Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget

INHALTSVERZEICHNIS

1. VORWORT

2. EINFÜHRUNG ZUR REGIERUNGS- UND VERWALTUNGSREFORM
2.1 Warum bedarf es einer Regierungs- und Verwaltungsreform
2.2 Der Staat als notwendige Institution
2.3 Auswegmöglichkeiten aus der Krise

3. EINFÜHRUNG IN DIE THEMATIK
3.1 Instrumente des NPM
3.2 Das Kontraktmanagement als wichtiger Baustein im Verwaltungsreformprozess
3.2.1 Begriff des Kontraktmanagements
3.2.2 Grundelemente des Kontraktmanagements
3.2.3 Ziele und Wirkungsweise des Kontraktmanagements

4. KONTRAKTMANAGEMENT ALS STEUERUNGSALTERNATIVE FÜR POLITIK UND VERWALTUNG
4.1 Die Defizite der Inputsteuerung im Bürokratiemodell
4.2 Kontraktmanagement als politisches Steuerungsmittel
4.3 Leistungsauftrag und Globalbudget im Kontraktmanagement
4.3.1 Was ist ein Leistungsauftrag?
4.3.2 Was ist ein Globalbudget?
4.4 Kontraktmanagement als alternatives Steuerungsmodell
4.4.1 Das Grundprinzip
4.4.2 Implikationen für das neue Verwaltungsmanagement
4.4.3 Kontraktarten
4.4.4 Inhalte von Kontrakten
4.4.5 Organisationsstruktur
4.5 Der Budgetkreislauf im Kontraktmanagement (Steuerungsprozess)
4.5.1 Budgetentwurf
4.5.2 Beratung und Verabschiedung
4.5.3 Vollzug
4.5.4 Kontrolle und Entlastung (Zielerreichungskontrolle)
4.6 Die Bedingungen für ein erfolgreiches Umsetzen des Kontraktmanagements
4.6.1 Rechtliche Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit der Steuerung über Zielvereinbarungen und Globalbudget
4.6.2 Organisatorische Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit der Steuerung über Zielvereinbarungen und Globalbudget
4.7 Probleme bei der Einführung von Kontraktmanagement
4.7.1 Was Kontraktmanagement nicht leisten kann
4.7.2 Typische Schwierigkeiten bei der Einführung des Kontraktmanagement
4.7.3 Einführungsstrategie
4.7.4 Chancen und Risiken bei der Einführung von Kontraktmanagement

5. STAATENVERGLEICH
5.1 Vorwort zum Vergleich
5.2 Österreich
5.2.1 Staatsaufbau
5.2.2 Überblick über die bisherigen Reformbestrebungen
5.2.3 Reformen in den Gebietskörperschaften
5.2.4 Evaluation der Reformtätigkeit
5.3 Deutschland
5.3.1 Staatsaufbau
5.3.2 Überblick über die bisherigen Reformbestrebungen
5.3.3 Reformen in den Gebietskörperschaften
5.3.4 Evaluation der Reformtätigkeit
5.4 Schweiz
5.4.1 Staatsaufbau
5.4.2 Überblick über die bisherigen Reformenbestrebungen
5.4.3 Reformen in den Gebietskörperschaften
5.4.4 Evaluation der Reformtätigkeit
5.5 Erfolge des Kontraktmanagement
5.5.1 Finanzielle Erfolge
5.5.2 Personelle Erfolge/Organisationserfolge

6. ABSCHLIEßENDER TABELLARISCHER VERGLEICH
6.1 Rahmenbedingungen und Kriterien für den Vergleich
6.2 Bundesstaatliche Ebene
6.3 Länderebene
6.4 Gemeindeebene
6.5 Auswertung der Ergebnisse

7. ZUSAMMENFASSUNG UND PERSÖNLICHER EINDRUCK VOM THEMA

8. QUELLENVERZEICHNIS
8.1 Abbildungsverzeichnis
8.2 Literaturverzeichnis
8.2.1 Bücher
8.2.2 Aufsätze in Sammelwerken
8.2.3 Zeitschriftenaufsätze
8.2.4 Internet

1. VORWORT

Die vorliegende Diplomarbeit befasst sich mit dem Thema Verwaltungsreform, spezieller gesagt, mit Kontraktmanagement und deren länderspezifischen Ausprägungen Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget oder Führen durch Zielvereinbarung.

Im Kapitel zwei der Arbeit erfolgt eine generelle Einführung zur Notwendigkeit einer Verwaltungsreform. In diesem Kapitel soll der Stellenwert, den das Kontraktmanagement im Reformprozess einnimmt, erörtert werden.

Im dritten Kapitel soll das Konzept des New Public Management sowie dessen Instrumentarium genauer vorgestellt werden. Es wird dabei das Instrument des Kontraktmanagements herausgegriffen. Dessen Funktionsweise, Ziele und Wirkungsweise werden genauer untersucht und erklärt.

Im vierten Kapitel wird das Kontraktmanagement als neue Steuerungsalternative für Politik und Verwaltung diskutiert. Zur Sprache kommen das althergebrachte bürokratische System der Verwaltungsführung, dessen Nachteile sowie mögliche Alternativen. Im weiteren Verlauf des Kapitels wird das Steuerungsmodell und dessen Ablauf genauer erörtert sowie eventuelle Probleme, Chancen und Risiken bei dessen Einführung.

Das fünfte Kapitel soll Auskunft über die geschichtliche Entwicklung sowie den aktuellen Stand der Dinge im Verwaltungsentwicklungsprozess der Staaten Deutschland, Österreich und Schweiz Auskunft geben.

Es wird dabei auf die verschiedenen gebietskörperschaftlichen Ebenen der öffentlichen Verwaltungstätigkeit, vorzugsweise auf die staatliche Hoheits- und Leistungsverwaltung eingegangen. Im weiteren Verlauf des Kapitels wird versucht, einen Vergleich und den Stand der Umsetzung bezüglich der Elemente, die im Kontraktmanagement vorausgesetzt werden, vorzunehmen und die nach Meinung des Autors wichtigsten Geschehnisse in der aktuellen Verwaltungsreform anhand von Beispielen der gebietskörperschaftlichen Ebenen in den drei Staaten genauer zu erläutern.

Im sechsten Kapitel werden die drei Staaten direkt miteinander in Bezug auf deren Implementierungsstand verglichen und ein abschließendes Fazit gezogen.

Das siebente Kapitel gibt eine Zusammenfassung und den persönlichen Eindruck des Autors vom Themas wieder.

2. EINFÜHRUNG ZUR REGIERUNGS- UND VERWALTUNGSREFORM

2.1 Warum bedarf es einer Regierungs- und Verwaltungsreform

Die öffentliche Verwaltung ist der Ausführungsstab des Staates; durch sie wird der Staat erst handlungsfähig. Die Verwaltung vollzieht die politischen Entscheidungen, deren konkreter Inhalt durch Gesetze geregelt wird, und an die selbige gebunden ist.

