Institutionelle Transition und Korruption in postsozialistischen Systemen - Politikwissenschaftliche Analyse der Korruptionsgenesis im Kontext der EU-Osterweiterung

Inhaltsverzeichnis:

I. Einleitung und Fragestellung

II. Institutionen
1. Definition
2. Institutionen im totalitären Regime
3. Postkommunistische Institutionalisierung und konsolidierte Demokratie

III. Korruption
1. Definitionsansatz
2. Herangehensweise und Thematisierung
3. Politik der Europäischen Union zur Bekämpfung der Korruption
4. Funktionsweise
5. Zur institutionellen Korruption
6. Gründe für Korruption – allgemein und spezifisch

IV. Politische Prozesse, Administration und Korruption

V. Schlussbetrachtungen

VI. Quellen und Literatur

I. Einleitung und Fragestellung

Mit dem endgültigen Kollaps der kommunistischen Systeme Anfang der 1990er Jahre in den südosteuropäischen Ländern, sofern sie sozialistisch geprägt waren, setzten im generellen parallel dazu ablaufende ökonomische, politische und gesellschaftliche Transformationsprozesse ein, die die Umgestaltung der staatlichen, politischen und wirtschaftlichen Institutionen von zentralisierter Planwirtschaft hin zu funktionierender Marktwirtschaft, von einparteien-diktatorischen Systemen hin zu parlamentarischer Demokratie, aber auch von ständischen zu bürokratischen Strukturen und von ländlichen zu städtischen Gesellschaften zum Ziel hatten.

In Bulgarien gestaltete sich dieser Transitionsprozess ähnlich wie in den anderen südosteuropäischen Staaten, jedoch wurde schon kurz nach der Wende aus oppositionellen Kreisen, in Berufung auf Geheimdienstquellen, auf eine mögliche, unkontrollierte Verlagerung politischer Einflussnahme von Vertretern der ehemaligen Nomenklatur in wirtschaftliche Bereiche hingewiesen. Diese vermutliche, andauernde Machttransformation führte im September 1993 auf der 263-sten Sitzung des bulgarischen Parlaments dazu, dass die Abgeordnete Velislava Dǎreva vom Redenerpult aus konstatierte, dass in den vorangegangenen Jahren die Korruption in der staatlichen Administration stetig zugenommen habe. Sie forderte deshalb das Parlament auf, eine Untersuchungskommission zu diesem Sachverhalt einzuberufen.^[1] Die kurz darauf ernannte Kommission bezog sich bei ihrer Prüfung primär auf die Chronologie und die Anatomie einzelner Fälle von Korruption, ohne explizit die Ursachen dafür zu hinterfragen.

Die Europäische Union (im Folgenden auch als EU abgekürzt) stellt in ihren alljährlichen Regelmäßigen Berichten über die Fortschritte Bulgariens auf dem Weg zum Beitritt fest, dass Bulgarien den rechtlichen Rahmen zur Korruptionsbekämpfung kontinuierlich verbessert. Jedoch werden in jedem Bericht die stockenden Justizreformen, als grundlegendes Hindernis bei der Durchführung der Rechtsnormen angesehen und darauf verwiesen, dass Korruption nach wie vor ein ernsthaftes Problem darstellt.^[2] Aufgrund dieser Feststellung und in anbetracht der Befürchtung, „dass die EU mit der Erweiterung nach Osten das Problem Korruption in nicht unerheblichem Umfang importiert“^[3], ist es dringend geboten nicht nur auf die bestehenden Fakten zu verweisen, sondern vielmehr die Genesis von Korruption zu analysieren. Eine solche Analyse soll dazu beitragen die Ursachen für Korruption in Transitionsländern zu verdeutlichen, um die aktuellen Korruptionsdebatten auf die effektive und konstruktive Bekämpfung dieses Phänomens umzulenken. (In einem weiter unten aufgeführten Abschnitt wird explizit auf die EU-Politik zur Bekämpfung von Korruption eingegangen werden).

