Die europäische Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Zwischen Rechtsvorschriften und politischen Realitäten - Konsequenzen und Lehren aus dem Irak-Konflikt

Gliederung

Literaturverzeichnis
Aufsätze, Kommentare, Monographien und Studien
Medien
Dokumente

Abkürzungsverzeichnis

1. Einführung
1.1 Problemaufriss
1.2 Herangehensweise und Aufbau
1.3 Forschungsstand und Quellenlage

2. Entwicklung einer europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik
2.1 Entwicklung eines Systems europäischer Außenpolitikkoordinierung
2.1.1 Erste Entwicklungen in der Nachkriegszeit
2.1.2 Die Einheitliche Europäische Akte
2.1.2.1 Ausgestaltung der EPZ nach der EEA
2.1.2.2 Rechtliche Einordnung der EPZ
2.1.2.3 Bewertung
2.2 Entwicklung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik
2.2.1 Entwicklung der GASP durch den Vertrag von Maastricht
2.2.1.1 Die GASP nach Maastricht
2.2.1.2 Rechtliche Einordnung der GASP
2.2.1.3 Bewertung
2.2.2 Fortentwicklung der GASP durch den Vertrag von Amsterdam
2.2.2.1 Ausgestaltung der GASP nach Amsterdam
2.2.2.2 Bewertung
2.3 Entwicklung einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik
2.3.1 Entwicklung der ESVP durch Regierungskonferenzen
2.3.2 Fortentwicklung von GASP und ESVP durch Nizza
2.3.3 Rechtliche Einordnung der ESVP
2.3.4 Bewertung
2.4 Zusammenfassung

3. Die EU im Irak-Konflikt
3.1 Veränderte Sicherheitslage nach 9/11
3.2 Europäische Politik nach 9/11
3.3 Irak-Politik als Spaltpilz der EU
3.3.1 Im Vorfeld des Krieges
3.3.2 Erklärung der Acht
3.3.3 Vierergipfel
3.3.4 Gründe für die Spaltung
3.3.4.1 Verständnis der Rollen von NATO und EU
3.3.4.2 Vorbehalte gegen eine deutsch-französische Führungsrolle
3.3.4.3 Europäische Außenpolitik in den Kinderschuhen
3.3.4.4 Divergente außenpolitische Identitäten
3.3.5 Bewertung
3.4 Europäische Politik nach Ende des Irak-Kriegs
3.5 Bewertung

4. ESVP: wirksames Instrument autonomen Handelns?
4.1 Einsätze im Rahmen der ESVP
4.1.1 EU-Polizeimission EUPM
4.1.2 Operation Concordia
4.1.3 EU-Polizeimission Proxima
4.1.4 Operation Artemis
4.1.5 SFOR-Mission
4.1.6 Bewertung der Einsätze
4.2 Der Konvent zur Reform der EU
4.2.1 Zusammensetzung und Arbeitsweise
4.2.2 Arbeitsgruppe Außenpolitisches Handeln
4.2.2.1 Aufgabenstellung an die Arbeitsgruppe
4.2.2.2 Vorschläge der Arbeitsgruppe
4.2.2.3 Wichtigste Ergebnisse des Konvents und Bewertung
4.2.3 Arbeitsgruppe „Verteidigung“
4.2.3.1 Aufgabenstellung an die Arbeitsgruppe
4.2.3.2 Vorschläge der Arbeitsgruppe
4.2.3.3 Wichtigste Ergebnisse und Bewertung
4.2.4 Status Quo nach der gescheiterten Regierungskonferenz
4.2.4.1 Bedeutung des Europäischen Außenministers
4.2.4.2 Bedeutung der strukturierten Zusammenarbeit
4.2.4.3 Bedeutung der Rüstungszusammenarbeit
4.3 Die europäische Sicherheitsdoktrin
4.3.1 Politische Bedeutung der Doktrin
4.3.2 Schwerpunkte der Doktrin
4.3.3 Bewertung
4.4 Bewertung

5. Schlussbetrachtung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Aufsätze, Kommentare, Monographien und Studien

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Schlussfolgerungen des Vorsitzes – Europäischer Rat in Thessaloniki (19./20.6.2003)Press Release: Brüssel (1/10)2003), Nr. 11638/03

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SZ-Interview mit dem Hohen Repräsentanten: „Bosnier misstrauen der EU“, in: Süddeutsche Zeitung, 07.10.2003.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

„Unsere Union ist entschlossen, Verantwortung zu übernehmen und für ein sicheres Europa und eine bessere Welt einzustehen. Mit diesem Ziel werden wir unermüdlich darauf hinwirken, dass die Institutionen der Weltordnungspolitik und der regionalen Zusammenarbeit gestärkt und neu gestaltet werden und das Völkerrecht weithin noch größere Geltung erlangt. Wir werden die Konfliktverhütung unterstützen, die Gerechtigkeit und die nachhaltige Entwicklung fördern, zur Friedenssicherung beitragen und die Stabilität in unserer Region und weltweit verteidigen.“*

* Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Thessaloniki

1. Einführung

1.1 Problemaufriss

Als mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion Anfang der 80er und Ende der 90er der Warschauer Pakt verschwand, befand sich die Welt im großen sicherheitspolitischen Umschwung. Eine Neudefinition der Sicherheitslage war notwendig geworden. Während die Transformation der mittel- und osteuropäischen Staaten vom sozialistischem Vasallenstaat zu einem demokratischen System im Wesentlichen erfolgreich verlief, wuchs die Hoffnung auf ein vereintes Europa. Die EU-Osterweiterung ist ein Jahrzehnt später Ausdruck dieser positiven Entwicklungen. Hingegen sorgte die Fragmentierung im östlichen Europa für regionale Spannungen und schwerere Konflikte. Insgesamt blieben diese Auseinandersetzungen aber regional begrenzt und fanden kaum eine Internationalisierung. Für die Europäische Gemeinschaft erwuchsen hieraus keine besonderen Herausforderungen.

Es war der ausbrechende Konflikt im ehemaligen Jugoslawien Anfang der 90er, der den Europäern sehr schnell ihre Hilf- und Kraftlosigkeit bewusst machte, auf Konflikte vor ihrer Haustür in adäquater Form zu reagieren. Schon lange hatten sich die Europäer um eine Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitik bemüht. Nachdem erste Versuche in den 50er Jahren gescheitert waren, dauerte es bis 1970, ehe die Frage einer außenpolitischen Koordinierung wieder ernsthaft diskutiert wurde. Dieses Bestreben mündete in der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ). Deren strukturelle Defizite sowie ein fehlender gemeinsamer Wille wurden den Europäern wie der Welt im Jugoslawien-Konflikt vor Augen geführt. Im Bewusstsein der mangelnden Praktikabilität der EPZ hatten sich die Europäer Anfang der 90er dazu entschlossen, in einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) zu kooperieren. Handelte es sich dabei zweifelsohne um einen integrativen Fortschritt, so wurde alsbald deutlich, dass auch diese Reform zunächst nur Stückwerk bleiben sollte. Im Zuge der Revision des Unionsvertrages in Amsterdam bemühte man sich zwar um eine Fortentwicklung bestehender Strukturen, echte qualitative Änderungen konnten trotz der drängenden Probleme in der Weltpolitik aber nicht erreicht werden.

Angefacht durch eine veränderte geopolitische Lage entbrannte Ende der 90er die Diskussion um die Schaffung einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) als europäische Antwort auf die veränderten welt- und geopolitischen Realitäten. ESVP und GASP entwickelten sich zur Jahrhundertwende zu dem dynamischsten und am meisten diskutierten Politikbereich der EU. Die Anschläge des 11. September taten ihr übriges, verdeutlichten auf tragische Weise ein neues, bisher in dieser extremen Ausprägung kaum vorstellbares Bedrohungsszenario, das eine engere Kooperation vor allem im Bereich der Sicherheitspolitik unabdingbar machen sollte. Dass in Folge dieser dramatischen Ereignisse Krieg als wesentliches Element in die internationale Politik zurückkehrte, erhöhte den Druck auf die Europäische Union, sich als außen- und sicherheitspolitischer Akteur fortzuentwickeln,

Als diese Diskussion über die künftige Sicherheitsarchitektur ihren Höhepunkt erreichte, gleichzeitig der Konvent zur Reform der Europäischen Union einige grundlegende Veränderungen in diesem Politikbereich diskutierte, gewann der Konflikt um den Irak an Schärfe. Die europäischen Staaten präsentierten sich entgegen den Hoffnungen der Befürworter einer integrativen Außenpolitik völlig uneins und verließen sehr bald den Rahmen, den der Unionsvertrag den Mitgliedstaaten in Krisensituationen zur Verfügung stellt. Krieg war als legitimes Mittel wiederbelebt worden, und Europa wusste diesen neuen Realitäten nichts entgegen zu setzen. Ob und welchen Schaden eine Europäische Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik durch dieses Verhalten einzelner europäischer Staaten genommen hat, welche Lehren hieraus zu ziehen, welche Perspektiven abzuleiten sind, soll Gegenstand dieser Arbeit sein.

1.2 Herangehensweise und Aufbau

Will man die Wertigkeit europäischer Außenpolitik in der Gegenwart angemessen beurteilen, kommt man nicht umhin, einen Blick auf die Anfänge der europäischen Integration zu werfen. Die Kenntnis zahlreicher Rückschläge, Enttäuschungen und Stillstände auf dem Gebiet der Außenpolitik ist notwendig, um die Leistungen der Gemeinsamen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik richtig bewerten zu können. Zunächst gilt es daher, die Entwicklungsgeschichte der europäischen Außenpolitik in ihren rechtlichen Grundzügen darzustellen. Augenmerk liegt hier vor allem auf der Entwicklung bzw. Fortentwicklung des Vertragswerkes bezüglich der Regelungen der EPZ, der GASP respektive der ESVP. Letztere steht als weitergehendes und neueres Modell im Focus der Betrachtung. Ziel der Arbeit ist es aber nicht, einzelne Funktionselemente der ESVP en détail darzustellen. Vielmehr soll der legislative Handlungsrahmen aufgezeigt werden, den die Staats- und Regierungschefs der EU über die vorangegangenen Jahrzehnte durch ihre Beschlüsse im Europäischen Rat geschaffen haben. In ihrem weiteren Verlaufe soll die Arbeit anhand der dargelegten Grundlagen deutlich machen, wie wenig die bestehenden Mechanismen in Konflikten genutzt wurden. Spielte das Vertragswerk in politischen Konflikten überhaupt eine Rolle?

