Inhaltsbestimmung nationalen Medienrechts durch europäische Vorgaben

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundlagen des medienpolitischen Handelns der EU
2.1 Der historisch-politische Kontext
2.2 Die primärrechtliche Herleitung europäischer Medienpolitik

3. Tätigkeitsbereiche europäischer Medienpolitik und die Folgen für die nationstaatliche Ebene
3.1 Überblick über die betroffenen Politiken und ihre Umsetzung
3.2 Die Fernsehrichtlinie
3.3 Medienpolitische Aspekte des EG-Wettbewerbsrechts
3.4 Zur Frage der Rechtmäßigkeit der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in den EU-Mitgliedstaaten
3.5 Das Engagement der EG im Bereich Telekommunikation
3.6 Das Grundrecht auf Meinungs- und Informationsfreiheit

4. Schlußbetrachtung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Angesichts der zunehmenden Europäisierung praktisch aller Politikbereiche verwundert es nicht, daß auch das nationale Medienrecht zunehmend von europäischen Vorgaben mitbestimmt wird. Wissenschaftlich hat diese Entwicklung in den letzten Jahren u.a. in einer Reihe von juristischen und politikwissenschaftlichen Dissertationen seinen Niederschlag gefunden; so wurde auch Prof. Dr. Miriam Meckel, seit 2002 Staatssekretärin für Europa, Internationales und Medien beim Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen und damit eine der wichtigsten deutschen Medienpolitikerinnen, über das Thema „Fernsehen ohne Grenzen? Europas Fernsehen zwischen Integration und Segmentierung“ promoviert.^[1] Und die vom WDR herausgegebene jährliche Bibliographie „Hörfunk und Fernsehen“ führt unter dem Stichwort „Europäische Medienpolitik“ schon seit einigen Jahren regelmäßig mehr als zwei Dutzend einschlägige Aufsätze in Zeitschriften und Sammelbänden an.^[2]

Zwar sind Presse-, Rundfunk- und Medienrecht in der Bundesrepublik Deutschland verfassungsrechtlich Ländersache, doch in der Realität wird auch das deutsche Medienrecht immer häufiger durch europäisches Sekundärrecht dominiert. Umso mehr erstaunt, wie wenig in der Diskussion um die Zukunft des gebührenfinanzierten Fernsehens europapolitische Aspekte eine Rolle spielen, etwa in den Stellungnahmen verschiedener Landesregierungen. Wie überaus wichtig, ja lebensnotwendig der Blick nach Europa für die öffentlich-rechtlichen Rundfkunkanstalten freilich ist und wie relativ wenig andererseits über die entsprechenden Aktivitäten von ARD und ZDF nach außen dringt, erhellt aus einer recht versteckten Stelle im aktuellen ARD-Jahrbuch über „Medienpolitische Entwicklungen auf internationaler Ebene“, die gerade einmal eine Spalte ausfüllt:^[3]

Breiten Raum nahm auch im Jahr 2002 die medienpolitische Diskussion auf europäischer Ebene ein. Die Position der ARD in den zentralen Europa-Fragen vertraten federführend der WDR und das ebenfalls unter WDR-Federführung stehende ARD-Verbindungsbüro in Brüssel. Wichtige Themen in diesem Zusammenhang waren die Novellierung der Fernsehrichtlinie und der Charakter der in Deutschland erhobenen Rundfunkgebühr, die von der Europäischen Kommission als eine staatliche Beihilfe betrachtet wird. Außerdem ging es um die Ausgestaltung des Europäischen Verfassungsvertrags, in den das Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedsstaaten zum Vertrag von Amsterdam vom 2.10.1997 sowie der bisherige Kulturartikel des EG-Vertrages übernommen werden sollen. Schließlich standen das Sublizenzierungsverfahren innerhalb der Europäischen Rundfunkunion (UER) und die europaweite Durchsetzung des MHP-Standards auf der Tagesordnung.

Eine weitere Frage von erheblicher Tragweite, der sich der WDR und dessen Intendant intensiv annahmen, waren die Beratungen im Rahmen des General Agreement on Trade in Services (GATS). Für den Fall, dass EU-rechtlich die Rundfunkgebühr dauerhaft als eine Beihilfe betrachtet werden sollte und die audiovisuellen Medien unter das GATS-Handelsregime fielen, wäre die Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland und Europa konkret gefährdet [...].

