Hauptaufgabe der EIB sollte die Erschließung unterentwickelter Gebiete mit Hilfe von Bürgschafen und Darlehen sein.[8]
Gleichwohl muss konstatiert werden, dass der EWG-Vertrag weder die Strukturpolitik als eigenständiges Kompetenzziel festschrieb noch gemeinschaftliche Instrumente mit ausschließlich regionaler Zielsetzung etablierte.[9]
2.2.2 Der Beginn einer eigenständigen Strukturpolitik
Der eigentliche Beginn einer gemeinschaftlichen Strukturpolitik kann auf das Jahr 1975 mit der Gründung des EFRE anlässlich der Erweiterung von 1973 (Großbritannien, Irland und Dänemark) datiert werden, in deren Zuge die schwach entwickelten Gebiete Nordirland, Schottland und Wales integriert werden mussten. Zeitgleich wurde ein Ausschuss für Regionalpolitik als Beratungs- und Kontrollorgan für den Europäischen Rat und die Kommission installiert, um einen Beitrag zur Koordinierung der Regionalpolitik der Mitgliedstaaten zu leisten.[10]
Die Verteilung der EFRE-Mittel folgte einem Quotensystem, das für jeden einzelnen Mitgliedstaat eine gemeinschaftlich ausgehandelte Quote vorsah. Empfänger der Mittel waren aber nur die Mitgliedstaaten, die dann die Mittel nach eigenen Vorstellungen ihrer Strukturpolitik in Form reiner Projektförderung den Problemregionen zuteilen konnten. In der Praxis waren die Mitgliedstaaten lediglich dazu verpflichtet, der Kommission die Grundzüge ihrer Regionalpolitik darzulegen.
Von einer gestalterisch wirkenden, gemeinschaftlichen europäischen Strukturpolitik kann zu diesem Zeitpunkt also noch keine Rede sein, da die Kommission den Entwicklungsprogrammen im Rahmen von EFRE lediglich zustimmen oder diese ablehnen konnte, nicht aber befugt war, diese inhaltlich zu verändern.[11]
2.2.3 Der Ausbau der europäischen Strukturpolitik
Einen Kompetenzgewinn erfuhr die Kommission durch die erste Revision der EFRE- Verordnung von 1979[12]. Zum ersten Mal waren 5% der Fondsmittel für sog. Gemeinschaftsinitiativen vorgesehen, die nicht an ein Quotensystem gebunden waren und auch außerhalb nationaler Regionalfördergebiete zulässig waren. Dabei richtete sich die Mittelverwendung nicht an Einzelprojekten aus, sondern an mehrjährigen Regionalen Entwicklungsprogrammen (REP), die partnerschaftlich zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission ausgearbeitet und gemeinsam realisiert wurden. Somit war es der Kommission gelungen, zumindest für einen Teil der EFRE-Mittel einen eigenen Gestaltungsspielraum zu gewinnen.[13]
Dieser Spielraum konnte durch die neue EFRE-Verordnung von 1984[14] signifikant ausgedehnt werden. Anstelle der bislang starren Länderquoten wurden für jeden Mitgliedstaat spezifische Unter- und Obergrenzen festgelegt, die jeweils für drei Jahre gelten sollten. Die Untergrenze als garantiertes Minimum, das den Mitgliedstaaten zustand, wurde aber nur dann wirksam, wenn eine ausreichende Zahl an förderwürdigen Beihilfeanträgen eingereicht wurde. Der Vorteil für die Kommission bestand darin, dass diese auf der Basis eigener strukturpolitischer Zielsetzungen selbst entscheiden konnte, welche Vorhaben ausgewählt wurden. Des Weiteren wurde der Programmansatz gegenüber der Projektfinanzierung gestärkt, indem künftig 20% der Mittel hierfür eingesetzt werden konnten. Dabei wurde zwischen Gemeinschaftsprogrammen, Nationalen Programmen von Gemeinschaftlichen Interesse (NPGI) und Integrierten Entwicklungsmaßnahmen unterschieden.[15]
