Der Schuldentilgungspakt. Eine kritische Analyse

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Politökonomische Ansätze
2.1. Institutionelle Glaubwürdigkeitsprobleme
2.1.1. Regelgebundene und diskretionäre Wirtschaftspolitik
2.1.2. Das Zeitinkonsistenzproblem
2.1.3. Unabhängigkeit der europäischen Geldpolitik
2.2. Beständigkeit von Schuldenregeln
2.2.1. Grundsätzlicher Anspruch an Schuldenregeln
2.2.2. Moralisches Risiko und Trittbrettfahrerverhalten
2.3. Politische Verhaltensstrukturen
2.3.1. Politiker- und Wählerverhalten
2.3.2. Strategische Verschuldung und intergenerativer Lastenausgleich

3. Der Schuldentilgungspakt
3.1. Konstitutives Anforderungsprofil des Paktes
3.2. Der Aufbau des Schuldentilgungspaktes
3.3. Sanktionen als Sicherungsinstrumente

4. Kritik, Realisierbarkeit und mögliche Alternativen
4.1. Kritik und Umsetzungsschwierigkeiten
4.1.1. Das grundsätzliche Problem der gesamtschuldnerischen Haftung
4.1.2. Bedeutung und Umsetzung der Regeleinhaltung
4.1.3. Realisierbarkeit und Wirksamkeit der Sanktionsmechanismen
4.1.4. Relevanz der begleitenden Wachstumsstrategie zum Schuldenabbau
4.1.5. Der Einfluss der Bundestagswahl
4.1.6. Generationengerechtigkeit
4.2. Alternativen zur Krisenbewältigung
4.2.1. Eurobonds
4.2.2. Die EZB als Retter der letzten Instanz
4.2.3. Aus EFSF wird ESM
4.2.4. Austritte aus der EWWU und die möglichen Folgen

5. Fazit

Literaturverzeichnis. vi

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Zeitinkonsistenz.

Abbildung 2: Internationaler Vergleich von expliziter und impliziter Staats-

schuld

Abbildung 3: Teufelskreis der Banken-, Staatsschulden- und makroökono-

mischen Krise.

Abbildung 4: Öffentlicher Schuldenstand in % des BIP

Abbildung 5: Zusammensetzung der Schulden im europäischen Schulden-

tilgungsfonds

Abbildung 6: Schuldenstand im Schuldentilgungsfonds nach Ländern.

Abbildung 7: Repräsentatives Vertrauensvotum gegenüber ausgewählten

Institutionen innerhalb der BRD

Abbildung 8: Prognose der Wirtschaftswachstumsraten 2012 der EU 17

Abbildung 9: Zusammensetzung des abrufbaren Kapitals im ESM.

Abbildung 10: Euroaustrittsszenarien ( Kosten für Deutschland)

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

„Ich empfehle Cholera statt Pest. Sonst sind wir sicher tot“.^[1]

Wolfgang Franz^[2]

Diese überspitzt formulierte und fast zynische Aussage des Vorsitzenden des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, auch Wirtschaftsweise genannt, gibt einen Ausblick auf die Möglichkeiten zur Eurorettung. Beinahe täglich kommt es zu neuen Schreckensmeldungen über die Staatsschulden- und Bankenkrise, in der sich Europa nun schon seit geraumer Zeit befindet. Kaum ein Ökonom kann sich nunmehr der Frage nach Lösungsmöglichkeiten aus der Verschuldungsmisere entziehen. Diese Krisenlösungen sind mit erheblichen Lasten für die Staaten verbunden. Eine perfekte Strategie zum Schuldenabbau der europäischen Staaten wird es nicht geben. Es sollte jedoch versucht werden die ökonomisch effizienteste und nachhaltigste Strategie zu wählen, um die Schuldenmisere schnellstmöglich zu beenden und ein Erhalt Europas zu gewährleisten.

Neben der immer weiter fortschreitenden Bankenkrise stellt vor allem die angespannte Verschuldungssituation einiger Mitgliedsstaaten der Eurozone die Europäische Union (EU) vor immer größere Herausforderungen. Diese sog. Defizitstaaten, auch PIIGS-Staaten (PIIGS= Portugal, Irland, Italien, Griechenland, Spanien) genannt, können ihren Zahlungsverpflichtungen aus aufgenommenen Krediten nicht mehr ohne Hilfe Dritter nachkommen. Ursachen dafür kann man schon in den frühen Jahren der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) erkennen. Länder, die die Kriterien zum Beitritt zur EWWU nicht erfüllten, Haushaltsdefizite verschleierten oder gar Daten fälschten sind zu dieser Zeit Teil der Union geworden.^[3] Diese Regelverletzungen führten schon damals dazu, dass der Ordnungsrahmen der EWWU erheblich ins Wanken geriet.