Exemplarisch wird in einem zweiten Teil daher die europäische Außen- und Sicherheitspolitik nach dem 11. September 2001 untersucht. Besonderes Augenmerk liegt auf der europäischen Irak-Politik, die näher analysiert und bewertet wird. Wie kam es zu der völligen Auseinanderdividierung der EU-Mitgliedstaaten im Vorfeld des Krieges und wie agierten sie nach Beendigung der Hauptkampfhandlungen? Nicht der Irak-Krieg soll dabei im Fokus der Betrachtung stehen, sondern das Verhalten der EU-Mitgliedstaaten zueinander. Zu betrachten sind außerdem die besondere Rolle der Beitrittsstaaten und die Gründe für deren enge Anlehnung an Washington. Ist dies in direktem Zusammenhang zu ihrem Beitritt zur Europäischen Union zu sehen?

Zwar spielte die Kakophonie der Europäer in der Irak-Frage im Jahr 2003 eine zentrale Rolle, gleichzeitig brachte das Jahr aber auch positive Entwicklungen hinsichtlich der europäischen Integration hervor. Verschiedene Auslandseinsätze der EU wurden auf den Weg gebracht; der Hohe Vertreter der EU, Solana, legte den Staats- und Regierungschefs erstmals eine Sicherheitsdoktrin als Entwurf vor, und der Europäische Konvent bemühte sich um eine echte Fortentwicklung der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Diese hoffnungsvollen Entwicklungen und deren potenzielle Folgen sind Bestandteil des dritten Abschnitts der Arbeit.

Der abschließende Teil dient der Reflexion der ausgeführten Gedanken und aufgestellten Thesen. Er soll einen Ausblick in die Zukunft wagen und hier in Grundzügen auf die heute noch völlig theoretisch erscheinende Frage des Aufbaus einer Europäischen Armee eingehen.

Vom methodischen Vorgehen bemüht sich der Verfasser, zwischen der Darstellung des europarechtlichen Handlungsrahmens und dessen Fortentwicklung durch Vertragsrevisionen zum einen und der tatsächlichen Nutzung dieser Strukturen durch die Mitgliedstaaten zum anderen eine Verbindung herzustellen. Allerdings wird alsbald deutlich werden, dass die Union vor allem auf diesem Politikfeld in erster Linie nach politischen Gesetzen funktioniert. Die mühsam erarbeiteten Rechtsnormen haben nur so lange Bestand, bis der politische Konsens auf dem Spielfeld nationaler politischer Interessen geopfert wird. Für eine erfolgreiche europäische Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik muss sich die EU vor allem politisch weiterentwickeln. Die vertragliche Evolution ist dabei Mittel zum Zweck. Diese These anhand empirischer Erfahrungen zu belegen, soll eine wesentliche Aufgabe dieser Arbeit sein.

1.3 Forschungsstand und Quellenlage

Die Entwicklung der Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union insgesamt wird laufend durch zahlreiche Autoren begleitet. Zu nennen ist hier vor allem das Institut für Europäische Politik mit seinem Jahrbuch zur Europäischen Union¹ sowie Weidenfeld als Herausgeber der ständigen Analysen der Reformen des Unionsvertrages². Besonders umfassend werden grundsätzlich die Fortentwicklungen von GASP und ESVP diskutiert. Zum einen gibt es hierzu allgemeine Studien über die möglichen Entwicklungspotenziale der EU auf diesem Gebiet, wie die von Reiter/Rummel/Schmidt oder Erhardt,³ zum andern geben Ad-hoc-Analysen Aufschluss über die zahlreichen Fortschreibungen der Bestimmungen in diesem Bereich.⁴ Die Arbeit stützt sich in ihrem ersten Teil auf eine Breite wissenschaftliche Basis. Auf Grund des hohen Forschungsgrades auf diesem Feld soll der Untersuchungsschwerpunkt aber vor allem auf den nachfolgenden Kapiteln liegen.

Deutlich begrenzter stellt sich die Literaturdichte in den folgenden Abschnitten dar. Dies ist einerseits in der Aktualität des Untersuchungsgegenstands begründet, andererseits überlagerten andere rechtliche und politologische Konfliktfelder, etwa das Scheitern der Vereinten Nationen im Irak-Konflikt, die Krise der Europäischen Union. Entsprechend müssen die Gründe für das Auseinanderdriften der EU und die daraus abzuleitenden Konsequenzen für die Zukunft Gegenstand künftiger Forschungsvorhaben sein. Lange von der Stiftung Wissenschaft und Politik leistet mit seiner Studie zu den polnischen Beweggründen der Unterstützung der USA im Irak-Krieg einen ersten wichtigen Beitrag.⁵

Kaum Beachtung finden derzeit die bereits abgeschlossenen Auslandseinsätze der EU in Mazedonien und im Kongo. Dies lässt sich wohl in den skizzierten weltpolitischen Ereignissen des vergangenen Jahres begründen. Die Krise des internationalen Systems überlagerte die diesbezügliche Wahrnehmung. Die Arbeit stützt sich an dieser, wie auch an anderer wichtiger Stelle, auf umfangreiches Material aus der einschlägigen Tagespresse sowie auf Dokumente der Europäischen Union. Die Arbeiten des Konvents hingegen wurden eingehend durch die Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin verfolgt.⁶ Darüber hinaus stellen die Arbeitsgruppen des Konvents übersichtlich und transparent ihre Ergebnisse sowie protokollarische Angaben über den Diskussionsverlauf zur Verfügung.⁷ Die Berichterstattung aus den Medien und verschiedene andere wissenschaftliche Beiträge⁸ schaffen eine fundierte Basis.

Dass die Ergebnisse bezüglich der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik nach der gescheiterten Regierungskonferenz von Brüssel im Dezember 2003 kaum Beachtung finden, ist in erster Linie damit zu begründen, dass andere Politikfelder, wie die Stimmverteilung im Rat, den Gipfel zum Scheitern brachten. Neuregelungen zur GASP und ESVP waren entweder unstrittig oder wurden als Faustpfand für spätere Kompromisse in anderen Politikbereichen zurückgehalten. Hingegen sorgte die in Brüssel durch die Staats- und Regierungschefs verabschiedete Europäische Sicherheitsdoktrin⁹ für große Aufmerksamkeit. Sicherlich wird sie auch künftig Ausgangspunkt umfassender Forschungsvorhaben sein.¹⁰

Die komplexe Frage des Aufbaus einer echten Europäischen Armee unter gemeinsamem Oberkommando wird in wissenschaftlichen Diskussion bisher nur am Rande untersucht. Fitschen/Stehr haben hier eine juristisch-politologische Studie erarbeitet, die wichtiger Bestandteil des Ausblicks dieser Arbeit sein soll.¹¹ Mit steigendem Integrationsgrad wird dieser, in der wissenschaftlichen Diskussion bisher kaum beachtete Untersuchungsgegenstand definitiv breitere Beachtung in der Literatur finden.

2. Entwicklung einer europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Zu Beginn der Arbeit geht es darum, den rechtlichen Handlungsrahmen zu skizzieren, der sich in den vergangenen Jahrzehnten zuerst in der Außen-, später in der Sicherheits- und schließlich in der Verteidigungspolitik entwickelt hat.

2.1 Entwicklung eines Systems europäischer Außenpolitikkoordinierung

2.1.1 Erste Entwicklungen in der Nachkriegszeit

Die Gründung des Brüsseler Paktes durch Frankreich und die Benelux-Staaten von 1948 markierte den Beginn einer sicherheitspolitischen Kooperation in Europa.¹² Einen Meilenstein der ökonomischen Integration stellte die Zusammenarbeit im Bereich der Montanindustrie (EGKS) dar, in deren Zuge erstmals supranationale Kooperationsstrukturen auf europäischer Ebene geschaffen wurden.¹³ Neue Ansätze im Bereich der Sicherheitspolitik entwickelte der französische Premier Pleven 1952 mit der Idee einer supranational ausgestalteten Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) sowie der Implementierung einer Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG), jedoch scheiterte die Umsetzung dieser Vision 1954 am Widerstand der Assemblée Nationale.¹⁴ Die europäische Integration nahm dadurch Schaden. Fortan stand wieder die wirtschaftliche Dimension im Vordergrund. Neuen Plänen des französischen Außenministers Fouchet zur Außenpolitik lagen intergouvernementale Strukturen zugrunde. Doch auch dieser Ansatz einer institutionell verankerten Union mit einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik scheiterte 1962. Diesmal war es die Sorge der kleinen Staaten, die durch ein zwischenstaatliches Gefüge ihren Einfluss schwinden sahen.¹⁵

Auf dem Gipfel in Den Haag 1969 erteilten die Staats- und Regierungschefs den Außenministern den Auftrag, bis Ende Juli 1970 die Frage zu prüfen, wie am besten Fortschritte auf dem Weg der politischen Einigung erzielt werden könnten.

