Kann der Vereinte Nationen-Sicherheitsrat reformiert werden? Eine Analyse mit Hilfe des Vetospieler-Theorems

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Literatur- und Quellenverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Warum diese Theorie?

2. Der Vetospieler-Ansatz nach George Tsebelis
2.1 Welche Vetospieler gibt es?
2.2 Absorptionsregel, Status quo und weitere Spieler
2.3 Kritik

3. Der VN-Sicherheitsrat
3.1 Abriss seiner Entstehung
3.2 Befugnisse und Aufgaben des Sicherheitsrates
3.3 Arbeitsweise des SR
3.4 Gebrauch des Vetos im SR

4. Die Reformdebatte – ein Überblick
4.1 Die Vorschläge von 1997 (Razali-Plan)
4.2 Die Reformversuche von Kofi Annan
4.3 Die Debatte seit 2007
4.4 Die Nicht-Reform der Arbeitsmethoden des SR

5. Die Vetospieler und ihr Verhalten: Die P-5
5.1 Die USA
5.2 Großbritannien und Frankreich
5.3 China
5.4 Russland

6. Die nicht ständigen Mitglieder
6.1 Die G4-Gruppe
6.2 Der „Kaffeeclub“ (UfC)
6.3 Die „L69“-Gruppe
6.4 Die afrikanische Gruppe

7. Der Sicherheitsrat als Vetospieler
7.1 Das winset einer Reform
7.2 Das Theorem in seiner Anwendung

8. Fazit – Eine „unmögliche“ Reform ?

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 – Mögliches winset 45

Literatur- und Quellenverzeichnis

Primär

VN-Dokumente und andere Quellen

Nachstehend folgt eine Auflistung der genutzten Dokumente der VN. Resolutionen finden sich auf der Homepage der VN unter http://www.un.org/en/documents/ für alle Jahre. Die Generaldebatten und die darin enthaltenen Reden/Beiträge sind dort ebenfalls über die Suche zu finden, allerdings vollständig nur bis 1997. Zu den Bezeichnungen: RES steht für eine Resolution, verabschiedet durch die Generalversammlung. A steht für Dokumente der Generalversammlung, gefolgt von der Nr. der Sitzung beginnend im Jahr 1946 (Jahr 1946 = 1) PV für einen Betrag aus der Ich-Perspektive ("proces verbal“), L für einen Entwurf.

A/34/PV.103.

A/49/965.

A/49/PV.30.

A/49/PV.31.

A/49/PV.32.

A/50/47.

A/50/47/Add. 1.

A/51/PV.46.

A/51/PV.58.

A/52/L.7.

A/52/PV.64

A/52/PV.64.

A/53/PV. 65.

A/53/PV.63.

A/55/47.

A/59/2005.

A/59/565.

A/59/L.64.

A/59/L.64.

A/59/L.67.

A/59/L.68.

A/59/L.68.

A/61/L.69/Rev.1.

A/61/L.69/Rev.1.

A/62/49.

A/64/CRP.1.

A/65/PV.48.

A/AC.247/2008/L.1/Rev.2.

A/RES/47/62. 1992. http://www.un.org/depts/dhl/resguide/r47_en.shtml.

A/RES/53/30.

A/RES/60/1.

A/66/L.42/Rev. 2.

AC.247/2008/L.1/Rev. 2.

Res. 62/577.

Weitere Primärquellen:

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften. Nr. C 224/96, 1992.

Australische Regierung: Australian Delegation, United Nations, to Department of External Affairs. http://www.info.dfat.gov.au/info/historical/HistDocs.nsf/%28LookupVolNoNumber%29/9~331.

Center for U.N. Reform Education: The S5 presents draft resolution on the Improvement of the Working Methods of the Security Council. http://www.centerforunreform.org/node/473.

Center for U.N. Reform Education: Zahir Tanin in einem Brief an die Staaten vom 25. Juli 2012. http://www.centerforunrform.org/node/494.

Center for U.N. Reform Education; Working Group Debates Modalities for Upcoming Negotiations on Security Council Reform. http://www.centerforunreform.org/node/384.

Charta der Vereinten Nationen. http://www.unric.org/de/charta#kapitel1.

Council on Foreign Relations (CFR): Common African Position on the Proposed Reform of the United Nations (Ezulwini Consensus). http://www.cfr.org/world/common-african-position-proposed-reform-united-nations-ezulwini-consensus/p25444

Global Policy Forum: Changing Patterns in the Use of the Veto in the Security Council. http://www.globalpolicy.org/component/content/article/102/32810.html.

James Martin Center for Nonproliferation Studies: 10th Summit Conference of Heads of State or Government of the Non-Aligned Movement Jakarta, Indonesia – 6 September 1992, Rn. 32. http://cns.miis.edu/nam/index.php/site/documents?forum_id=5&forum_name=NAM+Summits&doctype_id=5&doctype_name=Summit+Summaries.

Permanent Mission of France to the United Nations: France at the UN. Security Council Reform. http://www.franceonu.org/france-at-the-united-nations/thematic-files/un-reform/security-council-reform/france-at-the-united-nations/thematic-files/un-reform/security-council-reform/article/security-council-reform.

US-Regierung: Tägliche Pressekonferenz des US-Außenministeriums vom 17.7.1997 http://1997-2001.state.gov/www/briefings/9707/970717db.html.

VN, 62. Generalversammlung: President of the 62nd Session United Nations General Assembly at the first meeting of the Open-ended working Group, 14 December 2007. http://www.un.org/ga/president/62/statements/oewg141207.shtml.

VN: Datenbank für Delegierte: Der Jamaikanische VN-Botschafter Raymond Wolfe am 26.1.2012 im Zuge der achten Verhandlungsrunde. http://www.un.int/jamaica/L69statement2012.htm.

VN: Datenbank für Delegierte: Pressekonferenz. http://www.un.int/india/press2013/press6.pdf.

VN: Dokumente der Generalversammlung. Brief der chinesischen VN-Vertretung vom 4.3.2010. http://www.un.org/ga/president/64/issues/annexsc100510.pdf.