In der jüngsten Vergangenheit erwiesen sich die Instrumente und Verfahren der öffentlichen Verwaltung in bezug auf deren Leistungsfähigkeit als nicht mehr ausreichend.¹

Die grundlegende Veränderung der Gesellschaft zur Informations- und Kommunikationsgesellschaft sowie dem damit zusammenhängenden beschleunigten Wandel führte die traditionell geführte Verwaltung an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit. Mit der rasanten Entwicklung moderner Informationstechnologien in den letzten 15 Jahren erscheint das Dienstwegprinzip als überholt und zu langsam, um heutigen Ansprüchen gerecht zu werden.²

Finanzielle Krisen in den meisten europäischen Ländern Ende der 80er, Anfang der 90er Jahre, meist durch explodierende Staatshaushalte verursacht, galten als Anstoß bzw. Auslöser, die die Regierungen der einzelnen Länder zum Umdenken bewegten³. Die zahlreicher werdenden Probleme konnten mit einem Wachstum des Beamtenstabes nicht mehr hinreichend gelöst und schon gar nicht mehr finanziert werden. Weiters wurde erkannt, dass eine strikte Trennung von Politik und Verwaltung nicht vorhanden ist, sondern stets eine gewisse Vernetzung und gegenseitige Beeinflussung gegeben ist. Die Folge daraus war eine unklare Aufgabenverteilung.⁴

Das Zusammenwachsen nationaler Märkte zu international oder gar global integrierten Wirtschaftsräumen führt zu verschärftem Konkurrenzdruck und fördert den Trend zu Konzentration und internationaler Arbeitsteilung. Der Staat und die öffentlichen Verwaltungen sind von diesen Veränderungen im Zusammenhang mit dem Standortwettbewerb betroffen. Schnelle Kommunalverwaltungen gelten heute als Wettbewerbsvorteil, langwierige Behördenwege als Nachteil. Umso wichtiger ist es die Verwaltung als Dienstleistungsunternehmen anzusehen.⁵

Die wachsende Unzufriedenheit der Bürger war ebenfalls bzw. ist immer noch ein Grund die Art des Verwaltungshandelns zu überdenken. Demokratische Verwaltungen haben sich bisher zu wenig an den Bürgern, sprich ihren Kunden orientiert, die ja schließlich den Staatsdienst mit ihren entrichteten Steuern bezahlen.⁶

2.2 Der Staat als notwendige Institution

Der Staat als Dienstleister stellt eine unerlässliche Institution unserer Gesellschaft dar. Er nimmt zahlreiche Funktionen wahr, erstellt viele Güter und Dienstleistungen, die in unserer Gesellschaft bereits als selbstverständlich wahrgenommen werden.

Der Grund für staatliches Handeln lässt sich aus individuellen Interessen und institutionellen Beschränkungen ableiten. Nicht alle Güter und Dienstleistungen, die unsere Gesellschaft benötigt, werden auf Märkten gehandelt (z.B. Landesverteidigung oder Infrastruktur). Für viele Güter und Dienste besteht deshalb ein kollektivistisches Interesse, das nur durch eine übergeordnete Instanz oder Institution, den Staat oder eine seiner Parafisken, wahrgenommen werden kann.⁷

Die Notwendigkeit staatlichen Handelns steht also außer Frage, lediglich die Art und Weise wie der Staat bei der Erstellung seiner Leistungen agieren soll, geriet im Laufe der letzten zwei, drei Jahrzehnte immer mehr ins Kreuzfeuer der Kritik der Öffentlichkeit. Stetig wachsende Staatsaufgaben und somit auch Staatsausgaben, die ein beträchtliches Wachstum der Bürokratie bewirkten, stellten die Regierungen der industrialisierten Welt vor immer größere budgetäre Probleme, die vermehrt in teils stark unausgeglichenen Staatshaushalten mündeten.

Ein weiterer Grund für ein Umdenken bei der Finanzierung des öffentlichen Sektors war die wachsende Unzufriedenheit der Bürger und der Wirtschaft über die hohe Steuerquote und die dafür im Gegenzug erbrachten Leistungen des Staates.

In Anbetracht dieser immer prekärer werdenden Lage entwickelten sich die Ideen des New Public Management (NPM, vorwiegend im englischen Sprachraum) mit seinen verschiedenen Modellen wie dem Neuen Steuerungsmodell (NSM, in Anlehnung an die Fallstudie Tilburg) oder auch der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WoV), das überwiegend in der Schweiz und Österreich Anwendung findet.

Die Idee, die all diesen Modellen zugrunde liegt, ist die Übertragung privatwirtschaftlicher Managementkonzepte in die öffentliche Verwaltung, um deren Effizienz und Effektivität und Bürgernähe zu steigern.⁸

2.3 Auswegmöglichkeiten aus der Krise

Aus den bereits erwähnten Unzulänglichkeiten stellt sich die Frage, wie die öffentliche Verwaltung die modernen Aufgaben des Staates zeitgemäß wahrnehmen und erfüllen kann, ohne dabei grundlegende Legitimationsprinzipien wie das Demokratieprinzip und die Rechtsstaatlichkeit zu verletzen⁹. Eine Möglichkeit besteht im Modell des Gewährleistungsstaates:

In der Konzeption des Gewährleistungsstaates wird der Entscheid über die Aufgabenbreite und die ideologische Ausgestaltung des Staates entkoppelt von Fragen der Gestaltung des öffentlichen Service und der Aufgabenwahrnehmung gesehen. Die Aufgabenbreite wird durch die politischen Instanzen in demokratischen Verfahren festgelegt. Bei der Aufgabenerfüllung trägt der Staat in allen öffentlichen Aufgabenbereichen die Gewährleistungsverantwortung, erbringt aber lediglich sog. Kernaufgaben selbst¹⁰.

Daraus ergibt sich auch eine Veränderung der Arbeitweise innerhalb der öffentlichen Verwaltung. Es muss der Schritt von der Vollzugsverwaltung zur Gewährleistungs- verwaltung vollzogen werden, die sicherstellt, dass die demokratisch festgelegten

Aufgaben erfüllt werden. Dies erfordert nicht nur das Wissen von Betriebswirten, die für die Übertragung von privatwirtschaftlichen Managementkonzepten verantwortlich sind, sondern auch von Rechtswissenschaftern, die die Legitimität staatlichen Handelns sicherstellen sollen, als auch von Politologen und Volkswirten¹¹.

3. EINFÜHRUNG IN DIE THEMATIK

Eine mögliche Lösung der angesprochenen Probleme in der Einleitung besteht in der Implementierung von privaten Managementmethoden in der öffentlichen Verwaltung. Diese Praktiken haben sich besonders im englischsprachigen Raum bewährt und kursieren unter dem Synonym New Public Management, das seinen Ursprung in den Commonwealthstaaten hat.

Die Steuerungsmechanismen des New Public Management (NSM, WoV) sind in folgender Abbildung dargestellt und werden dem klassischen bürokratischen Regulierungsmodell gegenübergestellt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Bürokratische und NPM Regulierungsmodell im Vergleich¹²

„Als einer der Hauptmängel in der klassischen Konzeption der Verwaltung wird die Steuerung des öffentlichen Sektors über Verfahren (Regelsteuerung), in der die funktionale Arbeitsteilung nach dem Verrichtungsprinzip bei starker Hierarchisierung, im Mangel prozessbezogener Kooperation und im Fehlen eines strategischen Managements gesehen“.¹³

3.1 Instrumente des NPM

Zur Steuerung und Kontrolle dieses neuen Systems bedarf es auch neuer Instrumente die, angepasst an die Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung, ihr Vorbild in der Privatwirtschaft finden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Instrumente des New Public Management¹⁴

Dabei ist es wichtig zu sehen, dass all diese Instrumente nicht isoliert betrachtet werden können, da sehr starke gegenseitige Abhängigkeiten zwischen den einzelnen Bausteinen bestehen¹⁵.