Auf der Basis diese Mandats erarbeiteten die Außenminister die sog. Davignon-Studie und im weiteren Jahresverlauf 1970 schließlich den Luxemburger Bericht.¹⁶ Europa sollte darauf vorbereitet werden, mit „einer Stimme“ zu sprechen. „Regelmäßige Unterrichtungen und Konsultationen“ sollten eine bessere Verständigung der Neun über die „großen Probleme der internationalen Politik“ sicherstellen. Die Präsidentschaft, die von der EG übernommen wurde, war Richtliniengeber. Der Ministerrat wurde als das wichtigste Entscheidungsorgan durch das Politische Komitee, bestehend aus den Politischen Direktoren der Außenministerien, unterstützt. Die Einrichtung eines Sekretariats als Unterbau war nicht konsensfähig; auch wurden die Organe der EG nur am Rande beteiligt. Vor allem Frankreich drängte aus Sorge vor einem Souveränitätsverlust auf eine strikte rechtliche Trennung von EPZ und EG.¹⁷

Diesem ersten Bericht folgten vertiefende Revisionen in den Jahren 1973, 1981 und 1983, die den entwickelten Status Quo zementierten und auf eine verbesserte Zusammenarbeit sowie auf die ausgeweitete Teilnahme der Europäischen Kommission zielten. Aus völkerrechtlicher Sicht wurde mit der EPZ keine neue Internationale Organisation gegründet.¹⁸

Als Erfolg der EPZ ist ihre aktive Rolle bei der Vorbereitung zur KSZE-Schlussakte zu nennen und auch auf den Ost-West-Konflikt ging sie positiv ein. Sie stärkte die Bedeutung der EG-Staaten bei den Vereinten Nationen. Durch zahlreiche Erklärungen und gemeinsame Standpunkte gewannen die Neun insgesamt an Profil.¹⁹ Allerdings wurden auch die Grenzen der EPZ allzu deutlich. Oft stellten Interessendivergenzen sie vor Schwierigkeiten und sorgten zeitweise für Stillstand. Forderungen gegenüber Frankreich und Großbritannien die EPZ, solle über diese Staaten an den Entscheidungen des UN-Sicherheitsrats teilhaben, wiesen London und Paris zurück.²⁰

Die pragmatische Fortentwicklung der EPZ ging mit dem Verlangen nach einer verbindlichen Festlegung des Status Quo einher. In diese Richtung zielte auch der Vorschlag der Außenminister Genscher und Colombo. In einer gemeinsamen Initiative vom November 1981 forderten sie eine Verstärkung der außenpolitischen Zusammenarbeit und die Erweiterung der EPZ um eine sicherheitspolitische Dimension. Doch diese Vorschläge hatten keine Chance auf Umsetzung und mündeten nicht in einen neuen völkerrechtlichen Vertrag.²¹ Im Zuge der Feierlichen Deklaration zur Europäischen Union von 1983 wurde die EPZ wenigstens auf die „politischen und wirtschaftlichen Aspekte der Sicherheit“ ausgeweitet, während gleichzeitig das Ziel der Schaffung einer EU konkretisiert wurde.²² Unangetastet blieb der intergouvernementale Charakter der EPZ. Ein echtes vertragliches Fundament erhielt die EPZ aber erst Mitte der 80er mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA).

2.1.2 Die Einheitliche Europäische Akte

Als eine der wichtigsten Neuerungen der EEA²³ wurde die EPZ erstmals überhaupt in die Verträge aufgenommen und entwickelte sich damit – nach ihrer ursprünglichen Einführung als lockere politische Übereinkunft – zu einem „festen Rechtsgebäude mit entsprechender Bindewirkung“.²⁴

2.1.2.1 Ausgestaltung der EPZ nach der EEA

Innovatives brachte die EEA wenig, festgeschrieben wurde im Wesentlichen die bestehende politische Praxis der EPZ.²⁵ Demnach war die „Präsidentschaft ... verantwortlich für Initiativen, für die Koordinierung und für die Vertretung der Mitgliedstaaten gegenüber Drittländern bei Tätigkeiten, die unter die Europäische Politische Zusammenarbeit fallen“ (Art. 30 Abs. 10 b)), wobei dem Politischen Komitee die Rolle des politischen Motors im Sinne der Kontinuität der EPZ zukam (Art. 30 Abs. 10 c)). Durch die erstmalige primärrechtliche Verankerung des Europäischen Rates in Art. 2 wurde insofern auch dessen Zuständigkeit für die EPZ festgelegt.²⁶

Die auswärtigen Politiken von EG und EPZ sollten kohärent sein (Art. 30 Abs. 5), wobei die Kommission, die „an der Arbeit der Europäischen Politischen Zusammenarbeit in vollem Umfang beteiligt“ wurde (Art. 30 Abs. 3 b)), und der Rat „in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich dafür Sorge zu tragen [hatten], dass diese Kohärenz angestrebt und aufrechterhalten“ wurde (Art. 30 Abs. 5). Durch die vorgesehene regelmäßige Kooperation (Art 30 Abs. 3 a)) der beiden Organe wurde auch die festgestellte Dualität von EG und EPZ aufgeweicht. Gleichzeitig legten diese Bestimmungen aber zwei unterschiedliche Wirkungsbereiche von Rat und Kommission fest, wonach der Kommission zwar keine explizite Kompetenz im Rahmen der EPZ, jedoch allgemein ihre volle Beteiligung zugewiesen wurde.²⁷

Insbesondere bei internationalen Organisationen wurden die Mitgliedsstaaten angehalten, kohärent im Sinne ihrer gemeinsamen Standpunkte zu handeln. Waren nicht alle bei internationalen Konferenzen oder Organisationen vertreten, sollten die partizipierenden Staaten die vereinbarten gemeinsamen Standpunkte berücksichtigen (Art. 30 Abs. 7).

Die Einrichtung eines der Präsidentschaft unterstehenden Sekretariats war die einzig nennenswerte Neuerung im Bereich der EPZ (Art. 30 Abs. 10 g)). Allerdings blieb der Streit um dessen Kompetenzen auch in den folgenden Jahren nach der Einrichtung im Januar 1987 bestehen.²⁸ Als operatives Instrument verfügte die EPZ über den gemeinsamen Standpunkt als „Bezugspunkt“ gemeinsamen Handelns im Bereich der Außenpolitik (Art. 30 Abs. 2 c)). Dieses Handeln war nur auf der Basis des Konsensprinzips möglich, denn eine materielle Verpflichtung zur Kooperation sah der einschlägige Artikel nicht vor.²⁹ Die Zwölf bekräftigten außerdem ihren Willen für eine „stärkere Koordinierung ihrer Standpunkte zu den politischen und wirtschaftlichen Aspekten der Sicherheit“ (Art. 30 Abs. 6 a)).

2.1.2.2 Rechtliche Einordnung der EPZ

Die Rechtsnatur der EPZ ergibt sich aus der EEA, einem völkerrechtlichen Vertrag der zwölf Mitgliedstaaten der EG, der in unterschiedlicher Weise zum einen einen Änderungsvertrag zu den Gründungsverträgen, zum anderen aber einen einfachen völkerrechtlichen Vertrag ohne eine spezielle Qualität darstellte. Letzteres bezieht sich auch auf die EPZ, die durch die EEA kein gemeinschaftsrechtliches Fundament erhielt, sondern außerhalb des EG-Systems angesiedelt und nicht Teil der Gemeinschaftsrechtsordnung wurde. Vielmehr handelte es sich um eine völkervertragsrechtlich vereinbarte Form der Zusammenarbeit, die an eine zwischenstaatliche Kooperation der Mitgliedstaaten anknüpfte.³⁰ Diese klare Trennung war das Ergebnis eines Kompromisses zwischen den Staaten, die die Regelungen zur Außenpolitik betreffend ein eigenes Vertragswerk gefordert hatten – namentlich waren dies Großbritannien, Irland und Dänemark –, und den anderen, die die Perspektive einer Europäischen Union mit einer außenpolitischen Komponente unterstreichen wollten.³¹

Durch diese vertragliche Differenzierung wurde die EPZ also nicht zu einem Teil der drei Gemeinschaften. Entsprechend fehlte die Handlungsermächtigung der EG-Organe, konnten keine Rechtsaktformen der Gemeinschaft in Form von Verordnungen oder Richtlinien genutzt werden und fanden auch die gemeinschaftsrechtlichen Prinzipien keine Anwendung. Die positive Neuerung im Zuge der EEA ergab sich hingegen aus der Tatsache, dass sie erstmals zwei beziehungslos nebeneinander stehende Tätigkeitsfelder völkerrechtlich in einem Vertrag verbinden konnte. Wenngleich eine rechtliche Durchsetzbarkeit als gering einzuschätzen war, so war die symbolische Wirkung die viel entscheidendere. Maßgeblich zu bewerten ist hier das in Art. 30 V EEA³² vorgeschriebene Kohärenzgebot zwischen den Politiken der EG und dem Vorgehen im Rahmen der EPZ.³³ Im Fall einer Verletzung der in der EEA festgehaltenen Regelungen standen somit lediglich die vom allgemeinen Völkerrecht vorgesehenen Sanktionsmöglichkeiten zur Verfügung, nicht aber der Maßnahmenkatalog der Gemeinschaft. Insgesamt ist die EEA im Artikel 30 sehr unscharf formuliert, so dass schon die Festlegung eines Verstoßes gegen die Vertragsbestimmungen schwierig sein sollte. Insofern ist einmal mehr die politische gegenüber der rechtlichen Bedeutung dieser Regelungen hervorzuheben.³⁴

Bereits die Präambel zur EEA prägte diesen Dualismus von supranationalen und inter­gou­vernementalen Strukturen. Demnach erklärten sich die Hohen Vertragsparteien bereit, „diese Europäische Union auf der Grundlage der nach ihren eigenen Rechten funktion­ierenden Europäischen Gemeinschaften einerseits und der europäischen Zusammen­arbeit der Unterzeichnerstaaten in der Außenpolitik andererseits zu verwirklichen“.