VN: Regeln über die Arbeitsweise des Sicherheitsrates. http://www.un.org/Docs/sc/scrules.htm

VN: Repertoire of the Practice of the Security Council. http://www.un.org/en/sc/repertoire/rules/overview.shtml#rule8.

VN: United Nations Member States. http://www.un.org/en/members/growth.shtml.

Sekundär

Monografien und Aufsätze

Andreae, Lisette: Reform in der Warteschleife: Ein deutscher Sitz im UN-Sicherheitsrat? Oldenbourg Wissensch. Verl, 2002.

Arnauld, Andreas von: Völkerrecht. Hüthig Jehle Rehm, 2012.

Bogdanski, Karen: Parteien als kollektive Vetospieler Die Absorptionsregel nach Tsebelis und die Besonderheiten des deutschen Bikameralismus, in: Blank, Florian (Hrsg.): Vetospieler in der Policy-Forschung. Wiesbaden: VS Verl. für Sozialwiss., 2012.

Bosco, David L.: Five to Rule Them All: The UN Security Council and the Making of the Modern World. Oxford University Press, 2009.

Bourantonis, Dimitris: The History and Politics of UN Security Council Reform. Routledge, 2004.

Croissant, Aurel: Regierungssystem und Demokratietypen, in: Lauth, Hans-Joachim (Hrsg.): Vergleichende Regierungslehre: Eine Einführung. Springer, 2010.

Doehring, Karl: Völkerrecht: Ein Lehrbuch. Hüthig Jehle Rehm, 2004.

Fassbender, Bardo: UN Security Council Reform and the Right of Veto: A Constitutional Perspective. Martinus Nijhoff Publishers, 1998.

Finanzierung der Vereinten Nationen. http://www.bpb.de/internationales/weltweit/vereinte-nationen/48604/finanzierung

Freiesleben, Jonas von: Security Council reform, in: Managing Change at the United Nations. UN, 2008.

Friedberg, Aaron L.: The Future of U.S.-China Relations: Is Conflict Inevitable? International Security. Vol. 30, Nr. 2, 2005.

Ganghof, Steffen: Promises and Pitfalls of Veto Player Analysis, in: Swiss Political Science Review. 9 (2), 2003.

Hallerberg, Mark: Empirical Applications of Veto Player Analysis and Institutional Effectiveness, in: König, Thomas/Debus, Marc/Tsebelis, George (Hrsg.): Reform Processes and Policy Change. Veto Players and Decision-Making in Modern Democracies. Springer-Verlag New York, 2011.

Hanhimaki, Jussi M.: The United Nations: A Very Short Introduction. Oxford University Press, 2008.

Hassler, Sabine: Reforming the UN Security Council Membership: The Illusion of Representativeness. Routledge, 2012.

Huber, Evelyn/Ragin, Charles/Stephens, John D: Social Democracy, Christian Democracy, Constitutional Structure, and the Welfare State, in: American Journal of Sociology 99, 1993. Schmidt, Manfred G., 1996: When parties matter: A review of the possibilities and limits of partisan influence on public policy, in: European Journal of Political Science 30, 1996.

INEF-Report 92/2007 S. 18f. http://inef.uni-due.de/cms/files/report92.pdf.

Klein, Eckart/Schmahl, Stefanie: Die internationalen und die supranationalen Organisationen, in: Vitzthum, Wolfgang (Hrsg.): Völkerrecht. Walter de Gruyter, 2010.

Köchler, Hans: Das Abstimmungsverfahren im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. http://www.hanskoechler.com/Koechler-Sicherheitsrat-1991.htm#b.

Lehmann, Volker: Reforming the Working Methods of the UN Security Council. Friedrich Ebert Stiftung. August 2013. http://library.fes.de/pdf-files/iez/global/10180.pdf.

Luck, Edward C.: A Council for all seasons: The creation of the Security Council and its relevance today, in: Lowe, Vaughan/Roberts, Adam/Welsh, et al. (Hrsg.): The United Nations Security Council and War: The Evolution of Thought and Practice since 1945. Oxford University Press, 2010.

Luck, Edward C.: Mixed Messages: American Politics and International Organization, 1919-1999. Brookings Institution Press, 1999.

Lynch, Katie: China and the Security Council: Congruence of the Voting between Permanent Members, in: China Papers Nr. 5, 2009. http://www.victoria.ac.nz/chinaresearchcentre/research-and-fellowships/china-papers/china-papers/5-katie-lynch.pdf.

Malik, Mohan J.: Security Council Reform: China Signals Its Veto, in: World Policy Journal. Nr. 1, 2005.

Malone, David (Hrsg.): The UN Security Council: From the Cold War to the 21st Century. Lynne Rienner Publishers, 2004.

McDonald, Kara/Patrick, Stewart M.: UN Security Council Enlargement and U.S. Interests. Council on Foreign Relations, 2010.

Müller, Joachim M. (Hrsg.): Reforming the United Nations: The Quiet Revolution. Martinus Nijhoff Publishers, 2006.

Münk, Hans J.(Hrsg.): Die Vereinten Nationen sechs Jahrzehnte nach ihrer Gründung: Bilanz und Reformperspektiven. Peter Lang, 2008.

Petrovsky, Vladimir: Aide Memoire to Secretary General Mikhail Gorbachev's 'Reality and Safeguards for a Secure world, in: Alternatives: Global, Local, Political. 1989 Nr. 14.

Pubantz, Jerry (Hrsg.): Encyclopedia of the United Nations. Infobase Publishing, 2008.

Pugh, Michael Charles/Sidhu, Waheguru Pal Singh (Hrsg.): The United Nations & Regional Security: Europe and Beyond. Lynne Rienner Publishers, 2003.

Resolutions and Decisions adopted by the General Assembly during its sixty-second session. United Nations. New York, 2008.

Roberts, Adam/Lowe, Vaughan/Welsh, Jennifer et al. (Hrsg.): The United Nations Security Council and War: The Evolution of Thought and Practice since 1945. Oxford University Press, 2010.

Rotberg, Robert I.: China Into Africa: Trade, Aid, and Influence. Brookings Institution Press, 2008. S. 1f

Schmidt, Manfred G.: Vetospielertheorem und Politik des mittleren Weges, in: Der Sozialstaat in der Diskussion. Heft 4/2003. http://www.buergerimstaat.de/4_03/veto.htm.

