Das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten im demokratischen Rechtsstaat

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die Begnadigung
2.1 Die Entwicklung des Gnadenrechts
2.2 Begriffsbestimmung
2.3 Abgrenzung zur Amnestie

3 Das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten
3.1 Kompetenz des Bundespräsidenten
3.2 Strafgnadenrecht
3.3 Disziplinargnadenrecht
3.4 Rechtscharakter der Gnadenentscheidung

4 Das Verfahren der Gnadenentscheidung in der Praxis
4.1 Voraussetzungen
4.2 Form/Inhalt des Gnadengesuchs
4.3 Prüfung der Zuständigkeit des Bundespräsidenten
4.4 Vorbereitung der Gnadenentscheidung
4.5 Gnadenentscheidung des Bundespräsidenten
4.6 Statistik der Gnadenentscheidung

5 Vereinbarkeit des Gnadenrechts mit dem demokratischen Rechtsstaat
5.1 Gewaltenteilung
5.2 Gnade und Recht

6 Fazit

Quellenverzeichnis

Abkürzung sverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Mit beständiger Regelmäßigkeit ist zu beobachten, dass in der öffentlichen Diskussion die Frage aufgeworfen wird, ob das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten, welches ihm nach Artikel 60 Abs. 2 Grundgesetz zusteht, auch angesichts des demokratischen deutschen Rechtsstaates noch zeitgemäß ist, oder ob dieses Instrument die Unabhängigkeit der Justiz in unzumutbarer Weise einschränkt.^[1]

Insbesondere bei Gnadengesuchen von RAF-Häftlingen wurden Diskussionen dieser Art geführt, wie beispielsweise bei dem Gesuch des inhaftierten Christian Klar im Jahre 2007, als der damalige Bundespräsident Horst Köhler entschied, von einem Gnadenerweis abzusehen.^[2] Noch immer ist das Instrument der Begnadigung auch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, was nicht zuletzt zeigt, dass Diskussionsbedarf herrscht und offene Fragen zu beantworten sind.

Gerade im Zusammenhang mit medienwirksamen Entscheidungen des Bundespräsidenten stellt sich zudem die Frage nach dem Verfahren einer solchen Gnadenentscheidung. Dies wird häufig in der Diskussion oder der Berichterstattung durch die Medien vernachlässigt, obwohl gerade die Erörterung des Zustandekommens einer solchen Entscheidung keinen unwesentlichen Beitrag zur Legitimation des Instruments der Gnadenbefugnis des Bundespräsidenten darstellen könnte.

In Deutschland wird die Gnadenerweisung heute häufig eher als „Relikt vergangener Zeiten“^[3] angesehen. Historisch betrachtet wird es nicht selten mit dem „Herrscher von Gottes Gnaden“ in Verbindung gebracht,^[4] weshalb die Begnadigung heute immer öfter als kritikwürdiges Instrument angesehen und dessen Abschaffung gefordert wird. Ob die Begnadigung weiterhin Bestand haben, oder das Grundgesetz dahingehend geändert werden sollte, dass die Begnadigungskompetenz des Bundespräsidenten gestrichen werden sollte, wird somit kritisch zu hinterfragen sein.

Diesen aufgeworfenen Fragestellungen gilt es im Folgenden nachzugehen, wobei zunächst auf den Begriff der Begnadigung und die historische Entwicklung der Gnade näher eingegangen und diese von der Amnestie abgegrenzt wird.

Es folgt die Beleuchtung der wichtigsten Aspekte des Begnadigungsrechts des Bundespräsidenten, beginnend mit der eigentlichen Kompetenz des Bundespräsidenten. Vielfach herrscht in diesem Bereich Unwissenheit und es werden dem deutschen Staatsoberhaupt Kompetenzen zugeschrieben, die ihm rechtlich nicht zustehen. Diese Klarstellungen werden für den weiteren Verlauf der Untersuchung von nicht unwesentlicher Bedeutung sein. Sodann gilt es, die wichtige Unterscheidung zwischen dem Strafgnadenrecht auf der einen und dem Disziplinargnadenrecht auf der anderen Seite zu erörtern, bevor auf den Rechtscharakter einer Gnadenentscheidung eingegangen wird.

