Evaluation von Bürgerhaushalten. Erfolgsfaktoren und Wirkungen von Bürgerhaushaltsverfahren

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Vorwort

1. Einleitung

2. Bürgerhaushalte in Deutschland
2.1 Begriffsdefinition
2.2 Ablauf von Bürgerhaushaltsverfahren
2.3 Entstehungsgründe
2.4 Christchurch statt Porto Alegre als Vorbild
2.5 Rechtlicher Hintergrund
2.6 Chancen und Risiken

3. Evaluation von Bürgerhaushaltsprojekten
3.1 Forschungsstand zu den Wirkungen
3.2 Erkenntnisse zu den Erfolgsfaktoren
3.3 Schlussfolgerungen für die empirische Untersuchung

4. Empirische Untersuchung
4.1 Ziel und Gegenstand der Untersuchung
4.2 Methodisches Vorgehen
4.2.1 Entwicklung eines Evaluationsrasters
4.2.2 Auswahl der Bürgerhaushaltsprojekte und der Experten
4.2.3 Vorgehensweise bei der Erfolgsmessung
4.2.4 Methodik zur Identifikation der Erfolgsfaktoren
4.3 Untersuchungsablauf

5. Ergebnisse der empirischen Untersuchung
5.1 Wirkungen
5.2 Erfolgsfaktoren
5.2.1 Identifikation der Erfolgsfaktoren
5.2.2 Einfluss der Erfolgsfaktoren auf einzelne Wirkungen
5.2.3 Allgemeine und zielspezifische Erfolgsfaktoren
5.4 Fazit der empirischen Untersuchung
5.4.1 Empfehlungen für die Praxis
5.4.2 Schlussfolgerungen für die weitere Forschung

6. Zusammenfassung

Anlagenverzeichnis

Literatur- und Quellenverzeichnis

Ehrwörtliche Erklärung

Abbildungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Drei-Ebenen-Modell nach Aichholzer et al

Abbildung 2: Legitimationsmodell

Abbildung 3: Untersuchungsablauf

Abbildung 4: Netzdiagramm zur Reichweite

Abbildung 6: Ausprägung der Erfolgsmessgrößen bei den erfolgreichsten Bürgerhaushaltsverfahren

Abbildung 9: Netzdiagramm zur Öffentlichkeitsarbeit

Abbildung 10: Bedeutung der Erfolgsfaktoren bei den erfolgreichsten Bürgerhaushaltsverfahren

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Outcome Factors nach Pratchett et al

Tabelle 2: Erfolgsfaktoren und -kriterien nach Kubicek et al

Tabelle 3: Demokratiefördernde Effekte nach Bayer-Eynck et al

Tabelle 4: Evaluationskriterien nach Rowe & Frewer

Tabelle 5: Kriterien zur Ermittlung der Input-Legitimität

Tabelle 6: Kriterium zur Ermittlung der Throughput-Legitimität

Tabelle 7: Kriterien zur Ermittlung der Output-Legitimität

Tabelle 8: Erfolgsmessgrößen für Bürgerhaushaltsverfahren

Tabelle 9: Operationalisierung der Erfolgsfaktoren

Tabelle 10: Ausgewählte Bürgerhaushaltsprojekte

Tabelle 11: Bewertungsvorschriften

Tabelle 12: Geschlecht der Befragten im Vergleich zur Frankfurter Bevölkerung

Tabelle 13: Alter der Befragten im Vergleich zur Frankfurter Bevölkerung

Tabelle 14: Schulabschlüsse der Befragten im Vergleich zur Frankfurter
Bevölkerung

Tabelle 15: Staatsangehörigkeit der Befragten im Vergleich zur Frankfurter Bevölkerung

Tabelle 16: Vorgehensweise bei der Erfolgsmessung

Tabelle 17: Methodik zur Identifikation der Erfolgsfaktoren

Tabelle 18: Einflussfaktoren nach Pratchett et al

Tabelle 19: Boolean truth table nach Pratchett et al

Tabelle 20: Methodik zur Bestimmung des Einflusses der Erfolgsfaktoren auf die einzelnen Erfolgsmessgrößen

Tabelle 21: Ermittelte Wirkungen von Bürgerhaushaltsprojekten

Tabelle 22: Untersuchungsergebnisse zur Repräsentativität

Tabelle 23: Untersuchungsergebnisse zur Reichweite

Tabelle 24: Untersuchungsergebnisse zur Einflussmöglichkeit

Tabelle 25: Untersuchungsergebnisse zur Transparenz

Tabelle 26: Untersuchungsergebnisse zur Effektivität

Tabelle 27: Untersuchungsergebnisse zur Effizienz

Tabelle 28: Untersuchungsergebnisse zur Demokratieförderung

Tabelle 29: Ermittelte Erfolgsfaktoren von Bürgerhaushaltsprojekten

Tabelle 30: Untersuchungsergebnisse zur Bedeutung der Themen

Tabelle 31: Untersuchungsergebnisse zur Bedeutung der Professionalisierung

Tabelle 32: Untersuchungsergebnisse zur Bedeutung der Verbindlichkeit

Tabelle 33: Untersuchungsergebnisse zur Bedeutung der
Beteiligungsmöglichkeiten

Tabelle 34: Untersuchungsergebnisse zur Bedeutung der Aktivität der Entscheidungsträger

