Die Verfassungsgerichte von Wien und Karlsruhe im Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Vetospieler-Theorie und deren Modifikation

3. Vergleich
3.1 Anzahl der Vetospieler
3.2 Ideologische Distanzen
3.3 Interne Homogenität

4. Zusammenführung

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Regierung lasse sich ihre Politik nicht „von den acht Arschlöchern in Karlsruhe kaputtmachen“ (zit. nach Wesel 2004, S. 244) konnte man, zugebenermaßen vor längerer Zeit, aus dem deutschen Bundeskanzleramt (mutmaßlich) vernehmen. Nun haben sich Ton und Wortwahl geändert, aber auch heute noch sind kritische Stimmen zu einem starken Bundesverfassungsgericht (BVerfG) auszumachen¹ (exemplarisch: Höffe 2011, S. 127; Schmidt 1992, S. 46). Ähnliches für den Verfassungsgerichtshof (VfGH) Österreichs ist eher selten anzutreffen. Allerdings sind politikwissenschaftliche Betrachtungen zu dem Verhältnis von Recht und Politik im Allgemeinen und der Vergleich nationaler Verfassungsgerichte (VerfG) im Speziellen eher Mangelware (dazu: Herrmann 2010, S. 401; Hönnige 2011, S. 263 oder Becker u. Zimmerling 2006, S.18ff.; Beyme 2001, S. 493).

Letzterer Perspektive soll sich diese Arbeit zuwenden. In der Kritik steht immer wieder, dass VerfG, vormals neutrale „Hüter der Verfassung“, die in politischen Fragen eher Zurückhaltung üben sollten (Kelsen 2008, S. 23ff. und S. 56), sich mehr und mehr als Vetospieler (vgl. dazu exemplarisch Wagschal 2006, S. 559ff.) etablieren und dadurch Handlungsspielräume der Politik einschränken würden (vgl. dazu Rudzio 2011, S. 304f.).

Um dies zu bewerten, muss man sich mit der Begrifflichkeit „Vetospieler“ näher auseinander setzen. Der Begriff Vetospieler ist keine Neuerung der letzten Jahre, erlebt aber mit George Tsebelis Vetospieler-Theorie eine zunehmende Beachtung in der Vergleichenden Politikwissenschaft (Abromeit u. Stoiber 2006, S. 63).

Gegenstand dieser Arbeit ist ein Vergleich des BVerfG in Karlsruhe und des VfGH in Wien. Ziel ist, Indikatoren heraus zu arbeiten, die beschreiben, wovon die Vetomacht eines Verfassungsgerichtes abhängig ist. Sprich in welchem Maße ein VerfG als Vetospieler in einem politischen System angesehen werden kann. Die Summe dieser Indikatoren soll als „Vetopotential“ bezeichnet werden. Im ersten Teil der Arbeit wird kurz begründet, warum VerfG als Vetospieler anzusehen sind. Dies ist erforderlich, da die Tatsache, dass beide VerfG nur auf Antrag tätig werden können, erst einmal darauf hindeuten könnte, dass VerfG keine Vetospieler sein könnten.

Diese Indikatoren sind zum einen für die Bewertung des oben kurz skizzierten Vorwurfes des Vetospielers sinnvoll einsetzbar und zum anderen dazu geeignet, in weiterführenden Studien die Aktivität von VerfG zu messen und für weitere Länder vergleichen zu können.

Ich beschränke den Vergleich in dieser Arbeit auf Österreich als eines der ersten Länder mit institutionalisiertem Verfassungsgericht² und Deutschland mit dem „am umfassendsten“ ausgestatteten VerfG (Heinz Laufer zit. nach Rudzio 2011, S. 297). Diese beiden Länder wurden gewählt, da viele Systemmerkmale politischer Art in den beiden Ländern ähnlich sind, und somit eine Variable gefunden werden soll, die beschreibt, wovon das „Vetopotential“ von VerfG abhängen könnte. Nähere Ausführungen finden sich dazu in Kapitel 3 dieser Arbeit. Zunächst soll aber die Vetospieler-Theorie nach Tsebelis und eine Modifikation nach Stoiber vorgestellt werden. Kapitel 4 schließt mit einer Zusammenführung der Beobachtungen beider Länder und der Vetospieler-Theorie.