Im anschließenden vierten Kapitel wird das praktische Verfahren der Gnadenentscheidung dargestellt und dahingehend analysiert, ob sich Anhaltspunkte ergeben, welche die Forderung nach der Abschaffung der Gnadenbefugnis rechtfertigen könnten.

Da bereits etliche Abhandlungen über die Rechtsgrundlagen und Probleme des Gnadenrechts existieren, wird bei der vorliegenden Arbeit ein besonderes Augenmerk auf dem internen Begnadigungsverfahren des Bundespräsidialamtes liegen, in welchem die eigentliche Gnadenentscheidung des Bundespräsidenten vorbereitet wird. Dazu wird zunächst kurz die Organisationsstruktur des Bundespräsidialamtes aufgezeigt, damit die Einordnung der Tätigkeit der Mitarbeiter des Amtes deutlich wird.

Zudem werden, soweit diese der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden können, auch Fallzahlen des Amtes herangezogen. Dabei ist allerdings zu beachten, dass keine Zahlen aus den jeweiligen Amtsperioden veröffentlicht werden. Gleichwohl hat es Einblicke in die Praxis in dieser Form bislang nicht gegeben. Diese Ausführungen werden somit für den weiteren Diskurs um die Abschaffung der Gnadenkompetenz einen substantiellen Beitrag leisten und für mehr Transparenz und somit auch Akzeptanz sorgen.

Im abschließenden Kapitel gilt es, die Vereinbarkeit des Gnadenrechts mit dem modernen Rechtsstaat umfassend zu klären. Lässt sich Gnade auch heute noch mit dem modernen Rechtsstaat vereinbaren und kann es gerechtfertigt werden, wenn ein Staatsoberhaupt „Gnade vor Recht“ ergehen lässt? Oder sollte nicht immer das Recht Vorrang haben?

Diese Ausführungen münden letztlich in einem umfassenden Fazit, um dann einen kurzen Ausblick in die Zukunft des Instruments der Begnadigung in der demokratisch verfassten Bundesrepublik Deutschland zu werfen.

2 Die Begnadigung

Nach den einleitenden Worten gilt es sich kurz der Überlegung zu widmen, wo die Begnadigung in unserem Rechtssystem zu verorten ist. Dies ist von nicht unerheblicher Bedeutung für den Fortgang der Untersuchung, da sich die Frage aufdrängt, ob nachfolgend nur mit juristischen Mitteln und Methoden gearbeitet werden soll, wenn analysiert wird, ob das Begnadigungsrecht heute noch als zeitgemäß bewertet werden kann.

Die Begnadigung findet sich zwischen dem Staatsrecht auf der einen und dem Strafrecht auf der anderen Seite wieder.^[5] Sobald sich die Untersuchung allerdings von rein formaljuristischen Gesichtspunkten abwendet und sich dem Inhalt und der praktischen Ausgestaltung des Gnadenbegriffs zuwendet, ist festzustellen, dass allein die juristische Sichtweise nicht ausreichen wird. Vielmehr müssen dann auch politikwissenschaftliche, soziologische und philosophische Betrachtungen in die Untersuchung einfließen, da bei der Anwendung des Begnadigungsrechts nicht zuletzt auch Begriffe wie Gewissen, Milde, Verzeihen oder Vergeben^[6] eine beachtenswerte Rolle spielen. Es muss vielmehr auch auf den „metaphysischen Sinn der Gnade“^[7] eingegangen werden, der sich nur außerhalb des Rechtssystems finden lässt.