Die NPGI sollten die in den durch die Mitgliedstaaten weiterhin verpflichtend aufzustellenden Regionalentwicklungsprogrammen genannten Ziele und Maßnahmen auf der operativen Ebene umsetzen. Eine Überprüfung NPGI anhand der gemeinschaftlichen Ziele und Prioritäten war Aufgabe der Kommission und die Verabschiedung erfolgte durch den Ministerrat.[16] Die Gemeinschaftsprogramme wiederum adressierten gravierende sozio-ökonomische Missstände, von denen mehrere Mitgliedstaaten betroffen waren. Die Mitgliedstaaten waren verpflichtet, der Kommission Inhalte und Ziele ihres gemeinsam erarbeiteten Gemeinschaftsprogramms mitzuteilen. Die endgültige Verabschiedung erfolgte nach Anhörung des Europäischen Parlaments durch den Europäischen Rat.[17] Die Integrierten Entwicklungsmaßnahmen schließlich können als ein Bündel von Maßnahmen verstanden werden, die auf geographisch begrenzte Gebiete angewendet werden sollten, um Entwicklungsunterschiede abzubauen. Dies sollte durch das zeitgleiche Anwenden unterschiedlicher struktureller Finanzinstrumente der regionalen, nationalen und europäischen Akteure erreicht werden. Um den passgenauen Einsatz der Mittel zu gewährleisten, wurde ein koordiniertes Vorgehen zur Bedingung gemacht.[18] Ein bekanntes Beispiel hierfür waren die Integrierten Mittelmeerprogramme (IMP), die als Reaktion auf die Beitrittsverhandlungen von Spanien und Portugal Anfang der 1980er Jahre verstanden werden können. Griechenland, EG-Mitglied seit 1981, fürchtete nämlich die Konkurrenz für seine Landwirtschaft und Industrie und machte sich deshalb mit Unterstützung von Italien und Frankreich für ein regionales Förderprogramm stark. Auf diese Weise wurde die Zustimmung Griechenlands zur zweiten Süderweiterung der Gemeinschaft „erkauft". Strukturpolitisch setzte sich infolge der Umsetzung des IMP die Überzeugung durch, dass eine Effizienzsteigerung der Maßnahmen zum einen durch den zeitgleichen Einsatz der Instrumente und zum anderen durch eine mehrjährige Programmplanung erreicht werden konnte.[19]
Als Fazit lässt sich festhalten, dass die neue EFRE-Verordnung von 1984 dazu führte, dass die Mitgliedstaaten die „Marschrichtung" der Europäischen Strukturpolitik einhielten, indem die Kommission zunehmend unabhängig über die Haushaltsmittel, die zudem kontinuierlich gesteigert wurden, verfügen konnte. Des Weiteren wurden insbesondere durch die Integrierten Entwicklungsmaßnahmen zwei wichtige Prinzipien zugrunde gelegt: Programmplanung und Partnerschaft.[20] Gleichwohl muss konstatiert werden, dass die Strukturpolitik bis dato im EWG-Vertrag (heute AEUV) noch nicht rechtlich verankert war.