Die Stabilität der EWWU wird gegenwärtig immer unsicherer, auch aufgrund der Tatsache, dass in den vergangenen Jahren die Defizitstaaten mit ihren bedenklich hohen Finanzierungsdefiziten die Risikoaufschläge der Finanzmärkte panikartig in immer neue Höhen getrieben haben. Die Finanzakteure reagieren auf die Schuldensituation misstrauisch und ziehen ihre Investitionen in diesen Staaten ab. Lösungen aus der Krise wurden bisher vielfach diskutiert und es wurden auch immer neue Schritte zur Unterstützung der notleidenden Mitgliedsländer unternommen. Der Internationale Währungsfonds (IWF), die EU-Kommission, sowie die Regierungen der Euro-Zone haben mit ihren umfassenden Rettungsmaßnahmen bereits einige Länder aus der Insolvenz gerettet. Jedoch wird durch die stetig wachsende Zahl der auf Finanzierungshilfe angewiesenen Staaten der finanzielle Rahmen der Rettungsmaßnahmen in der langen Frist nicht mehr ausreichen.^[4]

Deshalb ist es wichtig, zeitnah eine nachhaltige und durchführbare Rettungsmaßnahme für alle in finanzielle Not geratene Mitgliedsstaaten durchzusetzen, um Europa wieder zurück in eine Stabilitätsunion zu führen. Im Idealfall werden Maßnahmen auch für die Möglichkeit definiert, dass andere Mitgliedsstaaten zukünftig in Not geraten.

Der Schwerpunkt der vorliegenden Arbeit liegt auf der kritischen Analyse eines vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung vorgeschlagenen Schuldentilgungspaktes, der auf einer gemeinschaftlichen Haftung der Schulden beruht aber gleichzeitig mit strikten fiskalischen Disziplinierungsmechanismen verbunden ist. Ist diese vorgeschlagene Rettungsmaßnahme durchführbar? Falls nicht, welche Umsetzungsschwierigkeiten könnten auftauchen? Können eventuell sogar die Regierungen eine Rolle bei einem möglichen Scheitern eines solchen Vorschlags spielen und warum?

Dies ist eine Auswahl der Fragen, mit der sich die vorliegende Arbeit beschäftigt. Diese legt den Fokus auf den polit-ökonomischen Blickwinkel bei der Beurteilung des Schuldentilgungspaktes.

Anfänglich konzentriert sich diese Arbeit auf theoretische Grundlagen zu Politikerverhalten und Glaubwürdigkeitsproblemen in der Politik sowie auf die Beständigkeit von Schuldenregeln. Hier wird bereits die Richtung dessen klar, was eventuell später an dem Schuldentilgungspakt zu kritisieren bzw. hervorzuheben ist. Kapitel drei befasst sich mit der detaillierten Analyse und Vorstellung des Schuldentilgungspaktes inklusive der enthaltenen Sanktionsmechanismen. Der Kern dieser Arbeit liegt jedoch im vierten Kapitel. Dieses umfasst die Umsetzungsprobleme sowie die Kritik am Schuldentilgungspakt. Anhand der vorher erläuterten theoretischen Grundlagen wird hier der Schuldentilgungspakt analysiert. Ebenso enthält das vierte Kapitel einen kurzen Überblick zu alternativen Stabilisierungsmechanismen. Das letzte Kapitel schließt die Arbeit mit einem Fazit ab.

2. Politökonomische Ansätze

2.1. Institutionelle Glaubwürdigkeitsprobleme

2.1.1. Regelgebundene und diskretionäre Wirtschaftspolitik

Die europäische Wirtschafts- und Währungsunion beruht auf Regeln, die alle Handlungen zwischen einem Staat und den Wirtschaftsakteuren ordnen. Zu diesen Regeln gehören unter anderem das Verbot der monetären Finanzierung sowie die Unabhängigkeit der europäischen Zentralbank (EZB).^[5]

Das Regelkonstrukt in Europa wird vornehmlich von politischen Institutionen bereitet, wie z.B. dem europäischen Rat oder der europäischen Kommission. Institutionen sind in der Ökonomie die Regelfestsetzenden, die die Rahmenbedingungen für eine Gesellschaft und auch für die Politik schaffen. Die Wirtschaftspolitik, die sich daraus ergibt, ist gekennzeichnet durch das Festlegen und Verändern von Regeln. Sie lässt sich grob in die regelgebundene und die diskretionäre Wirtschaftspolitik unterteilen.^[6]

Das Setzen langfristiger Ziele und das Manifestieren von Leitlinien für bestimmte Problemsituationen sind Merkmale einer regelgebundenen Wirtschaftspolitik. Der Handlungsspielraum der betroffenen politischen Institution wird dadurch eingeschränkt. Dies sollte jedoch nicht dazu führen, dass die Flexibilität der Politik im Hinblick auf die Reaktion auf unvorhergesehene Ereignisse verloren geht.^[7]

Durch das Bestimmen von Regeln wird das Handeln der politischen Akteure transparenter, wodurch deren Glaubwürdigkeit gestärkt wird. Die Marktteilnehmer können gewissermaßen vorhersehen, wie sich die Politikinstanzen verhalten werden. Regeln verringern somit auch das Risiko für alle Marktakteure und bekräftigen deren Vertrauen. Durch diesen Vertrauensaufbau wird das Image bzw. die Reputation einer Institution, der Theorie folgend, gestärkt. Ein Staat ist auch auf Investitionen seitens der Marktteilnehmer angewiesen, was durch Regelbindung der Politik gefördert wird. Diese senkt das Risiko der Investoren und deren Erwartungshaltung wird stabilisiert.^[8]