In Anbetracht des voraussichtlichen EU-Beitritts Bulgariens im Jahr 2007, die immer noch hohe Korruption dort und der Beanstandung dieses Problems durch die EU, wird es die Aufgabe dieser Hausarbeit sein, anhand von Variablen eine mögliche Kausalität von Demokratisierung und Korruption politikwissenschaftlich zu analysieren und konkreter, sich auf die Fragestellung zu konzentrieren: In welchem Zusammenhang stehen institutionelle Transition und Korruption in der staatlichen Administration in Bulgarien? Wobei zu beachten ist, dass bei dem in der Fragestellung implementierten Kausalnexus, das zu erklärende Phänomen, also die Korruption in der staatlichen Administration in Bulgarien, als abhängige Variable betrachtet wird und die unabhängige Variable, also die institutionelle Transition im weitesten Sinne als Wandel von autoritäre in demokratische politische Systeme (hier ist der Staat mit Regierung nach Göhler gemeint^[4] ) und Transition im engeren Sinne als „diejenige Phasen, in denen der Aufbau von sicheren Verfahren begonnen wird“^[5] zu verstehen ist. Hierbei werde ich mich in der Hausarbeit auf die konkreten Einflussfaktoren – Art des Systemwechsels und demokratische Konsolidierung – beschränken. Die Hypothese, auf die diese Arbeit gründet, ist, dass die Transformation von kommunistischen, autoritären, dogmatischen Strukturen in demokratische, rechtsstaatliche sowie der Prozess der Demokratisierung, also die Transition der Institutionen und die Institutionalisierung der Demokratie, in kausalem Zusammenhang mit Korruption in der staatlichen Verwaltung steht. Versteht man ferner, im weitesten Sinne, unter Korruption den Missbrauch eines politischen Mandats zur Erlangung eines Vorteils für sich oder eines Dritten^[6], so beruht die aufgeführte Annahme primär auf die Theorie, dass […] die Entstehung, Stabilisierung oder Veränderung von politischen Institutionen direkte und zeitlich unmittelbare Auswirkungen auf die Machtverhältnisse haben, was ein zirkulärer Prozess ist, in dem politische Kräfte versuchen werden, die Unsicherheit der politischen Ergebnisse durch eine optimale Gestaltung des Zugangs für sich selbst zu reduzieren und somit redistributive Institutionen entstehen, die die Position einer bestimmten politischen/sozialen Gruppe oder Koalition auf Kosten einer anderen oder mehrerer anderer verbessern oder stabilisieren.^[7]

Da in der Hausarbeit ein möglicher kausaler Zusammenhang von institutioneller Transition und Korruption analysiert werden wird, ist diese bei der Untersuchung der Hypothese auf eine Einzelfallstudie (Bulgarien) begrenzt und in etwa auf den Zeitraum des Systemwechsels, also auf die Längsschnittanalyse der Zeitperiode Herbst 1989 – 1993, fixiert.

Aufgrund des Mangels an empirischen Erhebungen, die Korruption messen, ist ihre Operationalisierung schwierig. Deshalb sind für die Analyse der Hypothese

Indikatoren für die Objektivierung von Korruption aus anderen Sekundärquellen verwandt worden, wie etwa journalistische und politikwissenschaftliche Publikationen, periodische historische Faktenbücher und andere relevante nationale und internationale Quellen, die kritisch-analytisch wissenschaftlich exzerpiert und bearbeitet wurden.

