Ähnliche Bedrohung - gemeinsames Handeln?

1. Einleitung

Der Kampf gegen den (internationalen) Terrorismus - hier verstanden als „planmäßig vorbereitete, schockierende Anschläge gegen eine politische Ordnung aus dem Untergrund“¹ - stellt nach wie vor nicht nur die (innere) Sicherheitspolitik, sondern auch die Außenpolitik vor verschiedene Her­ausforderungen und Probleme. Der 2001 von der damaligen US-Regierung ausgerufene „war on terrorism“² berührt und verändert zahlreiche Felder und Handlungsweisen in der Außenpolitik ver­schiedener Staaten: Von der Tötung Osama bin Ladens durch US-Streitkräfte auf pakistanischem Territorium unter Missachtung der Souveränität dieses Landes bis zur Zusammenarbeit zwischen westlichen Demokratien und Diktaturen mit prekärer Menschenrechtssituation.

Diese Entwicklung ist nicht ohne Vorläufer: Insbesondere seit den 1970er Jahren sahen sich zahlrei­che Staaten Europas (aber auch Asiens und Nordamerikas) mit verschiedenartig motiviertem Terro­rismus konfrontiert. Dass dieser - wie auch immer motivierte - Terrorismus die Außenpolitik der betroffenen Länder beeinflusste, lässt sich aus zwei Gründen annehmen: Zum einen, weil die terro­ristische Bedrohung ein innerstaatliches Problem darstellte, das als solches wiederum auf die Au­ßenpolitik einwirkt.³ Und zum anderen, weil sich ab den 1970er Jahren eine zunehmende Internatio­nalisierung und Zusammenarbeit verschiedener Terrorgruppen beobachten lässt,⁴ auf die mit rein in­nerstaatlichen Instrumenten kaum ausreichend reagiert werden konnte.

In der vorliegenden Seminararbeit soll dieser Einfluss nun exemplarisch im Hinblick auf die Au­ßenpolitik Großbritanniens gegenüber Spanien seit 1975 untersucht werden, die sich nicht erst in dieser Zeit mit einem strukturell ähnlich motiviertem, gegen diejeweiligen Regierungen gerichteten Terrorismus⁵ der Irish Republican Army (IRA)⁶ im bzw. der Euskadi Ta Askatasuna (ETA) konfron­tiert sahen: Wie wirkte sich die vergleichbare Bedrohung durch eine primär innerstaatlich operieren­de, aber international (und vor allem auch untereinander)⁷ vernetzte Terrororganisation auf das zwi­schenstaatliche Verhältnis aus? Der Beginn des Untersuchungszeitraumes liegt vor allem im Ein­schnitt begründet, den das Ende der Franco-Diktatur in Spanien darstellt. Diesen Einschnitt als Aus­gangspunkt zu nutzen, bietet sich nicht nur aufgrund der Literaturlage an,⁸ sondern auch um eine Zusammenarbeit zweier Staaten auf gleicher, hier also demokratischer Ausgangsbasis zu analysie­ren. Daneben bietet sich dieser Zeitpunkt auch aufgrund der angesprochenen Internationalisierung des Terrorismus und der zunehmenden Gewaltintensität ab dieser Zeit an. Das „offene Ende“ ergibt sich hingegen aus dem Bedürfnis, einen Gegenwartsbezug herzustellen sowie der verbesserten Quellen- und Literaturlage zum eigentlichen Thema seit Beginn des neuen Jahrtausends. Um einige Entwicklungslinien nachzeichnen zu können, sollen statt einer umfassenden ereignisgeschichtlichen Darstellung dieses Zeitraumes vereinzelte Schlaglichter gesetzt werden.

Inhaltlich bietet sich die Untersuchung zunächst vor allem aufgrund der bereits angesprochenen Ähnlichkeiten zwischen IRA und ETA an. Im zu Großbritannien gehörenden Nordirland versuchten verschiedene Untergruppen der IRA eine (Wieder-)Vereinigung mit der Republik Irland herbeizu­führen, während in Spanien vor allem⁹ die ETA mit Gewalt für die Unabhängigkeit 'ihres' Landes­teils, des Baskenlandes, kämpfte. Beide luden ihren Kampf gegen den Zentralstaat und seine Vertre­ter dabei zumindest während des Kalten Krieges mit einer marxistischen Ideologie auf und ähnelten sich auch in ihren Mitteln, die von (Bomben-)Anschlägen über Entführungen bis hin zu politischen Morden reichten.