Smouts, Marie-Claude: France and the United Nations System, in: Alger, C. F/Lyons, G. M./Trent, John E. (Hrsg.): United Nations System, The Policies of Member States. United Nations University Press, 1995.

Swart, Lydia: Reform of the Security Council. September 2007-May 2013. Center for UN Reform Education. http://www.centerforunreform.org/?q=node/499.

Tsebelis, George (a): Nested Games: Rational Choice in Comparative Politics. University of California Press, 1990.

- ders.: Veto Players: How Political Institutions Work. Princeton University Press, 2002.

UNSC Reform and the dilemmas of African integration. http://www.pambazuka.org/en/category/comment/86942/print.

Wolf, Klaus Dieter: Die UNO: Geschichte, Aufgaben, Perspektiven. C.H.Beck, 2005.

Wouters, Jan/Ruys, Tom: Security council reform: a new veto for a new century? Academia Press, 2005.

Wolfrum, Rüdiger (Hrsg.): Die Reform der Vereinten Nationen: Möglichkeiten und Grenzen: Referate und Diskussionsbeiträge eines Symposiums des Instituts für Internationales Recht vom 18. bis 21. November 1987 in Kiel. Duncker & Humblot, 1989.

Wuthnow, Joel: Chinese Diplomacy and the UN Security Council: Beyond the Veto. Routledge, 2013.

Yonatan: Rules, Gaps and Power: Assessing Reform of the U.N. Charter, in: Berkeley Journal of International Law. Vol. 24 Nr. 3, 2006.

Zeitungen

BBC News vom 6.5.2002: BBCUS renounces world court treaty. http://news.bbc.co.uk/2/hi/1970312.stm.

CNS News.com vom 9.11.2010: Despite Obama’s Endorsement, India Faces Uphill Battle in Bid for U.N. Security Council Seat - see more at: http://www.cnsnews.com/news/article/despite-obama-s-endorsement-india-faces-uphill-battle-bid-un-security-council-seat.

Das Handelsblatt vom 2.4.2011: Die letzte Supermacht?

Der Fokus vom 12.3.2009: Ban beklagt Zahlungsmoral der USA. http://www.focus.de/politik/ausland/un-haushalt-ban-beklagt-zahlungsmoral-der-usa_aid_379497.html.

Die Welt vom 12.5.2001: USA knüpfen Zahlung ihrer UN-Beiträge an Bedingung.. http://www.welt.de/print-welt/article450632/USA-knuepfen-Zahlung-ihrer-UN-Beitraege-an-Bedingung.html.

vom 29.11.2013: China macht sich bereit für Kalten Krieg mit Japan. http://www.welt.de/politik/ausland/article122382680/China-macht-sich-bereit-fuer-Kalten-Krieg-mit-Japan.html.

Foreign Policy: Germany makes its case to join the P-5; America shrugs. http://blog.foreignpolicy.com/posts/2011/01/20/germany_makes_its_case_to_join_the_p_5_america_shrugs#sthash.fgLcmcxP.dpbs.

Rianovosti vom 16.11.2012: Russland für Reform von UN-Sicherheitsrat - Vetorecht muss bleiben. http://de.ria.ru/world/20121116/264946109.html.

The Guardian vom 15.11.2010: David Cameron: Britain is still a great power. http://www.theguardian.com/politics/2010/nov/15/david-cameron-britain-still-great-power.

The Michigan Daily vom 13.4.2005: China opposes Japan's bid for security council. http://www.michigandaily.com/content/china-opposes-japans-bid-security-council.

The New York Times vom 25.12.1943. President's Address Dealing With Conferences Abroad.

The Washington Post vom 30.9.2013: Russia seeks to fill vacuum in the Middle East. http://articles.washingtonpost.com/2013-09-30/world/42526841_1_cold-war-president-obama-assad.

Voice of America vom 25.6.2013: US-China Rivalry Exemplified in Obama Visit to Tanzania. http://www.voanews.com/content/us-china-rivalry-exemplified-in-obama-visit-to-tanzania/1688919.html.

Anhang

Synopse mit Modellen zur Sicherheitsratsreform von 1945 bis heute. Aus: Fröhlich, Manuel/Hüfner, Klaus/Märker, Alfredo: Reform des UN-Sicherheitsrats. Modelle, Kriterien und Kennziffern. Blaue Reihe, Nr. 94. Hrsg. von der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen e.V. 2005.

1. Einleitung

Seit ihrer Gründung im Jahr 1945 haben die Vereinten Nationen (VN) zahlreiche epochale Veränderungen miterlebt, etwa den Ost-West-Konflikt, sein Ende oder den Krieg gegen den Terror. Im Laufe dieser historischen Einschnitte sah sich auch die Weltorganisation der Notwendigkeit kontinuierlicher Anpassungen ausgesetzt. Dies betraf und betrifft einerseits die neuen globalen Herausforderungen, wie die zunehmende Ungleichverteilung von Gütern zwischen der Ersten und der Dritten Welt, und andererseits teilweise damit einhergehende Veränderungen der VN-Strukturen. So hat sich beispielsweise seit ihrer Gründung die Mitgliederzahl mehr als verdreifacht (von einst 51 auf derzeit 192), was fortwährende Anpassungen an die Organisation von Abläufen und Prozessen innerhalb der Gremien und einzelnen Arbeitsbereiche der VN notwendig gemacht hat. Eines der wichtigsten Organe, das bislang von jeglichem Wandel nahezu unangetastet geblieben ist, stellt der Sicherheitsrat (SR) der VN dar. Seine Zusammensetzung im Hinblick auf die fünf ständigen Mitglieder (Permanent five, P-5) hat sich seit 1946 zwar verändert^[1], die Ausgangslage wiederholter Reformbestrebungen, die unter anderem auf eine Erweiterung dieses Organs hinsichtlich seiner Mitglieder, die Einschränkung der Veto-Macht der P-5 oder eine größere Transparenz von Entscheidungen gezielt haben, allerdings nicht.