Diese klare strukturelle Trennung wurde durch die Gemeinsamen Bestimmungen (Art. 1-3 EEA) in Art. 1 bekräftigt, der zum einen auf die Rechtsgrundlagen der EG, zum anderen auf die Ver­fahren und Praktiken der EPZ verwies. Ferner hob Art. 3 die unterschiedlichen Zu­ständigkeiten der Organe und deren individuelle Verfahren hervor. In den Allgemeinen Schluss­bestimmungen blieb wiederum dem EuGH eine Zuständigkeit im Rahmen der EPZ ver­sagt (Art. 31). Außerdem berührte die EPZ eindeutig nicht die EG-Gründungsverträge (Art. 32).

Die Frage, ob im Zuge des Titel III der EEA eine neue internationale Organisation geschaffen wurde, ist nach h.M. zu verneinen. Zwar verfügte die EPZ nach den Regelungen der EEA ohne Zweifel über Merkmale einer Internationalen Organisation – wie etwa einem Sekretariat, Vorschriften bezüglich einer Präsidentschaft, einem politischen Komitee u.ä. –, die Entscheidungsgewalt sowie die Beziehungen zu Drittstaaten blieben aber gänzlich den Mitgliedstaaten überlassen. Sie hatten also kaum Kompetenzen in diesem Bereich auf eine höhere Ebene über­t­ragen.³⁵

2.1.2.3 Bewertung

Der erhoffte Reformschub blieb im Zuge der rechtlichen Verankerung der EPZ aus; einmal mehr war nur der kleinste gemeinsame Nenner konsensfähig gewesen. Abgesehen von der Pflicht zur gegenseitigen Konsultation im Vorfeld der Festlegung einer gemeinsamen Haltung (Art. 30 Abs. 2 a), b)) handelte es sich bei den Bestimmungen um reine Absichtserklärungen, aus denen sich kaum echte Rechtsfolgen ableiten ließen.³⁶ In der Folgezeit sollte die Widersprüchlichkeit zwischen Vertrag und EPZ-Praxis offen­sichtlich werden. Weil sie u.a. auf Grund der Neu­tralität Irlands nicht konsensfähig waren, wurden sicherheitspolitische Fragen zunehmend in der KSZE behandelt.³⁷

Als schwierigste Bewährungsprobe gestaltete sich die mit zwei großen Konflikten belastete Endphase der EPZ. Der irakische Einmarsch in Kuwait im August 1990 und der Bürgerkrieg in Jugoslawien stellten die Gemeinschaft zu Beginn der 90er vor schwierige Probleme.

Im Falle des Irak-Konflikts überzeugten die Zwölf zunächst mit einer schnellen Reaktion und legten noch vor einer ersten Entschließung des UN-Sicherheitsrats eine gemeinsame Linie fest. Sie verurteilten die Aggression scharf und beschlossen umfangreiche wirtschaftliche Sanktionen sowie Hilfsmaßnahmen für die Opfer.³⁸ Mit zunehmender Dauer des Konflikts wuchs die Uneinigkeit über das gemeinsame Vorgehen. Vor allem Großbritannien und Frankreich als ständige Mitglieder des Sicherheitsrats agierten völlig konträr und ohne Absprache mit den europäischen Partnern und hielten sich mitnichten an die Vorgabe der EEA, „in vollem Umfang die im Rahmen der europäischen Politischen Zusammenarbeit vereinbarten Standpunkte“ zu berücksichtigen (Art 30 Abs. 7 b)). Auf Grund mangelnder Kohärenz verständigte sich die Gemeinschaft schließlich darauf, keine Vermitt­lungs­be­mü­hungen zwisch­en den Parteien mehr vorzunehmen, um keinen Keil zwischen das uneinige Europa und die ent­schlossenen USA zu treiben. Ihre unbedeutende Rolle in diesem Konflikt bekamen die Zwölf schließlich vom Irak selbst vor Augen geführt. Der irakische Außenminister Aziz schlug im Januar 1991 ein von Europäern vorgeschlagenes Tref­fen aus und traf sich stattdessen mit US-Außenminister Baker.³⁹

Ein ähnliches Verhalten der Mitgliedstaaten war im Jugoslawien-Konflikt festzustellen. Nach anfänglicher Einigkeit über den Erhalt des Einheitsstaates Jugoslawien ließen sich die Gemeinschaftsstaaten alsbald auseinanderdividieren. Von Beachtung des Art. 30 Abs. 2 d) EEA, der den Verzicht von „Maßnahmen oder Stellungnahmen“ vorsah, die der Wirksamkeit der EPZ „als kohärenter Kraft“ zuwiderlaufen könnten, konnte keine Rede mehr sein. Insbesondere der deutsch-französische Motor kam trotz sichtlicher Bemühungen um Konsens ins Stottern. Zu konträr waren die Auffassungen über das richtige Vorgehen auf dem Balkan.⁴⁰

Insgesamt hatten sich die Zwölf mit der EPZ eine rechtliche Grundlage schaffen wollen, um eine koordiniertere und damit für die EG-Außenwirkung effizientere Politik zu betreiben. Mit echten Krisen konfrontiert, gelang ihnen aber nicht einmal die angestrebte verbesserte Koordination ihrer Politiken. Offensichtlich war der rein politisch-diplomatische bzw. deklamatorische Charakter der EPZ. Man beschränkte sich vor allem auf Erklärungen, wohingegen echte operative Maßnahmen kaum eingesetzt wurden.

2.2 Entwicklung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

Das so viele Jahre zuvor ins Auge gefasste Ziel einer Politischen Union fand Anfang der 90er im eingangs dargestellten weltpolitischen Umfeld und inmitten des Jugoslawien-Krieges – der bis dahin größten Bewährungsprobe für Europa – endlich seine Verwirklichung. Mit dem Vertrag von Maastricht sollte eine neue Ära einer europäischen außen- und sicherheitspolitischen Identität eingeläutet werden. Die Regierungskonferenz griff bei ihrer Planung auf den Besitzstand der EPZ zurück, der sich durch adaptierte Verfahrensweisen und Inhalte in den vorangegangenen Jahren entwickelt hatte.

2.2.1 Entwicklung der GASP durch den Vertrag von Maastricht

Der Vertrag von Maastricht wurde vom 9.-10. Dezember 1991 ver­handelt, am 7. Februar 1992 unterzeichnet, trat aber erst am 1. November 1993 in Kraft. Mit diesem Datum löste die GASP die EPZ als außenpolitischen Handlungsrahmen ab. Im Fokus der Betrachtung steht nachfolgend die operative Fortentwicklung der GASP gegenüber der EPZ.

2.2.1.1 Die GASP nach Maastricht

Gemäß der Präambel zum EUV zielt die GASP darauf, „die Identität und Unabhängigkeit Europas zu stärken, um Frieden, Sicherheit und Fortschritt in Europa und in der Welt zu fördern“. Sie erstreckt sich dabei „auf alle Bereiche der Außen- und Sicherheitspolitik“ (Art. J.1 Abs. 1). Erstmals wurden auch ihre materiellen Ziele definiert (Art. J.1 Abs. 2), die die Mitgliedstaaten „im Geist der Loyalität und gegenseitigen Solidarität“ vorbehaltlos unterstützten (Art. J.1 Abs. 4):

- „die Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen und der Unabhängigkeit der Union;
- die Stärkung der Sicherheit der Union und ihrer Mitgliedstaaten in allen ihren Formen;
- Die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit entsprechend den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen sowie den Prinzipien der Schlussakte von Helsinki und den Zielen der Charta von Paris;
- die Förderung der internationalen Zusammenarbeit;
- die Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.“

Neben diesem Zielkatalog führte der EUV gegenüber der EEA im Wesentlichen drei Neuerungen ein: erstens die Möglichkeit von Mehrheitsentscheidungen; zweitens den Verzicht auf die künstliche Trennung von Gemeinschaftspolitik und Außenpolitik; drittens die Erweiterung der GASP um eine verteidigungspolitische Dimension.⁴¹

1. Wie bereits die EPZ verfügte nun auch die GASP über das Instrument des gemeinsamen Standpunkts, den der Rat zu „außen- und sicherheitspolitischen Fragen von allgemeiner Bedeutung“ festlegen kann, wenn „er dies für erforderlich erachtet“ (Art. J.2 Abs. 1). Als neues Instrument hinzu kam die gemeinsame Aktion (Art J.3) und damit die – wenn auch bedächtig angelegte – Einführung von Mehrheitsentscheidungen.⁴² Demnach konnte der Rat bei der Durchführung der gemeinsamen Aktion Einzelentscheidungen festlegen, bei denen mit qualifizierter Mehrheit entschieden wird (Art. J.3 Nr. 2). Dem Rat oblag fortan un­ter Nennung von Umfang, Zielen, Mitteln, Verfahren und Zeitraum die Entscheidung welche An­ge­legenheit Ge­gen­stand ei­ner gemein­sa­men Ak­tion wer­den kann (Art. J.3 Nr. 1). Ein gemeinsames Handeln hatte zwar auch im Rahmen der EPZ bereits stattgefunden, nun wurde dieses aber rechtlich verbindlich niedergeschrieben. Sanktionsmechanismen im Falle eines Fehlverhaltens wurden nicht installiert (Art. J.3 Nr. 4).⁴³ Bei größeren Dissonanzen fällt dem Rat die Rolle zu, „nach angemessenen Lösungen“ im Sinne der gemeinsamen Aktion zu suchen (Art. J.3 Nr. 7). Die Verantwortung für die Durch­führung wurde in die Hand der Präsidentschaft gelegt (Art. J.5 Abs. 2).

