Die Regulierung des europäischen Fußball-Transfermarktes

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theorien und Konzepte
2.1. Traditionelle Ansätze
2.2. Politik im Mehrebenensystem

3. Fallbeispiel: Der europäische Fußball- Transfermarkt
3.1. Phase der Konfrontation
3.2. Phase der Kooperation

4. Analyse

5. Schlussfolgerungen

6. Literatur- und Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Die „Spezifität des Sports“ (Infantino 2007) beschreibt die Stellung des Sports in der Schnittstelle zwischen Gesellschaft, Politik und Wirtschaft, was diesen Bereich zu einem einzigartigen Untersuchungsgegenstand macht. Aufgrund dieser Stellung galt für den Sport traditionell eine Form der Selbstregulierung, die es ihm möglich machte, unabhängig Regeln zu setzen. Von Seiten der Europäischen Union entstand ein Regulierungsbedarf durch die fortschreitende Kommerzialisierung des Sports, die wesentliche Veränderungen des Industriesektors und der inneren Struktur zur Folge hatte. Der europäische Regulierungsansatz in Bezug auf Sport richtet sich nach den marktorientierten Aspekt des Sports und die Monopolstellung der Verbände. Dabei wird dem europäischen Ansatz vorgeworfen, dass er die „Spezifität des Sports“ und das bestehende System der Selbstregulierung vernachlässigt (Meier 2009). Zu Beginn des Aufeinandertreffens von Sport und der Europäischen Union stand der Konflikt zwischen der Europäischen Kommission und der UEFA (United Federation of Football Associations), über den Einklang des europäischen Fußball- Transfersystems mit den Prinzipien der Freizügigkeit und des Wettbewerbsrecht, im Vordergrund. Mit dem „Bosman- Urteil“ des Europäischen Gerichtshofs kam das Thema auch auf die Agenda des Europäischen Rates und des Europäischen Parlaments. Schließlich wurde der Bereich Sport mit dem am 01.12.2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon in den EU- Verträgen verankert. Die Art. 6. und 145. des Lissaboner Vertrages heben die besondere Rolle des Sports für Europa hervor, die Europäische Union nimmt jedoch nur eine unterstützende und fördernde Rolle ein und besitzt keine rechtlichen Kompetenzen im Bereich Sport (Sportministerium 2013).

Diese Arbeit beschäftigt sich mit der europäischen Integration von Sport und geht der Forschungsfrage nach, welche Prozesse und Akteure dafür verantwortlich waren, dass der Bereich Sport in die Struktur der Europäischen Union integriert werden konnte. Aus theoretischer Sicht ist diese Frage in den Diskurs der klassischen Integrationstheorien einzuordnen. Während der Intergouvernementalismus die Frage, ob es sich bei der Integration um einen eigendynamischen, transformativen Prozess handelt, verneint und die entscheidende Rolle der Mitgliedsstaaten hervorhebt, so betont der Supranationalismus die autonome Rolle der supranationalen Organe der EU und identifiziert eine Eigendynamik, die sich der Kontrolle der Mitgliedsstaaten entzieht (Rittberger u.a. 2005). Das Konzept des „Mehrebenensystems“ (Multi- level Governance) von Marks et al. beschreibt das komplexe Beziehungsgefüge in der Politikgestaltung zwischen horizontalen und vertikalen Entscheidungsstrukturen. Im Fokus stehen die unterschiedlichen Perspektiven der verschiedenen Akteure, sowohl von zivilgesellschaftlicher Seite (bottom-up) als auch von Seiten der Politik (top- down). Indem das „Mehrebenensystem“ die bedeutsame Rolle der Mitgliedsstaaten betont, aber auch von einer geteilten Entscheidungsfindung auf verschiedenen Ebenen ausgeht, bildet es eine Synthese der klassischen Integrationstheorien (Marks/ Hooghe/ Blank 1996).