Von maßgeblicher Bedeutung sind deshalb ein regelkonformes Verhalten der Politiker und eine überzeugende Darstellung der angestrebten langfristigen Ziele. Bei Nichteinhaltung der Regeln wird die Vertrauensbasis seitens der Marktteilnehmer zerrüttet.^[9] In Anbetracht eines Abweichens der Regelversprechen ist es wichtig automatisch Sanktionen zu verhängen. Diese Sanktionen sollten in der Verfassung festgelegt sein und nicht ermessungsbedingt anfallen.^[10]

Eine Selbstbindung der Politiker, die deren Entscheidungskompetenz einschränkt und ungewollte Handlungsszenarien abwendet, ist notwendig. „Worst-Case-Szenarien“ soll so entgegengewirkt werden. Insgesamt werden Handlungsweisen der Politiker nicht nur transparenter sondern auch kontrollierbarer, wenn für zukünftige Geschehnisse Leitlinien festgelegt werden.^[11] Fehlanreizen, wie das Ausnutzen von Vertrauen und dem Druck von Interessengruppen auf die Politik wird ebenfalls durch Regelbindung entgegengewirkt.^[12]

Neben zahlreichen Regelformen, wie z.B. den Per-se Regeln^[13], kann man in der Regelpolitik grundsätzlich zwischen starren und flexiblen Regeln unterscheiden. Ein positiver Effekt der flexiblen Regelbindung ist die mögliche Reaktion auf unerwartete Ereignisse. In einer dynamischen Volkswirtschaft sind solche Ereignisse immer wieder präsent, weswegen starre Regeln mit erheblichen Kosten verbunden sind.^[14]

Ein bekanntes Beispiel für solch eine starre Regel ist die Geldmengenregel von dem Ökonom und Nobelpreisträger Milton Friedman.^[15] Diese Regel ist durch eine einfache Beziehung zu beschreiben, nämlich der Kopplung der Geldmenge an die Wirtschaftswachstumsrate einer Volkswirtschaft. Die Notenbank ihrerseits ist an diese Regel gebunden und besitzt keinen Handlungsspielraum. Übertragen in die Realität ist diese Geldmengenregel schwer umsetzbar und wird nur noch von wenigen Zentralbanken auf der Welt realisiert.^[16]

Die diskretionäre Politik ist eine sich immer wieder anpassende Politik. Diese Politik erlaubt den Volksvertretern auf jedwede Situation entsprechend zu reagieren und überlässt diesen eine große Entscheidungsfreiheit. Eine unmittelbare Reaktion auf unvorhergesehene Ereignisse und Schocks kann vorteilhaft sein. Vorschnelle Eingriffe der Politik beinhalten allerdings die Gefahr einer langfristigen Beeinträchtigung des Ordnungsrahmens der Volkswirtschaft. Politiker sind dem Druck von Interessengruppen ausgesetzt, die die Politik in ihrem Sinne lenken wollen. Eine diskretionäre Form der Politik lässt das kurzfristige Eingreifen in langfristige Ziele zu und der Druck seitens der Interessengruppen erhöht sich.^[17] Diskretionäre Politik hat zusätzlich den Nachteil, dass durch eventuell notwendige Verhandlungen zusätzliche Kosten anfallen, die bei einer effizienten Regelsetzung nicht anfallen würden.^[18]

Zusammenfassend kann die regelgebundene Politik als eine Art Vorabverpflichtung und die diskretionäre Politik als Einzelfallentscheidung angesehen werden.

2.1.2. Das Zeitinkonsistenzproblem

Die Glaubwürdigkeit der Politik wird häufig durch das Zeitinkonsistenzproblem gefährdet, das vereinfachend in Abbildung 1 dargestellt wird.

Abbildung 1 : (eigene Darstellung). Zeitinkonsistenz. Die illustrierte Zeitachse beschreibt 3 Zeitpunkte. Der jetzige Zeitpunkt entspricht t, t+1 ist ein zukünftiger Zeitpunkt und t+2 liegt noch ferner in der Zukunft. Die Grafik schildert innerhalb dieser 3 Perioden das zustande gekommene Zeitinkonsistenzproblem . In Anlehnung an: Blinder, The Rules-versus-Discretion Debate in the Light of recent Experience, Weltwirtschaftliches Archiv, Band 123, 1987.