Die vorliegende Arbeit untersucht die Frage, warum die von verschiedenen Seiten innerhalb der VN vorgetragenen Forderungen einer grundlegenden Reformierung des VN-Sicherheitsrates bislang nicht umgesetzt worden sind. Konkret geht es um die Reformbemühungen 1997, 2005 und die Debatte seit 2007. Die Frage ist zwar bereits vielfach in der Fachwelt diskutiert worden, doch wird hier der Versuch unternommen, eine systematische Untersuchung anhand einer Theorie durchzuführen, die die Dynamik von politischen Inhalten und deren Prozessen in den Vordergrund stellt. Daher liegt dieser Arbeit das Vetospieler-Theorem von George Tsebelis zugrunde, mit Hilfe dessen gezeigt werden soll, warum die relevanten Akteure (ständige und nicht ständige Mitglieder des VN-Sicherheitsrates sowie Organe der VN mit Entscheidungskompetenz in dieser Frage) durchschlagende Reformen verhindert haben. Die Analyse soll sich dabei nicht nur auf die P-5 und ihre Vetomacht beschränken, sondern auch andere Gruppen von Staaten im Reformprozess betrachten und ihre Motive im Reformprozess erörtern. Abschließend werden die Ergebnisse anhand der verwendeten Theorie miteinander in Beziehung gesetzt und bewertet.

1.1 Warum diese Theorie?

Die Vetospieler Theorien, von deren Vertretern Tsebelis wohl der prominenteste ist, haben mittlerweile einen wichtigen Platz auf dem Gebiet der Vergleichenden Politikwissenschaft eingenommen. Während einige Anhänger dieser Theorie und ihrer Varianten mit ihrer Hilfe vor allem Fragen der politischen Ökonomie beleuchtet haben, strebt Tsebelis einen universellen Erklärungsansatz für policy-outcome, also inhaltsorientierte Prozesse an und wie sie in politischen Institutionen allgemein ablaufen und sich beeinflussen lassen.^[2] Die Theorie von Tsebelis bietet sich vor allem deswegen für die Fragestellung dieser Arbeit an, da sie der Frage nachgeht, unter welchen Bedingungen ein Politikwechsel stattfindet bzw. ein solcher blockiert wird. Politikergebnisse entstehen dabei in der Interaktion der beteiligten Akteure innerhalb der gesetzten Strukturen. Es gibt demnach hauptsächlich institutionelle und parteipolitische Vetospieler, die über das Wohl und Wehe von Reformen entscheiden. Dabei gilt unter anderem: Je weniger Vetospieler, desto größer die Möglichkeit zur politischen Wende bzw. umgekehrt.^[3] Aus methodologischer Sicht ist der empirisch-analytische Ansatz mittels der Untersuchung ausgewählter Reformprozesse als Fallstudien im Zusammenhang mit dem VN-Sicherheitsrat am besten geeignet, um der Fragestellung den nötigen Unterbau zu verschaffen. Hierbei lassen sich gut die einzelnen Interessenlagen der Staaten und Gruppen ermitteln und gegenüberstellen.

Mit der Vetospieler-Theorie steht ein Analyseinstrumentarium zur Verfügung, das hier vor allem dazu dienen soll, die Prozesse im Zuge der SR-Reform nachzuzeichnen und zu strukturieren. Da die Hauptakteure weitestgehend lineare Positionen vertreten, die sich im Laufe des Reformprozesses oftmals gar nicht oder nur geringfügig verändern, wird ein Ansatz gewählt, der zunächst die Handlungen der Akteure vor ihrer jeweiligen politischen Ausgangslage begreift und diese zunächst deskriptiv erfasst. Dies ist insofern eine Voraussetzung, um die Motivation der einzelnen Akteure nachvollziehbar zu machen. Ohne die dezidierte Untersuchung der einzelnen Handlungsphasen in der Reformdebatte ist der Rückgriff auf die unterstellte bzw. abzuleitende Motivation schwierig. Damit mit Hilfe der Theorie eine Aussage über Erfolgswahrscheinlichkeiten gelingt, müssen die einzelnen „Veto-Punkte“ identifiziert werden, also diejenigen Elemente, von deren Konsens oder Dissens eine Reform abhängt was eine Analyse der Debatte(n) voraussetzt. Die Theorie enthält dabei viele Elemente, die auch in der Rational-Choice-Theorie zu finden sind: „rationale“ Akteure, unter anderem die, die gewinn-/nutzenmaximierend handeln, sowie das Streben nach der optimalen Strategie bezogen auf den oder die anderen Akteur(e).^[4] Auch die Vetospieler-Theorie greift „rationale“ Ansätze auf, indem sie unterstellt, dass die Akteure ihre Positionen gemäß bestimmten Präferenzen definieren, die sie dann verteidigen oder forcieren. Allerdings erlaubt sie mehr Abweichungen, denn im Gegensatz zu den klassischen Rational- Choice-Modellen, die auf eine optimale Strategie zwischen den Akteuren abheben, spielen Institutionen bei Tsebelis eine große Rolle, denn sie geben den Rahmen vor, innerhalb dessen sich die Akteure bewegen. Der Rahmen hat maßgeblichen Einfluss auf die ablaufenden Prozesse, da oftmals hiermit ein bestimmtes Set an Regeln einhergeht, etwa die Charta der VN, in der unter anderem auch Prozesse und Abläufe hinterlegt sind. Somit beeinflussen diese Regeln das Verhalten der Akteure entsprechend.

Als Grundlage für die Arbeit dienen sowohl Primär- als auch Sekundärquellen. Als Primärquellen werden die umfangreiche Zahl an VN-eigenen Publikationen sowie Reden, Programme und Aussagen, soweit sie dokumentiert und zugänglich sind, herangezogen. Bei den Sekundärquellen gibt es eine Vielzahl an Titeln, die sich seit den 90er Jahren mit dem Thema der Reform der VN und hier insbesondere des SR auseinandersetzen. Hervorzuheben sind hier besonders drei Werke: Sabine Hassler hat sich in ihrer Monografie „Reforming the UN Security Council Membership“ dezidiert der Reform des SR gewidmet und anhand der verschiedenen Vorschläge im Hinblick auf seine Erweiterung die Positionen der Akteure analysiert. Lisette Andreae hat in ihrem Titel „Reform in der Warteschleife“ das Reformgeschehen aus der Sicht Deutschlands mit seinen eigenen Ambitionen studiert und systematisch nachgezeichnet. Schließlich ist noch der Titel von Dimitris Bourantonis „The History and Politcs of UN Security Council Reform“ zu nennen, der chronologisch die wichtigsten Stationen der Reformversuche bis zum Jahr 2000 analysiert.