2. Wenngleich eine Abkehr von der intergouvernementalen Struktur politisch nicht durchzusetzen war, wurden dennoch einheitlichere Entscheidungsstrukturen implementiert. Bestätigt wurde die Leitlinienkompetenz des Europäischen Rates (Art. J.8 Abs. 1). Wichtiger erscheint aber die Zusammenlegung der Funktion des Ministerrates der EG mit den EPZ-Treffen der Außenminister. De jure handelte es sich dabei um eine Neuerung, wenngleich diese künstliche Unterscheidung bereits seit Beginn der 90er de facto aufgegeben worden war.⁴⁴

Führung und Außenvertretung der GASP verblieben in der Hand der Präsidentschaft (Art. J.5 Abs.1 und 2), und auch das Verfahren der Troika unter Beteiligung der Kommission wurde von der EPZ übernommen (Art. J.5 Abs. 3). Neu war die Verantwortlichkeit des Rates, für die Einhaltung der zuvor zitierten Grundsätze Sorge zu tragen (Art. J.1 Abs. 4). Die ständigen wie auch die nicht-ständigen Mitglieder des UN-Sich­er­heitsrats wurden verpflichtet, sich für die Interessen der Union einzusetzen (Art. J.5 Abs. 4).

Die EU-Kommission wurde in „vollem Umfang“ an den Arbeiten im Bereich der GASP beteiligt (Art. J.9). Zwar handelte es sich um keine Neuerung gegenüber der EEA, allerdings wurde ihr in Art. J.8 Abs. 3 ein „Ko-Iniativrecht“ zuerkannt.⁴⁵ Rechtliche Garantien für ihre bereits in der EPZ-Praxis entwickelten Aktionsmöglichkeiten erhielt die Kommission in Art. C.⁴⁶ Hierzu gehören ihre mit dem Rat geteilte Verantwortung für die Kohärenz der Politiken bzw. für deren Durchführung in ihrem Zuständigkeitsbereich sowie ihr Initiativrecht.⁴⁷

3. Mit den Bestimmungen zur GASP legten die Mitgliedstaaten den dauerhaften Streit um die Erweiterung des Vertrags um eine militärische Dimension bei. Demnach umfasste die GASP „sämtliche Fragen, welche die Sicherheit der Europäischen Union betreffen, wozu auf längere Sicht auch die Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik gehörte, die zu gegebener Zeit zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte“ (Art. J.4 Abs. 1). Diese Einbindung verteidigungspolitischer Elemente war die logische Folge der Kompetenzerweiterung der EU durch Art. J.1 Abs. 1 und beendete die Beschränkung auf nicht-militärische Aspekte der EPZ (Art. 30 Abs. 6 a) EEA).⁴⁸

Ohne einen Zeitrahmen vorzugeben, einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf den sukzessiven Ausbau einer eigenen europäischen Verteidigung.⁴⁹ Zur Realisierung dieses erklärten Ziels wurde die WEU als „integraler Bestandteil“ der EU in den Vertrag mit aufgenommen (Art. J.4 Abs. 2). Im Gegenzug erklärten die Mitglieder der WEU in der 30. Erklärung zum Vertrag von Maastricht:

„Die WEU wird als Verteidigungskomponente der Europäischen Union und als Mittel zur Stärkung des europäischen Pfeilers der Atlantischen Allianz entwickelt.“

Der WEU oblag es außerdem, mit In-Kraft-Treten des Vertrags verschiedene Aktionen zu planen und durchzuführen. Um die Annäherung an die EU zu unterstreichen, wurde das Sekretariat von London nach Brüssel verlegt. Der Umstand, dass zur Zeit des Maastrichter Vertrags nur neun der zwölf Mitglieder der EG auch Mitglieder der WEU waren, sollte dabei kein Hindernis darstellen.⁵⁰

2.2.1.2 Rechtliche Einordnung der GASP

Auf die komplex und kontrovers diskutierte Frage der Rechtsnatur der Europäischen Union sei hier nur in Kürze eingegangen. Weitgehende Einigkeit herrscht in der Frage der Staatlichkeit der EU im Sinne der 3-Elementen-Lehre. Zwar wurde mit der Europäischen Union die Unionsbürgerschaft eingeführt, diese erfüllt aber noch nicht die Qualität eines europäischen Staatsvolkes. Darüber hinaus verfügt die EU nicht über die zur Kategorisierung als Staat notwendige Kompetenz-Kompetenz, d.h. sie verfügt nicht über eine eigene Organisationsgewalt.⁵¹

Dass auch das Bundesverfassungsgericht Schwierigkeiten hatte, den rechtlichen Charakter der EU klar zu definieren, ergibt sich aus seinem Urteil zum Maastricht Vertrag, in dem es die EU zumeist als Staatenverbund – ein zuvor weder verwendeter noch klar definierter Begriff – bezeichnete, gleichzeitig aber auch die Formulierungen supranationale Organisation, Staatengemeinschaft und mitgliedstaatlicher Verbund wählte.⁵² Das BVerfG ordnete das neuartige Gebilde Europäische Union zwischen die klassischen Begriffe Staatenbund und Bundesstaat ein. Insofern leisteten die Karlsruher Richter kaum einen Beitrag für eine klarere Bestimmung der Rechtsnatur der Union. Grundsätzlich sprach das BVerfG der EU allerdings eine Rechtspersönlichkeit ab.⁵³ In die gleiche Richtung argumentiert auch die EU-Kommission sowie der größte Teil der Wissenschaft.⁵⁴ Grundsätzlich enthält der EUV bezüglich der Rechtspersönlichkeit der EU keine Regelung, wohingegen Art. 210 EGV dieselbe der Gemeinschaft ausdrücklich zuweist.

Um welchen Charakter es sich bei der EU letztlich handelt, ist für die operative Handlungsfähigkeit der GASP nicht maßgeblich. Unzweifelhaft bilden gem. Art. A Abs. 3 EUV⁵⁵ die bereits bestehenden Europäischen Gemeinschaften die tragende Säule der Europäischen Union. Im Zuge des Unionsvertrages wurde die EG um weitere Elemente ergänzt, die sog. zweite und dritte Säule: zum einen die Kooperation in den Bereichen der Außen- und Sicherheitspolitik (Titel V EUV), zum anderen die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (Titel VI EUV). Insofern ist die Struktur der EU nicht neu, denn bereits zuvor bestanden mit EG und EPZ zwei Elemente nebeneinander. Das Mehrsäulenkonzept war hier also schon vorgezeichnet.⁵⁶ Der Vertrag von Maastricht weichte die grundsätzliche intergouvernementale Ausgestaltung zumindest auf. Zwar blieben die Regeln des Ablaufes intergouvernemental ausgestaltet, fortan bediente man sich aber der Gemeinschaftsorgane.⁵⁷ Zweite und dritte Säule wurden außerhalb der Gemeinschaftsverträge angesiedelt und damit nicht zu einer Angelegenheit der EG, sondern der neu geschaffenen Europäischen Union.⁵⁸ Aber auch die EU erhielt keine umfassende Zuständigkeit für die Außen- und Sicherheitspolitik. Die GASP erhielt also intergouvernementalen Charakter, der aber nicht absolut gilt, sondern supranationale Elemente aufweist wie die Beteiligung der Kommission an der GASP gem. Art. J.9 EUV. Art. C Abs. 1 bestimmte den Rahmen der EU, wonach sie über ein einheitliches institutionelles System verfügt, welches die notwendige Kohärenz und Kontinuität europäischer Politik sichern sollte.

2.2.1.3 Bewertung

Wer sich mit dem Vertrag von Maastricht den Beginn einer neuen Ära europäischer Außenpolitik erhoffte, wurde durch den Vertrag enttäuscht: „Evolution, not Revolution“ bemerkt Peterson in diesem Sinne.⁵⁹ So hatte die GASP gegenüber der EPZ wenig mehr zu bieten. Allerdings, so stellt Janning fest, verfügte sie über ein deutliches Entwicklungspotenzial.⁶⁰ Der echte große Wurf gelang auf Grund unterschiedlicher Interessen nicht. Im Ergebnis konnten aber doch immerhin einige wichtige Neuerungen erreicht werden.

Die Bezeichnung als gemeinsame Politik war insofern irreführend, als eine Vergemeinschaftung der GASP durch eine Überführung in die supranationale Struktur der ersten Säule nicht stattgefunden hatte. Vielmehr wurde das duale System von Supranationalität und Intergouvernementalismus weiterentwickelt. Insofern wäre der Rückgriff auf die Formulierung der 3. Säule ratsam gewesen, wo von einer Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres die Rede ist. Allerdings spricht Regelsberger der Begriffswahl wenigstens das Zugrundeliegen einer „gewachsenen Solidargemeinschaft“ zu, die zum Einstieg in ein qualitativ weiterentwickeltes System bereit war.⁶¹ Insgesamt interpretiert Schmuck das Ergebnis als „wenig befriedigend“⁶², verursacht durch die Sorge einiger Staaten vor einem Souveränitätsverlust durch weitergehende Zugeständnisse. Diese Ängste sollten ein wesentliches Hindernis auf dem Weg zu einem entschlossenen und kohärenten Akteur darstellen.⁶³

Die größten Effizienz-Defizite der GASP sind – Folge ihrer vertraglichen Ausgestaltung – das grundsätzliche Festhalten der Regierungskonferenz am Prinzip der Einstimmigkeit und fehlende Vereinbarungen zur Sicherheitspolitik.⁶⁴ Die Regelung, wonach in einigen Teilbereichen per Einstimmigkeit entschieden werden kann, ob künftig Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit möglich sein sollten, belegte die Sorge der Staaten vor einem Souveränitätsverlust. Insgesamt wurden die negativen Erfahrungen der EG im Jugoslawien-Konflikt nicht zum Anlass genommen, echte Reformen durchzusetzen. Hier fielen die Vertragsverhandlungen Anfang Dezember 1991 zeitlich in ein denkbar ungünstiges Klima. In Folge des Präventionsversagens zu Beginn der Jugoslawien-Krise im Jahr 1991 blieb kaum Zeit, bspw. einen Ad-hoc-Ausschuss mit der Ausgestaltung einer möglichen Strategie- und Analyseeinheit zu bemühen.⁶⁵ Des Weiteren wurden die dargestellten strukturellen Defizite von Präsidentschaft und Troika nicht beseitigt.