Auch theologische Aspekte können in die Untersuchung einfließen, da Gnade die Bereiche der kirchlichen Barmherzigkeit tangiert. Es stellt sich alsdann die Frage, inwieweit religiöse Prinzipien bei der Begutachtung von Gnadengesuchen durch das Staatsoberhaupt eines demokratischen Rechtsstaates eine Rolle spielen können und wie es sich in diesem Zusammenhang mit der Trennung von Staat und Kirche verhält, die bereits in der Weimarer Reichsverfassung verankert und ins Grundgesetz übernommen wurde.^[8] Da diese Vorschriften der Weimarer Reichsverfassung „vollgültiges Verfassungsrecht“^[9] sind, muss insbesondere bei der Betrachtung einer Gnadenentscheidung durch das Staatsoberhaupt mit besonderer Sorgfalt gehandelt werden, um die Legitimation des Instruments der Begnadigung nicht zu gefährden. Dies gilt umso mehr, wenn das Staatsoberhaupt in früheren Jahren Theologie studierte und als Pastor tätig war, wie es bei Bundespräsident Gauck der Fall ist.

2.1 Die Entwicklung des Gnadenrechts

Die Beantwortung der Frage, ob das Begnadigungsrecht noch mit dem modernen Verfassungsstaat zu vereinbaren ist, kann nur adä­quat beantwortet werden, wenn auch auf die Entstehungsgeschichte der Gnade eingegangen und der Begriff eingegrenzt wird.

In der historischen Rückschau ist festzustellen, dass das Gnadenrecht bis in die Antike zurückverfolgt werden kann^[10] und im Laufe der Jahrhunderte einem Wandel unterlegen ist.^[11] Noch im frühen Christentum wurde die Befugnis zur Begnadigung aus der göttlichen Gnade abgeleitet, was dazu führte, dass das christliche Gnadenverständnis über das Mittelalter bis in die Neuzeit bestimmend war. So wurde lange Zeit die Liebe Gottes als Anfang aller Gnade verstanden. Folglich stand dem Herrscher von Gottes Gnaden auch das Recht der Begnadigung zu. Monarchen sprachen somit regelmäßig (als oberste Richter) Recht und durften gleichzeitig aber auch Gnade gewähren. Ein Widerspruch war zu jener Zeit somit nicht zu erkennen, da der „Herrscher von Gottes Gnaden“ anerkannt war.^[12]

Nach einer Phase, in der auch Richtern die Gnadenbefugnis zustand und eine Lösung durch Geld zugelassen wurde, hat sich mit dem Preußischen Allgemeinen Landrecht von 1794 der Rechtszustand entwickelt, der sich bis heute durchgesetzt hat: „Die Ausübung des Begnadigungsrechtes wird als alleiniges Recht des Staatsoberhauptes bzw. der Regierung ausgewiesen.“^[13]

Sowohl in die Weimarer Reichsverfassung (Art. 49 Abs. 1 WRV spricht dem Reichspräsidenten das Recht zur Begnadigung zu), als auch in das Grundgesetz (Art. 60 Abs. 2 GG) hat das Instrument der Begnadigung seinen Weg gefunden. Insbesondere bei der Betrachtung der Weimarer Reichsverfassung ist bemerkenswert, dass einerseits festgestellt wird, dass keine Staatskirche besteht (Art. 137 Abs. 1 WRV). Andererseits wird aber das Begnadigungsrecht, welches sich wie bereits erläutert, aus dem christlichen Gnadenverständnis und dem historisch verankerten „Herrscher von Gottes Gnaden“ ableitet, in Art. 49 WRV aufgenommen. Die Grundgesetzgeber haben das Institut der Begnadigung in seinem „historisch überkommenen Sinn übernommen“^[14] und es enthält keine Neuordnung des Gnadenwesens.

Mit Entstehung des Königtums trat im deutschen Rechtsbereich das Gnadenrecht in Erscheinung und war mit der Person des Herrschers und seinem Gottesgnadentum aufs engste verknüpft und noch „von der Weihe einer charismatischen Barmherzigkeit und Gnadengesinnung erfüllt. Im übrigen lag es, soweit die richterliche Gewalt als Bestandteil und Ausfluß der Herrschergewalt angesehen wurde, nahe, dem Herrscher den Eingriff durch "Gnade" in jeder Rechtssache vorzubehalten.“^[15]

Der Vollständigkeit halber sei hier noch angemerkt, dass auch die meisten deutschen Landesverfassungen eine Gnadenkompetenz beinhalten.