2. Der Vetospieler-Ansatz nach George Tsebelis

Im Folgenden soll nun das Vetospieler-Theorem von Tsebelis als theoretische Grundlage der Arbeit eingehend vorgestellt werden. Im Zentrum seines Ansatzes steht die Frage, wie Politikwechsel im Sinne eines policy change zustande kommt und welche Akteure an ihm beteiligt sind bzw. inwieweit deren Zusammenspiel in den unterschiedlichsten Formen einen solchen Wandel wahrscheinlich oder unwahrscheinlich werden lässt. Im Prinzip lässt sich die Theorie auf wenige Kernaussagen herunterbrechen. Die wichtigste bezieht sich auf die Vetospieler selbst, nämlich dass ein Politikwechsel erst dann stattfindet, wenn eine bestimmte Anzahl an einzelnen oder kollektiven Vetospielern diesem zustimmt. Die Art der Spieler wird dabei von der jeweiligen Verfassung eines Landes oder den Regeln innerhalb einer Institution, etwa der Europäischen Union (EU) oder den VN, bestimmt.

2.1 Welche Vetospieler gibt es?

Gemäß Tsebelis gibt es prinzipiell zwei Arten von Vetospielern: individuelle und kollektive. Zu den Ersteren gehören etwa der US-Präsident, da er explizite Vetovollmachten innehat, wohingegen der Präsident in Deutschland diese nicht besitzt, von der Möglichkeit, seine Unterschrift unter einem Gesetz oder einer Ernennung zu verweigern, einmal abgesehen.^[5] Zu den kollektiven Vetospielern gehören jene, die sich aus verschiedenen (parteipolitischen) Einheiten zusammensetzen, also klassischerweise Parlamente oder Gremien und institutionelle Organe, wozu etwa auch die Generalversammlung der VN zählen würde. Vor allem bei den kollektiven Spielern sind zwei Besonderheiten zu beachten, die mit der Kohärenz, also der inneren Geschlossenheit, zusammenhängen.^[6] Dabei kann ein kollektiver Vetospieler, etwa ein aus mehreren Personen oder Akteuren bestehendes Gremium, auch als individueller Spieler auftreten, sofern er nach außen hin eine identifizierbare Position vertritt. Andernfalls können die einzelnen Mitglieder das Ergebnis bzw. die vertretene Position des Gremiums oder der Institution beeinflussen, wie durch die Bildung von Mehrheiten. Ob ein Akteur ein Vetospieler ist, hängt etwa von den institutionellen Rahmenbedingungen ab, also ob ihm ein Regelwerk wie beispielsweise eine Verfassung entsprechende Rechte gibt, die dem Akteur eine Veto-Position verleihen.^[7] Innerhalb der institutionellen Spieler kommen je nach System die (partei-)politischen Vetospieler (Partisan Veto-Players) zum Tragen, nämlich dann, wenn sie beispielsweise Bestandteil einer Regierungskoalition sind oder in der Opposition sitzen und Politik gegen die Regierung machen. Theoretisch können solche Partisan Players überall dort auftreten, wo innerhalb von Gremien oder Organen qualifizierte Mehrheiten für das Definieren von Präferenzen notwendig sein können. In diesen Fällen sind die Institutionen oder das regelgebende System die „Hülle“ und die in ihnen erarbeiteten Ergebnisse sind Ausdruck der Akteure, die sie umschließt.^[8]

Eine weitere Grundannahme Tsebelis besteht in den Präferenzen die ein Vetospieler hinsichtlich einer möglichen Änderung des Status quo hat. Demnach verfolgt ein Vetospieler grundsätzlich zunächst seine Präferenz in Bezug auf einen Sachverhalt als Zentrum seiner Agenda. Daneben gibt es aber auch abweichende Präferenzen, die für den Akteur entweder noch akzeptabel sind oder bereits außerhalb jeglicher Einigungswahrscheinlichkeit liegen. Dies ist insofern relevant, als durch Überschneidungen verschiedener circular indifference curves von unterschiedlichen Vetospielern sich entsprechend große oder kleine Einigungsspielräume (winset) ergeben.^[9] Ein möglicher Politikwandel hängt nämlich dabei von der Größe des winset ab, in dem sich alle Spieler befinden. Das winset umfasst also all die möglichen Ergebnisse, die einen Politikwechsel konstituieren. Demzufolge nimmt die Wahrscheinlichkeit einer Einigung auf einen Politikwechsel ab, je mehr Spieler beteiligt sind, wenn sie ideologisch voneinander stark distanziert sind und wenn sie gleichzeitig nach innen ein kohärentes Auftreten haben, etwa bei Entscheidungsprozessen innerhalb von Institutionen oder Parteien, Gruppen und Gremien. Sollte das winset demnach klein sein, da alle diese negativen Vorzeichen gegeben sind, spricht Tsebelis von einer stable policy.^[10] Die Frage, ob ein Politikwechsel bei einem ausreichend großen winset stattfindet, hängt aber auch und im Falle der Vetospieler entscheidend von der Notwendigkeit der Einstimmigkeit ab. Innerhalb eines Systems, in dem die Vetospieler ihre Präferenzen festlegen, generiert die Einstimmigkeit (unanimity core) die Bezugspunkte und damit ein Feld, innerhalb dessen das winset liegen muss, da es anderenfalls nicht von allen Akteuren mitgetragen wird. Je nach Position der Akteure in dem System kann das Feld groß sein (die Positionen weichen sehr voneinander ab) oder kleiner (die Differenzen sind eher klein). Betrachten die Vetospieler den Status quo als abweichend von ihrem idealen Standpunkt oder ihrer Präferenz, vergrößert sich das winset, da die Wahrscheinlichkeit einer Einigung in Bezug auf einen Politikwechsel auch bei notwendiger Einstimmigkeit steigt. Ist der Status quo dagegen für einen oder eine Minderheit an Vetospielern nahe an der eigenen Präferenz, wird eine Einigung unwahrscheinlich, da dieser oder diese Spieler keine Veränderung zulassen wird/werden. Das winset verkleinert sich entsprechend.