Die Politiker treffen zum Zeitpunkt t (heute) Entscheidungen für die Zukunft (t+2), die womöglich zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr optimal sind. Eine Regierung die diskretionär handelt, wird zum Zeitpunkt t+1 (erster zukünftiger Zeitpunkt) von ihren vorher getroffenen Beschlüssen abweichen und eine neue Entscheidung für den Zeitpunkt t+2 treffen, obwohl es möglicherweise langfristig effizienter gewesen wäre an der getroffenen Entscheidung festzuhalten. Dies verursacht womöglich Vertrauenseinbußen gegenüber der Politik. Im Zeitpunkt t+2 werden, unter Annahme einer diskretionären Politik, eventuell wiederholt die Handlungsabfolgen geändert, was den Glaubwürdigkeitsverlust verstärkt. Die Wirtschaftsakteure lassen sich nicht täuschen und werden bei den nächsten Entscheidungsfestsetzungen nicht mehr in die angekündigte Politik vertrauen. Selbst eine langfristig optimale Strategie hat in solch einer Situation keine Aussicht auf Erfolg.^[19] Bei stärker regelgebundenem Politikverhalten wären hier vermutlich höhere Erfolgsaussichten zu verzeichnen.

Ein allgemeines Beispiel der Zeitinkonsistenz wird wie folgt beschrieben. Hierbei geht es um die Interaktion zwischen einem Universitätsprofessor und seinen Studierenden. Kern des Problems stellen zwei Optimalitätsziele des Professors dar. Dieser verfolgt das generelle Ziel, den Studierenden den Inhalt seines Kurses zu vermitteln. Erfahrungsgemäß kann dieses Ziel nur mit der Ankündigung einer Abschlussklausur erreicht werden. Die Korrektur der Klausuren beansprucht jedoch Zeit, die der Professor nicht aufbringen möchte. Der Professor versucht nun das Ziel zu verwirklichen, dass die Studierenden sich intensiv mit der zu lernenden Materie auseinandersetzen, ohne dass ein Korrekturaufwand anhand einer Klausur entsteht. Die sinnvollste Strategie scheint es zu sein, eine Klausur anzukündigen, um die Studenten zu intensivem Lernen zu bringen. Kurz vor dem vorgeschlagenen Prüfungstermin widerruft der Professor seine Ankündigung und die Studenten erhalten die Prüfungsleistung, ohne erbrachte Klausur. Diese Strategie erscheint kurzfristig optimal, da der Professor keinen Korrekturaufwand hat und die Studenten trotzdem intensiv die Inhalte der Vorlesungen verinnerlicht haben. Jedoch ist diese Strategie nur einmal anwendbar, da die Individuen das Kalkül des Professors erkennen und dieses als unglaubwürdig einstufen. Die Studenten werden voraussichtlich trotz Ankündigung nicht mehr lernen. Dies ist hier das Resultat eines zeitinkonsistenten Verhaltens des Professors.^[20]

Ein Modell der Zeitinkonsistenz aus der Geldpolitik beschreiben Barro/Gordon (1983) in ihrem Werk „A positive Theorie of Monetary Policy in a Natural Rate Model“^[21], indem dargestellt wird, dass eine unabhängige, regelgebundene Zentralbank starke Glaubwürdigkeitsvorteile gegenüber einer diskretionären Politik besitzt. In dem Modell weicht die Zentralbank von ihrer ursprünglichen Entscheidung ab, was die Wirtschaftssubjekte jedoch erkennen und sich deshalb ebenfalls ineffizient verhalten. Dies führt letztlich zu Wohlfahrtsverlusten der Volkswirtschaft.^[22]

Zeitinkonsistentes Verhalten ist vielfach beobachtbar. Ein aktuelles und zum Thema passendes Beispiel bietet die Nichtbeistandsklausel im Vertrag zur Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV):

„Die Union haftet nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen von Mitgliedstaaten und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein; dies gilt unbeschadet der gegenseitigen finanziellen Garantien für die gemeinsame Durchführung eines bestimmten Vorhabens. Ein Mitgliedstaat haftet nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen eines anderen Mitgliedstaats und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein; dies gilt unbeschadet der gegenseitigen finanziellen Garantien für die gemeinsame Durchführung eines bestimmten Vorhabens.“^[23]

Die Politiker setzten diese Klausel fest, hielten sich aber im Nachhinein nicht daran. Statt eines Nichtbeistandes hat in der Eurozone mittlerweile sogar die Implementierung von Rettungsschirmen zur finanziellen Unterstützung stattgefunden.

Die Schnittmenge zwischen der Erwartungshaltung der in der Wirtschaft handelnden Akteure und der tatsächlichen politischen Umsetzung stellt die Glaubwürdigkeit der Politik dar. Um diese Glaubwürdigkeit zu stärken müssen auch Zeitinkonsistenzen entschärft werden. Auch hier würde eine auf strikteren Regeln basierende, kontrollierte Politik helfen, Grenzen zu setzen und potentiell auftretenden Zeitinkonsistenzen entgegenzuwirken.^[24]

2.1.3. Unabhängigkeit der europäischen Geldpolitik

„Alle Bemühungen, eine Wettbewerbsordnung zu verwirklichen, sind umsonst, solange eine gewisse Stabilität des Geldwertes nicht gesichert ist“.

