Stadt- und Regionalplanung in Frankreich und Deutschland

Inhalt

I. Einleitung
1. Raumordnung in Frankreich und Deutschland

II. Stadtplanung
1. Einführung
1.1 Leitsätze in Frankreich
1.2 Leitsätze in Deutschland
2. Ebenen
2.1 Staat
2.2 Länder
2.3 Kommunen
3. Rechtliche Grundlage
4. Finanzierung
5. Akteure
5.1 Der Staat als Akteur
5.2 Die Kommune als Akteur
5.3 Private Akteure
6. Instrumente
6.1 Formelle Instrumente
6.2 Informelle Instrumente
7. Zusammenfassung

III. Regionalplanung
1. Einordnung der Regionalplanung
2. Institutionen der Regionalplanung
3. Instrumente der Regionalplanung
4. Leitbilder
4.1 Definition „Leitbild“
4.2 Leitbilder der Regionalplanung in Frankreich und Deutschland am Beispiel der Regionen Languedoc-Roussillon und Heilbronn-Franken

IV. Schluss

Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Für einen Vergleich von deutscher und französischer Regional- und Stadtplanung ist es zunächst einmal notwendig, sich mit dem gesamten System der Raumordnung bzw. mit den unterschiedlichen Strukturen von Staat und Verwaltung in beiden Staaten auseinanderzusetzen. Denn diese bestimmen, welcher politischen Ebene Raumordnungsbefugnisse zufallen.

1. Raumordnung in Frankreich und Deutschland

Unterschiede zwischen Deutschland und Frankreich bestehen bereits in der Staatskonstitution, d.h. auf nationaler Ebene: Deutschland ist ein Bundesstaat, Frankreich dagegen ein dezentralisierter Einheitsstaat. So fällt die Raumordnung in Deutschland in erster Linie in den Zuständigkeitsbereich der Bundesländer, in Frankreich war die Raumordnung jedoch immer vor allem eine zentralstaatliche Angelegenheit. Allerdings ist es seit der Dezentralisierungsreform 1982/83 den Regionen, Departements und Gemeinden nun ebenfalls möglich, in diesem Bereich tätig zu werden.

An dieser Stelle soll auch ein kurzer Blick auf die rechtlichen Grundlagen der Raumordnung geworfen werden. So benötigt die Raumordnung in einem Bundesstaat eine verfassungsrechtliche Grundlage, da sie die Beziehungen zwischen Bund und Ländern - und damit die verfassungsrechtlich geregelte Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern - insofern tangiert, als dass sie darauf abzielt regionale Disparitäten zwischen den Ländern abzubauen bzw. gleichwertige Lebensverhältnisse zu schaffen. Im Einheitsstaat Frankreich spielten die rechtlichen Grundlagen von daher lange Zeit keine solch große Rolle, und als Verfassungsgebot wurde die Raumordnung sowieso nie verstanden (Kistenmacher 1994, S.35ff). Allerdings hat die Dezentralisierungsreform auch in Frankreich zu einer Verstärkung der rechtlichen Grundlagen auf dem Gesetzeswege geführt, denn die mit der Dezentralisierung voranschreitende Übertragung von Kompetenzen auf verschiedene Gebietskörperschaften machte eine rechtliche Abgrenzung ihrer Befugnisse nötig (Kistenmacher 1994, S.63ff, S.115).

Lange Zeit gab es auf diese Weise (obwohl es sich um einen Einheitsstaat handelt) in Frankreich keinen Raumordnungsplan für das gesamte Staatsgebiet (Kistenmacher 1994, S.114). Mit der Schaffung eines "Schéma national d'aménagement et de développement du territoire" ( Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire/Loi Pasqua vom 4.Februar 1995) hat sich dies geändert. Er legt die grundlegende Orientierung auf dem Gebiet der Raumplanung, der Umwelt und der nachhaltigen Entwicklung fest und wird vor seiner Verabschiedung durch das Parlament (für 5 Jahre) den Regionen und Departements zur Stellungnahme vorgelegt (Art. 2 der Loi d'orientation pour l’aménagement et le développement du territoire 1995).

In Deutschland hat der Bund im Bereich der Raumordnung nur eine Rahmengesetzgebungskompetenz, so kann hier nicht von einer zentralen Raumordnungspolitik die Rede sein (Kistenmacher 1994, S.64). Aber seine Rahmenkompetenz hat der Bund insofern genutzt, als er mit dem Bundesraumordnungsgesetz Aufgaben, Leitvorstellungen und Grundsätze der Raumordnung formuliert (Kistenmacher 1994, S.62) und mit dem raumordnungspolitischen Orientierungsrahmen des Bundes Richtlinien vorgegeben hat.