Der Aufbau der Arbeit gestaltet sich wie folgt; In einem ersten Schritt wird der Diskurs der klassischen Integrationstheorien und darauf aufbauend das Konzept des Mehrebenensystems dargestellt. Die Erklärungskraft der herausgearbeiteten Annahmen soll daraufhin anhand eines Fallbeispiels, der Regulierung des europäischen Fußball- Transfermarkts, überprüft werden. Aufgrund seiner hohen Bedeutung in der Öffentlichkeit und Wirtschaft ist der Fußball einer der Schwerpunkte im Interessenskonflikt der beteiligten Akteure, wenn auch gleich sich die Ansätze der europäischen Institutionen an den Sport im Allgemeinen richten. Um die kausalen Prozesse der Integration zu identifizieren, wird im Fallbeispiel die Verlaufsanalyse (Process- tracing) verwendet. Sie eignet sich im besonderen Maße für die Untersuchung von abweichenden Fällen und kann somit zu einer Weiterentwicklung von bestehenden Theorien und Konzepten beitragen. Des Weiteren ermöglicht sie das Aufdecken von alternativen Prozessentwicklungen (George/ Bennett 2005). Aus Gründen der Übersichtlichkeit werden die gewonnenen Ergebnisse erst im Anschluss daran, bezüglich der theoretischen Annahmen, diskutiert und eine Schlussfolgerung gezogen. Die Forschung der Sportintegration ist dadurch geprägt, dass sich einerseits verschiedene Autoren, wie Schneider oder Orth mit den rechtlichen Konsequenzen der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs befassen, andererseits fokussiert sich eine Vielzahl von Autoren auf die Evolution der Sportpolitik in Europa. Dabei versuchen sie durch eine detaillierte Analyse der Akteurskonstellationen einzelne Meilensteine der Integration zu erklären. Grundlegend berufen sie sich dabei auf das Konzept des „Mehrebenensystems“, um der Komplexität europäischer Politikgestaltung gerecht zu werden. Diese Arbeit leistet den Beitrag, dass sie den Gesamtverlauf europäischer Sportpolitik analysiert und jüngste Entwicklungen hinsichtlich ihrer Folgen einbezieht. Durch den problemorientierten Aufbau, wird davon ausgegangen, dass keine der Theorien und Konzepte die Forschungsfrage allein erklären kann, sondern sich viel mehr ein „Erklärungsmuster“ aus den verschiedenen Ansätzen ergibt (George/ Bennett 2005).

2. Theorien und Konzepte

Von politischer Integration ist in Bezug auf Europa immer dann die Rede, wenn politische Kompetenzen von der nationalstaatlichen auf eine supranationale Ebene gehoben und damit der exklusiven Souveränität der Nationalstaaten enthoben werden. Abhängig vom Ausmaß des Kompetenztransfers ist die Breite und die Tiefe der Integration, die sich in eine sektorale (Politikbereiche), horizontale (Territorium) und eine vertikale (Kompetenzverteilung) unterscheiden lassen (Rittberger u.a. 2005). Unbestritten ist die europäische Integration seit der Gründung der Europäischen Union vorangeschritten, supranationale Institutionen erhielten weitere Kompetenzen (Marks/ Hooghe/ Blank 1996) und es wurden Sektoren als Teil des gemeinsamen Binnenmarktes integriert, die in den Römischen Verträgen nicht erwähnt wurden. Diese Entwicklung trifft auch auf den Bereich Sport zu (Parrish 2002, 2011). Pollack definiert die Aufgabenerweiterung wie folgt: „By task expansion I mean the initial expansion of the Community agenda to include new policy areas as and the subsequent development and growth of substantive policies in each of these new policy areas “ (Pollack 1994). Er spricht folglich von einem zweigeteilten Prozess; zunächst wird ein Politikbereich in die Gemeinschafts- Agenda aufgenommen und anschließend entwickeln sich die Inhalte in diesem Bereich. In der späteren empirischen Analyse wird sich zeigen, dass dieser Prozess auch auf die Entwicklungen im Sport zutrifft. An dieser Stelle geht es zunächst darum, die Annahmen der bestehenden Theorien und Konzepte zur europäischen Integration herauszuarbeiten und anschließend anhand des Fallbeispiels zu analysieren, welchen Beitrag sie in Bezug auf die Sportintegration und zur Beantwortung der Forschungsfrage leisten können. Zu Beginn werden die klassischen Integrationstheorien vorgestellt und im Anschluss daran mit dem Konzept des „Mehrebenensystems“ verknüpft.

