Der Luxemburger Kompromiss

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Primärquelle
2.1. Inhalt

3. Historischer Kontext
3.1. Die europäische Integration
3.2. Krise und Kompromiss
3.3. Das Europakonzept Frankreichs unter de Gaulle

4. Krise und Kompromiss aus der Perspektive der Schweiz
4.1. Ausbruch der Krise
4.2. Verlauf der Krise
4.3. Der Kompromiss

5. Fazit

6. Quellen- und Literaturverzeichnis
6.1. Quellenverzeichnis
6.2. Literaturverzeichnis

7. Anhang
7.1. Schlusskommuniqué der außerordentlichen Tagung des Ministerrats

1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit entstand im Rahmen eines Seminars über die Geschichte der europäischen Integration. Dabei wurde immer wieder versucht, die Ereignisse und Entwicklungen innerhalb dieses vielfältigen Integrationsprozesses in einen Zusammenhang mit der Schweiz zu stellen. Der Aufbau der nachfolgenden Arbeit folgt diesem Grundmuster.

Thematischer Ausgangspunkt dieser Arbeit ist der so genannte „Luxemburger Kompromiss“ vom Januar 1966. Der auf die wesentlichen Aspekte zusammengefasste Inhalt des Kompromisses wird dieser Arbeit vorangestellt, worauf diese Primärquelle mitsamt ihrer Entstehungs- und Wirkungsgeschichte anschliessend in einen historischen Zusammenhang eingeordnet werden soll. Dabei stehen in diesem ersten Teil der Arbeit die Fragen im Vordergrund, welche Entwicklungen eine Kompromissfindung überhaupt erst notwendig gemacht haben, und welche Bedeutung dem Kompromiss für die damalige und auch die weitere Entwicklung des europäischen Integrationsprozesses zukommt.

Im zweiten Teil der vorliegenden Arbeit werden die Ereignisse und Entwicklungen im Zusammenhang mit dem Luxemburger Kompromiss in einen konkreten Bezug zur Schweiz gestellt. Dabei gilt das Augenmerk – neben der Feststellung der konkreten politischen Auswirkungen auf die Schweiz – insbesondere der damaligen Wahrnehmung, also den Reaktionen der Schweiz auf das politische Geschehen in Europa. Das Bild der schweizerischen Wahrnehmung der Geschichte der europäischen Integration im Kontext des Luxemburger Kompromisses soll dabei anhand von Zitaten aus zwei Schweizer Tageszeitungen rekonstruiert werden. Artikel aus der Neuen Zürcher Zeitung so wie aus der Tribune de Genève sollen einerseits garantieren, dass das möglicherweise divergierende Meinungsspektrum zwischen deutsch- und französischsprachiger Schweiz in seiner Gesamtheit abgedeckt wird, und dass andererseits die Aussagen auch vergleichbar sind – beide Organe weisen ja eine ausgeprägt liberale Tradition auf.

Ziel dieser Arbeit ist es, die Bedeutung des Luxemburger Kompromisses im Zusammenhang mit der europäischen Integrationsgeschichte aufzuzeigen und die damaligen Ereignisse und Entwicklungen aus der Perspektive der Wahrnehmung der Schweiz fassbar zu machen.

2. Primärquelle

In einem ersten Schritt sollen nun auf den nachfolgenden Seiten die zentralen Aspekte der grundlegenden Primärquelle herausgearbeitet werden, ohne dass dabei nebensächliche Beschlussdetails den Rahmen einer einleitenden Betrachtung überdehnen.

Die Ausgangslage für diese Arbeit bildet das „Schlusskommuniqué der ausserordentlichen Tagung des Ministerrats“ vom 29. Januar 1966. Dieses Dokument wurde nach dem Abschluss der Ratstagung in Luxemburg am 30. Januar 1966 veröffentlicht und ist beispielsweise im Bulletin der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom März 1966 oder im Internet in der Dokumentensammlung des European Navigator unter www.ena.lu zu finden. Die nachfolgenden Zitate wurden einem im Anhang dieser Arbeit angeführten Exemplar entnommen.

Das Schlusskommuniqué dokumentiert hauptsächlich den Verlauf und die Beschlüsse der beiden Teile der Ratstagung, die vom 17. bis zum 18. Januar so wie vom 28. bis zum 29. Januar 1966 stattgefunden haben. Die Beschlüsse, die von den Vertretern der sechs damaligen Mitgliedsstaaten und Gründungsmitglieder der „Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft“ (EWG) insbesondere in Bezug auf die Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat, aber auch in Bezug auf die Zusammenarbeit zwischen dem Ministerrat und der Kommission gefasst wurden, gingen als so genannter „Luxemburger Kompromiss“ in die Geschichte der europäischen Integration ein.