2.2.4 Rechtliche Verankerung und Neuausrichtung der Strukturpolitik
Mit Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) im Jahr 1987 sollte das Manko der fehlenden rechtlichen Verankerung behoben werden. Erstmals wurde nämlich die Stärkung des wirtschaftlichen Zusammenhalts als Gemeinschaftsziel definiert und später in Artikel 130a des EWG-Vertrags festgeschrieben:
Die Gemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern.[21]
Seitdem bildet der „Wirtschaftliche und Soziale Zusammenhalt" einen eigenen Teil des europäischen Primärrechts, in dem erstmalig auch der EFRE in Artikel 130c des EWGVertrags etabliert wurde. Außerdem wurde die Kommission ermächtigt, Verordnungen für die drei bestehenden Strukturfonds (EFRE, EAGFL und ESF) zu erarbeiten und dem Rat zu unterbreiten. Insgesamt bedeutet die EEA einen immensen Kompetenzzuwachs für die Kommission im Bereich der Strukturpolitik.[22]
Dass die in Artikel 130c zugebilligte Neuausrichtung der europäischen Strukturfonds erforderlich war, lag an der bis dato mangelhaften Koordinierung der Finanzierungsinstrumente und einem damit verbundenen Effizienzdefizit. Mit Hilfe der grundlegenden Reform der Strukturpolitik sollte diesem Missstand Rechnung getragen werden.[23] Die Rahmenverordnung vom 24. Juni 1988[24] und die Verordnung vom 19. Dezember 1988[25] führten daher erstmalig einen für alle Fonds verbindlichen Rechtsrahmen ein und etablierten vier Grundsätze, die bis heute, wenn auch in abgewandelter Form, Geltung haben:
Grundsatz der Konzentration: Die Fondsmittel sollten auf die wichtigsten strukturpolitischen Aufgaben konzentriert werden. Dafür wurde ein Ziel-Instrumentarium mit einerseits regionalen und andererseits gemeinschaftsweiten Zielen etabliert. Der Großteil der Mittel sollte dem regionalen Ziel 1 und damit Regionen, deren Pro-Kopf-BIP nach den Daten der letzten drei Jahre weniger als 75 v. H. des Gemeinschaftsdurchschnitts betrug, zugutekommen.[26]
Grundsatz der Partnerschaft: Darunter wird die dezentrale Verwaltung der Strukturfonds verstanden. Dies bedeutet, dass die Kommission, der Mitgliedstaat und eine von diesem benannten regionale oder lokale Behörde bei der Umsetzung der Maßnahmen zusammenarbeiten und sich abstimmen sollten. Damit sollte die Akzeptanz vor Ort und die Effektivität der Strukturpolitik erhöht werden. Allerdings darf an dieser Stelle nicht verschwiegen werden, dass es alleine im Ermessen des Mitgliedstaats lag, ob und in welchem Umfang er seine regionalen oder lokalen Behörden mit einbezog.[27]
Grundsatz der Additionalität und Komplementarität: Um zu verhindern, dass die Mitgliedstaaten ihre eigenen strukturpolitischen Anstrengungen einstellen und nur auf die Mittel der Gemeinschaft zurückgreifen, wurde das Prinzip der Additonalität verankert. Demnach dürfen die europäischen Finanzmittel nicht die nationalen Haushaltsposten ersetzen, sondern müssen deren Ausstattung verbessern. Dies wird zudem durch das Prinzip der Komplementarität sichergestellt, da eine Unterstützung durch Strukturfondsmittel nur dann möglich ist, wenn diese durch nationale Mittel kofinanziert werden.[28]
Grundsatz der Kohärenz und der Programmplanung: Der mit der EFRE-Verordnung von 1984 eingeschlagene Weg von der Projektfinanzierung hin zur Programmplanung wurde durch die neue Verordnung konsequent fortgesetzt. Diese bedeutete, dass die Mitgliedstaaten in einem ersten Schritt der Kommission ein Konzept der mit der Strukturförderung angestrebten Ziele vorlegten. Entsprach das Konzept den Prinzipien der Kohärenz, d.h. die widerspruchsfreie Ausgestaltung in Bezug auf die weiteren Politiken der Gemeinschaft und den in der neuen Fondsverordnung aufgestellten Zielen, wurde in Zusammenarbeit mit dem Mitgliedstaat ein gemeinschaftliches Förderkonzept erarbeitet. Dieses wiederum sollte in Form eines operationellen Programms (OP) umgesetzt werden, das als „kohärentes Bündel mehrjähriger Maßnahmen"[29] definiert wurde.[30]