Die ARD wies darauf hin, dass audiovisuelle Dienste aufgrund ihrer kulturellen, politischen und sozialen Bedeutung nicht mit herkömmlichen Dienstleistungen vergleichbar sind. ARD und UER unternahmen deshalb erhebliche Anstrengungen, gemeinsam mit politischen Kräften in Deutschland und in Übereinstimmung mit der Position namentlich des französischen Staates entsprechenden Liberalisierungsforderungen von Drittstaaten entgegenzuwirken.

Damit sind wesentliche Bereiche europäischer Medienpolitik und damit europäischen Medienrechts benannt, die im folgenden näher erläutert und untersucht werden sollen: Richtlinien, vor allem die EG-Fernsehrichtlinie; das Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk; der EG-Kulturartikel und die GATS-Verhandlungen im Zusammenhang mit dem EG-Beihilferecht und dem Schutz des geistigen Eigentums. Hinzu kommen medienrelevante Aspekte der europäischen Grundrechtskodifizierung, wie sie seit vier Jahren auf EU-Ebene stattfindet (auf das Engagement von Europarat und OSZE im Bereich von Medien- und Kulturpolitik und Pressefreiheit kann dabei nur am Rande eingegangen werden). Der Schwerpunkt dieser Arbeit liegt der Natur der Sache nach auf der Bedeutung des europäischen Rechts für die audiovisuellen Medien.

Im folgenden soll zunächst erläutert werden, wie es dazu gekommen ist, daß die Europäische Union im Bereich von Medienpolitik und -recht tätig geworden ist: Was waren die politischen und wirtschaftlich-technologischen Hintergründe, die das Tätigwerden der europäischen Ebene anstießen und begünstigten, und welche Bestimmungen des europäischen Primärrechts werden dabei zur Legitimation herangezogen? Darauf folgt eine systematische Übersicht über die o.g. wesentlichen Felder, in denen sich europäische Medienpolitik niederschlägt. Erkenntnisleitend ist dabei die Frage, in welchem Umfang deutsches Medienrecht mittlerweile durch europäische Vorgaben mitbestimmt wird und welche Trends sich hinsichtlich der künftigen Entwicklung ausmachen lassen. In der Schlußbetrachtung wird eine Bewertung des Ist-Zustandes und der zu erwartenden weiteren Entwicklung vorgenommen. Dabei wird insbesondere zu diskutieren sein, inwieweit eine Aushöhlung der Länderkompetenz in Sachen Rundfunk auszumachen ist und was dies bedeutet.

In dieser Arbeit werden auch die Änderungen des europäischen Primärrechts berücksichtigt, die in dem vom Verfassungskonvent unter Vorsitz von Valéry Giscard d’Estaing erarbeiteten und im Juli 2003 vorgelegten Entwurf für eine Europäische Verfassung in Aussicht genommen werden.^[4] Denn auch wenn nach dem Scheitern des Europäischen Rates von Brüssel im Dezember 2003 zum jetztigen Zeitpunkt nicht absehbar ist, wie sich die Umsetzung des Verfassungsprojekts darstellen wird, kann davon ausgegangen werden, daß medienpolitisch relevante Aspekte nicht zu den wirklich strittigen Fragen gehören. Die Verweise auf die Europäische Verfassung (EV) in dieser Arbeit stehen jedoch selbstverständlich unter dem Vorbehalt ihrer Implementierung.

2. Grundlagen des medienpolitischen Handelns der EU

2.1 Der historisch-politische Kontext

Eine Zuständigkeit der EU für Medienpolitik i.e.S., insbesondere für die Regelung des Rundfunks, findet sich in den europäischen Verträgen nicht und ist auch nicht in der künftigen Europäischen Verfassung vorgesehen. Im Gegenteil sind die Rundfunksysteme der EU-Mitgliedstaaten ja traditionell sehr unterschiedlich, und die föderale Rundfunkordnung der Bundesrepublik sticht noch einmal besonders hervor: Die Zuständigkeit der Bundesländer für den öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk ist eines der entscheidenden verbliebenen Reservatrechte gegenüber dem Bund und führt zu einer einzigartigen, äußerst komplexen Rundfunkstruktur. Medien (insbesondere: Fernsehen) und Europa bedeutete nach dem Zweiten Weltkrieg daher vier Jahrzehnte lang vor allem symbolische Projekte wie den Verbund „Eurovision“ zum Austausch von Programmangeboten^[5] im Rahmen der 1950 zur supranationalen Zusammenarbeit von Rundfunkanstalten gegründeten Europäischen Rundfunkunion (UER) mit Sitz in Genf,^[6] am bekanntesten in Form des seit 1956 veranstalteten „Eurovision Song Contest“ (früher „Grand Prix d’Eurovision de la Chanson“).^[7]