So bedarf es bspw. eines neuen Personalmanagements, damit die Mitarbeiter die neu gewonnene Ressourcen- und Aufgabenverantwortung auch wahrnehmen und diese bewusst umsetzen können.

Dies setzt, v.a. bei den Führungskräften, fundierte betriebswirtschaftliche Kenntnisse voraus, die bei der traditionellen Verwaltung aufgrund der straffen Hierarchie nicht in diesem Umfang vonnöten waren¹⁶.

3.2 Das Kontraktmanagement als wichtiger Baustein im Verwaltungsreformprozess

3.2.1 Begriff des Kontraktmanagements

Da es beim Kontraktmanagement zu verbindlichen Zielabsprachen kommt, kann es als Pendant zum privatwirtschaftlichen MbO¹⁷, weiterführend als MbR¹⁸ betrachtet werden. Um es kurz auszudrücken: Es kommt auf die Ergebnisse an, nicht wie diese zustande kommen.

Kontraktmanagement ist, im Zusammenhang mit NPM, ein aus der holländischen Stadt Tilburg stammender Begriff und kann als neue Steuerungsphilosophie verstanden werden, die darauf abzielt Effizienz¹⁹, Effektivität²⁰ und Qualität²¹ der staatlichen Verwaltungstätigkeit zu erhöhen²².

Hierzu wird ein ganzes Bündel an Instrumenten und Methoden verwendet, die zu einer neuen Kultur sowie einer besseren Aufbau- und Ablaufstruktur führen sollen.

In der Stadt Tilburg, die in Sachen NPM eine Vorreiterrolle in Europa einnimmt, wird Kontraktmanagement wie folgt definiert:

„Kontraktmanagement ist ein Steuerungs-, Planungs- und Controllinginstrument, bei dem zwischen der Leitung einer Organisationseinheit und dem Management einer niedrigeren hierarchischen Ebene verbindliche Absprachen über die zu erbringenden Leistungen, die dafür zu Verfügung stehenden Mittel und Art der Berichterstattung sowie Ergebnis und eventuelle Abweichungen so konkret wie möglich in einem jährlichen Dienstplan auf der Basis eines Konzernhaushaltes festgelegt werden. Nach Zustimmung des zuständigen Kollegiums ist der Dienstdirektor verantwortlich für die Umsetzung der Vereinbarungen und die Ausführung der Leistungen“²³

Die Stadt Tilburg ist deshalb so interessant, weil diese als positives Beispiel dafür genommen werden kann, wie eine erfolgreiche Verwaltungsreform aussehen kann. V.a. der deutschsprachige Raum nimmt sich Tilburg immer wieder als Anreiz und Ideengeber für individuelle Reformschwerpunkte.

Eine andere Definition des Kontraktmanagements beschreiben Heinrich Neisser und Gerhard Hammerschmid:

„Das Konzept des Kontraktmanagements sieht vor, dass zwischen verwaltungsinternen Organisationseinheiten unterschiedlicher Hierarchiestufen, aber auch zu verwaltungsexternen Organisationen Zielvereinbarungen (Leistungsvereinbarung) für einen bestimmten Zeitraum getroffen werden. Bestandteile dieses Steuerungsmechanismus sind die Globalbudgets und die Leistungsvereinbarungen. Das Kontraktmanagement wird sowohl zwischen Politik und Verwaltung, als auch zwischen verwaltungsinternen Einheiten und zwischen Verwaltung und ausgelagerten bzw. dritten Organisationen eingesetzt“.²⁴

Zu Beginn der 90er Jahre ist von deutschen Kommunen eine Modernisierungskampagne gestartet worden, die unter dem Dach des neuen Steuerungsmodells der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) stattfindet. Die KGSt ist der Verband für kommunales Management. Sie wurde am 01. Juni 1949 in Köln als Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung gegründet und ist eine dienstleistungsorientierte Fachorganisation der Städte, Gemeinden und Kreise, die unabhängig vom Staat und den politischen Parteien arbeitet. Bekannt ist die KGSt vor allem als Initiatorin des sogenannten "Neuen Steuerungsmodells", das in den 90er Jahren deutschlandweit der Startschuss für die Reform der Kommunalverwaltungen war²⁵.

In der Schweiz kommt das Konzept des Kontraktmanagements auch unter dem Begriff ”Führen durch Leistungsauftrag und Globalbudget” (FLAG) in Zusammenhang mit der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung zum Einsatz.²⁶

Die folgende Abbildung soll einen tabellarischen Überblick der Begriffe wiedergeben, die in den drei Staaten kursieren.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3: Begriffsübersicht

3.2.2 Grundelemente des Kontraktmanagements

Das Kontraktmanagement entfaltet erst durch das Zusammenwirken verschiedener organisatorischer Elemente seine umfassende Funktionsfähigkeit²⁷. Diese Elemente sind in der folgenden Abbildung dargestellt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 4: Grundelemente des Kontraktmanagements²⁸

1) Produktkatalog bzw. Produktbeschreibung

Um festzulegen, was in welchem Umfang produziert werden soll (Output) und welcher Input dafür notwendig ist, müssen Leistungen messbar gemacht werden. Das passiert im sogenannten Produkthaushalt. Leistungen wie z. B. das Erstellen eines Führerscheins werden kostenrechnerisch durchkalkuliert, so dass am Ende ein Preis für diese Leistung entsteht.

Produktdefinitionen sind eine zentrale Voraussetzung für das Gelingen und die Nachhaltigkeit von NPM. Da wir es in der Verwaltung aber häufig mit intangiblen Produkten (Dienstleistungen) zu tun haben, wird in der Literatur auch alternativ der Ausdruck Leistungskatalog bzw. Leistungsbeschreibung verwendet²⁹. Im folgenden soll aber nur noch von Produkten gesprochen werden.

Der Grund für die Einführung von Produkten war in den meisten Reformländern die Intransparenz der Leistungen bzw. des Outputs sowie der dafür eingesetzten Ressourcen. Produkte dienen also der Erhöhung der Transparenz kommunalen Handels für Politik und

Bürger. Der Produktansatz erleichtert es jedem einzelnen Bürger nachzuvollziehen, wie viel die Leistungen der Verwaltung kosten.³⁰

Weiters schafft der Produktansatz die Grundlagen für ein zielgruppenorientiertes Marketing von Verwaltungsleistungen und eine Verstärkung der Kundenorientierung, denn wenn die Ansprüche der Interessenten an die Verwaltung steigen, müssen deren Bedürfnisse und Interessen auch in die Produktplanung einfließen.³¹

Ein weiterer entscheidender Punkt für die Einführung von Produkten ist die Möglichkeit zur Erstellung outputorientierter Budgets. Der Gesamthaushalt ergibt sich somit aus der Aggregation von Produktbudgets. Die Integration der kommunalen Sach- bzw. Produktplanung (welche Leistungen werden für wen in welcher Qualität bereitgestellt) wird mit der Budgetplanung ebenfalls sichergestellt, da das Budget mit dem Output verknüpft wird.³²

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass Produkte die Quantifizierung der staatlichen Leistungserstellung ermöglichen und somit als Grundlage für eine outputorientierte Budgetierung betrachtet werden können³³. Die Produkte sind demnach die Arbeitsergebnisse der Verwaltung, die es nun wirkungsorientiert zu steuern gilt.³⁴

2) Kosten- und Leistungsrechnung

Die Kosten- und Leistungsrechnung stellt den zentralen Bestandteil des controlling- orientierten Informationsversorgungssystems im Kontraktmanagement dar, wobei im Mittelpunkt dieses wichtigen Instruments der Leistungserstellungsprozess der Verwaltung steht.