„ The two proxies for policy stability are complementary for different positions of the status quo. When the status quo is far away from all veto players, its winset is large (policy stability is low). As the status quo approaches one of the veto players policy stability increases (since the winset of the status quo includes only the points that this veto player prefers over the status quo).”^[11]

2.2 Absorptionsregel, Status quo und weitere Spieler

Einen weiteren wichtigen Aspekt in Bezug auf eine mögliche Veränderung des Status quo stellt die Absorptionsregel dar. Jeder Vetospieler im System verfügt wie bereits erwähnt, über eine präferierte Position, die er gerne behaupten möchte. Daneben gibt es weitere Positionen bzw. Punkte, die zwar von seinem idealen Standpunkt abweichen, aber noch nicht zu weit von seiner Position entfern sind, als dass sie für den Spieler im Hinblick auf eine Änderung des Status quo inakzeptabel wären. Es kann daher der Fall eintreten, dass die Positionen bzw. die Akzeptanz möglicher Veränderungen zweier Vetospieler ähnlich oder sogar deckungsgleich sind. In diesem Fall wird der zweite Vetospieler vom ersten absorbiert, das bedeutet, er scheidet als Vetospieler aus, da seine Position bereits mit der des ersten soweit übereinstimmt, dass es für die Erweiterung oder Verkleinerung des winset keine Rolle mehr spielt. Für Tsebelis liegt bei einer Absorption der betreffende Vetospieler ferner innerhalb des Feldes, das die Einstimmigkeit zur Veränderung konstituiert. Würde er außerhalb liegen, wäre damit auch eine neue Position verbunden, das winset verschöbe sich entsprechend.^[12]

Generell ist festzuhalten, dass das winset für alle Vetospieler größer wird, wenn Entscheidungsprozesse etwa in Institutionen von einer Einstimmigkeit weg und hin zur qualifizierten oder stärker noch, zur einfachen Mehrheit ablaufen. Bei der Frage nach einer möglichen Einigung hinsichtlich der Änderung des Status quo ist an dieser Stelle die Problematik kollektiver Vetospieler noch einmal hervorzuheben. Denn im Gegensatz zu individuellen Vetospielern sind ihre Präferenzen hinsichtlich des Status quo bzw. einer Veränderung seiner nicht immer eindeutig bestimmbar, da sie einem internen Entscheidungsprozess unterliegen (können).

„While an individual veto player had circular indifference curves going through the status quo, collective veto players have indifference curves of unusual shape, generated by the different possible majorities that can support one point or another.”^[13]

Demzufolge sinkt die politische Stabilität des Status quo bei kollektiven Vetospielern stärker, da bei ihnen, etwa durch einfache oder qualifizierende Mehrheiten, mehr Lösungswege und Präferenzen entstehen können als bei individuellen Spielern. Es sei an dieser Stelle noch einmal betont, dass auch formal kollektive Vetospieler als individuelle gezählt werden können, wenn etwa innerhalb einer Partei, einer parlamentarischen Kammer oder einer Institution eine strikte Kontrolle der Themen und Präferenzen stattfindet.^[14]

2.3 Kritik

Die Theorie von Tsebelis hat in Fachkreisen viel Resonanz gefunden und ist von einigen Autoren weiterentwickelt worden.^[15] Dennoch hat es auch Kritik gegeben, gerade was einige der Ausgangsprämissen angeht. Da wäre zum einen die Frage der Identifikation der Vetospieler. Denn Tsebelis selbst lässt bestimmte potenzielle Kräfte außer Acht, etwa die Rolle von mächtigen Verbänden. Da sie streng genommen keine institutionellen Vetospieler sind, fallen sie größtenteils aus der Analyse bei Tsebelis raus. Dennoch heben diverse Autoren die Bedeutung von Verbänden, vor allem der Gewerkschaften in bestimmten Themenfeldern für die Ermittlung von winsets hervor.^[16] Auf der anderen Seite misst Tsebelis Akteuren wie den Gerichten eine Rolle als Vetospieler bei, die durchaus diskussionswürdig ist.^[17] Ein weiteres Problem besteht in der Messung der Präferenzen der einzelnen Vetospieler. Ohne diese Bestimmung lässt sich kein winset formulieren, da unklar wäre, unter welchen Bedingungen eine Veränderung des Status quo möglich wäre, sprich welche Positionen für die Vetospieler verhandelbar sind. Ebenso spielt auch die Gleichwertigkeit der Akteure eine Rolle. Können alle Arten von Vetospielern, institutionelle, kollektive oder „Partisanen“ gleichermaßen gewichtet und beurteilt werden oder ist eine Unterscheidung, die auch Auswirkungen auf den unanimity core haben kann, notwendig? Andere Kritiker bemängeln, dass sich bei Weitem nicht alle policy-orientierten Prozesse mit dieser Theorie hinreichend erklären lassen. Themen wie soziale Ungleichheiten, Inflationsbekämpfung und ähnliche sozioökonomische Problemfelder inkorporieren in der Regel meist weit mehr Faktoren als jene, die durch Vetospieler verkörpert werden könnten. Auch persönliche Interessen, wie Machterhalt, sofern sie nicht als Präferenz identifizierbar sind, ignoriert die Theorie. Und schließlich bildet die Theorie nur unzureichend das politische Tagegeschäft ab, in dem es oftmals auch um das Umgehen von Konflikten, „des Kaufens, ja des Bestechens von Gegenspielern“ geht.^[18]

3. Der VN-Sicherheitsrat

Die folgenden Abschnitte befassen sich nach der Darstellung des theoretischen Rahmens mit den VN, speziell mit dem Sicherheitsrat, seinen Akteuren und seiner Funktions- und Arbeitsweise.