2.1. Traditionelle Ansätze

Der Intergouvernementalismus sieht die Mitgliedsstaaten als die zentralen Akteure, von deren Macht- und Interessenkonstellation die Richtung und die Reichweite der Integration abhängig sind (Rittberger u.a. 2005). Politische Ergebnisse kommen demzufolge durch die Interessen, Präferenzen und die relative Verhandlungsmacht der Mitgliedsstaaten zu Stande, wobei ihre Autonomie und Souveränität durch eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union unangetastet bleiben. Da bei den meisten Entscheidungen Einstimmigkeit vorausgesetzt wird, reflektiert das Ergebnis der Verhandlungen den kleinsten gemeinsamen Nenner der Mitgliedsstaaten. Der Liberale Intergouvernementalismus geht davon aus, dass gesellschaftlich dominante Interessensgruppen, mit sektorspezifische Wohlfahrtsinteressen, als zentrale Akteure agieren und die Nutzenfunktion der Mitgliedsregierungen bestimmen (Moravcsik 1991, 1993). Demnach ist nicht der Staat zentraler Akteur in der internationalen Politik, sondern rational agierende Individuen und Gruppen, die auf der Grundlage ihrer Interessen Präferenzen ausbilden und sich je nach Einfluss und Machtverteilung im politischen System durchsetzen. Der Staat ist also kein einheitlicher, autonomer Akteur, sondern vielmehr das Produkt gesellschaftlicher Machtverhältnisse. Im Zuge der Globalisierung und Liberalisierung des modernen Wohlfahrtsstaates (Majone 1994, 1999) wurden die Mitgliedsstaaten zunehmend wirtschaftlich voneinander abhängig und es wuchs die Bereitschaft gemeinsame Interessen zu koordinieren. Somit entstanden supranationale Organisationen, deren Aufgabe es war, Verhandlungen effektiver zu gestalten als es durch intergouvernementale Zusammenarbeit möglich war. Insgesamt lässt sich über den Liberalen Intergouvernementalismus feststellen, dass er mit Hilfe der ökonomischen Präferenzen die großen europäischen Verträge gut erklären kann, aber die institutionelle Eigendynamik der supranationalen Organisationen unterschätzt (Parrish 2003). Der Realistische Intergouvernementalismus (Hoffmann 1966) hingegen betont die geopolitischen, staatlichen Interessen und die Bestrebung der Autonomie- und Einflusssicherung. Hierbei unterscheidet er zwischen Fragen, die das Überleben des Staates betreffen (high politics) und Fragen untergeordneter Natur (low politics). Wichtig an dieser Stelle ist die Grundannahme, den Staat als einheitlichen Akteur anzusehen, der als Prinzipal die supranationalen Institutionen als seine Agenten einsetzt, um in seinem Sinne zu handeln (Sweet/Thatcher 2002). Aufgrund von unterschiedlichen Traditionen, Wertvorstellungen und geopolitischen Lagen unterscheiden sich die Interessen der Mitgliedsstaaten erheblich voneinander. Folglich schrecken Staaten mit größeren Machtressourcen davor zurück, durch Abgabe von Souveränität an Einfluss zu verlieren. Mit diesen Annahmen kann der Realistische Intergouvernementalismus zwar erklären, warum es in bestimmten Bereichen, wie zum Beispiel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) zu einem nur geringen Grad der vertikalen Integration kam, jedoch stößt er an seine Grenzen, wenn die Autonomie der großen Mitgliedsstaaten durch eine Delegation an die supranationalen Institutionen eingeschränkt wird (Rittberger u.a. 2005).