Walter Eucken^[25]

Dieses Zitat, auch bekannt als „Primat der Preisstabilität“, des Begründers der Freiburger Schule des Ordoliberalismus beschreibt die Dringlichkeit einer Stabilität des Geldes. Diese Stabilität zeigt die Knappheitsverhältnisse einer Ökonomie und offenbart, wo es sich zu investieren lohnt. Um Preisniveaustabilität zu sichern, ist man die Herausforderung angegangen, die Geldpolitik aus der allgemeinen Politik zu lösen und die Unabhängigkeit der Zentralbank einzuführen. Allgemeines Ziel ist es die Zentralbank vor dem Einfluss der Politik zu schützen. Die Forderungen der Politik sollen die Zentralbank nicht tangieren. Diese soll einzig und allein ihr Mandat erfüllen.^[26]

Da die Standfestigkeit der Zentralbank in Bezug auf ihre Ziele angezweifelt werden kann, ist neben deren Unabhängigkeit auch eine währungspolitische Absicherung der Geldpolitik auf nationaler Ebene von Bedeutung. Reputation und Stabilität spielen hier eine entscheidende Rolle, um das Vertrauen in die Geldpolitik zu stärken. Wenn fiskalpolitische Entscheidungen über die Notenpresse geführt werden, ist die Stabilität einer Volkswirtschaft in Gefahr.^[27]

Fatalerweise hat die Entwicklung der letzten Jahre in der Eurozone dazu geführt, dass die EZB als „Lender of last Resort“ ihr Mandat zunehmend verletzt, indem sie, wie im September 2012 angekündigt, mit Hilfe des „Outright Monetary Transactions“ Programms (OMT) unbegrenzt Staatsanleihen verschuldeter Mitgliedsstaaten aufkaufen will und folglich dem Bankensystem unbegrenzte Mittel zur Verfügung stellen würde.^[28] Das OMT Programm und die Rolle der EZB als Retter letzter Instanz werden in Kapitel 4.2.2. detaillierter thematisiert.

2.2. Beständigkeit von Schuldenregeln

2.2.1. Grundsätzlicher Anspruch an Schuldenregeln

Eine Schuldenregel sollte im Allgemeinen klar strukturiert, transparent und unkompliziert sein. Nur wenn alle Marktteilnehmer die Schuldenregeln verstehen, können sie diese auch wirkungsvoll umsetzen. Eine der primären Aufgaben von Schuldenbremsen ist, die Wähler und Finanzakteure vor eventuell auftretendem eigennützigem Verhalten der Politik zu schützen.^[29]

Die Ziele von Schuldenregeln sind grundsätzlich das Erfassen der Verschuldungsursachen und im Optimalfall die Beseitigung dieser oder zumindest die Rückführung der öffentlichen Verschuldung auf einen nachhaltigen, tragbaren Zustand. Der institutionelle Ordnungsrahmen sollte wiederhergestellt werden, ohne andere Staaten oder Finanzsektoren zu tangieren. Um einen neuen Ordnungsrahmen für den Staat zu formulieren, muss die Volkswirtschaft transparenter sein. Die Offenlegung der finanziellen Möglichkeiten und Zustände eines Staates, sowie deren Konsolidierungsabsichten vermindern die Unsicherheit der Investoren und aller Marktakteure. Diese wären sich im Falle einer Insolvenz über die Risiken bewusst. Durch diese Verminderung der Unsicherheit sinken die zu zahlenden Risikoprämien eines Landes und damit auch die Zinsen. Die Länder kämen so nach und nach aus der Schuldenfalle heraus.^[30]

Ein weiterer wichtiger Punkt bei der Implementierung von Schuldenregeln stellt das Umgehen der Lastenüberwälzung auf künftige Generationen dar. Es sollten vor allem in der Gegenwart keine neuen Schulden eingegangen werden, die die künftigen Generationen zusätzlich belasten. Vor anstehenden Wahlen investieren Politiker oft noch in die Interessen großer Wählergruppen um sich deren Stimmen zu sichern. Dies erfolgt häufig mit Hilfe von öffentlichen Krediten. Solch eine Kreditaufnahme geht zu Lasten künftiger Generationen, die im kurzfristigen Kalkül der Politiker noch keine Rolle spielen. Dieser Lastenüberwälzung muss entgegengewirkt werden.^[31] Schuldenregeln sollten aber auch etwas Flexibilität für die Wirtschaftspolitik beinhalten um Wohlfahrtsverluste für die gegenwärtige Zeit zu vermeiden.^[32]

Um eine Realisierung der Schuldengrenzen zu erreichen, müssen sich die Regierungen dauerhaft an diese binden. Erreichbar ist ein solcher Schritt nur, wenn sich für die teilnehmenden Staaten daraus ein zusätzlicher Nutzen ergibt, wie z.B. Zinsvorteile. Eine Überwachung zur Einhaltung der Regeln von Institutionen wäre ebenso wünschenswert wie automatische Sanktionierungen bei Nichteinhaltung der vorher festgelegten Bedingungen. Die Überwachung der Regeln sollte von einer neutralen Instanz ausgeführt werden und weitestgehend vor strategischem Verhalten geschützt sein. Denn nur mit langfristig angelegten Schuldenregeln lässt sich die Wirtschaft stabilisieren.^[33]