3.1 Abriss seiner Entstehung

Der SR der Vereinten Nationen ist in der Geschichte ein einmaliges Organ, da er auf nur wenige staatliche Akteure eine ungeheure – potenzielle Macht – konzentriert. Die ständigen Mitglieder USA, Russland, China, Großbritannien und Frankreich verfügen über rund 30 Prozent der Weltbevölkerung und generieren etwa 40 Prozent der weltweiten Wirtschaftskraft. Daneben besitzen sie ca. 99 Prozent aller Atomwaffen und an die 5,5 Millionen Männer und Frauen unter Waffen. Sind sie sich einig, können sie Kriege führen (lassen), Blockaden und Sanktionen verhängen, humanitäre Interventionen anordnen und Kriegsparteien an den Verhandlungstisch zwingen. Während die meisten anderen VN-Institutionen eine Gleichheit der Staaten in Bezug auf ihre Rechte und Pflichten annehmen, ist der SR in seiner Struktur de jure und de facto auf einem hohen Maß an Ungleichheit aufgebaut.^[19] Letztlich basiert diese Ungleichheit unmittelbar auf den Ergebnissen des Zweiten Weltkriegs, im Laufe dessen sich die Alliierten bereits über eine Nachkriegsordnung verständigt hatten. In den Augen der Amerikaner und der Briten, vertreten durch ihre Führer, Präsident Franklin D. Roosevelt und Premierminister Winston Churchill, ging es um die Schaffung einer Sicherheitsarchitektur, die Konflikte, wie sie die Menschheit innerhalb eines halben Jahrhunderts miterleben musste, entschärfen bzw. vermeiden wollte. Bereits am 1. Januar 1942, drei Jahre vor dem eigentlichen Kriegsende, unterzeichneten 26 Staaten, darunter auch die damalige Sowjetunion, China und Frankreich, die „Erklärung der Vereinten Nationen“. Bis zur Gründung wurde an den Inhalten verhandelt, vor allem über die Frage, welche Art von Sicherheitsarchitektur der neuen Welt-Institution zu Grunde liegen sollte. So wurde etwa debattiert, ob die Vereinten Nationen eine eigene militärische Komponente erhalten sollten oder ob die Mitglieder des SR bei Bedarf eine Eingreiftruppe zusammenstellen würden.

“Britain, Russia, China and the United States and their allies represent more than three-quarters of the total population of the earth. As long as these four nations with great military power stick together in determination to keep the peace there will be no possibility of an aggressor arising to start another world war. … But those four powers must be united and cooperate with the freedom loving peoples of Europe and Asia and Africa and the Americas.”^[20]

Weitere zähe und kontroverse Verhandlungen betrafen die Satzung, insbesondere was die Einrichtung des SR anbelangte und die Rechte, inklusive des Vetos der ständigen Mitglieder. Für die Sowjetunion war es unumgänglich, dass alle Entscheidungen des Gremiums einstimmig zu sein hätten, da Stalin fürchtete, die Westmächte könnten die neue Institution und ihre Befugnisse alsbald gegen sein Land richten. Auch die Amerikaner sahen in der Einrichtung einer Veto-Option eine sinnvolle Verfahrensregelung, wobei einige Beamte im Außenministerium sehr wohl die Gefahr einer Blockade des SR erkannten, wenn es um Maßnahmen gegen den angenommenen zukünftigen Aggressor ging, nämlich die Sowjetunion.^[21] Großbritannien stand einem Veto eher skeptisch gegenüber. Als Führer des Commonwealth waren die Briten in engem Kontakt mit ihren Partnerstaaten und wussten, dass gerade Neuseeland und Kanada die Idee eines Vetos vehement ablehnten, da dies unweigerlich zu Doppelstandards in den Vereinten Nationen führen würde und die Großmächte de facto sich außerhalb des Systems stellen könnten. Die Jalta-Formel brachte schließlich den Durchbruch in dieser Frage. Das Veto sollte nur für „substanzielle“ Fragen gelten, nicht aber für prozedurale. So sollte etwa verhindert werden, dass einer der P-5-Staaten Debatten oder Kontroversen hinsichtlich eines Konfliktes bereits im Keim ersticken konnte. Ferner erhielten die nicht ständigen Mitglieder kein Vetorecht und der SR kann bereits bei einer Mehrheit seiner Mitglieder in einer Sache aktiv werden (siehe unten). Damit sollte den Fehlern des Völkerbundes Rechnung getragen werden, nach dessen Rat Entscheidungen von allen Mitgliedern, ständigen wie nicht ständigen, einstimmig erfolgen mussten.^[22] Neben der damit theoretisch optimierten Handlungsweise des SR aufgrund einer geringeren Blockadepolitik dank weniger Veto-berechtigter Mitglieder betraf ein anderes Argument die Zurverfügungstellung militärischer Kräfte und Ressourcen unter das Mandat des Rates. Da nur die ständigen Mitglieder vor allem in der Anfangszeit die Kapazitäten hatten, solche militärischen Ressourcen im Bedarfsfall bereitzustellen, schien es nur gerecht, dass die nicht ständigen Mitglieder, die nicht über entsprechende Möglichkeiten verfügten, auch kein Vetorecht erhalten sollten, mit dem sie unter Umständen Entscheidungen favorisieren würden, die sie selbst gar nicht durchsetzen könnten.^[23] Das Ziel war letztlich die Schaffung eines Gremiums, dass dort handeln sollte und konnte, wo einst der Völkerbund als wehrlose Institution versagt hatte.^[24] Die Vereinten Nationen wurden schließlich unter Mitwirkung von 50 Staaten am 26. Juni 1945 gegründet. Die Friedenssicherung und die Wahrung der Sicherheit und Stabilität wurden in die Hände der damals fünf mächtigsten bzw. einflussreichsten Staaten gelegt, auf ihr eigenes Betreiben hin.^[25] Die alliierten Siegermächte schufen einen elitären Klub, den sie allerdings aus gutem Grund um einige andere Staaten erweiterten, ohne diesen allerdings zwei entscheidende Rechte zu gewähren: einen ständigen Sitz und das Vetorecht. Diese bewusste Schaffung von Ausnahmerechten für einen bestimmten und bislang unveränderlichen Kreis von Akteuren im Rahmen einer Charta, die international durchaus gleichranging mit dem Charakter einer Verfassung gesehen wird, habe von Beginn an ein Element festgeschriebener Ungleichheit dargestellt, so die Kritiker. Denn es wurde eine globale Institution gegründet, die den Anspruch der formalen Gleichheit aller Staaten stellt, wenngleich auch primär im Hinblick auf ihre Souveränität, wie sie in Art. 2 festgeschrieben worden ist: „Die Organisation beruht auf dem Grundsatz der souveränen Gleichheit aller ihrer Mitglieder.“^[26] Bereits bei der Gründung sahen Kritiker in der Veto-Regel für einige wenige Staaten, die über die Sicherheit und den Frieden in der Welt wachen sollten, ein Hindernis wenn es um die freie und offene Diskussion sowohl im Rat selbst als auch in der Generalversammlung geht.^[27]

[...]