2.1. Inhalt

Das Kommuniqué beginnt mit einem kurzen Überblick über die Vorbereitungen, die zu der ausserordentlichen Tagung in Luxemburg mit dem Ziel der Überwindung der Krise geführt haben.

Im ersten Teil der Ratstagung vom 17. und 18. Januar 1966 wurden gemäss dem Kommuniqué die beiden wesentlichen Streitpunkte - die Mehrheitsbeschlüsse im Ministerrat der EWG und das Verhältnis der Kommission zu eben diesem Ministerrat - bereits angesprochen. Der damalige französische Aussenminister Maurice Couve de Murville (1907-1999) unterstrich dabei die Haltung Frankreichs, bei "Fragen von lebenswichtigem Interesse seien nur einstimmige Entscheidungen politisch denkbar".^[1] Des Weiteren legte de Murville ein so genanntes "Aide-memoire" vor, also eine Art Arbeitspapier, das in acht Punkten die Vorstellungen der französischen Regierung zum Verhältnis von Kommission und Rat enthielt. So wurden darin beispielsweise die Forderungen formuliert, dass die Kompetenzregelungen der Kommission genauer festgelegt und eingehalten werden müssten, und diese in Ausübung ihrer politischen Tätigkeiten mehr Rücksicht auf die Interessen und die Politik der Regierungen zu nehmen habe. Der Kommission sei kein Raum für "Ermessensentscheidungen"^[2] zu lassen, Versuche der Kommission, nicht in den Römischen Verträgen von 1957 definierte Kompetenzen von den Einzelstaaten auf die Gemeinschaft zu übertragen seien "Abwege", die "ausgeschaltet werden" müssten.^[3]

Diese Forderungen Frankreichs stiessen nicht auf resolute Ablehnung, die anderen Mitglieder liessen Kompromissbereitschaft erkennen und zeigten sich zu weiteren Verhandlungen bereit. Die Gespräche sollten am 28. Januar wieder aufgenommen werden. Vor dem Hintergrund der Ernsthaftigkeit der Krise und den verhärteten Fronten der vergangenen Monate wurde die Gesprächsgrundlage dieser ersten Verhandlungsrunde von den Beteiligten durchaus positiv wahrgenommen, das Kommuniqué zitiert den damaligen Präsidenten des Ministerrats und luxemburgischen Ministerpräsidenten Pierre Werner (1913-2002), der die Tatsache, dass sich alle Mitglieder zu Verhandlungen getroffen haben, "an sich schon [als] ein Erfolg" bezeichnete, und der die "Entschlossenheit aller, zu einer Lösung zu gelangen und (..) die gelockerte Atmosphäre am Verhandlungstisch" als "Grund zur Hoffnung" verstand.^[4]

Der zweite Teil der Ratstagung vom 28. und 29. Januar 1966 führte auf der Grundlage der Vorbesprechungen zu einer Übereinkunft zwischen den sechs Mitgliederstaaten. In Bezug auf das Verhältnis zwischen Rat und Kommission hält das Kommuniqué in einer Art Modifikation des Aide-memoires de Murvilles sieben Punkte fest, die eine stärkere Bindung der Kommission an den Ministerrat vorsehen, insbesondere hinsichtlich des Kontaktes gegenüber Dritten, der Bestimmung der Hauhaltsordnung und der Informationspolitik. So solle etwa die Kommission künftig „mit den Regierungen der Mitgliedstaaten Fühlung“ nehmen, bevor sie einen „Vorschlag von besonderer Bedeutung annimmt.“ Auch sollten künftig „Aufstellung und Ausführung der Haushaltspläne“ von den beiden Organen gemeinsam abgesprochen und festgelegt werden.^[5]

In Bezug auf die Mehrheitsentscheidungen wurde der bedeutsame Beschluss gefasst, dass sobald „sehr wichtige Interessen eines oder mehrerer Partner auf dem Spiel“ stehen, „die Erörterung fortgesetzt werden muss, bis ein einstimmiges Einvernehmen erzielt worden ist.“ Das Kommuniqué hält auch fest, dass zwischen „den sechs Delegationen (…) weiterhin unterschiedliche Meinungen bestehen“, wie vorzugehen ist, wenn keine Einstimmigkeit erzielt werden kann. Diese schriftlich fixierte Einigkeit über die gemeinsame Uneinigkeit solle die „Arbeit der Gemeinschaft“ jedoch „nicht verhindern“.^[6] Weiter führt das Kommuniqué noch Bereiche auf, in denen künftig grundsätzlich einstimmig entschieden werden soll, so beispielsweise auch in der bedeutenden Frage der Finanzierung der Agrarpolitik.