Tabelle 35: Untersuchungsergebnisse zur Bedeutung der rechtzeitigen
Einbeziehung

Tabelle 36: Untersuchungsergebnisse zur Bedeutung der Öffentlichkeitsarbeit

Tabelle 37: Untersuchungsergebnisse zur Bedeutung des Ressourceneinsatzes

Tabelle 38: Bedeutung der Erfolgsfaktoren in Bezug auf die Repräsentativität

Tabelle 39: Bedeutung der Erfolgsfaktoren in Bezug auf die Reichweite

Tabelle 40: Bedeutung der Erfolgsfaktoren in Bezug auf die Einflussmöglichkeiten

Tabelle 41: Bedeutung der Erfolgsfaktoren in Bezug auf die Transparenz

Tabelle 42: Bedeutung der Erfolgsfaktoren in Bezug auf die Effektivität

Tabelle 43: Bedeutung der Erfolgsfaktoren in Bezug auf die Effizienz

Tabelle 44: Bedeutung der Erfolgsfaktoren in Bezug auf die Demokratieförderung

Tabelle 45: Allgemeine und zielspezifische Erfolgsfaktoren

Vorwort

Die vorliegende Masterarbeit entstand im Wintersemester 2013/14 des Master-Studiengangs „Public Administration“ am Fernstudieninstitut der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin.

An dieser Stelle bedanke ich mich bei allen Menschen, die mir bei der Erstellung dieser Masterarbeit mit viel Verständnis und Geduld zur Seite standen. Darüber hinaus danke ich den Experten für die Bewertung der zehn Fallbeispiele sowie allen Vertretern der Städte, die sich an der Online-Befragung beteiligt haben.

Mein besonderer Dank gilt Herrn Prof. Dr. Christian Pracher von der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, der bei komplizierten Angelegenheiten immer zur Stelle war und meine Ideen durch hilfreiche Ratschläge unterstützte. Weiterhin danke ich meinem Praxisbetreuer, Herrn Dr. Oliver Märker von der Zebralog GmbH & Co. KG, der jederzeit für Fragen und Auskünfte zur Verfügung stand.

1. Einleitung

Das zunehmende Misstrauen der Bürger^[1] gegenüber der Politik, die wachsende Unzufriedenheit mit der Qualität öffentlicher Dienstleistungen und die verstärkte Forderung der Zivilgesellschaft nach mehr politischer Teilhabe zeigen, dass die klassische repräsentative Demokratie nicht mehr in der Lage ist, den neuen Anforderungen gerecht zu werden und die Bürger entsprechend zu mobilisieren. Dies spiegelt sich seit Jahren in der sinkenden Wahlbeteiligung und einem Rückgang des parteipolitischen Engagements wider. Zur Wahrung der Demokratie ist es deshalb von elementarer Bedeutung, die Bürger verstärkt in die politische Entscheidungsfindung einzubeziehen und das Zusammenspiel zwischen Bürgern, Politik und Verwaltung neu zu gestalten. Der Bürgerhaushalt bietet hierzu eine Möglichkeit und hebt sich aufgrund seiner außerordentlich schnellen weltweiten Verbreitung von anderen Beteiligungsinstrumenten besonders ab.^[2]

Mit der Einführung von Bürgerhaushalten werden in der kommunalen Praxis vielfältige Erwartungen verknüpft und unterschiedlichste Zielsetzungen verfolgt. Es liegen jedoch kaum methodisch fundierte Erkenntnisse darüber vor, ob die erhofften Wirkungen tatsächlich eintreten und welche Faktoren dabei eine wichtige Rolle spielen.^[3] Aus diesem Grund sollen im Rahmen dieser Masterarbeit die Wirkungen und Erfolgsfaktoren von Bürgerhaushaltsverfahren empirisch untersucht werden. Zudem soll mit Hilfe des entwickelten Bewertungsrasters die künftige Evaluation von Bürgerhaushaltsprojekten erleichtert und deren Vergleich ermöglicht werden.

Im nachfolgenden Kapitel werden begriffliche Grundlagen definiert, die Ursprünge von Bürgerhaushaltsverfahren in Deutschland und deren rechtlichen Hintergrund erläutert sowie die aktuelle Diskussion um die Chancen und Risiken von Bürgerhaushalten dargestellt. Kapitel 3 beschäftigt sich mit der Evaluation von Bürgerhaushalten und dem bisherigen Forschungsstand auf diesem Themengebiet. Anschließend wird in Kapitel 4 ein Evaluationsraster entwickelt, mit dessen Hilfe zehn Bürgerhaushaltsprojekte analysiert und von ausgewählten Experten bewertet werden. In Kapitel 5 werden die Untersuchungsergebnisse dargestellt und aufgezeigt, inwieweit die Erfolgsfaktoren einen Einfluss auf die Wirkungen von Bürgerhaushaltsverfahren haben. Auf dieser Grundlage werden anschließend Empfehlungen für die Praxis ausgesprochen und Schlussfolgerungen für die weitere empirische Forschung auf diesem Themengebiet gezogen. Die Masterarbeit endet mit einer Zusammenfassung in Kapitel 6.

