Die Legitimation demokratischer Herrschaft in der Europäischen Union und der Vertrag von Lissabon

1. Einleitung

Mit dem Vertrag über eine Verfassung für Europa sollte eine konstitutionelle Neubegründung der Europäischen Union und damit eine rationale und auf Dauer gestellte Begründung der politischen Herrschaft der Union sichergestellt werden^[1]. Das Vorläufige Ende des Verfassungsprozesses durch die negativen Referenden in Frankreich und den Niederlanden veranlasste den Europäischen Rat auf der Tagung vom 16. und 17. Juni 2005 eine Phase der Reflexion über die Zukunft Europas und einen Dialog mit den europäischen Bürgern einzuleiten^[2]. Die Folge und das vorläufige Ergebnis der Debatten über eine Verfassung für Europa war das Abkommen über den Vertrag von Lissabon, das am 19. Oktober 2007 zwischen den Mitgliedstaaten der EU geschlossen wurde. Inhaltlich war die Ähnlichkeit zum Verfassungsvertrag kaum zu übersehen^[3].

Die Ablehnung dieses Reformvertrags durch das Referendum in Irland am 12. Juni 2008 heizte die Debatte um die demokratische Legitimation der in der Europäischen Union getroffenen Entscheidungen jedoch von neuem an. Dabei wird vor allem ein institutionelles Demokratiedefizit betont, wonach die Bürger zwar direkt betroffen von den Entscheidungen der Union seien, ihr Mitspracherecht in der Union diesem Umstand gemäß jedoch keineswegs als angemessen erscheint.

In welcher Form Entscheidungen der Europäischen Union ihre Rechtmäßigkeit besitzen und welche Mängel ihre demokratische Ausgestaltung demnach aufweist wird im Folgenden zu überprüfen sein.

2. Die Legitimation demokratischer Herrschaft

Die Annahme, dass politische Herrschaft einer sie rechtfertigenden Herleitung, d.h. einer Legitimation bedarf, stammt historisch gesehen aus der Zeit des späten Mittelalters. Die Herrschaft von Menschen über Menschen wurde nicht länger als etwas gottgegebenes gesehen und konnte daher nicht mehr ohne weiteres hingenommen werden^[4]. Der Umstand, dass sich eine politische Ordnung von diesem Zeitpunkt an nicht mehr von einer metaphysischen Instanz ableiten lässt, rückt eine neue Legitimationsfigur in den Mittelpunkt der politischen Philosophie: den Vertrag. Die Ausübung staatlicher Gewalt soll nur noch dann als legitim betrachtet werden, wenn ihr alle Betroffenen im Prinzip zustimmen können. Dem bestehenden Staat wird deshalb ein hypothetischer Naturzustand vorausgesetzt, ein Zustand frei von Herrschaft, in dem alle Menschen frei und gleich sind. Dieser Zustand wird jedoch als unhaltbar gewertet da er, je nach Autor, gewisse Anforderungen nicht erfüllen kann. Die freien Individuen schließen daher untereinander einen sogenannten Gesellschaftsvertrag, der die Einsetzung eines staatlichen Souveräns beschließt. Der so geschaffene politische Körper vermag die jeweilige Problemsituation aufzulösen^[5] und dem Anspruch der Einzelnen im Naturzustand auf Autonomie und Selbstbestimmung^[6] gerecht zu werden.

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) entwirft in diesem Zusammenhang einen Gesellschaftsvertrag, der eine Übertragung des Autonomieprinzips von den einzelnen Individuen auf das Volk als einheitliches Ganzes vorsieht. Der einzusetzende Souverän wird in seiner Theorie von den Vertragschließenden selbst, dem Volk verkörpert^[7]. Das Volk stellt damit auch nach dem Vertragsschluss noch eine autonome Größe dar. Anstelle eines absoluten Monarchen als Gesetzgeber tritt der allgemeine Wille des Volkes^[8]. An diesen Gedankengang knüpft das Prinzip der Volkssouveränität an. Rousseau formuliert mit diesem Prinzip den Ausgangspunkt moderner Demokratien. Es genügt nicht, dass ein staatlicher Souverän zum Wohle des Volkes handelt. Das Volk muss die verfassungsgebende Gewalt sein und bleiben. Ihm kommt nicht nur die Fähigkeit zu, einen staatlichen Souverän einzusetzen. Es erhält vielmehr die volle Verfügungsgewalt über die Gestaltung der politischen Ordnung. Das Volk ist oberster Souverän und höchste Legitimation politischen Handelns^[9] und steht damit als alleinige Instanz über der Verfassung^[10]. Die politische Ordnung der Demokratie baut auf dieser Theorie auf. Die demokratische Herrschaft wird nicht von irgendeinem durch das Volk bestimmten Souverän ausgeübt, sondern durch das Volk selbst. Jede Ausübung von Herrschaftsgewalt muss folglich anhand einer ununterbrochenen Legitimationskette auf den Willen des Volkes zurückführbar sein^[11].