Der Supranationalismus nimmt an, dass supranationale Organe eine relevante und autonome Rolle im Integrationsprozess spielen und sich eine institutionelle Eigendynamik entwickelt hat, die nicht mehr der Kontrolle der Mitgliedsstaaten unterliegt (Rittberger u.a. 2005). Diese Eigendynamik wird in der Literatur mit dem Begriff „spill-over“ beschrieben, der davon ausgeht, dass ein Integrationsschritt nicht rückgängig zu machen ist und weitere Integrationsschritte unumgänglich sind. Die Idee, die hinter dem Begriff „spill-over“ steckt, besteht darin, dass es durch die Zusammenarbeit von transnationalen Akteuren zu einer Sozialisation kommt und dadurch eine Vertrauensbasis geschaffen wird, die in einer erhöhten Kooperation mündet und eine Nachfrage nach supranationalen Institutionen schafft. In diesem Sinne entsteht eine Art Eigendynamik durch positive Erfahrung mit der Vergemeinschaftung (Øhrgaard 1997). Grundlage dieser Annahme ist der Neofunktionalismus, der zwischen einem funktionalen und politischen „spill-over“ unterscheidet. Die funktionale Variante fokussiert sich auf die Integration nach ökonomischen Gesichtspunkten. Integration ist in dieser Hinsicht die Antwort der modernen Wohlfahrtsstaaten auf die wirtschaftliche Interdependenz. Um den wirtschaftlichen Nutzen der bisherigen Integration beizubehalten, sind die Nationalstaaten dazu verpflichtet weitere Integrationsschritte zu leisten. Demnach sind sie in ihrer Entscheidungsfreiheit determiniert. Die politische Variante des Neofunktionalismus bezieht sich auf die Rolle der supranationalen Institutionen, wie die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und den Europäischen Gerichtshof, die sich der Kontrolle der Nationalstaaten entziehen konnten und autonom agieren (Haas 1961). Der Konstruktivistische Supranationalismus erklärt diesen Kontrollverlust mit den veränderten Identitäten und Weltbildern auf supranationaler Ebene. Durch die Zusammenarbeit der europäischen Eliten untereinander und in Kooperation mit sozialen Gruppen und Verbänden in Expertengruppen oder Ausschüssen, hat sich demzufolge eine informelle Arbeitsweise entwickelt, die sich der Kontrolle der Mitgliedsstaaten entzieht und Forderungen nach rechtlichen Verankerungen entstehen lässt. Der Rationalistische Supranationalismus erklärt den Kontrollverlust aus Sicht der nationalen Politiker und deren Motivation sich mit europäischen Themen zu befassen. Eingeschränkt durch die Wahlzyklen und ihrer Absicht im Amt zu bleiben, haben die Politiker, im Vergleich zu den europäischen Eliten, ein geringeres Zeitfenster und weniger Anreiz, sich eingehend mit den europäischen Themen zu beschäftigen. Zu einer Integration kommt es dann, wenn nationale und transnationale Gesellschaftsgruppen oder supranationale Institutionen versuchen auf Verhandlungsergebnisse einzuwirken und die Vergemeinschaftung vorantreiben. Während die Varianten des Intergouvernementalismus sich dafür eignen die großen Verträge zu erklären, füllt der Supranationalismus die Lücke des Intergouvernementalismus, der keine Erklärung für die den Verträgen nachgelagerten Prozesse bietet (Rittberger u.a. 2005). Jedoch spielen sich diese informellen Prozesse im Hintergrund ab und es gibt keine offiziellen Dokumente über ihre Arbeitsweise. Aus diesem Grund greifen viele Forscher auf eine detaillierte Expertenbefragung zurück. Insgesamt überschätzt der Supranationalismus die Autonomie der supranationalen Institutionen und unterschätzt die Kontrollfunktion der Mitgliedsstaaten (Parrish 2003).