2. Bürgerhaushalte in Deutschland

In diesem Kapitel wird der Bürgerhaushalt zunächst definiert und von anderen Partizipationsverfahren abgegrenzt. Anschließend werden das Verfahren, die Entstehungsgründe und der rechtliche Hintergrund von Bürgerhaushaltsverfahren in Deutschland erläutert. Das Kapitel endet mit der Darstellung der aktuellen Diskussion um die Chancen und Risiken von Bürgerhaushalten.

2.1 Begriffsdefinition

Zum Begriff Bürgerhaushalt existiert bis heute keine allgemein anerkannte Definition. Dies liegt einerseits an der Komplexität des Begriffes und den unterschiedlichen Ausprägungen von Bürgerhaushalten in der Praxis. Andererseits liegt dies jedoch auch daran, dass keines der rund um den Bürgerhaushalt organisierten Netzwerke über genügend Einfluss und Legitimität verfügt, diesem eine allgemeingültige Definition zu verleihen.^[4] Der Begriff Bürgerhaushalt enthält, getrennt voneinander betrachtet, zwei wichtige Säulen einer Kommune – die Bürger und den kommunalen Haushalt. Bislang hatten die Bürger keine großen Berührungspunkte mit dem städtischen Haushaltsverfahren. Dies soll durch den Bürgerhaushalt nun jedoch geändert werden.^[5]

Allgemein formuliert ist der Bürgerhaushalt ein Instrument zur Beteiligung der Bürger bei der Verwendung öffentlicher Gelder. Die Beteiligung von Bürgern am Haushaltsverfahren kann auf unterschiedliche Art und Weise erfolgen. Deshalb ist für diese vergleichende Untersuchung eine Definition erforderlich, die möglichst viele unterschiedliche Ausprägungen zulässt und dennoch präzise genug ist, um nicht jede beliebige Art der Bürgerbeteiligung am Haushaltsverfahren zu berücksichtigen. Zur Definition und Abgrenzung des Bürgerhaushalts von anderen Partizipationsverfahren entwickelten Sintomer et al.^[6] im Rahmen einer europäischen vergleichenden Studie die folgenden fünf Kriterien:

1. Im Mittelpunkt des Beteiligungsprozesses steht die Verteilung begrenzter monetärer Ressourcen.
2. Der Beteiligungsprozess findet auf einer Ebene statt, die über eigene administrative und politische Kompetenzen verfügt, wie beispielsweise eine Gemeinde oder ein Bezirk.
3. Es handelt sich um einen kontinuierlichen und auf Dauer angelegten Prozess.
4. Es entsteht eine öffentliche Diskussion zu haushaltspolitischen Fragen im Rahmen gesonderter Veranstaltungen.
5. Am Ende des Beteiligungsprozesses steht die Rechenschaftslegung der Organisatoren, inwieweit die eingebrachten Vorschläge der Bürger berücksichtigt werden.^[7]

Diese fünf Definitionskriterien berücksichtigen zahlreiche Verfahren, die trotz unterschiedlicher Ausprägungen über eine gemeinsame Basis verfügen.^[8] Aus diesem Grund wird die Definition von Sintomer et al.^[9] dieser Arbeit zugrunde gelegt und zur besseren Vergleichbarkeit der Begriff Bürgerhaushalt nur dann verwendet, wenn die o. g. Kriterien erfüllt sind.

2.2 Ablauf von Bürgerhaushaltsverfahren

In Bezug auf das Verfahren von Bürgerhaushalten existiert ebenfalls kein allgemeingültiger Musterablaufplan. Dieser ist aufgrund der unterschiedlichen Rahmenbedingungen in den jeweiligen Kommunen jedoch auch nicht erforderlich. Vielmehr sollte jede Kommune nach individuellen Gesichtspunkten entscheiden, welches Vorgehen für sie am sinnvollsten erscheint und welche Methoden, Techniken und Medien im Rahmen des Verfahrens eingesetzt werden sollen.^[10] Unter Berücksichtigung der in Abschnitt 2.1 aufgeführten Definitionskriterien muss ein Bürgerhaushaltsverfahren mindestens folgende drei Phasen beinhalten:

1. Informationsphase: In dieser Phase werden den Bürgern die Haushaltssystematik und das Verfahren des Bürgerhaushaltes näher gebracht. Hierzu eignen sich besonders Bürgerversammlungen und verschiedene Informationsangebote (Flyer, Broschüren, Informationsstände, Internet etc.). Eine transparente und verständliche Darstellung des Haushaltsplans stellt dabei eine elementare Voraussetzung dar.
2. Konsultationsphase: Während dieser Phase haben die Bürger die Möglichkeit ihre Ideen einzubringen, abzustimmen und über verschiedene Haushaltsansätze zu diskutieren. In manchen Kommunen erstreckt sich der Beteiligungsprozess in dieser Phase über den Gesamthaushalt, in anderen werden hingegen nur einzelne Maßnahmen oder Sparvorschläge zur Diskussion gestellt. Für die Konsultationsphase eignen sich insbesondere Bürgerforen und telefonische, schriftliche oder internetbasierte Befragungen.
3. Rechenschaftsphase: In dieser Phase werden die von den meisten Bürgern favorisierten Vorschläge auf ihre Realisierbarkeit hin überprüft und der Rat entscheidet über deren Umsetzung. Im Anschluss daran werden die Bürger über die Entscheidungsgründe informiert. Eine transparente Darstellung des Entscheidungsprozesses stellt bei dem Bürgerhaushaltsverfahren ebenfalls ein wesentliches Kernelement dar.^[11]

2.3 Entstehungsgründe

In Deutschland kann die Entstehung von Bürgerhaushalten auf unterschiedliche Entwicklungen zurückgeführt werden. Einerseits ist der Bürgerhaushalt ein Resultat der seit Jahren zunehmenden Bestrebungen partizipative Demokratieelemente auf kommunaler Ebene zu etablieren, um den Bürgern mehr Beteiligungsmöglichkeiten einzuräumen. Mit der Einführung der Direktwahl des Bürgermeisters und der Verankerung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in den Kommunalverfassungen wurde hierfür in den 1990er Jahren ein erster Grundstein gelegt.^[12] Andererseits begünstigten verschiedene Reformen zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung die Einführung von Bürgerhaushalten in Deutschland. Hierbei stellte das Neue Steuerungsmodell (NSM), das Anfang der 1990er Jahre von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) entwickelt wurde, einen wichtigen Reformansatz dar. Ziel des NSM ist es, durch die Übertragung betriebswirtschaftlicher Kriterien auf das Verwaltungshandeln die Wettbewerbsfähigkeit zu steigern.^[13] Die Kernelemente des NSMs sind die Stärkung der Kundenorientierung, die dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung sowie eine outputorientierte Steuerung.^[14] Bei der Implementierung des NSM ergaben sich in der Praxis jedoch erhebliche Defizite. Es stellte sich heraus, „dass die ökonomische Betrachtungsweise dem politischen Charakter der kommunalen Selbstverwaltung und den unterschiedlichen Rollen des Bürgers nicht genügend Rechnung trägt“^[15].

Diese Erkenntnis berücksichtigt das neue Modell der Bürgerkommune, indem es die Verwaltungsmodernisierung mit einer verstärkten bürgerschaftlichen Partizipation bei Planungs- und Entscheidungsprozessen verknüpft.^[16] In der Bürgerkommune kommt dem Bürger nicht nur eine Kundenrolle, sondern auch eine Mitgestalter- und Auftraggeberrolle zu. Das Reformmodell der „Bürgerkommune“ strebt damit eine Neugestaltung des Kräftedreiecks zwischen Bürgern, Politik und Verwaltung an. Der Bürgerhaushalt stellt hierzu ein mögliches Instrument dar.^[17]

2.4 Christchurch statt Porto Alegre als Vorbild

Der Bürgerhaushalt findet seinen Ursprung in der brasilianischen Stadt Porto Alegre. Dort haben die Bürger seit 1989 die Möglichkeit, sich an der Aufstellung des Haushalts zu beteiligen. Ausschlaggebend für die Entstehung des Bürgerhaushalts in Porto Alegre war ein „window of opportunity“^[18], das sich durch den Wahlsieg eines Bündnisses linker Parteien unter Führung der Arbeiterpartei („Partido dos Trabalhadores“^[19]) im Jahr 1988 eröffnete. Zwei zentrale Wahlkampfversprechen dieses Bündnisses stellten die Armutsbekämpfung und eine stärkere Bürgerbeteiligung dar. Darüber hinaus hatte sich das Bündnis die Übertragung seines basisdemokratischen Selbstverständnisses auf die Stadtpolitik zum Ziel gesetzt.^[20] Hinzu kamen die Forderungen aus der Zivilgesellschaft, die sich insbesondere über Stadtteilinitiativen Gehör verschafften, nach mehr Mitspracherechten und einer gerechten Verteilung der öffentlichen Mittel. Auch die sozialräumliche Spaltung und die gesamtgesellschaftliche Entwicklung in Porto Alegre Ende der 1970er Jahre bildeten einen guten Nährboden für die Entstehung und den Erfolg des Bürgerhaushalts. Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre steht somit symbolisch für ein Verfahren, das bislang vom politischen Entscheidungsprozess ausgeschlossene soziale Gruppen einbezieht und durch einen Großteil der Bevölkerung unterstützt wird. Die weltweite Aufmerksamkeit für dieses Verfahren hat in Porto Alegre schließlich dazu geführt, dass die Regierung ihr ursprünglich eigennütziges Verhalten abgelegt hat und zur Übernahme gesamtgesellschaftlicher Verantwortung bereit war.^[21]