3. Die Grundelemente der Demokratie

Obgleich es verschiedene Anlässe gibt über eine angemessene institutionelle Realisierung demokratischer Herrschaft zu streiten^[12], so lassen sich doch anhand der verschiedenen existierenden Demokratiemodelle gewisse Grundelemente feststellen, die für eine demokratische Herrschaft unentbehrlich sind. Es handelt sich hierbei um das Prinzip der Volkssouveränität, die Gewährleistung von Freiheit und Gleichheit, sowie die Gewaltenteilung^[13].

3.1. Das Prinzip der Volkssouveränität

Warum das Prinzip der Volkssouveränität so ein zentrales Prinzip für die Demokratie darstellt lässt sich aus dem Begriff der Demokratie selbst erklären. Der Begriff setzt sich aus den Begriffen Volk und Herrschaft zusammen^[14] und bedeutet folglich soviel wie Volksherrschaft. Wenn die Herrschaft also beim Volk liegt, dann ist auch das Volk der Souverän des Staates. Das bedeutet, dass eine politische Ordnung nur dann auch eine demokratische sein kann, wenn das Prinzip der Volkssouveränität befolgt wird. Die Demokratie als Staats- und Regierungsform baut das Prinzip noch weiter aus. Es genügt aus demokratischer Sicht nicht, wenn das Volk nur Ursprung und letzter Träger politischer Herrschaft ist. Die Regierungsgewalt muss auch direkt in die Hände des Volkes übergehen. Die Demokratie geht damit aus dem Prinzip der Volkssouveränität hervor und findet in ihm ihre Rechtfertigung^[15].

3.2. Freiheit und Gleichheit

Die demokratische Herrschaft baut in besonderem Maße auf Freiheit und Gleichheit auf. Freiheit in einem Staate mit souveränem Volk bedeutet, dass der dem Volk zugesprochene Herrschafts- und Legitimationsanspruch nicht auf einige wenige entfällt, sondern auf alle Mitglieder des Volkes. Demokratie bedeutet auch, dass die politischen Rechte in gleichem Maße auf die Mitglieder des Volkes verteilt sein müssen. Es geht darum, jedem das gleiche Maß an Freiheit und Selbstbestimmung zu sichern^[16]. Gleichheit und Freiheit bedingen und begrenzen sich gegenseitig und stehen damit in einem gewissen Spannungsfeld. Beide Komponenten gewährleisten die freie Entfaltung des Einzelnen auch eben dadurch, dass sie einander begrenzen. Die ungehemmte Durchsetzung eines der Prinzipien führte wieder zur Unfreiheit zurück. Eine zu starke Ausprägung des Gleichheitsprinzips nähme den Menschen die Entfaltungsmöglichkeiten, wohingegen ein zu großes Maß an individueller Freiheit die Gewährleistung von gleicher Freiheit unmöglich machen würde^[17].

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^[1] Wilde, Gabriele, Am Ende des Europäischen Verfassungsprozesses: Mehr Demokratie, Partizipation und Legitimation durch den Reformvertrag?, S. 2., in: Tübinger Arbeitspapiere zur Integrationsforschung, TAIF Nr. 5/2010

^[2] Homepage der Europäischen Union: http://europa.eu/scadplus/constitution/introduction_de.htm, abgerufen am 9. August 2010.

^[3] Kirsch, Andrea, Demokratie und Legitimation in der Europäischen Union, Baden-Baden, 1. Aufl. 2008, S. 17.

^[4] Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Staat, Verfassung, Demokratie: Studien zur Verfassungstheorie und zum Verfassungsrecht, Frankfurt am Main, 1. Aufl. 1991, S. 292.

^[5] Becker, Michael, Klassische und moderne politische Philosophie, S. 162-194, in: Politikwissenschaft: Eine Einführung, hrsg. von Hans-Joachim Lauth/Christoph Wagner, Paderborn, 6. Aufl. 2009, S. 169 f.

^[6] Böckenförde, Staat, Verfassung, Demokratie, S. 292.

^[7] Becker, Klassische und moderne politische Philosophie, S. 170.

^[8] Ebd., S. 165 f.

^[9] Bundeszentrale für politische Bildung: http://www.bpb.de/popup/popup_lemmata.html?guid=PN59SN, abgerufen am 16. Juni 2010.

^[10] Böckenförde, Staat, Verfassung, Demokratie, S. 293 ff.

^[11] Kirsch, Demokratie und Legitimation in der Europäischen Union, S. 77 f.

^[12] Becker, Klassische und moderne politische Philosophie, S. 166.

^[13] Kirsch, Demokratie und Legitimation in der Europäischen Union, S. 23.

^[14] Hertel, Wolfram, Supranationalität als Verfassungsprinzip: Normativität und Legitimation als Elemente des Europäischen Verfassungsrechts, in: Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht; Bd. 47, hrsg. von Duncker und Humblot, Berlin, 1. Aufl. 1999, S. 156.

^[15] Böckenförde, Staat, Verfassung, Demokratie, S. 295 f.

^[16] Ebd., S. 327.

^[17] Kirsch, Demokratie und Legitimation in der Europäischen Union, S. 26.