Die Kostenrechnung richtet sich v.a. an das politische und administrative Führungssystem und dient der Entscheidungsfindung und der Schaffung von Kostentransparenz. Die Anwendungsbereiche der Kostenrechnung sind breit gestreut und richten sich auf die ex post Ermittlung des Ressourcenbedarfs der jeweiligen Leistungen bzw. der Erstellungsprozesse.³⁵

Die Aufgabe der Leistungsrechnung hingegen ist eine Quantifizierung der Verwaltungsleistungen und eine Abbildung der für die öffentliche Verwaltung typischen Leistungsverflechtungen. Da die Leistungserbringer durch den Leistungsempfänger, das sind letztinstanzlich die Parlamentarier als Vertreter der Steuerzahler, im Kontraktmanagement entschädigt werden müssen, ist eine Quantifizierung der Verwaltungsleistungen unerlässlich.³⁶

Die Prozesskostenrechnung hingegen soll es ermöglichen, eine fortlaufende Optimierung der Arbeitsprozesse zu erreichen, indem ineffiziente Aufbau- und Ablaufstrukturen im Zuge eines Qualitätsmanagement-Systems identifiziert und kontinuierlich verbessert werden.

3) Controlling und Berichtswesen

Berichtswesen und Controlling sind unverzichtbar, wenn bei der Steuerung auf Abstand mit weitreichenden Kompetenzverlagerungen auf die jeweils nachgeordneten hierarchischen Ebenen gearbeitet werden soll. Sowohl für die oberste Verwaltungsführung gegenüber der Legislative, als auch für die Legislative gegenüber dem Bürger, die die Verantwortung für das staatliche Handeln trägt, ist dieses Instrument unabdingbar.³⁷

Das Controlling kann in ein strategisches und in ein operatives getrennt werden. Während beim strategischen Controlling eher die Programmsteuerung im Mittelpunkt steht, konzentriert sich das operative Controlling auf die Steuerung der Organisationen der öffentlichen Verwaltung und ihrer Subeinheiten.³⁸

Die folgende Abbildung zeigt, dass das Controlling zu jedem Zeitpunkt im Steuerungsprozess zum Tragen kommt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 5: Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen³⁹

Das Controlling übernimmt im Rahmen des Kontraktmanagements folgende Aufgaben: ¾ Informationsunterstützung:

Unterstützung der Kontraktpartner in allen Phasen durch entscheidungsrelevante Informationen.

- Koordinationsfunktion:

Koordination der Leistungen und Planungen der Fachbereiche und Referate, Koordination der Information zu Langfristperspektiven.⁴⁰

Das Berichtswesen unterstützt das Controlling selbstverständlich durch eine regelmäßige Berichterstattung. Es umfasst die geordnete Gesamtheit aller Berichte sowie deren Beziehungen untereinander. Seine wichtigste Aufgabe besteht in der Übermittlung von Informationen für den Planungs-(Ziel-, Maßnahmen- und Ressourcenplanung) und Kontrollprozess.

Dies bedingt eine Anpassung der Struktur des Berichtssystems an die Struktur des Planungs- und Kontrollsystems. Bei der Ausgestaltung des Berichtssystems sind folgende Fragen zu stellen:

- Was (Berichtsinhalt)?
- Wie (Berichtsgestaltung)?
- Wann (Berichtstermine)?
- Wer (Berichtsempfänger)?
- Wozu (Berichtszwecke)?⁴¹

4) Outputorientierte Budgetierung

Durch die Budgetierung wird ein produktbezogener Ressourcenrahmen einer Verwaltungseinheit verbindlich vorgegeben und damit die geforderte Dezentralisierung der Verantwortung ermöglicht, sowie die Fach- und Ressourcenkompetenz vereinheitlicht. Die Budgetierung erlaubt einer Verwaltungseinheit einen im wesentlichen freien Mitteleinsatz mit dem die Ziele einer effizienten Instrumentalisierung des vor Ort vorhandenen Know- Hows verknüpft werden. Die Festlegung der Budgets ist neben der Festlegung der dafür zu erbringenden Leistungen der wesentlichste Bestandteil der Kontrakte. Mittel bis langfristig wird es zu einer graduellen Budgetreduktion aufgrund von Produktivitätsgewinnen hinauslaufen, wobei es wiederum Aufgabe des Controllings sein wird diese Produktivitätsgewinne nachzuweisen.⁴²

Gesamtverantwortung auf der Fachebene setzt auch erweiterte finanzwirtschaftliche Kompetenzen voraus. Gestaltung und Bewirtschaftung der für das jeweilige Produkt maßgeblichen Haushaltsmittel obliegen im NPM im Grundsatz der Fachebene (Budgetverantwortung). Mit der Budgetierung wird ein globaler Finanzrahmen gesteckt, der von der Fachebene eigenverantwortlich ausgefüllt und genutzt werden kann. An die Stelle detaillierter Vorgaben durch einzelne Haushaltsstellen tritt ein, zumindest im Grundsatz, flexibel zu handhabendes Budget.⁴³

Den erheblich erweiterten Kompetenzen bei der Mittelbewirtschaftung auf der einen, steht die Verantwortung für das Budgetergebnis auf der anderen Seite gegenüber. Die verantwortliche Fachebene hat Anspruch darauf, dass von ihr erzielte Budgetverbesserungen im jeweiligen Budget verbleiben. Umgekehrt sind Misserfolge ebenso den einzelnen Budgets zuzurechnen. Damit soll vor allem auch das Kostenbewusstsein gestärkt werden. Die Verantwortung für das Budgetergebnis ist ein wichtiges Anreizinstrument zur Förderung effizienten Verwaltungshandelns.⁴⁴

5) Personalmanagement

Durch eine Umstellung auf ein Kontraktmanagement erwachsen teilweise völlig neue Anforderungen an die Mitarbeiter und Führungskräfte. Für das Führen von Verwaltungseinheiten wird das bedeuten, dass alle Aspekte der Wirtschaftlichkeit und Qualität des Leistungserstellungsprozesses zu überprüfen und anhand der Controllinginformationen zu steuern sein werden. Es setzt also profunde betriebs- und volkswirtschaftliche Kenntnisse voraus. Staatliche und private Anforderungsprofile gleichen sich also zunehmend an, weil vermehrt bewährte Konzepte und Techniken (bspw. SAP Softwaremodule) der Privatwirtschaft in die öffentliche Verwaltung übernommen werden. Eine gezielte Förderung und Entwicklung des Personals ist also unentbehrlich.

Das Personal sollte nicht als Kostenfaktor, sondern als Ressource gesehen werden, es muss also ein Übergang von der Personalverwaltung zu einem Personalmanagement vollzogen werden. Wichtigste Ziele stellen die Etablierung von kontinuierlicher Weiterbildung, Führungskräftetrainings, die Schaffung von lernfördernden Arbeitsstrukturen sowie eine Personalbewertung und leistungsgerechte Bezahlung dar.⁴⁵

6) Organisationsstruktur

Angestrebt wird eine sog. Holding- oder Konzernstruktur. Auch wird die Idee eines Corporate Management aus der Privatwirtschaft in die öffentliche Verwaltung übertragen, wodurch sich die Steuerungs- und Handlungsfähigkeit deutlich erhöhen soll.