2. Die Vetospieler-Theorie und deren Modifikation

George Tsebelis hat mit seiner Vetospieler-Theorie einen Versuch unternommen, die policy- Stabilität in verschieden Staaten vergleichbar zu machen. Er identifiziert Vetospieler als „individual or collective actors whose agreement is necessary for a change of the status quo.“ (Tsebelis 2002, S. 19). Unter dem Status quo versteht er vor allem den legislativen Ist- Zustand, der verändert werden soll (ebd, S. 2). Unter individuellen Vetospielern ist zum Beispiel der Präsident eines Landes zu verstehen. Zu den kollektiven zählt das Parlament (ebd., S. 19). Des Weiteren unterscheidet er institutionelle von parteipolitischen (parteilichen) Vetospielern. Erstere existieren kraft der Verfassung des Landes, auch hier als Beispiel das Parlament, aber auch die zweite Kammer der Legislative (natürlich nur falls vorhanden). Letztere ergeben sich aus dem sogenannten „political game“ und bilden sich innerhalb institutioneller Vetospieler. Hier wären Regierungsparteien im Parlament oder auch Oppositionsparteien (nur wenn sie über entsprechende Rechte verfügen, den legislativen Prozess zu blockieren) ein Beispiel.

Die Vetospieler-Theorie ist in dem rational-choice-Ansatz zu verorten. Daraus folgt unter Anderem, dass Tsebelis davon ausgeht, dass Akteure eine stabile Präferenz aufweisen. Das vorrangige Ziel eines jeden Vetospielers ist, diese durchsetzen und gegenüber den anderen Vetospielern zu behaupten. Die genaue Übereinstimmung mit seinen Präferenzen ergibt seinen Idealpunkt (Tsebelis setzt den Idealpunkt mit dem Vetospieler gleich, vgl. Punkt 1 in der Abb. 1.1, ebd., S. 20). Er hat aber einen gewissen Spielraum an Interessen, die um seinen Idealpunkt angesiedelt sind (Tsebelis wählt dafür einen Kreis, vgl. Abb. 1.1 ebd., S. 20). Diesen Raum nennt Tsebelis „indifference curves“ des jeweiligen Vetospielers (ebd., S. 20). Innerhalb dessen ist jeder Vetospieler zu Kompromissen bereit. Je weiter weg ein Anliegen von diesem Idealpunkt, umso weniger geneigt wird der Vetospieler sein, diesem Anliegen nachzugeben (ebd., S. 20). Verbindet man mehrere Idealpunkte verschiedener Vetospieler miteinander, erhält man die kleinste Fläche die diejenigen Status-quo-Veränderungen enthält, die nur einstimmig beschlossen werden könnten. Dies wird faktisch nicht vorkommen, da sich sonst mindestens einer der Vetospieler verschlechtern würde, da diese Veränderung dazu führen würde, dass der neue Staus quo weiter entfernt von seinem Idealpunkt liegen würde. Diese nennt Tsebelis „unanimity core“ (ebd., S. 21). Daraus kann man schlussfolgern, dass es nicht zu einer Staus-quo-Veränderung kommen wird, wenn dieser sich innerhalb dieses „Kerns“ befindet (hierzu auch Abromeit u. Stoiber 2006, S. 64; Hönnige 2011, S. 265 und Wagschal 2006, S. 560f.).

Policy-Stabilität ist für Tsebelis davon abhängig, wie viele Vetospieler sich in einem politischen System befinden, wie groß deren ideologische Distanzen untereinander sind und wie homogen diese Vetospieler intern eine Präferenz bilden (bei kollektiven Vetospielern) (vgl. Jahn 2011, S. 40). Eine Veränderung des Status quo ist nach Tsebelis nur dann möglich, wenn diese sich innerhalb des sogenannten „winsets“ aller befindet (Tsebelis 2002, S. 21f.). Dies ist als Schnittmenge aller „indifference curves“ der Vetospieler definiert. Aus dieser Überlegung wird klar, dass die Veränderung des Status quo umso unwahrscheinlicher wird, umso mehr Vetospieler sich daran beteiligen müssen, da auch das winset kleiner wird. Genau so wie das winset wahrscheinlich kleiner ist, wenn die Präferenzen der Vetospieler weiter auseinander liegen. Am effektivsten kann ein kollektiver Vetospieler sein Veto einlegen, wenn er intern schnell und eindeutig zu einer Präferenz gelangen kann. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von hoher interner Kohäsion.