Die Europäische Gemeinschaft befaßte sich lange Zeit über nicht mit Medien- und Kulturpolitik, hingegen nahm sich der Europarat von Anfang an dieser Themen an: Neben dem Aspekt der Völkerverständigung durch Zusammenarbeit seiner Mitgliedstaaten auf diesen Gebieten nahm er von Beginn an eine sehr wichtige Rolle bei der Etablierung und Wahrung der Grund- und Menschenrechte in Europa ein; zu den wichtigsten Rechten in der vom Europarat 1950 beschlossenen Europäischen Menschenrechtskonvention gehören daher die Meinungs-, Informations- und Pressefreiheit (Art. 10 EMRK).^[8] Auch die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa sieht darin einen ihrer Schwerpunkte und hat zu diesem Zweck 1997 das Amt eines Repräsentanten für die Freiheit der Medien geschaffen, das bis Ende 2003 von dem deutschen Publizisten und SPD-Politiker Freimut Duve engagiert wahrgenommen worden ist.^[9] Die Monitoring-Verfahren von Europarat und OSZE finden im übrigen auch Berücksichtigung bei der Bewertung der politischen und gesellschaftlichen Situation der MOE-Länder durch die Europäische Union und damit in deren Erweiterungs- und Osteuropapolitik.

Nun liegt es in der Logik der von Beginn an angelegten und gewollten Eigendynamik der europäischen Integration – ausgedrückt „in dem festen Willen [der Herren der Verträge], die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluß der europäischen Völker zu schaffen“ (Präambel des EG-Vertrages) –, daß die europäische Ebene in immer mehr Bereichen des wirtschaftlichen und politischen Lebens gestaltend eingreift. Von entscheidender Bedeutung für die Entwicklung im Bereich der europäischen Medienpolitik waren daher die ökonomischen und politischen Umbrüche der 1980er Jahre:

– Die Entwicklung von Kabel-, Satelliten- und später auch Digitalfernsehen eröffnete die Möglichkeit von weitaus mehr Sendefrequenzen als bislang und ermöglichte grenzüberschreitenden Rundfunk in ganz neuem Umfang.
– Damit einhergehend förderte der seit den 1980er Jahren bestehende Trend zur Deregulierung und Globalisierung die Ausbreitung des privaten Rundfunks und vereinfachte ausländische Investitionen im Medienbereich bei gleichzeitiger Verflechtung der Eigentümerstrukturen.
– Schließlich führten das Ende des Ost-West-Konfliktes 1989-91 und die Öffnung der Grenzen in Europa zu einer immer stärkeren politischen und wirtschaftlichen Integration Mittel- und Osteuropas in die EU bis hin zum Beitritt von (vorerst zehn) ehemals kommunistischen Staaten zur Union am 1. Mai 2004. Hinzu kommt die seit Mitte der 1980er Jahre mit Nachdruck betriebene Vollendung des EU-Binnenmarktes zum 1. Januar 1993, die eine weitere wirtschaftliche Liberalisierung nicht zuletzt im Bereich Telekommunikation mit sich brachte.

Vor diesem Hintergrund engagiert sich die Europäische Kommission seit Mitte der 1980er Jahre zusehends medienpolitisch, und zwar in erster Linie unter ökonomischen Vorzeichen.^[10] Ferner verstand es die Kommission, frühzeitig das Stichwort „Informationsgesellschaft“ aufzugreifen und damit in einem immer wichtiger werdenden Bereich der Volkswirtschaft die Initiative an sich zu ziehen (siehe Kapitel 3.5).