Abschließend soll hier auf die verschiedenen Planungsebenen der Raumordnung eingegangen werden. Dabei stellt man in Deutschland eine hierarchische räumliche Konkretisierung der Raumordnungsvorgaben mit zunehmend detaillierten Programmen und Plänen bis zur Bauleitplanung fest. In Frankreich ist dies nur bedingt der Fall, da es keine Hierarchie unter den verschiedenen Gebietskörperschaften gibt (Kistenmacher 1994, S.115, vgl. auch Stallmann 1984/85, S.186).

II. Stadtplanung

1. Einführung

Die Siedlungen sind der Kern des Lebensraum der Bevölkerung und so kommt ihnen eine besondere Bedeutung zu. Dies verlangt eine dementsprechend gründlicher Planung. Sie wird beeinflusst durch soziale Wertewandel, geänderte Wirtschaftsprozesse und Bevölkerungsentwicklungen und ist somit ein dynamischer Prozess.

Die Stadtplanung lässt sich im Bereich der Raumplanung auf der untersten Ebene einordnen. Sie muss sich mit allen übergeordneten Rahmen und Plänen auseinandersetzen, erhält aber dadurch auch einen besonderen Status in der Planung. In Deutschland reicht dieser bis zur Planungshoheit.

1.1 Leitsätze in Frankreich

Nach einigen Jahrzehnten der relativen Ruhephase, wurde die Stadtplanung unter der Regierung von Jospin wieder aufgenommen. Sie stützt sich dabei auf drei Säulen: Die Aufstellung von „Schémas nationaux de services publics“, die Entwicklung von vertraglichen Massnahmen sowie die Wiederbelebung interkommunaler Beziehungen in Agglomerationen (France: 190). Durch die immer noch extreme Zersplitterung des Landes in Gegensätze wie Paris – Provinz, Stadt – Land und arme –reiche Stadtviertel, gestaltet sich die Umsetzung allerdings schwierig. Als Inhalt der Stadtplanung lässt sich die „traduction de préoccupations d’aménagement de l’espace urbain“ formulieren. Ziel ist es „d‘encadrer les constructions et autres formes d’utilisation de sols urbains de manière à eviter les dysfunctions les plus graves“ (code de l’urbanisme L.121-10) (Le Coin 2001a).

Leitsätze, die in dem Stadtorientierungsgesetz von 1991 festgeschrieben sind, beinhalten:

- Staat und Gebietskörperschaft müssen den Bewohnern der Städte Wohn- und Lebensbedingungen sichern, die die Gleichheit der Rechte garantieren.
- Die Gebietskörperschaften müssen alle Massnahmen treffen, um in jedem Ballungsraum, Stadtgebiet oder Stadtviertel die Wohnungstypen zu diversifizieren, damit sich das Zusammenleben der verschiedenen sozialen Gruppen realisieren kann.
- Der Bau von Sozialwohnungen ist von nationalem Interesse. Die Kommunen müssen durch ihre Interventionen im Grundstücksbereich den Bau von Sozialwohnungen ermöglichen.
- Die Kommunen müssen alle Massnahmen treffen, um in jedem Ballungsraum, Stadtgebiet oder Stadtviertel die Arten von Aktivitäten zu diversifizieren, damit sich sämtliche urbanen Funktionen entwickeln können. (Neumann 1993: 68)

1.2 Leitsätze in Deutschland

Allgemeine Ziele der nachhaltigen Planung in Deutschland sind:

- Die Etablierung der Nachhaltigkeit.
- Die Neuorientierung des Verwaltungshandelns nach den Anforderungen einer nachhaltigen Entwicklung.
- Die Optimierung der Beteiligten und die Integration aller Akteure.
- Die Reduzierung der Umweltbelastung.

Zu den fachpolitischen Zielen gehören unter anderem:

- Die Begrenzung von Flächenverbrauch und Zersiedlung.
- Die Förderung nachhaltiger Mobilitätsstrukturen (Ministère de l‘equipement 2000).