Der Kreativität der Mitarbeiter soll dabei ein größtmöglicher Freiraum gewährt werden, damit die optimale Gestaltung der Leistungserstellungsprozesse gewährleistet ist. Dazu bedarf es flacherer hierarchischer Ebenen⁴⁶. Es werden neue Organisationseinheiten wie Steuerungsunterstützungsstellen und Serviceeinheiten notwendig, da nicht jede Verwaltungseinheit über die Größe und die damit notwendigen Ressourcen verfügt, um alle notwendigen Rechen- und Controllingprozesse selbst durchzuführen. D.h. durch die Dezentralisierung von Kompetenzen und Verantwortung werden sich die Aufgaben, Zuständigkeiten und Abhängigkeiten der Organisationselemente der Verwaltung grundlegend ändern.⁴⁷

7) Qualitätsmanagement

Die Steuerung über Zielvereinbarungen setzt Qualitätsstandards⁴⁸ für die zu erbringenden Leistungen bzw. Produkte und damit auch ein entsprechendes Berichtswesen und Controlling, das die Einhaltung dieser Steuerungskriterien überwacht, voraus. Die Überprüfung der staatlichen Produkte und Leistungen dürfte bei den zahlreichen Aufgaben, die der Staat erbringt, schwierig werden, sehr wohl aber hingegen ist es möglich, den jeweiligen Leistungserstellungsprozess zu überwachen. Das Qualitätsmanagementsystem sollte deshalb umfassend und auf allen hierarchischen Leistungsebenen etabliert werden⁴⁹.

Zur Sicherstellung der Qualität in der staatlichen Leistungserstellung können verschiedene Qualitätsmanagementsysteme herangezogen werden. Bekannte Qualitätsmanagement- Systeme sind z.B. die Qualitätsnormen nach EN ISO 9000 ff.⁵⁰ die auch zur Normierung von Dienstleistungen herangezogen und auch Zertifikate erworben werden können. Andere umfangreiche Qualitätsmanagementsysteme stellen das Total Quality Management (TQM) und das Modell der European Foundation for Quality Management (EFQM) dar, die noch weiterführende Aspekte von Qualität beinhalten. So werden nicht nur die Produkte und deren Herstellungsprozesse berücksichtigt, sondern auch andere Aspekte wie z.B.

Mitarbeiterführung, Umwelt und Gesellschaft⁵¹. Der ganzheitliche Gedanke des NPM Ansatzes zeigt sich also auch im Bereich des Qualitätsmanagements.

3.2.3 Ziele und Wirkungsweise des Kontraktmanagements

Beim Kontraktmanagement handelt es sich um ein Steuerungsverfahren auf Abstand. Die Legislative bereitet in einem politischen Willensbildungsprozess die Ziele und Rahmenbedingungen (das „Was“) der nächsten Budgetperiode(n) vor und handelt mit der obersten Führungsebene der Exekutive Zielvereinbarungen aus, in denen die Leistungen, die die Verwaltung zu erbringen hat, festgelegt werden und den Leistungen ein Budget zugewiesen wird⁵². Die Art des Leistungserstellungsprozesses (das „Wie“) bleibt der Exekutive selbst überlassen. Es kommt also zu einem Principal-Agent⁵³ Verhältnis; die Trennung in Auftraggeber und Auftragnehmer wird vollzogen.⁵⁴

Das Kontraktmanagement stellt ein neues Regelwerk bereit, mit dem die Aufgaben Finanzierung, Steuerung und Kontrolle der Gebietskörperschaften von der Legislative und Exekutive neu wahrgenommen werden können. Dabei stellt sich das Kontraktmanagement als durchgängiges Führungsprinzip dar, denn der Verhandlungsprozess bleibt nicht nur auf die Ebene Legislative und oberste Führung beschränkt, sondern durchdringt auch alle innerexekutiven Verwaltungsabläufe und kann, bei Bedarf, auch dritte z.b. privatwirtschaftliche Unternehmen⁵⁵ involvieren (z.B. im Falle von Outsourcing⁵⁶ ). Dies stellt sich besonders dann als sinnvoll dar, wenn sogenannte „Make or Buy⁵⁷ “ Entscheidungen anstehen.⁵⁸

Interessensunterschiede herrschen aber nach wie vor zwischen den beiden Verhandlungsparteien. So wird die Exekutive nach einem möglichst hohen Budgetvolumen streben, während die Legislative wiederum ein hohes Leistungsvolumen anstrebt. Den Unterschied zum bürokratischen System stellen dabei die Verhandlungen dar, die in für beide Seiten verbindlichen Zielvereinbarungen münden sollen, in denen der Umfang, die Qualität und die Kosten der zu erbringenden Leistungen festgeschrieben werden. Dies sichert der Legislative die Umsetzung ihrer Vorgaben, denn schlussendlich bleibt diese für die Leistungserbringung verantwortlich (was dem Konzept des Gewährleistungsstaates entspricht, Amk. d. Verf.).⁵⁹

Innerhalb der Verwaltung werden auf der gleichen methodischen Basis Zielvereinbarungen zwischen den aufeinanderfolgenden hierarchischen Ebenen ausgehandelt und so zunächst eine ziel- und mittels Controlling später dann auch wirkungsorientierte Steuerung vollzogen.

Die Ergebnis- und Ressourcenverhandlung wird somit dezentralisiert, während die Kontrolle der Leistungs- und Zielerfüllung durch die Legislative durch ein in Teilen zentralisiertes Berichtswesen und Controlling erfolgt.

Die Ergebnisse dieses Prozesses sind vielfältig. Generell sollte durch die Implementierung des Instrumentes Kontraktmanagement der Erreichung der Ziele des NPM besser Rechnung getragen werden können, da es zu einer neuen Verwaltungskultur kommt, die sich vermehrt durch Verhandlungen und Vereinbarungen auszeichnet als durch Anordnen und Eingreifen.⁶⁰

Das Kontraktmanagement ist aber klar von Verträgen im privatrechtlichen Sinn zu unterscheiden, da viele Punkte nicht oder nur in geringem Maße verhandelbar sind, wie zum Beispiel die Qualität oder Quantität der erbrachten Leistungen. Viele Leistungen der öffentlichen Hand wurden nämlich per Gesetz zu Pflichtleistungen gemacht, deren Nachfragegruppen genau bekannt sind und deren Leistungsvolumen sehr genau bestimmt werden kann.

Mit dieser neuen Steuerungsphilosophie vollzieht die Politik und Verwaltung den Übergang von der traditionellen input- zu einer outputorientierten Steuerung. Durch die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung sowie einem Controlling und Berichtswesen können die Leistungen der Verwaltung vergleichbar gemacht werden, was zu einem Quasiwettbewerb innerhalb dieser führt.⁶¹

Der Wettbewerb ist neben der Kundenorientierung einer der zentralen Motoren des Change-Managements in der öffentlichen Verwaltung. Er stellt dabei kein eigenes Ziel, sondern eher ein Instrument dar. Die Ergebnisorientierung bedeutet letztlich, dass es auf die erreichten Ergebnisse ankommt und nicht auf die Rechtsform des Anbieters. Das Thema Wettbewerb rückt seit einigen Jahren immer mehr in den Vordergrund kommunaler Modernisierungsstrategien.⁶²

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 6: Voraussetzungen für die Implementierung von Kontraktmanagement

4. KONTRAKTMANAGEMENT ALS STEUERUNGSALTERNATIVE FÜR POLITIK UND VERWALTUNG

Die folgende Grafik soll einen Überblick über die wichtigsten Unterschiede und Prinzipien der finanziellen Führung der Verwaltung im herkömmlichen bürokratischen Stil und neuen Verwaltungsmanagement geben:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 7: Finanzielle Führung im Leistungs- und Gewährleistungsstaat⁶³