II. Institutionen

1. Definition

Versucht man Institutionen zu definieren, so kann man sich dabei ökonomischer, politikwissenschaftlicher, soziologischer oder auch anthropologischer Interpretationsansätze bedienen. Grob skizziert, sind Institutionen demnach Einrichtungen, die bestimmte Zwecke erfüllen und die soziales Handeln vermitteln. Sie stellen ein Ordnungsgebilde aus Richtlinien, Regeln, Verhaltensweisen und Beschränkungen dar, die die zwischenmenschlichen Beziehungen erleichtern, als Orientierung in der sozialen Umwelt und für die Aufrechterhaltung der Abläufe des gesellschaftlichen Lebens dienen sollen. Dementsprechend kann man behaupten, dass Institutionen die „Spielregeln einer Gesellschaft“^[8] sind, gleichwohl ob es sich dabei um primäre oder sekundäre Institutionen handelt. Folglich sind politische Institutionen, seien das Parteien, Verfassungen oder ähnliches, der Regulator respektive Initiator staatlicher Ordnung, die durch konkret definierte Regeln zwar nicht vollständig politische Prozesse kontrollieren können, jedoch diese beeinflussen. Funktionierende, demokratische Institutionen, wohl gemerkt die „Pluralität von Institutionen“^[9], sind es, die den Bestand von Gesellschaften, zum Teil auch die Prosperität und ein bestimmtes zivilisatorisches Niveau, und deren Stabilität auf Dauer gewährleisten und anhand derer man die Leistungsfähigkeit bzw. die Belastbarkeit von Gesellschaften ermitteln kann. Somit zeigen die Institutionen, in diesem Zusammenhang auch die politischen, die Konstruktion und die Beschaffenheit der inneren Strukturen einer Gesellschaft auf, also auch deren Rigidität bzw. Flexibilität.

2. Institutionen im totalitären Regime

Anders als in demokratischen Systemen, bei denen die institutionellen Kapazitäten und die Mannigfaltigkeit von Institutionen ein Kriterium zur Bewertung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit darstellen, galten und gelten Institutionen in marxistisch-leninistisch geprägten Systemen, die grundsätzlich ideologisch institutionsfeindlich sind, als repressive Instrumente und Mechanismen, die es zu vermeiden und deren Präsenz es zu mindern gilt. Gleichsam, wie in anderen dogmatischen, kommunistischen Systemen wurden die Institutionen während des totalitären Regimes in Bulgarien ebenfalls radikal auf ein Minimum reduziert.^[10] Die Autonomie einzelner politischer Institutionen wurde entweder aufgehoben oder diese wurden gänzlich destruiert, so dass beispielsweise der Staat der Partei unterworfen und Wahlen manipuliert wurden oder, dass das Parlament zu einem reinen Versammlungsort ohne die für die Legislative obligate Distanz zu anderen politischen Institutionen und ohne Separierung von diesen degradierte. Solche antiinstitutionelle Modelle sind fragile, krisenhafte Gebilde, die, wie jedes andere Modell auch, dem Wandel in Raum und Zeit unterworfen sind. Institutionsfeindliche Systeme sind im Vergleich zu Systemen, die auf gesellschaftlichen und institutionellen Pluralismus gründen, mitunter aufgrund der Konzentration und Zentralisierung von politischer Macht, des Mangels oder Fehlens von Mechanismen, welche politische Prozesse unabhängig und konstruktiv regeln und koordinieren können, also infolge institutioneller Defizite, krisenanfälliger und eher dazu prädestiniert, den Umfang und die Intensität von Krisen nicht zu überdauern. In solchen Staaten, die zentralisiert die politischen und wirtschaftlichen Prozesse regulieren, bei denen keine klaren Trennlinien zwischen den einzelnen Institutionen und deren Kompetenzen bestehen und kaum permeable, sinnvolle, zeitgemäße, pragmatische institutionelle Strukturen zu erkennen sind, sind die Stabilität und die Funktionalität der Institutionen nicht mehr gewährleistet. Die Institutionen sind nicht mehr im Stande sich adäquat an gesellschaftliche, politische und wirtschaftliche Veränderungen anzupassen. Diese sind dann und in Anbetracht der permanenten externen Einflussnahme Einzelner auf ihre Funktionsweisen nur noch de jure präsent, de facto sind sie anarchische, formlose, klientelistische Apparate, die ihre eigentliche Bedeutung, ihre Funktionalität, Effektivität, Eigenständigkeit und in dem Sinne auch ihre Legitimität und Identität verloren haben.