2.2. Politik im Mehrebenensystem

Das Konzept des „Mehrebenensystems“ (Multi- level Governance) von Marks et al. geht auf die bisherige Überbewertung oder Vernachlässigung von Akteuren in den klassischen Theorien ein und sieht die Entwicklung der Europäischen Union dahingehend, dass sie sich zu einem Gebilde entwickelt hat, bei dem die Macht zwischen den Mitgliedsstaaten und den supranationalen Akteuren aufgeteilt ist (Marks/ Hooghe/ Blank 1996). Die Mitgliedsstaaten bleiben dabei die Hauptakteure, aber teilen Kompetenzen mit anderen Akteuren auf multiplen Ebenen, einschließlich supra- und subnationaler Ebene (Parrish 2003). Schlüsselakteure sind die gewählten Repräsentanten eines Staates, von denen angenommen wird, dass sie im Vergleich zu den europäischen Eliten aufgrund der kürzeren Wahlzyklen, einen geringeren Zeithorizont haben. Dadurch ergeben sich für sie zwei Beweggründe, um die Entscheidungsfindung auf die supranationale Ebene abzugeben. Sie entscheiden sich zum einen dann für eine Souveränitätsabgabe, wenn der politische Nutzen höher ist als der erlittene Kontrollverlust. Beispielsweise ist der Nutzen durch die Informationsbereitstellung der supranationalen Institutionen höher als die Transaktionskosten, diese Informationen selbst zu sammeln. Zum anderen könnte der Nutzen für die geopferte Souveränität darin liegen, unliebsame Entscheidungen abzugeben beziehungsweise sie vom politischen Druck aus dem Inland zu isolieren. Aus dieser Sicht ist die Souveränität nur ein Ziel von Politikern, das dafür geopfert wird, effizienter arbeiten zu können. Nachdem Souveränität abgegeben wurde, stellt sich die Frage nach den Möglichkeiten der Einflussnahme und der Kontrolle. Mitgliedsstaaten haben individuell durch die Einführung des qualifizierten Mehrheitsverfahrens in vielen Bereichen, wie den internen Markt, Handel, Umwelt und Landwirtschaft, ihre Unabhängigkeit verloren. Dafür erleichtert das Verfahren die Entscheidungsfindung und damit steigt die Anzahl der Ergebnisse. Durch die Zusammenarbeit auf supranationaler Ebene sind sie so in der Lage Politikergebnisse zu erzielen, die sie intergouvernemental nicht hätten erreichen können. Der Intergouvernementalismus würde hier dagegen halten, dass die Mehrheitswahl die staatliche Souveränität nicht aufhebt. Die wichtigen sensitiven Bereiche werden einstimmig entschieden und jeder Staat hat durch den Luxemburg Kompromiss (Vgl. Schlußkommuniqué Ministerrats 1966) die Möglichkeit ein Veto gegen Mehrheitsabstimmungen einzulegen, die sein vitales Interesse betreffen. Tatsächlich kann das Veto aber nur unter bestimmten Bedingungen und unter Anerkennung der anderen Mitgliedsstaaten eingesetzt werden. Die kollektive Kontrollfunktion der Mitgliedsstaaten ist vielfach beeinträchtigt. Die grundlegende Beziehung zwischen den Mitgliedsstaaten und den supranationalen Institutionen kann durch die Prinzipal- Agenten- Theorie (Vgl. Sweet/Thatcher 2002) nur eingeschränkt beschrieben werden. Prinzipiell geht die Theorie davon aus, dass supranationale Organisationen als Agenten im Auftrag des Prinzipals agieren und bei Nichtbefolgung abgesetzt werden können. Auf europäischer Ebene ist diese Annahme aus verschiedenen Gründen nicht anwendbar. Zum einen handelt es sich hierbei nicht nur um einen einzelnen Prinzipal, sondern um eine Vielzahl von Mitgliedsstaaten, die sich noch dazu gegenseitig misstrauen. Dadurch ist der Arbeitsauftrag durch die Vertragswerke vage gehalten und lässt den supranationalen Institutionen Raum zur Interpretation. Betrachtet man darüber hinaus die Rolle des Europäischen Gerichtshofs, so findet sich dieser, indem er sogar Streitigkeiten zwischen einzelnen Mitgliedsstaaten klärt, in einer übergeordneten Rolle wieder. Zum anderen setzt eine Korrektur des Arbeitsauftrages, also eine institutionelle Veränderung, das Einstimmigkeitsprinzip voraus und genauso wie dieses hinderlich für die Integration ist, kann es eine hohe Hürde für die Entmachtung des Agenten sein. Darüber hinaus besitzen die supranationalen Institutionen, wie bereits beschrieben, einen höheren Zeithorizont und einen Informationsvorteil gegenüber den Mitgliedsstaaten. Nicht zu vernachlässigen ist auch die Komplexität der Europäischen Union auf sektoraler, horizontaler und vertikaler Ebene mit multiplen Akteuren, wodurch es den Mitgliedsstaaten erschwert wird die Folgen ihrer Handlungen abzuschätzen.

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