Bei der Einordnung der Begnadigung in das System der Gewaltenteilung gab es lange Zeit differierende Meinungen. Derzeit hat sich allerdings die Ansicht durchgesetzt, dass die Gnade der Exekutive zuzuordnen sei.^[16] Der Legislative könne sie nicht zugeordnet werden, da durch den Akt der Gnade Gesetze unberührt bleiben. Auch der Judikative könne sie nicht zugeordnet werden, da kein Gericht über die Begnadigung entscheidet. Für eine Zuordnung der Gnade zur Exekutiven Gewalt spricht, dass es sich bei den Gnadenträgern in der Regel um Organe der vollziehenden Gewalt handelt, wie beispielsweise den Ministerpräsidenten der Bundesländer.

Zudem handele es sich bei der Begnadigung um einen Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG, da alle darin genannten Voraussetzungen erfüllt würden.^[17] In diesem Punkt herrscht in der Literatur allerdings Uneinigkeit, da der Gnadenakt auf eine verfassungsrechtliche Ermächtigung zurückgehe und kein Anspruch auf Gnade bestehe. Da Gnade somit freiwillig sei, könne sie auch nicht als Verwaltungsakt gelten, der Gnadenakt sei dann vielmehr ein freiwilliger Akt mit Verfassungsrang.^[18]

Auch der Bundespräsident wird, obwohl er sowohl judikative, legislative als auch exekutive Aufgaben wahrnimmt, traditionell der Exe­kutive zugeordnet, als Staatsoberhaupt und somit ranghöchstes Verfassungsorgan angesehen, das nach Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebunden ist.^[19]

Die Macht zu begnadigen hebt sich somit von der herkömmlichen Gewaltentrias ab, was dazu führt, dass im Zusammenhang mit der Gnadengewalt teilweise sogar von einer Gewalt sui generis gesprochen wird.^[20]

2.2 Begriffsbestimmung

Im Grundgesetz selbst findet sich keine Legaldefinition des Be­griffs Gnade. Gleichwohl steht er dem Bundesverfassungsgericht folgend, demokratisch-rechtsstaatlich modifiziert, in verfassungshistorischer Tradition.^[21] Das Bundesverfassungsgericht sieht Gnade als „Befugnis, im Einzelfall eine rechtskräftig erkannte Strafe ganz oder teilweise zu erlassen, sie umzuwandeln oder ihre Vollstreckung auszusetzen“.^[22]

Die Begnadigung betrifft somit regelmäßig nur Einzelfälle und ist folglich, allein durch die eingeschränkte Wirkung, von anderen Begriffen, wie beispielsweise der nachfolgend erläuterten Amnestie, abzugrenzen. Sie wird durch den einzelnen Täter, dessen Persönlichkeit oder die „Besonderheit der Handlungssituation im konkreten Fall“^[23] determiniert.

Die Begnadigung wird heute als Maßnahme verstanden, die geeignet ist, eine rechtskräftige Entscheidung zu beseitigen oder abzumildern, wobei diese nicht mit einer Aussetzung des Strafrestes nach §§ 57, 57 a Strafgesetzbuch zu verwechseln ist. Das Recht des Bundespräsidenten zur Begnadigung findet sich somit gleichberechtigt neben der Strafaussetzung.^[24]

In der heutigen Zeit erfüllt das Begnadigungsrecht grundsätzlich folgende Funktionen: Mögliche Härten des Gesetzes abzumildern, eventuelle Irrtümer bei der Urteilsfindung auszugleichen beziehungsweise zu korrigieren und Unbilligkeiten bei nachträglich veränderten allgemeinen oder persönlichen Verhältnissen auszugleichen.^[25] Als Beispiel für solche Unbilligkeiten könnte eine schwere, unheilbare Erkrankung eines Verurteilten herangezogen werden, die während der Haft auftritt. Damit könnte die Freiheitsstrafe über den gewöhnlichen Zweck und die typischen Wirkungen einer Strafe hinausgehen und infolgedessen eine Begnadigung rechtfertigen.^[26]

Ein sehr einleuchtendes Beispiel für die Anwendung der Gnade liefert beispielsweise Pflieger wenn er ausführt, dass Fallkonstellationen denkbar und auch in der Praxis schon aufgetreten sind, denen strafprozessual nicht sachgerecht begegnet werden könne:

„Man stelle sich vor, ein Verurteilter, der vor Gericht die ihm angelastete Tat bestritten hatte, legt nach Rechtskraft des Urteils ein Geständnis ab, zeigt echte Reue, entschuldigt sich beim Tatopfer, sorgt freiwillig für eine Schadenswiedergutmachung und verrät seine Tatgenossen. Dies sind alles Umstände, die – hätten sie während des Strafprozesses vorgelegen – im Urteil zu seinen Gunsten berücksichtigt worden wären. Nach Eintritt der Rechtskraft ist eine strafprozessuale Verwertung dieser Sachverhalte aber nicht mehr möglich, weil „eine Wiederaufnahme des Verfahrens (allein) zu dem Zweck, eine andere Strafbemessung … herbeizuführen, … nicht zulässig ist“ (§ 363 Abs. 1 StPO, d.V.) Diese Fälle können größtenteils nachträglich nur über den Gnadenweg sachgerecht gelöst werden.“ ^[27]

Auch kann einem Richter bei der Beurteilung einer Rechtslage durch die Gesetze ein nur eingeschränkter Ermessensspielraum zugestanden werden. In diesen Fällen könnte eine spätere Begnadigung einen Ausgleich herbeiführen.^[28]

[...]

^[1] In der vorliegenden Arbeit werden Personen und Institutionen in ihrer Rolle als Akteure, Adressaten oder Betroffene grundsätzlich mit der männlichen Form des jeweiligen Wortes bezeichnet. Damit sind auch jeweils natürliche Personen des weiblichen Geschlechts gemeint bzw. Institutionen mit weiblichem oder sächlichen Namen.

^[2] Vgl. Spiegel online, o. V.: Bundespräsident lehnt Klars Gnadengesuch ab, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,481435,00.html, vom 16.10.2012.

^[3] Wiontzek, 2008, S. 1.

^[4] Vgl. Abschnitt 2.1.

^[5] Vgl. Schätzler, 1992, Ziff. 1.1.3.

^[6] Vgl. ebd.

^[7] Ebd.

^[8] Vgl. Art. 140 GG. Hier kommt der Art. 137 (1) WRV zum Tragen: „Es besteht keine Staatskirche.“

^[9] Jarass/Pieroth, 2012, S. 1216.

^[10] Vgl. Pieper, 2009, S. 361. Ausführlich zum Begnadigungsrecht bei Bodin, Hobbes und Kant siehe: Campagna, 2003, S. 172 - 177. Ausführlich zur historischen Entwicklung der Gnade siehe: Schulz-Merkel, 2011, Gnadenrecht, S. 3 - 10.

^[11] Vgl. Grewe, 1936, S. 41 ff.

^[12] Vgl. Huba, 1990, S. 118.

^[13] Vgl. Pieper, 2009, S. 361.

^[14] 2 BvR 552/63.

^[15] Ebd.

^[16] Vgl. Schätzler, 1992, Ziff. 8.1.3., vgl. auch ausführlich Abschnitt 5.1.

^[17] Vgl. Schulz-Merkel, 2011, S. 32.

^[18] Vgl. Schätzler, 1992, Ziff. 8.1.5.

^[19] Vgl. Möllers, 2012, S. 75.

^[20] Vgl. Schätzler, 1992, Ziff. 8.1.4.

^[21] Vgl. Pieper, 2009, S. 362 und BVerfGE 25, 352, 358 ff.

^[22] BVerfGE 25, 352, 358.

^[23] Wiontzek, 2008, S. 17.

^[24] Vgl. Eihardt, Anja und Borhanian, Sarab: Das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten, Aktueller Begriff Nr. 10/07, Berlin 2007.

^[25] Vgl. BVerfGE 25, 352, 360.

^[26] Vgl. ausführlicher zu den heutigen Funktionen der Begnadigung: Schulz-Merkel, 2011, S. 58 ff.

^[27] Pflieger, 2008, 84.

^[28] Vgl. ebd. S. 59.