4.1 Die Defizite der Inputsteuerung im Bürokratiemodell

Kritik am bürokratischen Haushaltssystem

Das Haushaltssystem des Bürokratiemodells weist einige Schwächen und anreizhemmende Strukturen auf, denen das NPM, im Besonderen das Element des Kontraktmanagements, wirksam entgegentreten kann. Diese Schwächen sind in einzelnen Ländern, auf die im Laufe dieser Diplomarbeit noch weiter eingegangen wird, ungefähr gleich stark ausgeprägt und sollen am Beispiel Österreich vor Augen geführt werden; die Budgetprinzipien der angeführten Staaten decken sich inhaltlich annähernd. Deshalb wird hier nicht detailliert auf einzelne Artikel und Paragraphen verwiesen, sondern es werden lediglich die daraus resultierenden Schwächen aufgezeigt.⁶⁴

1) Ausgeprägter Zentralismus⁶⁵

Die zahlreichen Gesetze und Richtlinien verlangen oft die Mitwirkung zentraler Einrichtungen. Auch wenn es sich bei einem Ansuchen um sehr kleine Beträge handelt. Abgesehen von einem erheblichen Mehraufwand, der dadurch entsteht, lässt sich in der Praxis nur schwer feststellen, ob ein dementsprechender Bedarf gegeben ist oder nicht. Dies hat noch einen weiteren entscheidenden Nachteil:

Den Mitarbeitern der Verwaltung wird dabei jegliche Kompetenz abgesprochen, mit Haushaltsmitteln sinnvoll umzugehen, was sich auch negativ auf die Arbeitsmotivation auswirkt. Wünschenswert wäre eine stärkere Dezentralisierung des Budgetvollzugs und die Übertragung von Kompetenzen auf Mitarbeiter, damit diese nicht nur zu reinen Sachbearbeitern degradiert werden, sondern ihr ganzes Potenzial genutzt wird. Dadurch käme es auch zur Entlastung der Verwaltungsspitze, die vermehrt auch strategische Steuerungsaufgaben wahrnehmen könnte.⁶⁶

2) Bindungswirkung der Voranschlagsbeträge

Durch einen bis ins letzte Detail durchgeplanten Jahresvoranschlag entstehen oft fehlende Umschichtungsmöglichkeiten des Budgets in den einzelnen Verwaltungseinheiten. Bedarfe von Kunden der Verwaltung können so oft nicht gedeckt werden, obwohl in anderen Bereichen die dafür notwendigen Mittel vorhanden wären. Umschichtungen bedürfen der Zustimmung des Finanzministers⁶⁷.

Eine Lösung dieser Problematik kann nur eine Lockerung dieser strengen Maßnahmen bringen sowie eine stärkere Einbindung der einzelnen Ressorts in die Finanz- verantwortung.

3) Isolierte Betrachtung der Ausgaben

Erzielt eine vollziehende Dienststelle Mehreinnahmen, so darf sie diese nicht für damit im Zusammenhang stehende Mehrausgaben verwenden. Wenn also eine Dienststelle ihr entgeltliches Leistungsangebot erhöht und damit Mehreinnahmen erzielt, so ist die Bedeckung des dadurch entstandenen höheren Aufwandes aus diesen erzielten Einnahmen nicht möglich. Einnahmen und Ausgaben werden also streng isoliert betrachtet. Damit wird jede Möglichkeit des eigenständigen Wirtschaftens und somit das Einbringen von vorhandenem Know-How verhindert.

4) Gesamtbedeckungsgrundsatz der Einnahmen (Nonaffektationsprinzip⁶⁸ )

Das Prinzip besagt, dass alle Einnahmen, die einzelne Verwaltungseinheiten erzielen, der Obersten Finanzbehörde zufließen. Somit besteht natürlich wenig Anreiz, zusätzliche Einnahmen zu erzielen und seinen Leistungskatalog zu erweitern. Dadurch bleiben etliche Möglichkeiten offen, die Infrastruktur der jeweiligen Gebietskörperschaft sinnvoll zu nutzen (z.b. Vermietung oder Verpachtung von Räumlichkeiten).

5) Jährlichkeitsprinzip des Budgets

V.a. das Einjährigkeitsprinzip, das im österreichischen Budgetrecht eine zentrale Stellung einnimmt, führt oft zu panikartigen Einkäufen und dem Verbrauch von Budgetrestbeständen, dem sog. Dezemberfieber, da die Budgetüberschüsse nicht übertragen werden können und im Falle von Restbeträgen, die während der Budgetperiode nicht verbraucht werden, es zu einer Kürzung im nächsten Jahr kommt.

6) Ausgeprägte Vergangenheitsorientierung

Bei der herkömmlichen Budgetierung und Haushaltsaufstellung kommt es zu einem Vergleich mit den Vorjahreswerten, die um die Mehrbedarfe aufgestockt werden. In Teilbereichen mag diese Vorgehensweise durchaus ihre Berechtigung besitzen, wie z.b. bei Heizkosten, Mieten und Ratengeschäften, keinesfalls jedoch generell. Woher diese Mehrbedarfe stammen wird nur selten hinterfragt. Es werden also jene belohnt, die ihre Budgets zur Gänze verbrauchen, da eine Übertragung der Budgets auf das nächste Jahr aufgrund des Jährlichkeitsprinzips nicht gestattet ist. Anreize zum effizienten Wirtschaften sind also kaum gegeben.

7) Inputorientierung

Die Steuerung über Inputs stellt die traditionelle Budgetierungsform öffentlicher Haushalte dar. Sowohl die Budgetplanung als auch die Mittelbereitstellung erfolgt fast ausschließlich auf diesem Wege. Der Aufwand wird nach einem vorgegebenen Kontenplan detailliert aufgeschlüsselt. Das Budget ist gleichzeitig ein Instrument zur Steuerung der Verwaltungstätigkeit. Die Relation von Input zu Output kann durch das Fehlen von Kennzahlen, Leistungsmengen und Bedarfsberechnungen nur in den seltensten Fällen hergestellt werden. Doch gerade diese wäre im Sinne einer effizienten Mittelverwendung wünschenswert. Diese Input-Steuerung wird im NPM- Konzept abgelöst durch eine auf den Output fokussierte Steuerung.

8) Gliederung des Budgets

Die derzeitige Aufteilung des Budgets sieht eine Gliederung nach Organen vor, die sich nach der administrationellen Zuständigkeit richtet. Eine genauere Detaillierung erfolgt nach Posten. Die Detaillierung der Ausgaben und Einnahmen erfolgt über den bundeseinheitlichen Kontenplan.

Eine Darstellung nach Produktgruppen, Leistungen oder Vorhaben, welche aus der Sicht des NPM die erforderliche Verknüpfung zu den Outputs bzw. Ergebnissen der Verwaltungstätigkeit ermöglichen würde, ist im bürokratischen Steuerungsmodell nicht gegeben.⁶⁹

4.2 Kontraktmanagement als politisches Steuerungsmittel

Basis für alle nachgeordneten Kontrakte ist der produktorientierte Haushalt. Er wird deshalb Hauptkontrakt genannt. Dieser steht im Zentrum der Planung des Produkthaushalts und ist maßgebend für alle nachgeordneten Kontrakte, denn darin wird der gesamte Output der Verwaltung festgelegt. Es ist also ein Kontrakt zwischen Politik und Verwaltung⁷⁰.