Mit der Reform von 1988 wurde zudem die Mittelzuteilung nach Länderquoten komplett abgeschafft und durch objektive Kriterien ersetzt, die in einem Zielkatalog festgelegt waren. Die Mittel für Ziel 1-Regionen kamen beispielsweise Gebieten mit Entwicklungsproblemen, die dem Strukturwandel unterlagen, zugute.[31]
Dieser inhaltlichen, räumlichen und finanziellen Konzentration der europäischen Strukturpolitik wurde auch durch eine Mittelaufstockung Rechnung getragen: So wurden die für die Strukturfonds zur Verfügung stehenden Mittel für die Planungsperiode 1988 bis 1993 verdoppelt und sollten für das Jahr 1993 14,5 Mrd. ECU[32] betragen.[33]
2.2.5 Die Weiterentwicklung der europäischen Strukturpolitik bis 1999
Der Vertrag von Maastricht, der am 7. Februar 1992 unterzeichnet wurde, hatte eine weitere Stärkung der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zur Folge. Erstmalig wurde nämlich im Zielkatalog des Artikels B formuliert, dass die gemeinsame Strukturpolitik als gleichberechtigtes Ziel neben anderen Zielen, wie z. B. der Einführung eines gemeinsamen Binnenmarktes, angesehen wurde.[34] Des Weiteren wurde mit dem Ausschuss der Regionen ein neues Gremium eingerichtet, das zwar nicht den Rang eines eigenständigen Rechtsorgans erhielt, dem aber eine beratende Funktion für die Ausgestaltung der europäischen Regionalpolitik zugestanden wurde. Schließlich forderte der Artikel 130d die Etablierung eines Kohäsionsfonds (KF) zur Förderung von Großprojekten in den Bereichen Umweltschutz und Verkehrsinfrastruktur. Das Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt legte dabei fest, dass die Mittel des KF für Mitgliedstaaten reserviert seien, die über weniger als 90% des durchschnittlichen Pro-Kopf-BIP der Gemeinschaftsstaaten verfügten.[35] Der Einführung des KF wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 Rechnung getragen. Interessanterweise verfolgt der KF keine regionale Zielsetzung, sondern war, wie bereits erwähnt, an einem nationalen BIP-Kriterium ausgerichtet. Zudem war und ist dieser Fonds bis heute vom Grundsatz der Additionalität ausgeschlossen. Politisch betrachtet kann der KF deshalb als Zugeständnis an die wirtschaftlich schwächeren Mitgliedstaaten verstanden werden. Diese drohten nämlich mit der Verweigerung der Zustimmung zur bevorstehenden 2. Stufe der Europäischen Währungsunion, da sie zum einen um ihren finanzpolitischen Handlungsspielraum fürchteten und zum anderen negative monetäre Auswirkungen der Währungsunion auf die eigenen Staatshaushalte erwarteten.[36]
Praktisch parallel zur Etablierung des KF wurde im Jahr 1993 eine neue Strukturfondsverordnung[37], die in einem engen Zusammenhang zur Verabschiedung des Vertrags von Maastricht stand, verabschiedet. Bei genauer Betrachtung dieser Verordnung wird deutlich, dass es sich im Grunde nicht um eine echte Reform der Sturkurpolitik handelte, sondern „lediglich" um eine Weiterentwicklung der bestehenden Strukturen. Dies wird anhand der Präambel der Verordnung deutlich, in der es heißt:
Die Grundprinzipien der Strukturfondsreform von 1988 sollen weiterhin für die Tätigkeiten der Fonds bis 1999 gelten, doch haben die bisherigen Erfahrungen gezeigt, dass Verbesserungen vorzunehmen sind, um die Effizienz der Strukturpolitik zu erhöhen und sie weiter zu vereinfachen und transparenter zu gestalten.[38]