Wichtig beim Abbau der Schulden ist aber auch der Wille der betroffenen Staaten. Da die Staaten durch Souveränität gekennzeichnet sind, könnte es bei einem Sparzwang einer außenstehenden Instanz zu Widerständen der Bürger des jeweiligen Staates kommen. Einwohner von betroffenen Defizitstaaten könnten diesen Eingriff als Einmischung in die nationale Identität auffassen. Am Beispiel Griechenlands kann man gegenwärtig bereits erkennen, welche Reaktion die Bürger zeigen. Es ist daher erforderlich, dass die Staaten von sich aus den Sparanstrengungen zustimmen und gleichzeitig erkennen, dass diese notwendig sind.^[34]

Gewiss sind die dargestellten Anforderungen an Schuldenregeln nicht vollständig. Es gibt weitaus mehr Bedingungen zu beachten, wie z.B. eine Wachstumsstrategie neben den Konsolidierungsvereinbarungen. Die dargestellten Bedingungen dienen lediglich einem Überblick und sollen zum Verständnis der vorliegenden Arbeit dienen.

2.2.2. Moralisches Risiko und Trittbrettfahrerverhalten

Die Machtinhaber der Regierungen sollten wie bereits beschrieben eine Rückkehr zur Stabilität und Fiskalverantwortung mit Hilfe von Schuldenregeln anstreben. Dass dieses Ziel von vorneherein als unglaubwürdig angesehen wird, liegt vornehmlich an Erfahrungen aus der Vergangenheit. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt^[35] ist als ein Beispiel dafür zu nennen, wie die Politik eine langfristige Strategie festlegte, ohne sich nachhaltig daran zu binden.

Der aus der Versicherungswissenschaft stammende Begriff des moralischen Risikos (Moral Hazard) beschreibt das Problem des Ausnutzens anderer Vertragsparteien aufgrund von Informationsvorteilen. Prinzipiell geht es bei diesem Problem darum, dass eine ungenügend überwachte Person unehrlich und unehrenhaft zu Lasten einer anderen Person handelt.^[36] Auf die Staatsschuldenkrise lässt sich das Moral Hazard Problem ebenso übertragen. Defizitstaaten in der EWWU, die kurz vor der Insolvenz stehen, bekommen finanzielle Hilfe von Finanzinstitutionen und Regierungen um die gemeinsame europäische Wirtschaft nicht weiter zu gefährden. Dies kann zu fehlerhaftem und risikofreudigem Verhalten führen, da die Staaten nicht mehr nur eigenständig für ihr Fehlverhalten haften. Wenn die notleidenden Staaten merken, dass sie selbst bei eigenverschuldeten Problemen finanzielle Hilfe bekommen, werden sich immer mehr Staaten auf die Rettungsprogramme verlassen und ihre eigenen Sparanstrengungen reduzieren. Durch die EWWU besteht sozusagen eine Art Versicherung gegen den Staatsbankrott.^[37]

Um dem Problem des moralischen Risikos in der EWWU entgegenzuwirken, sollten nur Mitgliedsländer weiter unterstützt werden, die ihre Schwierigkeiten nicht selbst herbeigeführt haben. Einzig bei gegebenenfalls auftretenden asymmetrischen Schocks, die nicht vom Staat eigenverschuldet sind (z.B. Ölkrise der 70er Jahre), sollten Finanzierungen anderer Staaten gewährleistet werden.^[38]

Ein weiteres aus der Ökonomie bekanntes Phänomen ist das Trittbrettfahrerverhalten (Free-Rider-Problem), welches sich ebenfalls problemlos auf die Staatsschuldenkrise übertragen lässt. Bei diesem Phänomen geht es um die Nutzung eines öffentlichen Gutes, ohne dafür zu bezahlen.^[39] Wortbedeutend geht dieser Begriff auf Menschen zurück, die früher auf das Trittbrett von Bussen stiegen, ohne für die Fahrkarte zu zahlen. Ein aktuelles Beispiel zu Trittbrettfahrerverhalten bietet der Umweltschutz. Das Gut „Umwelt“ muss nicht bezahlt werden und alle Individuen können es nutzen. Um dieses Gut zu stärken muss mehr in aktiven Umweltschutz investiert werden. Aus verschiedenen Gründen, wie z.B. aus Kostengründen, wird nur eine kleine Anzahl der Gesellschaft umweltschützende Maßnahmen ergreifen (z.B. das Errichten einer Solaranlage), jedoch wird die gesamte Bevölkerung von diesen Maßnahmen profitieren.^[40]

Auf die Schuldenkrise übertragen ist z.B. die Preisstabilität als öffentliches Gut anzusehen. Staaten, die sich kurzfristig nicht an die Preisstabilität halten werden selbst kurzfristig Vorteile erhalten, aber für die Gemeinschaft Kosten verursachen. Aktuell wäre hier das Beispiel Griechenlands anzuführen, das mit seiner ausgabenfreundlichen und riskofreudigen Haushaltspolitik schwerwiegende Kosten für den gesamten Euroraum verursacht hat.^[41] Um diesem Problem entgegenzutreten, wären eine stärkere Haushaltsüberwachung einer neutralen Instanz von Bedeutung sowie auch die Rückkehr zur autonomen Finanzverantwortung mit Hilfe geeigneter Schuldenregeln für jeden einzelnen Mitgliedsstaat der EWWU.