Im produktorientiertem Haushalt werden Leistungs- und Finanzziele produktorientiert und verbindlich von der politischen Führung unter Beteiligung von Fachausschüssen, Verwaltungsführung und Fachbereichen beschlossen. Dieser Beschluss ist das Ergebnis eines Diskussionsprozesses zwischen Politik und Verwaltung über Leistungs- und Finanzziele der kommenden Haushaltsperiode. Im Verfahren der Aufstellung sowie in seiner Funktion ist der Haushaltsplan insofern als Vereinbarung zwischen politischer Führung und Verwaltung zu werten.

Die Vorrangstellung der Politik wird hierdurch nicht eingeschränkt, sondern erhält im Gegenteil durch die Aufnahme von produktorientierten Finanz- und Leistungszielen sowie durch standardisierte regelmäßige Berichte während des Haushaltsvollzugs eine höhere inhaltliche Qualität. Um auf „höchster Ebene“ strategische Steuerung zu garantieren und keine neue „Kontraktbürokratie“ aufzubauen, sollten in dem produktorientierten Haushalt nur weitgehend aggregierte Leistungs- und Finanzziele aufgenommen werden. Weiterhin ist es notwendig, dass der Hauptkontrakt dem Prinzip der Dezentralisierung von Ergebnis- und Ressourcenverantwortung entsprechend erkennen lässt, wer für welche Leistungs- und Finanzziele während Planung, Entscheidung und Vollzug bei Rechenschaftslegung zum Ende des Vollzugszeitraums verantwortlich ist.⁷¹

Um die Ressourcenverantwortung weiter zu delegieren, werden sogenannte Fachbereichs- bzw. Amtskontrakte geschlossen. Diese Kontrakte konkretisieren den produktorientierten Haushaltsplan als Hauptkontrakt. Der Fachbereichs- bzw. Amtskontrakt umfasst in der Regel mehrere Produktgruppen und Produktbereiche. Dabei sollten die in Fachbereichsbzw. Amtskontrakten vereinbarten Ziele im Interesse der Komplexitätsreduzierung weiterhin nur eine Aggregation darstellen.

Fachbereichs- bzw. Amtskontrakte sollten die gleiche Laufzeit wie der produktorientierte Haushalt haben. Sie sollten schriftlich fixiert werden, in der Gestaltung einem standardisierten Muster folgen und übersichtlich dargestellt werden. Dazu gehört auch, dass ein Kontrakt eher knapp als weitschweifig formuliert sein sollte.

Die Verwaltung ist zur Beachtung von Rats- oder Parlamentsbeschlüssen verpflichtet und hat diese auszuführen. Sie darf dabei vom Inhalt des Beschlusses nicht abweichen. Beschlüsse brauchen aber nicht so konkret zu sein, dass die Verwaltung sie nur noch ohne jeglichen Entscheidungsspielraum zu vollstrecken hat. Vielmehr besteht auch die Möglichkeit, Rahmenbeschlüsse oder Zielvorgaben zu erlassen.⁷²

4.3 Leistungsauftrag und Globalbudget im Kontraktmanagement

Im Kontraktmanagement existiert der Grundsatz: „Keine Globalbudgets ohne Leistungsvereinbarungen“⁷³. Die beiden Begriffe sind untrennbar miteinander verknüpft und entfalten nur gemeinsam die angestrebten Wirkungen.

4.3.1 Was ist ein Leistungsauftrag?

Als Leistungsaufträge (auch Leistungsvereinbarungen) werden sämtliche Kontrakte und Vereinbarungen bezeichnet, die Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung zwischen Politik, Verwaltung, Verwaltungseinheiten und Dritten regeln.

Die Leistungsvereinbarungen konkretisieren die strategischen und operativen Ziele, die zu erbringenden Leistungen und die dafür zur Verfügung gestellten Mittel (Globalbudget).

Verwaltungsintern kommen den Leistungsvereinbarungen die Funktion von Management Vereinbarungen zu, im Verhältnis zu Dritten (Public Private Partnership⁷⁴ ) sind es Verträge im privatrechtlichen Sinn.⁷⁵

4.3.2 Was ist ein Globalbudget?

Das Globalbudget stellt einen neuen Budgetierungsansatz dar, der auf eine detaillierte Kontierung verzichtet. Innerhalb der Globalbudgets können die Mittel je nach Leistungsauftrag im Sinne der zu erreichenden Ziele eingesetzt werden. Das Prinzip beruht auf der Annahme, dass Verwaltungseinheiten wesentlich besser entscheiden können, wo die Prioritäten und Anforderungen liegen, als ein Ministerium.

Die qualitative Budgetbindung verschwindet, da durch Aufgabe der Spezifikation die detaillierte Aufgabengliederung fehlt. An deren Stelle wird im Produktbereich die Kontraktsumme mit einzelnen Produktgruppen verknüpft. Des Weiteren ist nur mehr die Kontraktsumme, an welche der Leistungserbringer jedoch strikt gebunden ist, mit der quantitativen Budgetbindung zu behandeln. Die Dienststellen können auch höhere Ausgaben tätigen als ursprünglich budgetiert, sofern sie diese über zusätzliche Einnahmen finanzieren. Da beim Globalbudget eine mehrjährige Finanz- und Leistungsplanung als wesentlicher Schwerpunkt gilt, muss der Grundsatz der Jährlichkeit ebenfalls in Frage gestellt werden, da ja die jährliche Budgetsteuerung in den Hintergrund gedrängt wird. Die zeitliche Budgetbindung, die das Übertragen von Kreditresten auf das Folgejahr verbietet, wird vollständig aufgehoben. Einzige Voraussetzung für eine Übertragung ist die fertige Erstellung der vereinbarten Leistung.⁷⁶

Diese neue Art des Finanzmanagements gibt den Verwaltungseinheiten mehr betriebswirtschaftlichen Spielraum und größere Flexibilität. Zusammen mit dem Leistungsauftrag dient das Globalbudget den übergeordneten Instanzen als Instrument, um die Verwaltungstätigkeit zu steuern. Trotz Globalbudget bleibt die Verwaltung verpflichtet, die Buchhaltung nach anerkannten Grundsätzen zu führen.

Diese sogenannte Dezentralisierung der Ressourcenkompetenzen erfordert eine Abweichung von den bisher geltenden Prinzipien, was eine neue Betrachtungsweise vieler Ansätze beinhaltet. Sollte die geplante Leistungssumme nicht eingehalten werden können, muss wie bisher ein Nachtragskredit gewährt werden. Damit wird vor allem dem Ausschöpfen von Budgetresten am Jahresende, dem sogenannten Dezemberfieber, und dem damit verbundenen Vornehmen von unnotwendigen Investitionen, sinnvoll entgegengewirkt. Des Weiteren wird auch das Bruttoprinzip (Einnahmen und Ausgaben müssen getrennt voneinander betrachtet werden) fallengelassen, da nur mehr die tatsächlichen Nettoaufwendungen für einzelne Produktgruppen von Bedeutung sind. Dagegen bleiben das Prinzip der Rechnungslegung und die Grundsätze kaufmännischer Rechnungslegung voll wirksam.