2.2 Die primärrechtliche Herleitung europäischer Medienpolitik

Wie gesagt wird der Rundfunk im primären EU-Gemeinschaftsrecht bislang praktisch nicht genannt; nur indirekt erscheint er als „audiovisueller Bereich“ im Zusammenhang mit der Kulturförderung in den Mitgliedstaaten durch die EU (Art. 151, Abs. 2 EGV). Daraus leitet sich jedoch keine Befugnis zum Erlaß von Sekundärrecht ab, sondern nur eine Regelungskompetenz für Fördermaßnahmen wie das für die europäische Filmindustrie überaus wichtige Programm MEDIA PLUS, für das im Zeitraum von 2001 bis 2005 rund 400 Millionen Euro zur Verfügung stehen.^[11]

Das Tätigwerden der Europäischen Kommission im Bereich der Rundfunkregulierung wird hingegen mit dem Ziel der Vollendung des Binnenmarktes begründet:^[12] Um das zentrale Ziel der Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EGV) zu verwirklichen, ist eine Rechtsangleichung nötig (Art. 94 EGV). Die umstrittene Definition von Rundfunkaktivitäten als Dienstleistung geht auf die laufende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zurück, beginnend mit seinem ersten Rundfunkurteil, dem Sacchi-Urteil aus dem Jahr 1974. Dies bedeutet allerdings noch immer kein umfassendes Recht auf Rundfunkregulierung seitens der EU. Dem steht zum einen das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 EGV) entgegen, das in der Europäischen Verfassung mit der expliziten Einführung der „begrenzten Einzelermächtigung“ in Art. 9 EV noch verschärft werden soll. Dies bedeutet eine eindeutige Einschränkung für das Tätigwerden der EU im Bereich der Rundfunkpolitik, soweit überwiegend die kulturelle Dimension betroffen ist. Zum anderen heißt es zwar in Art. 151, Abs. 1 EGV, der sogenannten Kulturklausel:

[...]

^[1] Miriam Meckel: Fernsehen ohne Grenzen? Europas Fernsehen zwischen Integration und Segmentierung = Studien zur Kommunikationswissenschaft, Bd. 3, Opladen 1994. Vgl. auch die persönliche Website der Ministerin und Medienwissenschaftlerin unter www.miriam-meckel.de (eingesehen am 30. März 2004).

^[2] Zuletzt erschienen: Westdeutscher Rundfunk Köln, Printarchiv (Hrsg.): Hörfunk und Fernsehen. Aufsatznachweis aus Zeitschriften und Sammelwerken, Jahresband 2002, bearb. von Rudolf Lang, Köln 2003.

^[3] ARD-Jahrbuch 03, 35. Jahrgang, hrsg. von der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) unter Mitw. der ARD-Werbung, Hamburg 2003, S. 154 (Hervorh. d. A.).

^[4] Vertrag über eine Verfassung für Europa (Entwurf), deutsche Version auf der Website des Europäischen Konvents unter http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv00850.de03.pdf (eingesehen am 30. März 2004).

^[5] Art. Eurovision, in: Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) unter Mitw. der ARD-Werbung (Hrsg.): ABC der ARD, 3. Aufl., Baden-Baden 2002, S. 63.

^[6] Art. Union der Europäischen Rundfunkorganisationen, in: ebd., S. 198.

^[7] Art. Grand Prix Eurovision de la Chanson, in: ebd., S. 77.

^[8] Zur grundsätzlichen, nicht zu unterschätzenden Bedeutung von Art. 10 EMRK für die europäische Medienordnung siehe Dieter Dörr: Die europäische Medienordnung, in: Hannes Haas u. Wolfgang R. Langenbucher (Hrsg.): Medien- und Kommunikationspolitik = Studienbücher zur Publizistik- und Kommunikationswissenschaft, Bd. 12, Wien 2002, S. 131-179, hier: S. 132-136.

^[9] Vgl. Werner A. Perger: Im Streit mit Putinistan. Freimut Duve, Medienbeauftragter der OSZE, scheidet aus dem Amt, in: DIE ZEIT, Nr. 3 vom 8. Januar 2004, S. 6.

^[10] Für viele Constanze Farda: Europäische Medienpolitik. Eine Policy-Analyse der Fernseh- und der Antikonzentrationsrichtlinie, Wiesbaden 2000, S. 196-199 u. passim.

^[11] Patrick Meyer: Medien- und Telekommunikationspolitik, in: Werner Weidenfeld u. Wolfgang Wessels (Hrsg.): Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integration, 8. Aufl., Bonn 2002, S. 287-292, hier: S. 288.

^[12] Zum folgenden siehe Christian Greissinger: Vorgaben des EG-Vertrages für nationales Rundfunk- und Multimediarecht = Ius Europaeum, Bd. 13, Baden-Baden 2001, S. 256-289; Dörr (wie Anm. 8), S. 137 ff.