Insgesamt bleibt festzuhalten, dass die rechtlichen Reformen in nicht ausreichenden Maße vorangetrieben wurden. Jedoch verweisen Burghardt/Tebbe zu Recht auf den schwierigen Zusammenhang von rechtlichen Normen und politischen Realitäten im Bereich der Außenpolitik:

„Die Gestaltung, im Falle der Europäischen Union gar erst die Ermöglichung von Außenpolitik durch rechtliche Vorgaben inhaltlicher und prozedualer Art scheint folglich ein Widerspruch in sich zu sein. Außenpolitik wird in der Regel nicht durch Rechtsakte vollzogen.“⁶⁶

Die Verhandlungen von Maastricht, in deren Rahmen die Einführung einer gemeinsamen Währung im Mittelpunkt stand und nicht die Außenpolitik, verdeutlichte einmal mehr, dass nur vage rechtliche Vorgaben die Zustimmung aller Vertragsparteien zum Entwurf ermöglichten. Allerdings hatte in genau dieser vagen Ausgestaltung mangelnder Kompromissfindung eine Schwäche der EPZ gelegen.

2.2.2 Fortentwicklung der GASP durch den Vertrag von Amsterdam

Nachdem sich das In-Kraft-Treten des Unionsvertrags durch Ratifikationsschwierigkeiten in verschiedenen Mitgliedstaaten unerwartet in die Länge gezogen hatte,⁶⁷ lagen nur knappe vier Jahre zwischen der Realisierung der Politischen Union und der Revisionskonferenz. Dass die dem Kohärenzprinzip abträgliche Pfeilerkonstruktion des Maastricht-Vertrags in Amsterdam beibehalten wurde, war nicht anders zu erwarten gewesen.

2.2.2.1 Ausgestaltung der GASP nach Amsterdam

Oberstes Ziel war es, die operative Leistungsfähigkeit der GASP zu steigern. Insgesamt kategorisieren sich die durchgeführten Reformen in drei Bereiche: erstens den Ausbau des institutionellen Gefüges und der Außenvertretung, zweitens prozessuale Reformen und Änderungen der Beschlussfassung sowie drittens Beschlüsse zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

1. Im Vorfeld des Amsterdamer Gipfels herrschte Einigkeit, die GASP dem viele Jahre zuvor formulierten Ziel näher zu bringen, mit „einer Stimme“ zu sprechen, ihr ein Gesicht zu verleihen. Unklar blieben aber Status und Anbindung der dafür neu zu schaffenden Institution.⁶⁸ Im Ergebnis einigte man sich auf einen doch recht brauchbaren, weil entwicklungsfähigen Kompromiss: Der Generalsekretär des Rates sollte zu einem Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ernannt werden. Sein politisches Gewicht veränderte sich dadurch maßgeblich.⁶⁹ Seine künftige Rolle lag in der Unterstützung des Rats, indem er „insbesondere zur Formulierung, Vorbereitung und Durchführung politischer Entscheidungen beiträgt und gegebenenfalls auf Ersuchen des Vorsitzes im Namen des Rates den politischen Dialog mit Dritten führt“ (Art. 26 EUV⁷⁰ ). Im Sinne einer gesteigerten Kontinuität wurde der Hohe Vertreter Mitglied der umgestalteten Troika (Art. 18 Abs. 3), in der nun zudem die Präsidentschaft (Art. 18 Abs. 1), die Kommission und ggf. auch die nachfolgende Präsidentschaft beteiligt werden sollten (Art. 18 Abs. 4).⁷¹ Ihm wurde außerdem die Leitung der zu schaffenden Strategieplanungs- und Frühwarneinheit übertragen, zu deren Aufgabe es zählte, Überwachung und Analyse die GASP betreffende Entwicklungen vorzunehmen, künftige Schwerpunktthemen und eine rechtzeitige Bewertung und Warnung vor politischen Krisen zu ermitteln sowie Analysen, Empfehlungen und Strategien für den Rat vorzubereiten.⁷²

Der Rat erhielt die Kompetenz, Sonderbeauftragte zu ernennen (Art. 18 Abs. 5). Was vor allem auf dem Balkan bereits politische Praxis gewesen war, wurde nun als rechtliche Norm in den EUV übernommen.

2. Wie erwartet, wurde das Prinzip der einstimmigen Beschlussfassung im Rat grundsätzlich beibehalten (Art. 23 Abs. 1). Allerdings wurden die Maastrichter Bestimmungen zur Verwendung qualifizierter Mehrheiten um zwei weitere Szenarien erweitert: zu den be­reits für den Rat zur Umsetzung der Grundsätze und Leitlinien des Europäischen Rates zur Ver­fügung stehenden Instrumenten (gemeinsamer Standpunkt/gemeinsame Aktion) kam nun die gemeinsame Strategie hinzu (Art. 12). Sie sollte nach Vorschlag des Ministerrates und durch einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates in Bereichen eingesetzt werden, in de­nen „wichtige gemeinsame Interessen der Mitgliedstaaten bestehen“. Der Ministerrat wieder­um sollte die in Zielsetzung, Dauer und Mitteln vorgegebene gemeinsame Strategie (Art. 13 Abs. 2) durch gemeinsame Aktionen bzw. gemeinsame Standpunkte inhaltlich ausfüllen (Art. 13 Abs. 3) und dabei mit qualifizierter Mehrheit entscheiden, sofern nicht ein Mitgliedstaat er­klären würde, in seinen vitalen Interessen verletzt zu sein. Der sich verweigernde Staat wurde vertraglich verpflichtet, diese „wichtige(n) Gründe der nationalen Politik“ auch zu nennen. Diese Regel der Mehrheitsentscheidung wurde im Falle militärischer und verteidigungspolitischer Fragen explizit ausgeklammert (Art. 23 Abs. 2).

Eine weitere – wenn man so will – konstruktive Aufweichung des Prinzips der Einstimmigkeit ergab sich aus der konstruktiven Stimmenthaltung. Wirkte die Stimmenthaltung eines Mitgliedstaates bisher wie ein Veto, sollte nun trotzdem ein Beschluss zu Stande kommen, sofern sich nicht mehr Staaten enthalten als jene, die über 1/3 der gewichteten Stimmen verfügen. Zugleich wurde der sich enthaltende Staat von der Verpflichtung entbunden, den entsprechenden Beschluss umzusetzen oder zu seiner Finanzierung beizutragen. Anerkennen musste er hingegen die Bindungswirkung des Beschlusses für die beteiligten Unionsmitglieder und -organe. „Im Geiste gegenseitiger Solidarität“ sollten die Mitgliedstaaten davon absehen, das kohärente Vorgehen der Gemeinschaft in irgendeiner Weise zu konterkarieren (Art. 23 Abs. 1). Gleiches sollte für Beschlüsse von gemeinsamen Aktionen oder gemeinsamen Standpunkten gelten, die nicht auf Grundlage einer gemeinsamen Strategie beschlossen wurden (Art. 23 Abs. 2).

Interessant dabei war die faktische Rückkehr zum Modus des Luxemburger Kompromisses. Demnach sollte von einer Abstimmung abgesehen werden, wenn ein Mitglied geltend machen würde, auf Grund seiner – von ihm zu benennenden – vitalen Interessen gegen einen Beschluss zu stimmen (Art. 23 Abs. 2).⁷³

3. Schließlich wurden die Bestimmungen zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik modifiziert und erweitert. In Amsterdam erfolgte ein deutlicheres Bekenntnis zu einer zu entwickelnden Verteidigungspolitik, die „schrittweise“ festgelegt werden sollte, wenngleich die Regierungskonferenz es bei dem Hinweis beließ, dass diese Maßnahmen „zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte(n), falls der Europäische Rat dies beschließt“ (Art. 17 Abs. 1). Damit schuf der Amsterdamer Vertrag die rechtliche Grundlage für die operative Implementierung einer Verteidigungspolitik in den Vertrag. Eine weitere Revisionskonferenz war damit nicht mehr notwendig.⁷⁴ Selbiges galt für die WEU, die als „integraler Bestandteil“ (Art. 17 Abs. 1) künftig durch einen Beschluss des Europäischen Rates ohne die entsprechenden Ratifikationsszenarien in den Mitgliedstaaten in die EU integriert werden konnte.⁷⁵

Klarer definiert und erweitert wurden die Politikfelder der GASP, wonach die Union für „humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedenschaffender Maßnahmen“ im Sinne der Petersberg-Erklärung der WEU verantwortlichgemacht wurden (Art. 17 Abs. 2). Die Leitlinienkompetenz des Europäischen Rates erstreckte sich fortan auch auf „Fragen mit verteidigungspolitischen Bezügen“ (Art. 13 Abs. 1). Die Beziehung zur WEU wurde des Weiteren dahingehend reformiert, dass die EU diese nicht mehr lediglich ersuchen könne, tätig zu werden, sondern sie nun vielmehr bei Bedarf in Anspruch nehmen dürfte (Art. 17 Abs. 3). Den neutralen Staaten wurde das Recht zugesprochen, als gleichberechtigte Partner an Planungen und Aktionen im Rahmen der WEU teilzunehmen (Art. 17 Abs. 3). Auch für EU-Aktionen im Rahmen der WEU wurde das Prinzip der konstruktiven Enthaltung eingeführt.

2.2.2.2 Bewertung

Die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Europäischen Union litt in den 90ern unter folgenden Problemen: erstens unter einer mangelnden Verknüpfung der Politiken, zweitens unter einer fehlenden politischen Kohärenz in Ermangelung einer EU-Außenvertretung sowie drittens unter einer absenten militärischen Handlungsfähigkeit. Inwieweit konnte der Europäische Rat von Amsterdam diesen Missständen gerecht werdende substanzielle Reformen entgegensetzen?