Von Interesse ist die Frage nach dem Einfluss ähnlicher terroristischer Phänomene und daraus resul­tierender Erfahrungen aber auch, weil dieser Ähnlichkeit auf der anderen Seite konträre Interessen und Haltungen gegenüberstehen: Dem anglikanischen Großbritannien, einer liberalen, traditionsrei­chen Demokratie westlichen Zuschnitts, stand das katholischen Spanien gegenüber, dem erst 1982 der endgültige Übergang zu einer Demokratie. Zugleich wurde die - zumindest theoretische - Inter­essenkongruenz einer erfolgreichen Eindämmung des Terrorismus von anderen außenpolitischen Konflikten, etwa der Gibraltar-Frage, überlagert.

Gerade auch aufgrund dieser Überschneidungen und Divergenzen von spanischen und britischen Wertehaltungen und Interessen soll die eingangs gestellte Frage mit Hilfe eines konstruktivistischen Ansatzes zu beantworten versucht werden, der sich auch aus anderen Gründen anbietet: Schließlich geht es bei der Terrorismusbekämpfung zum einen auch um Wahrnehmungen von Bedrohungs- und Gefahrensituationen. Zum anderen sind gerade die in der vorliegenden Arbeit zu behandelnden Konflikte zwischen den jeweiligen terroristischen Vereinigungen und den beiden Staaten auch weltanschaulich aufgeladen.

Um die hierfür notwendigen Grundlagen zu legen, soll die Theorie des Konstruktivismus nach ei­nem Abriss des historischen Kontextes von linksnationalistischem Terrorismus und den britisch­spanischen Beziehungen in einem weiteren Abschnitt knapp behandelt werden. Im Anschluss daran soll dann die eigentliche Untersuchung der britischen Außenpolitik gegenüber Spanien unter den genannten Prämissen erfolgen, ehe die Ergebnisse in einem abschließenden Fazit knapp zusammen­gefasst werden.

2. Linksnationalistischer Terrorismus und britisch-spanische Beziehungen: Ein historischer Abriss

Die zum Teil in der frühen Neuzeit verwurzelten Konflikte¹⁰ in Nordirland und dem Baskenland er­reichten um 1975 eine weitere Phase, die sich durch verschiedene Merkmale von früheren Abschnit­ten unterscheidet. So steigerte sich die Intensität der Konflikte zu dieser Zeit auf beiden Seiten: Staatlichen Repressionsmaßnahmen, die - wie etwa beim „Blutsonntag“ im nordirischen Derry 1972¹¹ - auch unbeteiligte Todesopfer forderten, stand eine zunehmende Intensität der von ETA und IRA ausgeübten Gewalt gegenüber.¹² Diese neue Intensität fand ihm Rahmen eines verstärkten Auf­kommens linksradikaler und linksnationalistischer Gruppierungen von Frankreich (Action Directe, ABR) über Deutschland (RAF, Bewegung 2. Juni, Revolutionäre Zellen) bis nach Japan (JRA) und Palästina (PLFP) statt, die auf verschiedenen Ebenen auch untereinander kooperierten.¹³ Gerade im Hinblick auf die linksnationalistischen Gruppierungen, die ihre primär separatistischen Ziele mit einer marxistischen Ideologie verknüpften, ist der historische Kontext des Kalten Krieges in seiner Relevanz kaum zu überschätzen. Lässt sich nach 1989 eine zunehmende Entideologisie- rung verschiedener Konflikte¹⁴ oder ihre Aufladung etwa mit religiösen Inhalten¹⁵ beobachten, boten sich die kommunistischen Staaten des Ostblocks während des Kalten Krieges als Unterstützer (und Vorbild) geradezu an, stellten sie doch den Gegenpol der - von diesen Gruppierungen bekämpften - westlichen Staaten dar. Dass dieser Zusammenhang nicht nur Lippenbekenntnisse zu marxis­tisch-leninistischen Ideen nach sich zog, sondern auch die handfeste, wenn auch häufig indirekte, Unterstützung linksnationalistischer Gruppen durch die Sowjetunion¹⁶ dürfte die verschiedenen Konflikte zusätzlich befeuert haben.