2.3. Politische Verhaltensstrukturen

2.3.1. Politiker- und Wählerverhalten

Das noch junge Forschungsgebiet der Neuen Politischen Ökonomie (NPÖ) befasst sich unter anderem mit der Frage, ob die immense Entwicklung der Staatsverschuldung eher auf fehlerhaftem politischem Verhalten als auf ökonomischen Unerlässlichkeiten beruht. Die NPÖ versucht politisches Verhalten, politische Entscheidungen und deren Struktur mit Hilfe der Ökonomie zu erklären und darzustellen. Diesbezüglich wird die Annahme eines altruistisch, also selbstlosen und ohne Eigeninteresse handelnden politischen Entscheidungsträgers aufgegeben. Wenn nun Staatsverschuldung nicht mehr nur durch ökonomisch ineffiziente Wirkungen verursacht wird, sondern vielmehr als politisches Machtinstrument missbraucht wird, können daraus unermessliche Folgen resultieren.^[42]

Generell ist das primäre Ziel eines Politikers der Amtserhalt bzw. die Partizipation an der Regierung. Um dies zu erlangen, muss er sich zumindest in repräsentativen Demokratien in bestimmten Zeitabständen einer Wahl stellen. Der Sinn dahinter ist offensichtlich: Er soll als Volksvertreter die Interessen seiner Wähler vertreten. Im Interesse des Politikers ist hier allerdings mitunter auch die Sicherung der Macht. Die Politik ist nun mal nur dann umsetzbar, wenn sich der betreffende Politiker im Amt befindet.^[43] Aus dieser These lässt sich leicht schlussfolgern, dass Politiker von Wahl zu Wahl, also in Legislaturperioden, denken und handeln. Kurzfristige Signale an die Bürger bzw. die Wähler erscheinen aus dieser Sicht erfolgsversprechender, als das Verfolgen nachhaltiger Ziele. Gerade unmittelbar vor Wahlen versuchen Politiker nicht durch unangenehme Sparanstrengungen oder Steuererhöhungen die Wähler gegen sich aufzubringen. Eine Partei, die solche Anstrengungen anstrebt und damit nachhaltiger handelt, wird oft deshalb auch nicht gewählt.^[44] Gründe dafür können eine unvollständige Informationsverteilung zwischen Politiker und Bürger, aber auch ein generelles Gegenwartsinteresse des Wählers sein. Wenn eine Tilgung der Kredite außerhalb ihrer ökonomischen Lebenszeit liegt, ziehen gegenwartsorientierte Bürger die jetzige Kreditfinanzierung häufig vor.^[45]

Ein entscheidendes Kriterium der Politiker ist die Wiederwahl, was sich auch in der Ausgabenneigung wiederspiegelt.

[...]

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^[1] Siehe Franz, Presseecho zur Süddeutschen Zeitung vom 7.11.2012, Cesifo .

^[2] Wolfang Franz, aktueller Vorsitzender des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.

^[3] Vgl. Blume/Pies/Sieveking, Die europäische Tragödie: ein politisches Ordnungsproblem, Wirtschaftsdienst, Vol. 92, Issue 10, 2012,S.670.

^[4] Vgl. Sachverständigenrat, Sondergutachten: Nach dem EU-Gipfel-Zeit für langfristige Lösungen nutzen, 2012, S.6.

^[5] Vgl. Stark , Prinzipien einer stabilitätsorientierten europäischen Geldpolitik, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik , Jg. 61, Heft 2, 2012, S.124.

^[6] Vgl. Weimann, Wirtschaftspolitik, 5.Auflage , 2009, S.48ff.

^[7] Vgl. Peters, Wirtschaftspolitik, 3.Auflage, 2000, S 5.

^[8] Vgl. Blum/Pies/Sieveking, Die europäische Tragödie: Ein politisches Ordnungsproblem, Wirtschaftsdienst, Vol. 92, Issue 10, 2012, S.671.

^[9] Vgl. Berlemann, Politökonomische Theorien der Inflation und der Konjunktur, 1999, S.165f.

^[10] Vgl. Wagner, Nutzen und Kosten einer Regelbindung, Wirtschaftsdienst, Vol.92, Issue 3, 2012, S. 149.

^[11] Vgl. Gischer, Wider besseres Wissen-wann und wie sind Regeln sinnvoll?, 2011, S.10.

^[12] Vgl. Wagner, Nutzen und Kosten einer Regelbindung, Wirtschaftsdienst, Vol.92, Issue 3, 2012, S.147.

^[13] Per-se Regeln sind prinzipielle Verbote oder Gebote.

^[14] Vgl. Wagner, Europäische Wirtschaftspolitik, 2.Auflage, 1998, S.124f.