3. Postkommunistische Institutionalisierung und konsolidierte Demokratie

Wenn wie oben aufgeführt, die Institutionen in Bulgarien vor dem Systemwechsel, an Eigendynamik und Separation verloren oder diese frugal waren und in einem statischen Zustand verfielen, der durch Regression und Rigidität gekennzeichnet war, so war die Periode der institutionellen Stagnation von staatlicher Ineffizienz und gesellschaftlicher Unsicherheit und Unzufriedenheit geprägt und wurde ab Herbst 1989 aufgrund von öffentlichem Druck in Form von Protesten und Demonstrationen seitens der Bevölkerung, durch internen Druck von „oben“ und teilweise ohne Gewalt der institutionelle Reformprozess eingeleitet. Nur sind lediglich Reformen der alten, verkrusteten, defizitären institutionellen Strukturen, wie etwa die Perestrojka in der Sowjetunion, die zum Teil auch in Bulgarien, zwar modifiziert, angegangen wurde, und somit auch die Überwindung des institutionellen Vakuums in Zeiten des Umbruchs ungenügend. Vielmehr bedarf es theoretisch und bedurfte es somit auch in Bulgarien eines radikalen Neuanfangs, also nicht der institutionellen Umstrukturierung, sondern der Entinstitutionalisierung, Anpassung an die aktuellen Gegebenheiten und einer pluralistischen Institutionalisierung.

Da jedoch die Neugründung von Institutionen ein fortlaufender Prozess ist und Transition ein langwieriger, und zumal auch Institutionen in der Phase der Transition grundsätzlich umstritten sind^[11], bilden sich zwei paradoxe Situationen heraus. Zum einen muss der Grundgedanke, die „Leitidee“, durch die bestehenden, zu reformierenden Institutionen umgestaltet werden. D.h., dass diese die gegebene Ordnung aufheben und Konzepte für die Institutionalisierung entwerfen müssen, also dass sie sich, salopp formuliert, gegen sich selbst umfunktionieren und umorganisieren, um sich durch neue Strukturen zu ersetzen, institutionelle Prinzipien selbst zu aktivieren und zu versuchen, neuen institutionellen Halt zu gewährleisten, was wiederum Machtkonflikte, Führungs- und Herrschaftsansprüche, Klientelismus und Legitimitätsverlust zur Folge hat. Zum anderen wird in der Phase des Umbruchs das institutionelle Vakuum nicht behoben, sonder es besteht weiter, sogar in radikalisierter Form.

[...]

^[1] Tambuev, Georgi, vlast oblečena v korupcija, Sofija 2001

^[2] Vgl. dazu: Regelmäßiger Bericht über die Fortschritte Bulgariens auf dem Weg zum Beitritt 1998-2003

^[3] Delhey, Jan, Korruption in Bewerberländern zur Europäischen Union, Berlin 2002

^[4] Merkel, Sandschneider, Segert (Hrsg.), Systemwechsel 2. Die Institutionalisierung der Demokratie, Opladen 1996

^[5] Rüb, Friedbert W., Zur Funktion und Bedeutung politischer Institutionen in Systemwechselprozessen. Eine vergleichende Betrachtung. In: Merkel/ Sandschneider/ Segert (Hrsg.), Systemwechsel 2. Die Institutionalisierung der Demokratie, Opladen 1996

^[6] Dietz, Markus, Korruption - Eine institutionenökonomische Analyse, Berlin 1998

7Rüb, Friedbert W., Zur Funktion und Bedeutung politischer Institutionen in Systemwechselprozessen. Eine vergleichende Betrachtung. In: Systemwechsel 2

^[8] North, Douglass C., Institutionen, institutioneller Wandel und Wirtschaftsleistung, Tübingen 1992

9 Merkel, Sandschneider, Segert (Hrsg.), Systemwechsel 2. Die Institutionalisierung der Demokratie, Opladen 1996

^[10] Dajnov, Evgenij, Elitǎt i promjanata v Bǎlgarija, Sofija 1998

^[11] Rüb, Friedbert W., Zur Funktion und Bedeutung politischer Institutionen in Systemwechselprozessen. Eine vergleichende Betrachtung. In: Systemwechsel 2