Denn während Großbritannien im Kalten Krieg im Zusammenhang mit einer „special relationship“ zu den USA,¹⁷ als (ehemalige) Kolonialmacht¹⁸ und zunächst vor allem mit dem Selbstverständnis einer „dritten Weltmacht“¹⁹ als Gegenspieler der Sowjetunion auftrat, war das einst strikt antikom­munistische Spanien nach dem Übergang zur Demokratie gen Westen orientiert. Die gemeinsame Zugehörigkeit der beiden Staaten zum „Westen“ drückte sich im weiteren Verlauf auch institutionell aus; etwa durch die Mitgliedschaft in der EU (Großbritannien: 1973; Spanien: 1986) oder der NATO (Spanien: 1982). Diese Institutionen dürften seit dem Ende des Kalten Krieges den wichtigs­ten gemeinsamen Kontext der britischen und spanischen Außenpolitik bilden.

Dennoch kann das britisch-spanische Verhältnis durchaus auch als ambivalent beschrieben werden. So lässt sich einerseits zwar schon während des Zweiten Weltkrieges eine antikommunistische, „ideologische Interessengemeinschaft“²⁰ beobachten, die (später) auch wirtschaftlichen Interessen geschuldet war.²¹ Dem stand jedoch andererseits der ewige „Zankapfel“ Gibraltar gegenüber. Die britische Souveränität über das Gebiet auf der iberischen Halbinsel wird bis heute nicht von Spanien anerkannt, das seinerseits selbst die Souveränität über Gibraltar beansprucht.²² Insgesamt überwie­gen allerdings die positiven Aspekte, so dass das britische Außenministerium sein Verhältnis zu Spanien heute als „strong and deep“²³ beschreibt.

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¹ Waldmann, P.: Neuer Terrorismus?, in: Graulich, K./ Simon, D.: Terrorismus und Rechtsstaatlichkeit. Analysen, Handlungsoptionen, Perspektiven (Interdisziplinäre Arbeitsgruppen - Forschungsberichte 17), Berlin 2007, S. 45 - 56, S. 45.

² So George W. Bush am 16.09.2001; zitiert nach: Kippenberg, H.G.: Gewalt als Gottesdienst. Religionskriege im Zeitalter der Globalisierung, München 2008, S. 185.

³ Vgl. Seidelmann, R.: s.v. Außenpolitik, in: Woyke, W. (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik, Opladen 820 00, S.1-6, S. 5.

⁴ Vgl. exemplarisch Schröm, O.: Im Schatten des Schakals. Carlos und die Wegbereiter des internationalen Terrorismus, Berlin 2002, S. 27f.

⁵ Prinzipiell unter den oben zitierten Terrorismus-Begriff fallende Gruppen wie die Ulster Defence Association (UDA) oder die Grupos Antiterroristas de Liberación (GAL), die sich gegen die hier behandelten Gruppen wandten, werden in der vorliegenden Arbeit nicht behandelt, da sie sich selbst zumindest als loyal gegenüber demjeweiligen Staat verstanden und für diese keine explizite Bedrohung darstellten.

⁶ Da der Fokus der vorliegenden Arbeit auf der Außenpolitik Großbritanniens liegt, wird die innenpolitisch wichtige Differenzierung zwischen den einzelnen IRA-Gruppierungen wie der PIRA oder OIRA nur vorgenommen, wenn dies für die Fragestellung relevant erscheint.

⁷ Vgl. COT Institute for Safety, Security and Crisis Managment, u.a. (Hrsg.): Euroterrorism (Transnational Terrorism, Security&the Rule of Law), o.O. 2008; URL: http://www.transnationalterrorism.eu/tekst/publications/ Euroterrorism.pdf [Zugriff: 24.08.2011], S. 24.