^[15] Siehe Friedman, The Optimum Quantity of Money and Other Essays, Macmillan, 1969.

^[16] Vgl. Heine/Herr, Volkswirtschaftslehre, 3.Auflage, 2003, S.537f.

^[17] Vgl. Peters, Wirtschaftspolitik, 3. Auflage, 2000, S.4f.

^[18] Vgl. Wagner, Einführung in die Weltwirtschaftspolitik, 6. Auflage, 2009, S.166f.

^[19] Vgl. Ohr/Schmidt, Regelgebundene versus diskretionäre Wirtschaftspolitik: Das Beispiel des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung, Vol.73, Issue 3, 2004, S.384.

^[20] Vgl. Blinder, The Rules-versus-Discretion Debate in the Light of recent Experience, Weltwirtschaftliches Archiv, Band 123, 1987, S.406f.

^[21] Siehe Barro/Gordon, A positive Theory of monetary Policy in a Natural Rate Model, The Journal of Political Economy, Vol.91, No.4, 1983, S.589-610.

^[22] Vgl. Wagner, Stabilitätspolitik, 9. Auflage, 2011, S.151f.

^[23] Art.125 Abs.1 AEUV.

^[24] Vgl. Ohr/Schmidt, Regelgebundene versus diskretionäre Wirtschaftspolitik: Das Beispiel des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung, Vol.73, Issue 3, 2004, S.385.

^[25] Siehe Eucken, Grundsätze der Wirtschaftspolitik, 7.Auflage, 2004, S.256.

^[26] Vgl. Stark , Prinzipien einer stabilitätsorientierten europäischen Geldpolitik, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, Jg. 61, Heft 2, 2012, S.125ff.

^[27] Vgl. Engelhard/Geue, Theorie der Ordnungen, Band 60, 1999, S.171ff.

^[28] Vgl. Feld, Europa in der Welt von heute: Wilhelm Röpke und die Zukunft der europäischen Währungsunion, Freiburger Diskussionspapiere zur Ordnungsökonomik, 2012, S.9ff.

^[29] Vgl. Truger/Will, Gestaltungsanfällig und pro-zyklisch: Die deutsche Schuldenbremse in der Detailanalyse, IMK Working Paper 88, 2012, S.2.

^[30] Vgl. Beck/Wentzel, Elemente einer Insolvenzordnung für Staaten, Orientierungen zur Wirtschafts-und Gesellschaftspolitik, Nr.131, 2012, S.30f.

^[31] Vgl. Weizsäcker, Staatsverschuldung und Demokratie, Kyklos, Vol.45, 1992, S.58.

^[32] Vgl. Koch, Wirksame Begrenzung der Staatsverschuldung auf europäischer Ebene, 2011, S.9.

^[33] Vgl. Beck/Wentzel, Elemente einer Insolvenzordnung für Staaten, Orientierungen zur Wirtschafts-und Gesellschaftspolitik, Nr.131, 2012, S.33.

^[34] Vgl. Beck/Wentzel, Eine Insolvenzordnung für Staaten?, Wirtschaftsdienst, Vol. 90, Issue 3, 2010, S.168f.

^[35] Siehe Europäische Kommission, Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_de.htm,( abgerufen am 12.11.2012).

^[36] Vgl. Dowd, Moral Hazard and the Financial Crisis, Cato Journal, Vol.29, No.1, 2009, S.142f.

^[37] Vgl. Herzog, Europäische Währungsunion zukunftsfest gestalten: Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, in: KAS-Lehren aus der Finanzmarktkrise, Band 3, 2010, S.53.

^[38] Vgl. Wagner, Europäische Wirtschaftspolitik, 2.Auflage, 1998, S. 174.

^[39] Vgl. Samuelson, The pure Theory of public Expenditure, The Review of Economics and Statistics, Vol.36, No.4, 1954, S.388f.

^[40] Vgl. Öffentliches Gut-Trittbrettfahrerverhalten, Bundeszentrale für politische Bildung, http://www.bpb.de/lernen/unterrichten/grafstat/134965/m-05-06-oeffentliches-gut-Trittbrettfahrerverhalten, (abgerufen am 13.11.2012).

^[41] Vgl. Herzog, Europäische Währungsunion zukunftsfest gestalten: Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, KAS-Lehren aus der Finanzmarktkrise, Band 3, 2010, S.53.

^[42] Vgl. Koch, Wirksame Begrenzung der Staatsverschuldung auf europäischer Ebene, 2011, S.5f.

^[43] Vgl. Weizsäcker, Staatsverschuldung und Demokratie, Kyklos Vol.45, 1992, S.58f.

^[44] Vgl. Gürtler/Kollewijn, Der kurzfristige Entscheidungshorizont von Politikern: Nachhaltige Entscheidungen institutionell fördern, Perspektiven für Morgen, 2012, S.93.

^[45] Vgl. Weizsäcker, Repräsentative Demokratie und öffentliche Verschuldung, ein strategisches Verhängnis, Zur Reform der föderalen Finanzverfassung in Deutschland, 2008, S.13.