Für die Einführung der Bürgerhaushalte in Deutschland war jedoch nicht der Ansatz von Porto Alegre, sondern vielmehr das Modell aus der neuseeländischen Stadt Christchurch maßgeblich. Die dortige Verwaltung zeichnet sich insbesondere durch eine enorme Wettbewerbsorientierung, eine Trennung operativer und politischer Verantwortung, eine Verknüpfung von Bürgerorientierung und Effizienz sowie eine detaillierte Rechenschaftslegung aus. Der Haushaltprozess in Christchurch beginnt in den sog. „community boards“^[22], vergleichbar mit den deutschen Ortschaftsräten, wo stadtteilorientiert erste Vorschläge ausgearbeitet werden. Die Bürgerbeteiligung erfolgt mittels schriftlicher Eingaben, über die in öffentlicher Sitzung diskutiert und anschließend vom Rat entschieden wird. Kennzeichnend für den Haushalt von Christchurch ist eine übersichtliche und leicht verständliche Aufbereitung der Inhalte.^[23] Aufgrund der internationalen Erfolge der Stadt Christchurch, setzte sich die Idee des partizipativen Haushalts im Jahr 1998 auch in Deutschland durch. Die Initiative ging hierbei von dem Netzwerk Kommunen der Zukunft^[24] aus^[25], das die Einführung des Bürgerhaushalts in insgesamt sieben deutschen Kommunen^[26] begleitete. Die Vorreiterrolle übernahm dabei Bürgermeister Gerhard Dietz mit seiner kleinen Schwarzwaldgemeinde Mönchweiler, die im Jahr 1998 in Deutschland als erste Kommune den Bürgerhaushalt einführte.^[27] Bereits zwei Jahre später wurde von der Bertelsmann Stiftung und dem Innenministerium Nordrhein-Westfalen das Modellprojekt Kommunaler Bürgerhaushalt NRW initiiert. Durch dieses Projekt ist es gelungen, weitere sechs Kommunen^[28] für die Erprobung des Bürgerhaushalts zu gewinnen.^[29] Seither erfreut sich der Bürgerhaushalt zunehmender Beliebtheit und verbreitet sich in Deutschland mit rasender Geschwindigkeit.^[30]

2.5 Rechtlicher Hintergrund

Bei dem Bürgerhaushalt handelt es sich um ein informelles Verfahren zur Bürgerbeteiligung, das in Deutschland vorwiegend auf kommunaler Ebene eingesetzt wird. Die Beteiligung der Bürger erstreckt sich hierbei nicht nur auf einzelne Projekte oder Vorhaben, sondern vielmehr auf das wichtigste Steuerungsinstrument für die Entwicklung einer Kommune: den Haushaltsplan.^[31] Der Haushaltsplan dient der Kommune zur Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der voraussichtlich für die Aufgabenerfüllung im Haushaltsjahr entstehen wird. Er ist die Grundlage dafür, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. Der Haushaltsplan setzt damit verbindliche Vorgaben zur Führung der Haushaltswirtschaft einer Kommune.^[32]

Bislang ist in den meisten Kommunalverfassungen lediglich die Pflicht zur öffentlichen Auslegung des Haushaltsplans verankert.^[33] In Berlin und Nordrhein-Westfalen wurden bereits erste gesetzliche Grundsteine für eine weitreichendere Bürgerbeteiligung an dem Haushaltsverfahren gesetzt. Die nordrhein-westfälische Gemeindeordnung (GO NRW) regelt beispielsweise, dass die Einwohner gegen den Haushaltsplanentwurf Einwände erheben können.^[34] Das Berliner Bezirksverwaltungsgesetz (BezVG) enthält bisher die umfassendste Regelung zur Bürgerbeteiligung bei der Haushaltsaufstellung. Das BezVG schreibt bei dem Haushaltsplan sowie bei mittel- und langfristigen Entwicklungsplanungen eine rechtzeitige Unterrichtung der Einwohnerschaft über Grundlagen, Ziele, Zweck und Auswirkungen vor. Zudem soll den Einwohnern Gelegenheit zur Äußerung gegeben werden.^[35]

Trotz der in Berlin und Nordrhein-Westfalen geschaffenen formellen Basis, gehen Bürgerhaushaltsverfahren weit über das gesetzlich vorgeschriebene Maß hinaus und basieren weitestgehend auf dem Prinzip der Freiwilligkeit. Aufgrund der in Art. 28 Abs. 2 GG^[36] verankerten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie können die meisten Gemeinden deshalb bislang selbstständig über die Einführung und Ausgestaltung des Bürgerhaushaltsverfahrens entscheiden.^[37]