1. Grundsätzlich war eine Auflösung der Säulenkonstruktion zwar nicht zu erwarten gewesen, die Hoffnung auf eine Aufweichung der strikten Trennung zwischen erstem Pfeiler auf der einen und zweitem und drittem Pfeiler auf der anderen Seite hatte aber bestanden. Die Staats­- und Regierungschefs vermieden diesbezüglich Fortschritte und beschränkten sich u.a. auf die Hervorhebung des Europäischen Rates als Leitorgan sowie den Appell an ein Mehr an Kohärenz.⁷⁶ Die mangelnde Verknüpfung der Politiken sorgte in den Grenzbereichen für Konflikte zwischen den ganz oder teilweise vergemeinschafteten Politiken (wie der Handels- und der Außenwirtschaftspolitik) zum einen und den zwischenstaatlichen Politiken, die alleine der GASP zufielen, zum anderen. Die Festschreibung eines geeigneten, rechtlich fundierten Szenarios in Konfliktfällen war nicht konsensfähig gewesen, weil dies de facto bereits auf eine Überwindung der Säulenkonstruktion hinausgelaufen wäre.⁷⁷

2. Mit der Einsetzung eines in Personalunion handelnden Hohen Vertreters der GASP, der gleichzeitig als Leiter der Strategieplanungs- und Frühwarneinheit und als Generalsekretär des Rates agieren sollte, wurde der erste Schritt zu höherer Kontinuität in der EU-Außenvertretung getan; darüber hinaus war durch die Personifizierung der europäischen Außenpolitik auch eine gesteigerte Kohärenz zu erwarten. Allerdings sollte dies davon abhängen, ob sich der Hohe Vertreter zu einem echten Repräsentanten der EU entwickeln würde. Entscheidende Messgröße hierfür war zum einen seine Persönlichkeit, zum anderen der ihm durch die Staats- und Regierungschefs zugewiesene Freiraum und dessen Ausnutzung durch den Hohen Vertreter.⁷⁸ Insgesamt legte diese Vertragserweiterung die Hoffnung nahe, die EU dem Ziel näher zu bringen, mit einer Stimme zu sprechen, ohne allerdings am Problem der Doppelvertretung durch Kommission und Präsidentschaft grundsätzlich etwas zu ändern. Entsprechend war man sich zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses noch keineswegs einig, ob es sich bei dem Hohen Vertreter um eine anerkannte Persönlichkeit oder aber lediglich um einen hohen Beamten handeln sollte.⁷⁹

In diesem Sinne sind auch die Schaffung der Strategieplanungs- und Frühwarneinheit und die Umgestaltung der Troika zu bewerten. Erstere sollte die EU auf dem Weg voranbringen, eine kohärentere Krisenanalyse zu betreiben und frühzeitig gemeinsame Strategien aufzuzeigen und eine Wiederholung des Präventionsversagens in Jugoslawien zu verhindern. Allerdings sollte sich auch deren Effizienz erst in der Praxis erweisen. Die neue Troika wurde ganz im Sinne gesteigerter Kontinuität und Handlungsfähigkeit umgestaltet. Die Beteiligung von Kommission und Hohem Vertreter trug dem faktischen Dualismus der europäischen Außenpolitik viel stärker Rechnung als bisher.⁸⁰

3. Die Reformen im Bereich von Sicherheits- und Verteidigungspolitik reichten trotz einiger Verbesserungen lange nicht aus, die EU als glaubhaften Akteur zu positionieren. Insofern griffen die Amsterdamer Reformen in diesem Bereich zu kurz, wenngleich es sich bei der Aufnahme der Petersberg-Kriterien um eine Qualitätssteigerung handelte. Chancen wie Risiken barg die konstruktive Enthaltung: zwar ermöglichte sie der EU eine gesteigerte Handlungsfähigkeit durch die Aufweichung des Einstimmigkeitsprinzips, ob dies auch auf Kosten einer inneren Geschlossenheit gehen würde, sollte sich aber erst noch erweisen.

Wie muss nun ein abschließendes Urteil über die erreichten Amsterdamer Reformen ausfallen? Sicherlich wurden die schlechten Erfahrungen, vor allem bezüglich Kohärenz und Kontinuität der Außenvertretung aus Jugoslawien beherzigt; in diesem Sinne sind die aufgeführten Reformen zu bewerten. Doch die ausgeprägte militärische Unterlegenheit Europas gegenüber den USA trat erst knapp zwei Jahre nach der Amsterdamer Konferenz im Rahmen des Kosovo-Konflikts so offensichtlich zu Tage. Insofern waren die Reformen im Bereich von Sicherheit und Verteidigung sicherlich nicht ausreichend. Entsprechend fiel das überwiegende Urteil in der Literatur aus. Insgesamt sei das Ergebnis durchaus „akzeptabel“, urteilte bspw. Dembinski, angesichts der bevorstehenden außenpolitischen Herausforderungen bleibe es aber hinter dem Wünschenswerten zurück.⁸¹ Insgesamt zeugte das klarere Bekenntnis der Staats- und Regierungschefs vom Willen, die Rolle der EU als Akteur zu festigen.⁸² Ischinger brachte die veränderte GASP nach Amsterdam auf folgende Kurzformel:

„Viel Diplomatie, durchaus respektable Geldbeträge, aber keine Soldaten.“

Weiter bewertete er sie als „durchaus zugriffs- und handlungsfähig. Diese Handlungsmöglichkeiten der Union enden allerdings dort, wo wir ... auf Drohungen mit oder gar auf den Einsatz von militärischen Maßnahmen zurückgreifen müssen. Militärisch wirklich eingenständig handlungsfähig ist die Europäische Union – das muss man realistisch erkennen – auch nach dem Amsterdamer Vertrag noch nicht.“⁸³

Algieri hob die Grundprobleme hervor, unter denen die Union auch nach Amsterdam würde leiden müssen, und zielte dabei vor allem auf die sich aus dem Dualismus der Außenbeziehungen ergebende Komplexität der EU:

„Die Komplexität der Entscheidungsverfahren der EU, die Wechselwirkung zwischen verschiedenen Organen und Zuständigkeitsebenen bei der Formulierung und Ausgestaltung der Außenwirtschaftsbeziehungen und der Außenpolitik sowie der regelmäßig nach sechs Monaten wechselnde Vorsitz machen es den Dialog- und Kooperationspartnern häufig schwer, Gesicht und Stimme des Akteurs EU zu erkennen.“⁸⁴

Trotz einiger positiver Ansätze ließ Amsterdam also einige Fragen offen. Sich der Notwendigkeit einer Fortentwicklung im Sinne einer stärkeren Rolle als internationaler Akteur bewusst, entschlossen sich die Staats- und Regierungschefs zum Zeitpunkt des In-Kraft-Treten des Vertrages zu maßgeblichen Reformansätzen.

2.3 Entwicklung einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik

2.3.1 Entwicklung der ESVP durch Regierungskonferenzen

Dass Europa aus dem Schock der militärischen Abhängigkeit im Kosovo-Konflikt in der Lage war, Konsequenzen zu ziehen, bewiesen die Fünfzehn zum Kriegsende im Juni 1999. Die Kosovo-Krise und die damit verbundenen drängenden sicherheitspolitischen Probleme auf dem Balkan hatten den Europäern eine zeitliche Diskrepanz zwischen vertraglicher Ausgestaltung der GASP und den tatsächlichen sicherheitspolitischen Anforderungen deutlich vor Augen geführt. In der Konsequenz entschlossen sich die Staats- und Regierungschefs nun dazu, die in Folge des Kosovo-Konflikts notwendig gewordenen Reformen außerhalb einer Vertragsrevision vorzunehmen.⁸⁵

Dieses Streben mündete in die Idee, eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) zu entwickeln, nachdem die NATO bereits im April 1999 die Perspektive der Herausbildung einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität (ESVI) gebilligt hatte. Diese Fortentwicklung hatte sich wiederum auf einen Beschluss der NATO auf dem Berliner Gipfel im Juni 1996 gegründet, Mittel und Fähigkeiten bereitzustellen, auf die EU bzw. WEU bei Operationen im Rahmen der Petersberg-Aufgaben zurückgreifen könnten, sollte sich die NATO als solche an diesen nicht beteiligen wollen. Diese sog. Combined Joint Task Force (CJTF) unter europäischem Kommando wurde der politischen und strategischen Kontrolle der EU unterstellt.⁸⁶ Seit der Vertragsunterzeichnung von Amsterdam wurden die Gipfel des Europäischen Rates von Köln (Juni 1999) – der den Wendepunkt von reinen Absichtserklärungen hin zu konkreten Maßnahmen markiert –, Helsinki (Dezember 1999), Santa Maria de Feira (Juni 2000), Nizza (Dezember 2000), Göteborg (Juni 2001) und Laeken (Dezember 2001) dazu genutzt, die EVSP aufzubauen bzw. ihre Organisation fortzuentwickeln.

Der Weg zu dieser neuen Politik war frei geworden, nachdem London infolge der Regierungsübernahme Blairs die Blockadehaltung der Regierung Major bezüglich der Stärkung einer europäischen Verteidigungspolitik aufgegeben hatte. Blair und Chirac trafen sich im Dezember 1998 im bretonischen St. Malo, um über eine Stärkung der sicherheitspolitischen Fähigkeiten Europas zu beraten und sich darauf zu verständigen, dass es Aufgabe der EU sein sollte, im Rahmen der WEU unter Rückgriff auf die Mittel der NATO militärische Fähigkeiten zu entwickeln.⁸⁷ Bereits zuvor im Oktober war die Schaffung operativer Fähigkeiten für die EU Thema bei einem EU-Ratstreffen im österreichischen Pörtschach.⁸⁸

Der Grundstein für die ESVP wurde auf dem Europäischen Rat in Köln vom 3./4. Juni 1999 gelegt und fiel zeitlich mit dem Ende des Kosovo-Krieges zusammen. Neben der richtungsweisenden Ernennung Javier Solanas zum Hohen Vertreter griffen die Staats- und Regierungschefs die Wiener Erklärung des Europäischen Rates vom Dezember 1998 auf, in der sie bereits deklariert hatten, dass

„sich die GASP auf glaubwürdige operative Fähigkeiten stützen können [muss], wenn die Europäische Union in der Lage sein soll, auf der internationalen Bühne uneingeschränkt mitzuspielen“⁸⁹.