Ursprünglich bilden Verfassungsgerichte für Tsebelis keine Vetospieler, da sie politisch von denjenigen gewählt werden, die den legislativen Prozess dominieren (i.d.R. dem Parlament). Daraus schlussfolgert er, dass die VerfG meist auch dieselbe Präferenz wie ihre Wähler haben. Sie sind deshalb nicht als Vetospieler zu klassifizieren („absorption rule“) (Stoiber 2007a, S. 32; Tsebelis 2002, S. 227). Nur wenn Faktoren vorliegen, die dafür sorgen, dass das VerfG (bzw. deren Richter) außerhalb der Präferenzlage der anderen Vetospieler liegen, wären sie zu berücksichtigen (ebd., S. 228). Einige dieser Faktoren werden in Kapitel 3 dieser Arbeit diskutiert. Als erster Punkt muss eine Modifikation der Vetospieler-Theorie herangezogen werden, wie sie von Michael Stoiber und Heidrun Abromeit vorgelegt wurde (vgl. Abromeit u. Stoiber 2006, S. 70 und Stoiber 2007a, S. 33-36), damit die Vetospieler-Theorie im Umfeld von VerfG besser anwendbar ist und klarer herausgearbeitet werden kann, dass das Ausmaß an Vetomacht variieren kann.

Diese beiden Autoren schlagen vor, die verschiedenen Vetospieler in effektive und eingeschränkte Vetospieler zu unterscheiden. Damit soll beschrieben werden, inwiefern ein Vetospieler seine Vetomacht frei nutzen kann. Bezogen wird dies hierbei darauf, ob die Vetospieler über die Möglichkeit verfügen, eigenständig ihre Präferenzen auf die politische Agenda (d.h. i.d.R. in den legislativen Prozess) setzen zu können (vgl. Abb. 1 in Stoiber 2007b, S. 129). „Effektiv“ heißt dabei, keinerlei Restriktionen zu unterliegen und „eingeschränkt“, dass einer der folgenden Punkte die Vetomacht beschränkt. Zum einen kann ein Vetospieler beschränkt sein, da er nur über ein nachträgliches Veto verfügt und dieses nicht bereits innerhalb des legislativen Prozesses einbringen kann (sog. gestaltende Vetospieler). Zum anderen kann er bedingt sein, indem seine Einbindung in einen Prozess von der Entscheidung eines anderen Vetospielers abhängt. Und als letzte Art der Beschränkung sieht Stoiber verschieden große Reichweiten von Vetomacht. Diese variieren insofern, dass manche Vetospieler nicht automatisch in alle Vorgänge eingebunden werden (er nennt diese fallabhängig) und andere jeden legislativen (oder anderen Entscheidungs-) Prozess mit- gestalten.

Also ist vorerst festzuhalten, dass gestaltende Vetospieler über eine größere Vetomacht verfügen, als eingeschränkte Vetospieler, da sie selbst, ohne Zutun eines anderen Vetospielers, in den legislativen Prozess eingreifen können. Hierbei wird auch deutlich, dass die Verengung der Sichtweise von Vetomacht auf rein formale Einflussmöglichkeit auf den legislativen Prozess nicht ausreichend ist, um tatsächliche Macht und Blockademöglichkeiten in einem politischen System valide zu beschreiben. Daher soll hier ein VerfG mit seiner juristischen Blockademöglichkeit auch als Vetospieler verstanden werden, da es in der Lage ist, einen legislativ beendeten Prozess (i.d.R. ein Gesetzgebungsverfahren) im Nachhinein für mit der Verfassung unvereinbar (und damit i.d.R. nichtig) zu erklären (vgl. dazu auch Stoiber 2007a, S. 33). Wie gezeigt werden soll, ist es nicht ausreichend davon auszugehen, dass VerfG die Präferenz der sie wählenden Organe übernehmen, sondern eine eigenständige Interessenlage entwickeln, was dazu führt, dass die absorption rule nach Tsebelis nicht zum Tragen kommen kann.