2.6 Chancen und Risiken

Die Erwartungen, die in der kommunalen Praxis mit der Einführung von Bürgerhaushaltsverfahren verbunden werden, sind vielfältig. Bürgerhaushalte sollen die Verständlichkeit und Transparenz des Haushalts erhöhen, eine größere Akzeptanz politischer Entscheidungen erreichen und eine umfassendere Bürgerbeteiligung an dem Haushaltsverfahren gewährleisten. Zudem sollen durch die Einbeziehung gesellschaftlichen Wissens in die Entscheidungsprozesse, die Effektivität und Effizienz des kommunalpolitischen Systems erhöht und die Politiker zur sparsameren Verwendung öffentlicher Gelder angehalten werden. Hinzu kommt die Hoffnung der politischen Entscheidungsträger, mit Hilfe der Bürgerbeteiligung, gesellschaftliche Widerstände bei konfliktträchtigen Vorhaben oder Konsolidierungsmaßnahmen vermeiden zu können.^[38]

Gegen eine direkte Beteiligung der Bürger am Haushaltsverfahren wird oftmals angeführt, dass die Kosten in keinem Verhältnis zu dem Nutzen des Verfahrens stehen und aus der Bürgerbeteiligung keine verwertbaren Ergebnisse resultieren.^[39] Zudem wird das Bürgerhaushaltsverfahren häufig auch als „Alibi-Veranstaltung“^[40] ohne wirkliche Einflussmöglichkeit angesehen und deshalb befürchtet, dass die daraus resultierende Enttäuschung bzw. die unerfüllten Erwartungen bei den Bürgern zur Resignation führen könnten.^[41] Häufig in der Kritik steht auch die mangelnde Repräsentativität von Bürgerhaushaltsverfahren, die insbesondere durch eine geringe Bürgerbeteiligung und eine Überrepräsentation gewisser Bevölkerungsgruppen gekennzeichnet sein soll. Auch die Behauptung, dass dieses Instrument häufig von organisierten und ohnehin bereits politisch engagierten Bevölkerungsteilen missbraucht wird, findet bei den Gegnern von Bürgerhaushaltsverfahren großen Zuspruch.^[42] Eine andere kritische Bemerkung bezieht sich auf das als unzureichend empfundene Bürgerwissen. Die Bürger seien nicht ausreichend informiert und verfügten lediglich über Oberflächenwissen, würden die rechtlichen Rahmenbedingungen nicht kennen und seien daher mit einem Bürgerhaushaltsverfahren schlichtweg überfordert. Nach Auffassung der Kritiker können solche Partizipationsversuche langfristig sogar die Stabilität des gesamten politischen Systems gefährden. Dies wird insbesondere damit begründet, dass den gewählten Vertretungskörperschaften die Entscheidungskompetenz genommen wird und dadurch meist Alternativen umgesetzt werden, die lediglich einen Minimalkonsens aller Beteiligten auf sich vereinigen oder eine entsprechende Lobby haben.^[43]

Inwieweit Bürgerhaushaltsverfahren in der Realität tatsächlich solche positiven oder negativen Effekte entfalten, ist bislang noch offen.^[44]

3. Evaluation von Bürgerhaushaltsprojekten

In einem Artikel der Frankfurter Neuen Presse heißt es zum Frankfurter Bürgerhaushalt 2014: „Bürgerhaushalt ist gescheitert und wird beendet“^[45]. Unter der Kategorie Lob & Kritik auf der Internetplattform des Frankfurter Bürgerhaushalts posten Bürger zu dem gleichen Verfahren hingegen Beiträge, wie beispielsweise „Klasse Idee mit der Bürgerbefragung“^[46] oder „Großes Lob an die Stadt für diese Aktion“^[47]. Zu ein und demselben Verfahren liegen somit Bewertungen vor, die unterschiedlicher kaum ausfallen könnten. Was führt zu solch unterschiedlichen Einschätzungen? Was ist für die Autoren dieser Beiträge ausschlaggebend, um zu diesen Einschätzungen zu gelangen? Anders als bei den zitierten Bewertungen, legt eine wissenschaftliche Evaluation die Kriterien offen, anhand derer der Erfolg oder Misserfolg und die Wirkungen eines Bürgerhaushaltsprojektes beurteilt werden. Evaluationen tragen zudem dazu bei, die Stärken und Schwächen eines Verfahrens zu identifizieren und dadurch künftige Verfahren zu verbessern.^[48] Wie bereits erwähnt, liegen über die Wirkungen und Erfolgsfaktoren von Bürgerhaushaltsprojekten bislang kaum methodisch fundierte Ergebnisse vor, weshalb vielfach ideologische Ziele, Erwartungen oder gar Befürchtungen an die Stelle empirischer Befunde treten (vgl. Abschnitt 2.6).

Inzwischen gibt es zwar einige methodische Vorschläge zur Evaluation von Beteiligungsprojekten und verschiedene Einzelfallstudien zu bestimmten Bürgerhaushaltsverfahren, vergleichende empirische Analysen stellen jedoch nach wie vor die absolute Ausnahme dar. Um herauszufinden, ob die erhofften Wirkungen von Bürgerhaushaltsprojekten tatsächlich eintreten und welche Faktoren dabei eine wichtige Rolle spielen, bedarf es einer umfassenden empirischen Untersuchung, die mehrere Bürgerhaushaltsverfahren anhand einheitlicher Kriterien evaluiert. Hierzu ist es zunächst erforderlich den derzeitigen Forschungsstand zu den Wirkungen sowie die bisherigen Erkenntnisse über die Erfolgsfaktoren darzustellen^[49]. Anschließend kann auf dieser Basis systematisch ein Evaluationsraster für die empirische Untersuchung entwickelt werden.