Schliesslich werden noch einige Einschätzungen von beteiligten Parteien wiedergegeben, die sich die erzielte Übereinkunft beziehen. So wurde etwa erneut der ehemalige Ministerratspräsident Werner zitiert, der die Übereinkunft als „politische Absichtserklärung“ einschätzte. Auch die anderen Mitglieder des Rates sollen sich jedoch „über die erzielte Einigung im allgemeinen befriedigt“ gezeigt haben.^[7] Die Kommission selbst hat schliesslich am 02. Februar 1966 ein eigenes Kommuniqué herausgegeben, in welchem sie „mit Befriedigung“ feststellt, „dass die Gemeinschaft nach der Ministerratstagung in Luxemburg ihre normale Tätigkeit in vollem Umfang wieder aufnehmen kann.“^[8]

3. Historischer Kontext

Nach der Zusammenfassung der wesentlichen inhaltlichen Aspekte des so genannten „Luxemburger Kompromisses“ wird das Dokument nachfolgend vor den Hintergrund der geschichtlichen Ereignisse und Entwicklungen seiner Zeit gestellt. Die Krise vor dem Kompromiss, aber auch die Auswirkungen der Beilegung der Krise stehen im Fokus der nachfolgenden Betrachtung. Dabei soll zumal versucht werden, die Bedeutung und die Tragweite des Luxemburger Kompromisses aus der Perspektive der europäischen Integrationsgeschichte zu erfassen. Um das Verständnis der Konfliktsituation im Zusammenhang mit dem Luxemburger Kompromiss noch zu vertiefen, sollen weiter die Motivation und die Interessenlage Frankreichs genauer betrachtet werden, um die spezifische Rolle der „Grande Nation“ im Bühnenspiel der europäischen Integration aus heutiger Sicht besser nachvollziehen zu können.

3.1. Die europäische Integration

Ohne an dieser Stelle allzu weit ausgreifen zu wollen, sollen doch die das Verständnis der Thematik erleichternden, entwicklungsgeschichtlichen und institutionellen Hauptaspekte der europäischen Integrationsgeschichte von 1945 bis Ende der 1960er Jahre kurz beschrieben werden.

Obwohl es bereits früher Bestrebungen gab, die Zusammenarbeit und Zusammengehörigkeit der europäischen Völker und Nationen zu stärken, begann die bisher erfolgreichste und nachhaltigste Phase der europäischen Integration erst nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges. Die umfassenden Zerstörungen und der Zerfall der alten Weltordnung erforderten eine Neuausrichtung der europäischen Politik. Vor dem Hintergrund des sich abzeichnenden Kalten Krieges sahen sich die westeuropäischen Staaten dazu gezwungen, ihre Beziehungen untereinander und ihre Stellung in der Welt neu zu definieren. Mit wirtschaftlicher Unterstützung der USA und von politischen, insbesondere sicherheitspolitischen Interessen sowohl der Einzelstaaten als auch Gesamteuropas getrieben, galten die ersten Bestrebungen der Intensivierung und dem Ausbau der wirtschaftlichen Zusammenarbeit. Der erste bedeutsame Schritt war eine verstärkte Kooperation im Sinne einer Zollunion in der für den Wiederaufbau Europas so entscheidenden Montanindustrie: Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, die Niederlande und Luxemburg schlossen sich 1952 zur auch „Montanunion“ genannten „Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl“ (EGKS) zusammen. Zur Verwaltung dieser gemeinschaftlichen Organisation wurden auch eigene Organe geschaffen, wie beispielsweise die „Hohe Behörde“, die „Versammlung“ und der „Besondere Ministerrat“, die jeweils aus Vertretern der Mitgliederstaaten zusammengesetzt wurden.^[9]

Während sich eine vertiefte Zusammenarbeit auf politischer Ebene, insbesondere in der Verteidigungspolitik, weiterhin nicht verwirklichen liess, wurden in den so genannten „Römischen Verträgen“ von 1957 zusätzlich zur bereits bestehenden EGKS noch die Gründungsverträge der „Europäischen Atomgemeinschaft“ (EURATOM) und der „Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft“ (EWG) unterschrieben. Diese neugegründeten Gemeinschaften waren ebenfalls mit eigenen Verwaltungsorganen ausgestattet. Anfang April 1965 unterzeichneten die sechs Mitgliederstaaten die Fusion dieser drei Europäischen Gemeinschaften zu einer einzigen „Europäischen Gemeinschaft“ (EG). Teil dieses Fusionsvertrages, der schliesslich im Juli 1967 in Kraft treten sollte, war dabei auch die Verschmelzung der zuvor bestehenden Verwaltungsorgane unter anderem zu einer gemeinsamen „Europäischen Kommission“ und einem gemeinsamen „Rat der europäischen Gemeinschaften“, auch „Ministerrat“ genannt.^[10]