Nachfolgende Abbildung stellt die Schritte des Budgetierungsprozesses und die fachliche Zuständigkeit im Zeitablauf dar:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 8: Schritte der Globalbudgetierung

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¹ Budäus, D.: (1995), S.11ff

² Vgl. Blechinger, G.: (2002), S.22

³ Buschor, E.: (1996), S.40

⁴ Hughes, O.E.: (1998), S.44

⁵ Dumont du Voitel, R.: (1996), S.3

⁶ Couper, D.: (1992), S.141

⁷ Vgl. Blankart, C.B.: (1994), S.40f

⁸ Schedler, K.; Proeller, I. : (2000), S.31

⁹ ebenda, S.31

¹⁰ ebenda, S.35

¹¹ Schedler, K.; Proeller, I. : (2000), S.39

¹² Naschold, F.: (1995), S.32

¹³ Naschold, F.: (1998), S.79

¹⁴ Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: Verwaltungsreform/Vision eines neuen Steuerungsmodells. http://www.kgst.de/ , (28.01.03)

¹⁵ Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: http://www.kgst.de, Warum sind die Kommunen noch nicht am Ziel angekommen. (17.04.03)

¹⁶ Schedler, K.; Proeller, I.: (2000), S.221f

¹⁷ Management by Objectives ist das Führen durch Zielvereinbarung, vgl. Gabler Wirtschaftslexikon, S.2529

¹⁸ Management by Results entspricht der ergebnisorientierten Führung, diese ist gekennzeichnet durch systematischen Aufbau des Zielsystems, vgl. Gabler Wirtschaftslexikon, S.2529

¹⁹ Die Effizienz als mögliches Unterziel der Effektivität stellt eine Relation von Input und Output dar (siehe hierzu auch Promberger/Pracher, (1991) S.14f)

²⁰ Effektivität wird als Grad der Zielerreichung definiert und ist dementsprechend eine Maßgröße für den Output (siehe hierzu auch Promberger/Pracher, (1991) S.14f)

²¹ Qualität ist die Gesamtheit von Eigenschaften und Merkmalen eines Produktes oder einer Dienstleistung die sich auf deren Eignung zur Erfüllung festgelegter oder Vorausgesetzter Bedürfnisse beziehen (nach ISO 8402)

²² Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: KGSt Bericht 19/1992, S.41

²³ Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: KGSt. Bericht 19/1992, S.42

²⁴ Neisser, H.; Hammerschmid, G.: (1998), S.562

²⁵ Vgl. KGSt.: Die KGSt. und ihre Mitglieder. http://www.kgst.de, (22.12.02)

²⁶ Wirth, K.: Kontraktmanagement - Eine neue Steuerungsphilosophie für die öffentliche Verwaltung? http://www.kdz.or.at/kdz/artikel/lr_kwi_3_99.pdf , (14.01.03)

²⁷ Winter, Ch.: (1998), S.184

²⁸ Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: Bericht 8/95, S.45

²⁹ Schedler, K.; Proeller, I.: (2000), S.21

³⁰ Promberger, K.: (1995), S.63

³¹ ebenda, S.63

³² Kommunale Geschäftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: KGSt. Bericht 19: (1992), S.68ff

³³ Promberger, K.: (1995), S.63

³⁴ Kommunale Geschäftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: KGSt. Bericht 10: (1995), S.14

³⁵ Promberger, K.; Pracher, Ch.: (1991), S.21

³⁶ ebenda, S.13

³⁷ Promberger, K.: (1995), S.71

³⁸ ebenda, S.30

³⁹ Kommunale Geschäftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: KGSt. Bericht 8/1995, S.31

⁴⁰ Promberger, K.: (1995), S.19f.

⁴¹ Promberger, K.: (1995), S.215f.

⁴² Gruber, K.: (1998), S.78ff

⁴³ Promberger, K.: (1995), S.60

⁴⁴ Schwarting, G.:10 Jahre „Tilburger Modell“. http://www.hfv-speyer.de/lba/schwarting/aufsatz5.pdf , (27.01.03), S.2

⁴⁵ Vgl. Naschold, F.: (1998), S.92

⁴⁶ Vgl. Naschold, F.: (1998), S.99f.

⁴⁷ Schedler, K.; Proeller, I.: (2000), S.75ff

⁴⁸ beschreiben Gütekriterien für Prozesse und Produkte

⁴⁹ Winter, Ch.: (1998), S.188

⁵⁰ EN ISO 9000 ist eine internationale Norm, die Forderungen an die/das Qualitätssicherung/ Qualitätsmanagement für den Fall der Notwendigkeit festlegt, dass die Fähigkeit eines Lieferanten/Auftragnehmers darzulegen ist, ein Produkt zu entwickeln und zu liefern, das die Qualitätsforderung erfüllt.

⁵¹ Vgl. Dunkenhorst, P.: (1999), S.54ff

⁵² Vgl. Grote, U.: (2000), S.17

⁵³ Bei der Principal Agent Theorie arbeitet eine Partei (Agent) im Auftrag einer anderen Partei (Principal), weil der Agent über spezielleres Wissen im Hinblick auf bestimmte Fragestellungen verfügt. Ihre Beziehung zueinander wird durch einen Vertrag geregelt.

⁵⁴ Neisser, H.; Meyer, R.; Hammerschmid, G.: (1998), S.28

⁵⁵ Hill, H.: (1998), S.76

⁵⁶ Ist die Verkürzung der Wertschöpfungskette bzw. der Leistungstiefe eines Unternehmens durch Zukauf fertiger Produkte und Dienstleistungen.

⁵⁷ Beschreibt das Problem der Entscheidung über Eigen- oder Fremdfertigung.

⁵⁸ Vgl. Dumont du Voitel, R.: (1996), S.28

⁵⁹ Schwarting, G.: 10 Jahre Tilburger Modell. http://www.hfv-speyer.de/lba/schwarting/aufsatz5.pdf, (22.03.03), S.6f.

⁶⁰ Neisser, H.; Hammerschmid, G.: (1998), S.562

⁶¹ Harms, J.: Wirtschaftlichkeit und Kontrolle. http://www.verwaltung.uni-karlsruhe.de/rh/harms/harms.pdf (1999), (28.1.03), S.9

⁶² Naschold, F.; Oppen, M.; Wegener, A.: (1998), S.20

⁶³ Schedler, K.: Modernisierung der finanziellen Führung der öffentlichen Hand. http://www.treuhaender.ch/pdf/artikel/a00_0983.pdf (2000), (27.1.03)

⁶⁴ Vgl. Scherf, W.: Öffentliche Finanzen I-II. http://www.uni-giessen.de/~g21024/download/fiwi/1-2/Skript-B.PDF , (26.01.03); vgl. auch Gruber, K.: (1998), S.21ff

⁶⁵ Vgl. Csoka, S.: (1998), S.399ff

⁶⁶ Schedler, K.; Proeller, I. (2000), S.77

⁶⁷ Bundesfinanzgesetz (BFG) der Republik Österreich

⁶⁸ Bundeshaushaltsgesetz (BHG) §38 Abs.1, Republik Österreich

⁶⁹ Vgl. Csoka, S.: (1998), S.392ff

⁷⁰ Vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: Projekt politische Steuerung mit dem neuen Haushalt. http://www.kgst.de/menu_links/projekte/projektuebersicht_gub/finanzmanagement/politische_steuerung_ mit_dem_neuen_haushalt/ , (15.4.03)

⁷¹ Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: KGSt. Bericht 4/1998, S.36

⁷² Otting, O.: (1997), S.109

⁷³ Schedler, K.; Proeller, I.: (2000), S.146

⁷⁴ Vgl. Pittermann, P.: (1997), S.16

⁷⁵ Schedler, K.; Proeller, I.: (2000), S.134

⁷⁶ Vgl. Strehl, F.: (1993), S.169