3.1 Forschungsstand zu den Wirkungen

Auch in Bezug auf die allgemeinen Wirkungen von Bürgerbeteiligungsprojekten gibt es bisher nur wenige empirische Studien. Auf diese Evaluierungslücke wies die Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) bereits vor Jahren hin^[50] und zeigte sich hierüber sehr verwundert. Insbesondere deshalb, weil die einzelnen Länder viel Zeit, Geld und Energie in die Bürgerbeteiligung investieren und der Evaluation der Wirksamkeit dieser Bemühungen hingegen nur eine untergeordnete Bedeutung zukommt.^[51]

Die jüngere Evaluationsforschung auf diesem Gebiet wird wesentlich durch die Forschergruppen Aichholzer et al.^[52], Pratchett et al.^[53], Kubicek et al.^[54] und Bayer-Eynck et al.^[55] geprägt. Im Jahr 2008 hat sich die Forschergruppe um Aichholzer in ihrer Studie „eParticipation Evaluation and Impact“^[56] eingehend mit der Evaluation und den Auswirkung von E-Partizipationsprojekten befasst und hierfür ein strukturiertes Modell entwickelt. Dieses Evaluationsmodell unterscheidet zwischen der Projekt-, der sozial-technischen und der demokratischen Ebene. Es ordnet, wie aus der nachfolgenden Abbildung ersichtlich ist, alle Evaluationskriterien diesen drei Ebenen zu.^[57]

Abbildung 1: Drei-Ebenen-Modell nach Aichholzer et al.^[58]

Die Forschergruppe um Aichholzer berücksichtigt bei diesem Modell die Komplexität und Mehrdimensionalität der Evaluation von Bürgerbeteiligungsprojekten auf strukturierte Art und Weise.^[59] Die Zuordnung der Evaluationskriterien zu den unterschiedlichen Perspektiven und die Operationalisierung der einzelnen Kriterien sind hingegen nur sehr schwer nachvollziehbar.^[60]

Eine erste umfangreichere Sekundäranalyse, in der über hundert Bürgerbeteiligungsprojekte miteinander verglichen wurden, führten Pratchett et al.^[61] im Jahr 2009 durch. Hierfür identifizierte die Forschergruppe die in der nachfolgenden Tabelle aufgeführten Ergebnisfaktoren.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Outcome Factors nach Pratchett et al.^[62]

Auch die Forschergruppe um Pratchett beurteilt die empirische Datengrundlage in diesem Bereich als unzureichend. In ihrer Studie heißt es dazu:

“The biggest problem with the literature, however, is that much of it is not concerned directly with seeking to understand or evaluate the impact of devices on empowerment. Research on e-Forums, in particular, focuses on the more direct questions of the type and quality of the deliberation taking place, and the effect of such features as moderation of discussion. There are only a limited number of cases where the wider issues of community empowerment can be identified”^[63].

Aufgrund der breiten Datenbasis und des strukturierten methodischen Vorgehens, stellt die Studie der Forschergruppe um Pratchett einen der wichtigsten Anknüpfungspunkte für die vorliegende empirische Untersuchung dar.

Mit Hilfe eines allgemeinen Evaluationsmodells der OECD untersuchten Kubicek et al.^[64] im Jahr 2011 auf explorative Weise zwölf Fallbeispiele konsultativer Bürgerbeteiligung. Hierzu formulierten sie zu den Kategorien Input, Activities, Output, Outcome und Impact zahlreiche Erfolgskriterien und -faktoren, die aus der folgenden Tabelle hervorgehen.^[65]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 2: Erfolgsfaktoren und -kriterien nach Kubicek et al.^[66]

Wie das entwickelte Analyse- und Bewertungsraster der Forschergruppe um Kubicek jedoch letztlich zustande kommt, ist ebenfalls nur schwer nachvollziehbar und erscheint deshalb in der Zuordnung etwas willkürlich.^[67] Zudem können aufgrund der geringen Fallzahl und der unvollständigen Datenlage dieser empirischen Untersuchung keine verallgemeinernden Aussagen über Wirkungen und Erfolgsfaktoren von Bürgerhaushaltsverfahren getroffen werden.^[68]

[...]

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^[1] Zur besseren Lesbarkeit dieser Masterarbeit wird im Folgenden nur die männliche Form verwendet, obwohl stets Frauen wie Männer gemeint sind. Sofern sich etwas nur auf die weibliche Form bezieht, wird diese genannt.

^[2] Vgl. Sintomer et al., 2010, S. 15 ff.

^[3] Vgl. Kubicek et al., 2011, S. 16 f.

^[4] Vgl. Sintomer et al., 2010, S. 39 f.

^[5] Vgl. Bertelsmann Stiftung et al., 2002, S. 9.