Nichtsdestotrotz brachte die Verordnung als neues Finanzierungsinstrument neben der bereits erwähnten Etablierung des KF zudem das bis 2006 existierende Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF). Dessen Aufgabe war es, ein Gleichgewicht zwischen den Ressourcen des Fischereisektors und ihrer Nutzung zu erreichen. Zudem sollte mit Hilfe diese Finanzinstruments die Wettbewerbsfähigkeit des Sektors durch beispielsweise die Modernisierung der Fangflotten und den Ausbau von Aquakulturen realisiert werden.[39]
Darüber hinaus wurden die Zielinhalte teilweise neu definiert und auf insgesamt sechs ausgeweitet, indem nun auch Regionen mit einbezogen wurden, die über sehr geringe Bevölkerungsdichten verfügten und deren klimatische Bedingungen nicht vorteilhaft für die Landwirtschaft waren. Hiervon profitierten in der Förderpraxis lediglich Schweden und Finnland, mit denen zum selben Zeitpunkt Beitrittsverhandlungen stattfanden. Somit konnte diese Anpassung der Zielregionen als Anreiz für die Mitgliedschaft dieser Staaten verstanden werden.[40]
Außerdem wurde der Versuch unternommen, die Effizienz bei der Umsetzung der strukturpolitischen Maßnahmen, deren Grundprinzipien (Konzentration, Partnerschaft, Programmplanung und Additonalität) weiterhin Bestand hatten, zu steigern. Dies sollte beispielsweise durch Änderungen des Programmplanungsverfahrens erzielt werden. Nunmehr war es den Mitgliedstaaten nämlich möglich, von dem bisher üblichen dreistufigen Verfahren zu einem zweistufigen Verfahren zu gelangen. Erreicht werden sollte dies mit Hilfe des sog. einheitlichen Planungsdokuments, das bei der Kommission eingereicht werden musste. Des Weiteren wurden die Zahlungsmodalitäten überarbeitet, um eine Beschleunigung bei der Auszahlung der Finanzmittel zu erreichen.[41]
Die Weiterentwicklung der europäischen Strukturpolitik wurde auch durch eine Erhöhung der finanziellen Schlagkraft untermauert. Durch die Verabschiedung des Delors- Paket II standen nämlich für die Strukturpolitik im Zeitraum 1994 - 1999 insgesamt 141,4 Mrd. ECU zur Verfügung. Dies entsprach einem Drittel des Budgets der Gemeinschaft.[42] Andererseits muss konstatiert werden, dass zeitgleich mit der Mittelaufstockung auch die Anzahl der in den Fördergebieten lebenden Personen zunahm: von rund 43 % im Jahr 1989 auf 51,6 % im Jahr 1994.[43]
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[1] European Commission, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion (2012): Employment und Social Developments in Europe 2012, S.13 (http://ec.europa.eu/social/BlobServlet? docId=9604&langId=en, aufgerufen am 12.01.2013).
[2] Die Begriffe „Strukturpolitik", „Regionalpolitik" und „Kohäsionspolitik" werden in der Literatur weitestgehend synonym verwendet. In der vorliegenden Masterarbeit wird der Einfachheit halber immer der Begriff „Strukturpolitik" verwendet.
[3] Eurostat (2011): Regions in the European Union: Nomenclature of territorial units for statistics NUTS 2010/EU-27, S. 9 (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA-11-011/EN/KS-RA-11- 011-EN.PDF, aufgerufen am 12.01.2013).
[4] Art. 174, AEUV.
[5] Ebd.
[6] Schöndorf-Haubold, Bettina (2005): Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft - Rechtsformen und Verfahren europäischer Verbundverwaltung, S. 9.
[7] Holzwart, Holger (2003): Der rechtliche Rahmen für die Verwaltung und Finanzierung der gemeinschaftlichen Strukturfonds am Beispiel des EFRE, S. 25 - 30.
[8] Ortner, Andreas Christian (2008): EU Regionalförderpolitik. Grundlagen, Konzepte, Anwendungen, S. 85 - 86.
[9] Holzwart, Holger (2003), S. 27.
[10] 75/185/EWG: Beschluss des Rates vom 18. März 1975 über die Einsetzung eines Ausschusses für Regionalpolitik (ABI. EG 1975 Nr. L 73, S. 47).
[11] Schöndorf-Haubold, Bettina (2005), S. 49 - 50.