Insgesamt konnte das europäische Projekt allerdings nicht so weitergetrieben werden, wie sich es nach dem Aufschwung und der Dynamik der ersten Nachkriegsjahre wohl viele erhofft haben. Die 1960er Jahre gelten nicht zuletzt auch wegen des Widerstandes Frankreichs unter Präsident Charles de Gaulle (1890-1970) gegen den Ausbau politischer Kompetenzen europäischer Institutionen als „enttäuschendste Etappe“^[11] im Prozess der Integration. Erst nach dessen Rücktritt im April 1969 begann sich die französische Haltung etwas zu lockern, das Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der sechs EG-Mitgliederstaaten in Den Haag im Dezember 1969 läutete dann vorerst wieder eine Phase der Erweiterung und Vertiefung des Prozesses der europäischen Integration ein.

3.2. Krise und Kompromiss

Der „Luxemburger Kompromiss“ vom 29. Januar 1966 ist also als Ereignis vor dem Hintergrund der – zumindest europapolitisch – harzigen 1960er Jahre zu begreifen. Mit dem Kompromiss von Luxemburg wurde eine schwere politische Krise in der bedeutendsten der damals noch drei Europäischen Gemeinschaften, der EWG, beendet.

Dieser Krise in der EWG gingen Uneinigkeiten zwischen Frankreich und den anderen fünf Mitgliedstaaten voraus. Streitpunkte waren einerseits die Umsetzung des in den Römischen Verträgen von 1957 vorgesehenen Mehrheitsprinzips im Ministerrat, andererseits die Vorschläge der Kommission zur Finanzierung des gemeinsamen Agrarmarktes und eine mit diesen Vorschlägen einher gehende Kompetenzausweitung zu Gunsten der Kommission und des Parlamentes.

Die Finanzierung des gemeinsamen Agrarmarktes sollte ab 1970 auf den „Europäischen Agrarfonds“ im Rahmen der Verwirklichung des gemeinsamen Marktes übertragen werden. Für die Jahre davor, also zwischen 1965 und 1970, musste die EWG allerdings noch eine Übergangsregelung einführen. Ihre Mitglieder waren sich dahingehend einig, dass über eine solche Übergangsregelung bis zum 30. Juni 1965 befunden werden sollte.

Anfang April 1965 trug die mit der Ausarbeitung dieser Übergangsregelung beauftragte EWG-Kommission unter ihrem deutschen Präsidenten Walter Hallstein (1901-1982) ihre Vorschläge vor, die im Rückblick als eigentlicher Anlass der Krise zu betrachten sind. An Stelle der bisherigen Beitragszahlungen der Mitgliedstaaten sollten künftig grosse Teile der Einnahmen aus den Binnenzöllen so wie auch aus den Aussenzöllen der einzelnen Staaten direkt an die EWG weiterzuleiten sein. Diese Gelder sollten dann für Gemeinschaftsausgaben in der Wirtschaftspolitik, insbesondere in der stark vergemeinschaftlichten Agrarpolitik verwendet werden.^[12]

[...]

^[1] Schlusskommuniqué der ausserordentlichen Ratstagung des Ministerrats, S. I.

^[2] Vgl. Schlusskommuniqué der ausserordentlichen Ratstagung des Ministerrats, S. II.

^[3] Vgl. Schlusskommuniqué der ausserordentlichen Ratstagung des Ministerrats, S. III.

^[4] Vgl. Schlusskommuniqué der ausserordentlichen Ratstagung des Ministerrats, S. IV.

^[5] Vgl. Schlusskommuniqué der ausserordentlichen Ratstagung des Ministerrats, S. IV-V.

^[6] Vgl. Schlusskommuniqué der ausserordentlichen Ratstagung des Ministerrats, S. V-VI.

^[7] Vgl. Schlusskommuniqué der ausserordentlichen Ratstagung des Ministerrats, S. VI-VII.

^[8] Vgl. Schlusskommuniqué der ausserordentlichen Ratstagung des Ministerrats, S. VII.

^[9] Vgl. Pfetsch, Die europäische Union, S. 31-32.

^[10] Vgl. Brunn, Die Europäische Einigung, S. 174-175.

^[11] Pfetsch, Die europäische Union, S. 44.

^[12] Vgl. Brunn, Die Europäische Einigung, S. 144-145.