---

^[1] Die Sowjetunion ist 1990 durch Russland ersetzt worden, Taiwan durch China 1971.

^[2] Oftmals stehen makroökonomische Fragen im Zentrum der Betrachtung unter Anwendung der Veto-spieler-Theorie bzw. der Frage wie Politikwechsel zustande kommen. Siehe etwa: Huber, Evelyn/Ragin, Charles/Stephens, John D.: Social Democracy, Christian Democracy, Constitutional Structure, and the Welfare State, in: American Journal of Sociology 99, 1993. S. 711-749. Ferner: Schmidt, Manfred G., 1996: When parties matter: A review of the possibilities and limits of partisan influence on public policy, in: European Journal of Political Science 30, 1996. S. 155-183.

^[3] Tsebelis, George: Veto Players: How Political Institutions Work. Princeton University Press, 2002. S. 2f.

^[4] Siehe dazu auch: Tsebelis, George (a): Nested Games: Rational Choice in Comparative Politics. University of California Press, 1990. S. 26ff.

^[5] Siehe dazu: Hallerberg, Mark: Empirical Applications of Veto Player Analysis and Institutional Effectiveness, in: König, Thomas/Debus, Marc/Tsebelis, George (Hrsg.): Reform Processes and Policy Change. Veto Players and Decision-Making in Modern Democracies. Springer-Verlag New York, 2011. S. 21.

^[6] Erstens sind die Positionen solcher schwieriger zu bestimmen, da diese sich normalerweise erst in einem internen Abstimmungsprozess generieren. Abhängig von diesem Prozess, ob also eine Entscheidung etwa einstimmig oder nach qualifizierter oder einfacher Mehrheit verabschiedet wird, gestaltet sich die finale Position des kollektiven Akteurs. Und zweitens „schwächt“ eine nicht einstimmig erlangte Position die des Vetospielers, da sie nicht frei von inneren Diskrepanzen scheint und damit im parlamentarischen Prozess an Durchsetzungskraft verlieren kann.

^[7] Tsebelis, S. 18f.

^[8] Ebd., S. 8.

^[9] Ebd., S. 20.

^[10] Tsebelis, (b), S. 3f.

^[11] Ebd., S. 21-22.

^[12] Bogdanski, Karen: Parteien als kollektive Vetospieler Die Absorptionsregel nach Tsebelis und die Besonderheiten des deutschen Bikameralismus, in: Blank, Florian (Hrsg.): Vetospieler in der Policy-Forschung. Wiesbaden: VS Verl. für Sozialwiss., 2012. S. 55f. und Tsebelis, S. 28f.

^[13] Tsebelis (b), S. 47.

^[14] Ebd., S. 61.

^[15] Siehe dazu: Croissant, Aurel: Regierungssystem und Demokratietypen, in: Lauth, Hans-Joachim (Hrsg.): Vergleichende Regierungslehre: Eine Einführung. Springer, 2010. S. 134f.

^[16] Tsebelis selbst: „…With respect to other actors, I will consider them [specific individuals, organizations such as unions] as random noise at the level of this analysis, …” Tsebelis (b), S. 81. Allerdings sollten diese Spieler auf der Ebene der Policy-Analyse mit berücksichtigt werden.

^[17] Zur Kritik an Tsebelis siehe: Ganghof, Steffen: Promises and Pitfalls of Veto Player Analysis, in: Swiss Political Science Review. 9 (2), 2003. S. 3ff.

^[18] Schmidt, Manfred G.: Vetospielertheorem und Politik des mittleren Weges, in: Der Sozialstaat in der Diskussion. Heft 4/2003. http://www.buergerimstaat.de/4_03/veto.htm. Zugriff am 07.01.2014.

^[19] Bosco, David L.: Five to Rule Them All: The UN Security Council and the Making of the Modern World. Oxford University Press, 2009. S. 3f.

^[20] President's Address Dealing With Conferences Abroad. The New York Times. 25. Dezember 1943. S. 8.

^[21] Luck, Edward C.: A Council for all seasons: The creation of the Security Council and its relevance today, in: Lowe, Vaughan/Roberts, Adam/Welsh, et al. (Hrsg.): The United Nations Security Council and War: The Evolution of Thought and Practice since 1945. Oxford University Press, 2010. S. 75.

^[22] Bosco, S. 29-30.

^[23] Hassler, Sabine: Reforming the UN Security Council Membership: The Illusion of Representativeness. Routledge, 2012. S. 34.

^[24] Wolf, Klaus Dieter: Die UNO: Geschichte, Aufgaben, Perspektiven. C.H.Beck, 2005. S. 14-15.

^[25] China und Frankreich waren aus unterschiedlichen Gründen mit an der Schaffung des Gremiums beteiligt. Roosevelt sah in China einen weiteren mächtigen Weltakteur, der vor allem durch die Rolle des Nationalisten Chiang Kai-shek in seinem Kampf gegen die Kommunisten unter Mao Zedong Bedeutung erlangt hatte. Frankreich auf der anderen Seite war für Großbritannien als Verbündeter auf dem europäischen Festland unersetzlich, weswegen Churchill die Aufnahme Frankreichs als ständiges Mitglied favorisierte. Luck, S. 65-66.

^[26] Charta der Vereinten Nationen. http://www.unric.org/de/charta#kapitel1. Zugriff am 07.01.2014.

^[27] Fassbender, Bardo: UN Security Council Reform and the Right of Veto: A Constitutional Perspective. Martinus Nijhoff Publishers, 1998. S. 9-10.