[12] VO (EWG) Nr. 214 /79 des Rates vom 6. Februar 1979, in: Abl. Nr. L 1979/35 vom 9.2.1979.
[13] Heinemann, Friedrich; Hagen, Tobias; Mohl, Philipp; Osterloh, Steffen; Sellenthin, Mark O. (2010): Die Zukunft der EU-Strukturpolitik, S. 48 - 49.
[14] VO (EWG) 1787/84 vom 19. Juni 1984, in: Abl. Nr. L 169/1 vom 28.6.1984.
[15] Wellenhofer, Thomas (1997): Der Beitrag der EG-Regionalpolitik zur Verringerung der Einkommensdisparitäten in der Europäischen Union. Eine empirische Analyse, Duncker & Humboldt, Berlin, S. 57 - 61.
[16] Holzwart, Holger (2003), S. 48 - 49.
[17] VO (EWG) 1787/84 vom 19. Juni 1984, in: Abl. Nr. L 169/1 vom 28.6.1984, Art. 6.
[18] Holzwart (2003), S. 49.
[19] Schöndorf-Haubold, Bettina (2005), S. 53 - 54.
[20] Holzwart, Holger (2003), S. 49 - 51.
[21] Art. 130a, EWG-Vertrag, der dem heutigen Artikel 174 des AEUV entspricht.
[22] Schöndorf-Haubold, Bettina (2005), S. 55 - 56.
[23] Falkenkötter, Thomas (2002): Die Auswirkungen der Kohäsionspolitik der Europäischen Gemeinschaft auf die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" nach Art. 91a Abs. 1 Nr. 2 GG, S. 47 - 48.
[24] VO (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988, in: Abl. Nr. L 185 vom 15.7.1988.
[25] VO (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988, in: Abl. Nr. L 374 vom 31.12.1988.
[26] Heinemann, Friedrich; Hagen, Tobias; Mohl, Philipp; Osterloh, Steffen; Sellenthin, Mark O. (2010), S. 50 - 51.
[27] Holzwart, Holger (2003), S. 68 - 69.
[28] Falkenkötter, Thomas (2002), S. 55 - 56.
[29] VO (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988, in: Abl. Nr. L 185 vom 15.7.1988, Art. 5, Abs. 5.
[30] Holzwart, Holger (2003), S. 67 - 71.
[31] Axt, Heinz-Jürgen (2000): Solidarität und Wettbewerb - die Reform der EU-Strukturpolitik. Strategien für Europa, Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, S. 32.
[32] Vor der Einführung des Euro verwendete man den ECU (European Currency Unit) als Währungskorb aller damaligen Mitgliedstaaten (vgl. http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Archiv/7660/ecu-v6.html, aufgerufen am 19.01.2013).
[33] Schöndorf-Haubold, Bettina (2005), S. 56 - 57.
[34] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt Nr. C 191 vom 29. Juli 1992, Art. B.
[35] Urbanowicz, Magdalena (2005): Europa der Regionen: Die Regionen und die europäische Regionalpolitik in der EU-25 unter besonderer Berücksichtigung Polens - Bestandsaufnahmen und Zukunftsperspektiven, Verlag im Internet GmbH, Berlin, S. 90 - 91.
[36] Heinemann, Friedrich; Hagen, Tobias; Mohl, Philipp; Osterloh, Steffen; Sellenthin, Mark O. (2010), S. 52 - 53.
[37] Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente.
[38] Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente.
[39] Verordnung (EWG) Nr. 2080/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich des Finanzinstruments für die Ausrichtung der Fischerei.
[40] Heinemann, Friedrich; Hagen, Tobias; Mohl, Philipp; Osterloh, Steffen; Sellenthin, Mark O. (2010), S. 53.
[41] Schöndorf-Haubold, Bettina (2005), S. 59 - 60.
[42] Urbanowicz, Magdalena (2005), S. 91.
[43] Wellenhofer, Thomas (1997), S. 114.