Die genannten Ziele sollen eingebettet werden in Rahmenhandlungen, welche die gesellschaftliche Akzeptanz und die Interdisziplinarität der Planung fördern und den Prozess sinnvoll mit Kontroll- und Evaluierungsmöglichkeiten ergänzen sollen (Ministère de l‘equipement 2000). Das Baurecht bietet zur nachhaltigen Entwicklung zahlreiche Möglichkeiten, so zum Beispiel in Bebauungsplänen.

2. Ebenen

In der Charta von Aalborg wurde die Kommune als die geeignetste Ebene zur Umsetzung der nachhaltigen Entwicklung definiert (Lang 2000). Doch dieses Prinzip fand bis jetzt sehr unterschiedliche Anwendung. Während es in Deutschland fast durchgehend umgesetzt wurde, gilt in Frankreich in der Regel der Ballungsraum oder die regionale Gebietskörperschaft als Bezugsraum.

2.1 Staat

In den Jahren 1982/ 83 setzte in Frankreich unter Mitterand eine Phase der Dezentralisierung ein. Es war ein längst überfälliger Schritt und veränderte die Beziehung zwischen Staat und lokalen Gebietskörperschaften, die neue Handlungsspielräume erhielten. Trotzdem behielt der Staat zentral die wesentlichen Kompetenzen für Raumplanung, zum Beispiel legt er mit dem „Schéma national d’aménagement“ Leitbilder und Ziele fest. Er begann in den 80er Jahren eine neue, umfassende Stadtpolitik. Auch wurden in dieser Phase einige Institutionen neu geschaffen, 1988 die „Délégation Interministerielle à la Ville au Développement Social Urbain“ oder der nationale Städterat „Conseil national des villes“, die sich mit Problemen der Städte befassen. 1991 wurde das „Ministère de la ville“ eingerichtet (Albers 1997: 54).

In Deutschland sind die Kompetenzen durch den föderalen Staatsaufbau von Grund auf anders verteilt. Der Staat besitzt hier eine Rahmengesetzgebungskompetenz, innerhalb derer er, ähnlich wie in Frankreich, die Grundlinien für die Planung festlegt. Ihm fällt das Bauplanungsrecht zu, die Gesetzgebung für den wesentlichen Teil der Städtebaupolitik (Bundesamt 2000: 6). Die eigentliche Verantwortung liegt allerdings bei den Gemeinden, die mit der Gebietsreform in den 1960er und 70er Jahren noch einmal mehr Kompetenzen erhielten.

2.2 Länder

An Stelle der deutschen Ebene der Länder treten in Frankreich die Régions und Départements. Sie erhielten nach der Dezentralisierung neue Kompetenzen, zum Beispiel mit dem Gesetz über die „administration territoriale“ von 1992. Dieses besagt, dass eine Kommission zur Abstimmung räumlicher und wirtschaftlicher Entwicklungsfragen gegründet werden soll, das „Schéma départementale de cooperation intercommunale“ (Albers 1997: 55).

Auf der Eben der deutschen Länder wird die Planung durch Landesplanungsgesetze geregelt, mit denen die Länder den vom Bund aufgestellten Rahmen vertiefen und anpassen. Sie erstellen Landesentwicklungsprogramme und –pläne, in denen sie Förderschwerpunkte für die Stadtplanung festlegen.

2.3 Kommunen

Die Kommunen bekamen in Frankreich nach der Dezentralisierung ebenfalls neue Handlungsmöglichkeiten, besonders nach dem Stadtorientierungsgesetz von 1991, auf das später noch einmal eingegangen werden soll. Die Kommunen erhalten nun wichtige Kompetenzen in der Planung, zum Beispiel in der Mitarbeit bei Leitschemas für Raumordnung und Stadtentwicklung (SDAU) oder in der Erstellung kommunaler Bebauungsplänen POS (Neumann 1993: 64). Mit der Fédération Nationale des Agences d’urbanisme (FNAU) wurde ein Ort des Dialogs geschaffen, in dem 39 Mitgliedsorganisationen aus dem Bereich der Stadtplanung zusammenarbeiten. Sie werden durch etwa 1200 Mitarbeiter auf lokaler Ebene vertreten (FNAU 2000).

In Deutschland besitzen die Gemeinden weitgehende Eigenständigkeit was die Planung betrifft, die sogenannte kommunale Planungshoheit. Durch ihre sachliche und räumliche Nähe formen sie innerhalb des staatlichen Rahmens die eigentliche Städtebaupolitik aus (vgl. GG Art. 28,2)^[1]. Die kommunale Planung durch Bauleitpläne teilt sich dabei in die Gesamtplanung für das Gemeindegebiet auf Grundlage des Flächennutzungsplans und der Gesamtplanung für Teilräume geregelt durch den Bebauungsplan (BauGB §1, 2).