⁸ Die Zusammenarbeit zur Bekämpfung des Terrorismus zwischen Großbritannien und dem Franco-Regime wird erstaunlich wenig rezipiert, während andere Aspekte der britisch-spanischen Beziehungen zu dieser Zeit intensiv erforscht wurden (vgl. etwa Wigg, R.: Churchill and Spain. The Survival of the Franco regime, 1940-45, London/ New York 2005 oder Dunthorn, D.J.: Britain and the Spanish Anti-Franco Opposition, 1940-1950, Basingstoke 2000).

⁹ In Katalonien gab es etwa mit Terra Liure (TL) eine ähnlich motiviert handelnde Gruppe.

¹⁰ Vgl. Multhaupt, W.F.: Die Irisch-Republikanische Armee (IRA). Von der Guerilla-Freiheitsarmee zur modernen Untergrundorganisation, Diss. phil., Bonn 1988, S. 27-43.

¹¹ Vgl. Wright, J.: Terrorist Propaganda. The Red Army Faction and the Provisional IRA, 1968-86, London 1991, S. 204.

¹² So erreichte die Zahl der bei IRA-Aktionen umgekommenen Menschen 1971 ihren Höhepunkt, während die tödliche Gewalt der ETA zwischen 1973 und 1980 deutlich und stetig zunimmt (vgl. Sánchez-Cuenca, I.: Terrorism as war of attrition. ETA and the IRA (Estudios / Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales 204), Madrid 2004; URL: http://www.yale.edu/macmillan/ocvprogram/pacho.pdflZugriff: 21.08.2011], S. 36).

¹³ Vgl. exemplarisch Schröm, O.: Im Schatten des Schakals, S. 27f.

¹⁴ So kam es nach 1989 etwa innerhalb der ETA und der IRA zu Flügelkämpfen.

¹⁵ Etwa beim Aufstieg der islamistischen Hamas (auf Kosten der marxistischen PLFP) in Palästina.

¹⁶ Vgl. COT Institute for Safety, Security and Crisis Managment, u.a. (Hrsg.): Euroterrorism, S. 17.

¹⁷ Vgl. Schmidt, G.: Zwischen Empire und Europa: Großbritanniens internationale Position nach dem Zweiten Weltkrieg, in: Jansen, H.-H./ Lehmkuhl, U. (Hrsg.): Grossbritannien, das Empire und die Welt. Britische Außenpolitik zwischen „Größe“ und „Selbstbehauptung“, 1850-1990 (Arbeitskreis Deutsche England-Forschung 25), Bochum 1955, S.201 - 242, S. 224.

¹⁸ Vgl. Schmidt, G.: Zwischen Empire und Europa, S. 204f.

¹⁹ Matthew Grant beschreibt das „national interest“ als entscheidende Triebfeder britischer Außenpolitik während des Kalten Krieges, die im Fall der Suez-Krise auch mit den Vorstellungen der USA kollidierte (vgl. Grant, M.: Introduction, in: Ders. (Hrsg.): The British Way in Cold Warfare. Intelligence, Diplomacy and the Bomb 1945 - 1975, S. 1-3).

²⁰ Einhorn, M.: Wer half Franco? Spanien in der Politik Großbritanniens und der USA 1939 - 1953 (Schriften des Zentralinstitutes für Geschichte 64), Berlin 1983, S. 36. Trotz offensichtlicher ideologischer DDR-Färbung differenziert Einhorn zwischen den USA und Großbritannien und ist insofern hier brauchbar.

²¹ Vgl. Bernecker, W.L.: Geschichte Spaniens im 20. Jahrhundert, München 2010, S. 220.

²² Vgl. Stockey, G.: Gibraltar. 'A Dagger inthe Spine of Spain?', Eastbourne 2009, S. 231.

²³ FCO: Country Profiles - Spain; URL: http://www.fco.gov.uk/en/travel-and-living-abroad/travel-advice-by- country/country-profile/europe/spain?profile=all [Zugriff: 22.08.2011].