Die europäische Politik im Rahmen der GASP stand seit dem Jahreswechsel 1998/99 ganz im Zeichen des Kosovo-Konflikts, wobei die gesammelten negativen Erfahrungen der Europäer auf dem Weg zur Entwicklung einer ESVP als Katalysator wirkten und die Entwicklung der EU zu einem vielseitigen internationalen Akteur entscheidend beschleunigten.⁹⁰ In Köln legte der Europäische Rat nun die Leitprinzipien fest, auf deren Grundlage die Präsidentschaft die Entwürfe für die Stärkung der GASP erarbeiten sollte:

[...]

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¹ Institut für Europäische Politik

² vgl. z.B. Weidenfeld, Nizza in der Analyse, 2001

³ Ehrhart, Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik; Reiter/Rummel/Schmidt

⁴ Adam, in: Europäische Außenpolitik, S. 134

⁵ Lange, Amerikas bester Freund?, 2003

⁶ Maurer, Der Konvent über die Zukunft der Europäischen Union, 2003

⁷ Bericht der Gruppe VII „Außenpolitisches Handeln“ für die Mitglieder des Konvents, 2003

⁸ vgl. bspw. Freistaat Thüringen

⁹ Solana, Eine sicheres Europa in einer besseren Welt

¹⁰ vgl. bspw. Schwarz, Die erste Sicherheitsstrategie der EU

¹¹ Fitschen/Stehr

¹² Gasteyger, S. 113f.

¹³ ibid., S. 68.

¹⁴ Münzing, in: Lexikon der Internationalen Politik, S. 131, 131ff.

¹⁵ Burghardt/Tebbe, ER 1995, 1, 4

¹⁶ Erster Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs, S. 25, 26ff.

¹⁷ Allen/Wallace, S. 11

¹⁸ Busse, S. 19

¹⁹ Hansen, EA 1975, 493, 493ff.

²⁰ Regelsberger, Die Europäische Politische Zusammenarbeit in den achtziger Jahren, S. 21, 37f.

²¹ ibid., S. 27f.

²² Feierliche Deklaration zur Europäischen Union, EA 1983, 420, 426.

²³ Die EEA trat am 1. Juli 1987 in Kraft

²⁴ Weidenfeld, Aussenpolitik 1985, 375, 382.

²⁵ Krenzler, ER 1986, 384, 388

²⁶ Meyer-Landrut, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.): Kommentar zur Europäischen Union, Art. J.8 Rn. 2

²⁷ Krenzler, ER 1986, 384, S. 389.

²⁸ Regelsberger, Westeuropa als internationaler Akteur, S. 114f.

²⁹ Glaesner, ER 1986, 119, 125

³⁰ Müller-Graf, in: Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, S. 53, 55

³¹ De Ruyt, S. 227

³² In diesem Kapitel angeführte Artikel sind solche der EEA.

³³ Krenzler, ER 1986, 384, 389; Müller-Graf, in: Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, S. 53, 55f.

³⁴ Glaesner, ER 1986, 119, 125

³⁵ ibid., S. 126

³⁶ Krenzler, ER 1986, 384, 388

³⁷ Regelsberger, Die Europäische Politische Zusammenarbeit in den achtziger Jahren, S. 21, 53

³⁸ Hill, Toward Political Union, S. 139, 149

³⁹ vgl. Dembinski, Langer Anlauf – kurzer Sprung, S. 31f.

⁴⁰ Rosefeldt, Südosteuropa 1993, 621, 621ff.

⁴¹ Regelsberger, Integration 1992, 83, 87ff.

⁴² Mehrheitsentscheidungen sind sonst bei Verfahrensfragen vorgesehen; gemeinsame Standpunkte sollten im überwiegenden Maße in Bezug auf die Sanktionspolitik Anwendung finden, während die gemeinsamen Aktionen durch das konkrete Tätigwerden der Union, etwa durch die Ernennung von Sonderbeauftragten oder die Durchführung von Hilfsprogrammen ihre Anwendung fand.

⁴³ Janning, in: Maastricht in der Analyse, S. 55, 60f.; Kaufmann-Bühler in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EU-Vertrag, Art. J.3 Rn. 13ff.

⁴⁴ Tebbe, in: Die Europäische Union, S. 88, 92

⁴⁵ Meyer-Landrut in: Grabitz/Hilf: Kommentar zur Europäischen Union, Art. J.9 Rn. 1

⁴⁶ Jacqué in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-Vertrag, Art. C Rn. 2 und 5

⁴⁷ Regelsberger, Integration 1992, 83, 91

⁴⁸ Burghardt/Tebbe in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-Vertrag, Art. J.4 Rn.1

⁴⁹ Um dem Widerstand der neutralen Iren gerecht zu werden, verwies der Vertragstext darauf, dass dieser Artikel nicht den „besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten“ berührt (Art. J.4 (4)); Regelsberger, Integration 1992, 83, 87

⁵⁰ Burghardt/Tebbe in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-Vertrag, Art. J.4 Rn 8ff.

⁵¹ Semrau, S. 22

⁵² BVerfGE 89, S. 155f., 181, 182, 200.

⁵³ Jacqué in: Groeben/Thiesing/Ehlermanns (Hrsg.), EU-Vertrag, Art. A Rn. 13; S. Semrau, S. 23f.

⁵⁴ Semrau, S. 24

⁵⁵ In diesem Kapitel angeführte Artikel, sofern nicht anders bezeichnet, sind solche des EUV in der Fassung von Maastricht.

⁵⁶ Jacqué in: Groeben/Thiesing/Ehlermanns (Hrsg.), EU-Vertrag, Art. A Rn. 12; Kaufmann Bühler in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EU-Vertrag, Vor Art.J Rn 11

⁵⁷ Kaufmann Bühler in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EU-Vertrag, Vor Art.J Rn 12

⁵⁸ Tebbe, in: Die Europäische Union, S. 88, 90

⁵⁹ Peterson, in: A Common Foreign Policy for Europe, S. 3, 14

⁶⁰ Janning, in: Maastricht in der Analyse, S. 55, 68.

⁶¹ Regelsberger, Integration 1992, 83, 84ff.

⁶² Schmuck, EA 1992, 97, 104

⁶³ Arnold, Aussenpolitik 1993, 275, 274f.; Soetendorp, in: European Foreign Policy, S. 103, 104

⁶⁴ Arnold, Aussenpolitik 1993, 275, 275

⁶⁵ Giersch, S. 125

⁶⁶ Burghardt/Tebbe, ER 1995, 1, 2

⁶⁷ So musste bspw. das Bundesverfassungsgericht die Vereinbarkeit des EUV mit dem Grundgesetz prüfen, während in Frankreich und Dänemark Referenden abgehalten wurden, welches im Falle Dänemarks nach einem abschlägigen ersten Votum wiederholt werden musste.

⁶⁸ Dembinski, Langer Anlauf – kurzer Sprung, S. 44

⁶⁹ Schmalz, S. 62

⁷⁰ In diesem Kapitel angeführte Artikel sind solche des EUV in der Fassung von Amsterdam.

⁷¹ Burghardt/Tebbe/Marquardt in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.): EU-Vertrag, Art. 18 EUV Rn. 1ff.

⁷² Die Bestimmungen hierzu finden sich nicht im Vertrag selber sondern in der 6. Erklärung zur Schaffung einer Strategieplanungs- und Frühwarneinheit in der Schlussakte des EUV.

⁷³ Bereits in Maastricht war eine konstruktive Stimmenthaltung im Rahmen der GASP vorgesehen, allerdings nicht im EUV selber sondern in der 27. Erklärung zu Schlussakte; Schmalz, S. 53

⁷⁴ Schmalz, S. 75

⁷⁵ Pippan, APuZ 1997, 30, 37

⁷⁶ Gilsorf, in: Die Europäische Union nach dem Vertrag von Amsterdam, S. 239, 253f.

⁷⁷ ibid., S. 254.

⁷⁸ Bitterlich in Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU- Vertrag, Art. 26 Rn. 8; Schmalz, S. 63

⁷⁹ Dembinski, Langer Anlauf – kurzer Sprung, S. 44; vgl. hierzu auch Frisch, S. 8ff.

⁸⁰ Schmalz, S. 63f.

⁸¹ Dembinski, Langer Anlauf – kurzer Sprung, S. 50f.; Entsprechend kritisch beurteilen auch Axt und Pippan die Reformen der GASP, vgl. Axt, Europäische Rundschau 1997, 3, 12; Pippan, APuZ 1997, 30, 38f.

⁸² Algieri, in: Amsterdam in der Analyse, S. 89, 89

⁸³ Ischinger, S. 4f.

⁸⁴ Algieri, in: Amsterdam in der Analyse, S. 89, 101

⁸⁵ Schlussfolgerungen des Vorsitzes – Europäischer Rat in Köln

⁸⁶ Meiers, Europäische Sicherheit- und Verteidigungsidentität, S. 4

⁸⁷ vgl. Gipfeltreffen des französischen Staatspräsidenten, S. 131, 131

⁸⁸ Algieri, in: Nizza in der Analyse, S. 161, 162f.; Meiers, Europäische Sicherheit- und Verteidigungsidentität, S. 8

⁸⁹ Schlussfolgerungen des Vorsitzes – Europäischer Rat in Wien

⁹⁰ Dembinski, Perspektiven der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, S. 1; Schneckener, EA 2001, 43, 43