3. Rechtliche Grundlage

In Frankreich traten mit der Dezentralisierung eine Reihe neuer Gesetze in Kraft, die den Bereich der Stadtplanung regeln sollen. Entscheidend war das 1991 verabschiedete „Orientierungsgesetz für Städte, das „Loi d’orientation sur la ville“ (LOV). Grundlage ist das im Artikel 1 verankerte Recht auf Stadt („Droit à la ville), das eine soziale und funktionelle Diversifizierung des städtischen Raumes vorsieht. Dabei sollen soziale Brennpunkte abgebaut werden und die Ghettobildung vermindert werden. Den Kommunen werden neue Instrumente zur Umsetzung gegeben, so sollen sie zum Beispiel koordinierte Wohnungsbauprogramme „Programme local de l’habitat“ für jeweils fünf Jahre aufstellen (Neumann 1993: 67).

In Deutschland liegt der Grundstein der Rechtsgrundlage beim Bund, der die Rahmengesetzgebungskompetenz und das Bauplanungsrecht besitzt (Bundesamt 2000: 6). Mit dem Baugesetzbuch wurde 1960 ein erster einheitlich Rahmen dafür geschaffen, in dem Ziele, Leitbilder und Instrumente festgelegt sind. Zentrales Element ist darin die Bauleitplanung.^[2] Daneben existieren spezielle Fachplanungsgesetze. Die eigentliche Umsetzung der Gesetze obliegt aber im Rahmen der Planungshoheit den Ländern und besonders den Kommunen, zum Beispiel mit dem Bauordnungsrecht auf Landesebene.

4. Finanzierung

Der Staat besitzt über die Mittelvergabe in Frankreich ein entscheidendes Macht- und Steuerungsinstrument gegenüber den Städten, indem er ihnen die jeweiligen Finanzen zuteilt. Darüber hinaus wurde ein Investitionsfond für Raumplanung (FIAT) eingerichtet, der die Finanzierung planerischer Massnahmen und die Zusammenarbeit privater und öffentlicher Unternehmen fördern soll (France 1999/2000: 194). In dem Gesetz über die finanzielle Solidarität zwischen Kommunen vom März 1991 geht es darum, den Ausgleich zwischen ärmeren und reichen Kommunen zu nivellieren und es wurden Mechanismen für einen horizonta

len Finanzausgleich geschaffen (Neumann 1993: 68).

In Deutschland werden Massnahmen der Stadtplanung generell zu etwa zwei Dritteln durch die Kommune finanziert, zum Beispiel aus eigenen Steuern (Bundesamt 2000: 11). Daneben bestehen Investitionshilfen für den Städtebau seit Beginn der 70er Jahre durch Programme des Bundes sowie Finanzzuweisungen der Länder. Oft geht die Anstossförderung aber durch private Initiativen aus, an der sich dann öffentliche Einrichtungen beteiligen (Bundesamt 2000: 41).

5. Akteure

Die Stadtentwicklung ist ein gesellschaftlicher Prozess. Dieser, sowie die dazugehörige Planung stehen in enger Beziehung zu ökonomischen, sozialen, kulturellen, politischen Wandlungen. Ein wichtiger Bereich ist dabei der politische und administrative Bereich (Bundesamt 2000: 17).

In Frankreich lässt sich in den letzten Jahren eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen dem Staat und lokalen Gebietskörperschaften ausmachen. Dabei wird eine stärkere Eigenverantwortung auf lokale Akteure übertragen (Neumann 1993: 69). Doch die neue Verteilung der Kompetenzen und Rollen ist noch nicht abgeschlossen, immer noch kommt es zu Streitigkeiten zwischen staatlicher Wohnungsbaupolitik und lokaler Stadtplanung. Bezugspunkt für die Akteure ist vor allem der interkommunale Raum als Basis für nachhaltige Entwicklung. Mit dem „Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopéracion intercommunale“ wurde 1999 ein Gesetz zur Stärkung interkommunaler Strukturen verabschiedet (Lang 2000).

[...]

^[1] „Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“

^[2] „Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung und eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten und dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln.“ (§1, Abs.5, S.1 BauGB)