^[6] Vgl. Sintomer et al., 2010, S. 39 ff.

^[7] Vgl. Sintomer et al., 2010, S. 42 f.

^[8] Vgl. ebd., S. 39 ff.

^[9] Vgl. ebd, S. 42 f.

^[10] Vgl. Knirsch, 2013, S. 917 ff.

^[11] Vgl. Rüttgers, 2008, S. 4 f.

^[12] Vgl. Franzke & Kleger, 2010, S. 51.

^[13] Vgl. Sintomer et al., 2010, S. 112 ff.

^[14] Vgl. Bogumil et al., 2007, S. 23.

^[15] Blanke, 2005, S. 128.

^[16] Vgl. Czerwick et al., 2009, S. 263.

^[17] Vgl. Bogumil & Holtkamp, 2002, S. 5 ff.

^[18] Abers, 2000, S. 43.

^[19] Ebd., S. 48.

^[20] Herzberg et al., 2006, S. 190 ff.

^[21] Fedozzi, 2012, S. 148 ff.

^[22] Sintomer et al., 2010, S. 74.

^[23] Vgl. ebd., S. 74 f.

^[24] Gemeinschaftsinitiative der Bertelsmann Stiftung, der Hans-Bröckler-Stiftung & der KGSt (Vgl. Bertels- mann Stiftung et al., 2002, S. 1).

^[25] Vgl. Sintomer et al., 2010, S. 116 ff.

^[26] Blumberg, Groß-Umstadt, Neustadt an der Weinstraße, Rheinstetten, Staufenberg, Passau und Arns-

berg (Vgl. Bertelsmann Stiftung et al., 2002, S. 43).

^[27] Vgl. Sintomer et al., 2010, S. 117 f.

^[28] Castrop-Rauxel, Emsdetten, Hamm, Hilden, Monheim am Rhein und Vlotho (Vgl. Bertelsmann Stiftung et al., 2002, S. 36).

^[29] Vgl. ebd.

^[30] Vgl. Franzke & Kleger, 2010, S. 59.

^[31] Vgl. Pflaumbaum, 2011, S. 4.

^[32] Vgl. §§ 2,3 Bundeshaushaltsordnung (BHO).

^[33] Vgl. bspw. § 81 Gemeindeordnung Baden-Württemberg (GemO BW) oder § 97 Abs. 5 Hessische

Gemeindeordnung (HGO).

^[34] Vgl. § 80 Abs. 3 GO NRW.

^[35] Vgl. § 41 Abs. 2 BezVG.

^[36] Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG).

^[37] Vgl. Breul, 2012, S. 7.

^[38] Vgl. Holtkamp, 2008, S. 226.

^[39] Vgl. Kubicek et al., 2011, S. 15 f.

^[40] Ebd., S. 16.

^[41] Vgl. Haimerl, 1982, S. 9.

^[42] Vgl. Eisel, 2011, S. 213 ff.

^[43] Vgl. Haimerl, 1982, S. 9 f.

^[44] Vgl. Kubicek et al., 2011, S. 23 ff.

^[45] Murr, 2013, S. 1.

^[46] Stadt Frankfurt, 2014, S. 2.

^[47] Ebd.

^[48] Vgl. Kolleck et al., 2013, S. 1.

^[49] Im Rahmen dieses Kapitels werden lediglich Studien aufgeführt und auszugsweise auch nur die Aspekte aufbereitet, die für die empirische Untersuchung der vorliegenden Arbeit von Bedeutung sind. Es wird deshalb kein Anspruch auf vollständige Darstellung der Komplexität der einzelnen Studien erhoben.

^[50] Die OECD wies sowohl in dem Bericht „Citizens as Partners: Information, Consultation and Public Par- ticipation in Policy-Making“ (OECD, 2001, S. 13) als auch in dem Bericht „Evaluating Public Participation in Policy Making“ (OECD, 2005, S. 10 f.) auf diese Evaluierungslücke hin.

^[51] Vgl. Ebd.

^[52] Vgl. Aichholzer et al., 2008.

^[53] Vgl. Pratchett et al., 2009.

^[54] Vgl. Kubicek et al., 2011.

^[55] Vgl. Bayer-Eynck et al., 2012.

^[56] Aichholzer et al., 2008, S. 1.

^[57] Vgl. ebd., S. 21.

^[58] Eigene Darstellung in Anlehnung an ebd., S. 22 ff.

^[59] Vgl. Bayer-Eynck et al., 2012, S. 13.

^[60] Vgl. Kubicek et al., 2011, S. 41.

^[61] Vgl. Pratchett et al., 2009, S. 205.

^[62] Eigene Darstellung in Anlehnung an ebd., S. 25.

^[63] Ebd., S. 75.

^[64] Vgl. Kubicek et al., 2011.

^[65] Vgl. ebd., S. 16 f.

^[66] Eigene Darstellung in Anlehnung an Kubicek et al., 2011, S. 47 ff.

^[67] Vgl. Bayer-Eynck et al., 2012, S. 11 f.

^[68] Vgl. Kubicek et al., 2011, S. 17.