3. Vergleich

3.1 Anzahl der Vetospieler

³ Sowohl in der Bundesrepublik Deutschland als auch in der Republik Österreich existieren in unterschiedlichen Situationen, auch unterschiedlich viele Vetospieler. Das liegt daran, dass die absorption rule in verschiedenen Situationen dazu führt, dass einige Vetospieler nicht als solche gelten können.

Als institutionelle Vetospieler sind in Deutschland der Bundestag, der Bundesrat und die Bundesregierung anzusehen. Die Bundesregierung hat im parlamentarischen System der Bundesrepublik aufgrund ihrer „Agenda-Setzer-Funktion“ eine herausragende Stellung und ist, nach Tsebelis, daher als institutioneller Vetospieler zu zählen (2002, S. 3). Der Bundespräsident indes nicht, da dieser selbst nicht über gesetzgeberische Kompetenzen verfügt. Alle drei vorgenannten Vetospieler sind der Gruppe der kollektiven zuzuordnen. Damit ist die Frage der parteilichen Vetospieler eröffnet. Hierbei zeigt sich, dass in Deutschland, mit einer Ausnahme, (unter der Kanzlerschaft Adenauers 1960-61) Mehrparteienregierungen (i.d.R. zwei) üblich sind (vgl. dazu Ismayr 2009, S. 528f.). Daher ist nicht nur die freie Entscheidung des Bundeskanzlers eingeschränkt, sondern auch die jeweiligen Regierungsparteien sind als parteiliche Vetospieler zu klassifizieren. Er und die beteiligten Parteien müssen Konsens suchen, um die Regierungsmehrheit im Bundestag nicht zu gefährden. Oppositionsparteien sind in diesem Zusammenhang nicht von Belang, da sie in der Regel nicht über ausreichende Mehrheiten (im Bundestag) verfügen, um den legislativen Prozess zu blockieren. Hierbei ergibt sich, einschränkend zu der gerade getätigten Aussage, eine Besonderheit bezüglich des Bundesrates. Nur wenn dieser von der (den) oppositionellen parteipolitischen Mehrheit(en) dominiert wird, ist er als Vetospieler zu zählen, da ansonsten an dieser Stelle die absorption rule greift. Damit ergeben sich 2 bzw. 3 Vetospieler im bundesdeutschen Legislativprozess.

Nach Stoiber (2007b, S. 133f.) sind, zusammenfassend, ein effektiver (der Bundestag) und drei eingeschränkte Vetospieler (der Bundesrat, die Bundesregierung und das BVerfG)

[...]

¹ Aufgrund des beschränkten Platzes kann an dieser Stelle nicht auf eine vermehrt öffentliche Debatte zur Kompetenzausweitung des BVerfG eingegangen werden. Exemplarisch wird auf einen Artikel der Zeit vom 13. Februar 2014 verwiesen: „Darf Draghi unser Geld ausgeben?“ Darin ist im Kern ein Pro und Contra zur Interpretation der Kompetenzen des BVerfG in der aktuelle Debatte um die Eurokrise ersichtlich (Pletter u. Schieritz 2014, S. 4).

² Das heutige VfGH wurde mit dem Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) von 1920 eingerichtet und besteht seit dieser Zeit mit einer Unterbrechung und Veränderung in der Kompetenzstruktur nahezu durchgehend (vgl. dazu Hellbing 1974, S. 447 und Brauneder 2003, S. 229ff.).

³ Bei meiner Zählung verzichte ich (aus Platzgründen) auf die Betrachtung einiger situativen Vetospieler, z.B. Verbänden, pol. Parteien und Interessengruppen, sowie dem Volk. (vgl. Abromeit u. Stoiber 2006, S. 72). Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, das auch diese wahrscheinlich einen Einfluss auf den legislativen Prozess v.a. im sog. Vor-Parlamentarischen-Raum ausüben.