Der IPCC als Beratungsgremium der internationalen Klimapolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Politikberatung
2.1 Traditionelle Modelle wissenschaftlicher Politikberatung nach Habermas
2.2 Neuere Modelle wissenschaftlicher Politikberatung

3. ANALYTISCHER RAHMEN
3.1 Paradigmen der Internationalen Beziehungen
3.2 Das Vetospieler-Theorem nach Tsebelis
3.3 Der Akteurzentrierte Institutionalismus

4. Analyse: die drei fenster
4.1 Erstes Fenster: Genese und internationales System
4.2 Zweites Fenster: Institutionelle Regeln und Vetospieler
4.3 Drittes Fenster: Akteurskonstellation und“ Kampf um die Köpfe“
4.4 Fazit

5. ein neues Modell der politikberatung?
5.1 Das Modell der Ressortforschung als wissensbasierte Politikberatung
5.2 Anwendung des Modells auf den IPCC

6. schlussbetrachtung

Literatur

1. EINLEITUNG

Das Politikfeld der internationalen Klimapolitik ist u.a. durch seinen globalen sowie seinen Querschnittscharakter gekennzeichnet. Global, da sich der Klimawandel nicht an nationalstaatliche Grenzen hält und auch nicht allein durch nationale oder regionale Maßnahmen in den Griff zubekommen ist, der Querschnittscharakter ist ihm eigen, da Klimaschutzaspekte in verschiedenen Politikfeldern und politischen Ressorts diskutiert werden (Böcher/Töller 2012: 49). Ein weiteres Kennzeichen ist der Bedarf an wissenschaftlicher Beratung, denn die gestiegene Komplexität sowie Unsicherheiten politischer Entscheidungen führen zu einem wachsenden Bedarf an wissenschaftlicher Politikberatung (Böcher/Tröller 2012: 143). Dies trifft im besonderen Maße auf die Klimapolitik zu, denn „zur Herstellung von Problemlösungskonzepten und Legitimation“ (Fleischer/ Veit/Hustedt 2010: 3) sind die politischen Entscheidungsträger immer stärker auf wissenschaftliche Politikberatung angewiesen.

Das IPCC (Intergouvernmental Panel on Climate Change) trägt diesem Umstand Rechnung. Es „wurde 1988 von der Weltorganisation für Meteorologie (WMO) in Kooperation mit dem Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) ins Leben gerufen. Seine Aufgabe ist es, den Stand der Forschung zum Treibhauseffekt, zu dessen beobachteten und projizierten Auswirkungen sowie zu den politischen Reaktionsmöglichkeiten (Anpassungs- und Minderungsoptionen) umfassend, objektiv, offen und transparent zusammenzutragen und zu bewerten“ (Beck 2012: 47). Nach eigener Darstellung liefert es damit „rigorous and balanced scientific information to decision makers“ (IPCCa). Das IPCC ist also ein Beratungsgremium der internationalen Klimapolitik (Beck 2011: 241).

Sein Modell blieb allerdings „weder in der Forschung noch in der Politik unumstritten“ (Beck 2009: 19). Kritisiert wurden beispielsweise eine Verwischung der Grenze zwischen Wissenschaft und Politik (z.B. Grundmann 2007: 415ff), sein uneinheitlicher Einfluss auf nationalen Policy-Wandel (ebenda, 415), seine Strategie (Goodwin 2009) oder seine Intransparenz (Hulme/Ravetz 2009)^[1]. 2007 erhielt der IPCC gemeinsam mit Al Gore den Friedensnobelpreis. Doch mit zunehmender politischer Relevanz seiner Aussagen sowie zunehmender öffentlicher Aufmerksamkeit, geriet der IPCC immer heftiger in die Kritik und in den Mittelpunkt von Gegenangriffen (Beck 2009: 19). Hier ging und geht es z.B. um Probleme der Qualitätssicherung sowie um die Glaubwürdigkeit des IPCC (vgl. Beck 2012; Süddeutsche Zeitung 2010; Die Zeit 2007a). Ein zentraler Kritikpunkt betrifft die „Zusammenfassungen für politische Entscheidungsträger (Summaries for Policymakers, im weiteren Verlauf SPM)^[2] “ bei welchen es zu einem „zeilenweisen Abstimmungsprozess zwischen Wissenschaftlern und Regierungsvertretern auf den Plenarsitzungen der Arbeitsgruppen kommt“ (Poloni 2009: 255, 264) und wo eine „Atmosphäre wie in einem Zirkus“ herrscht und Wissenschaft wie auf einem Basar verhandelt wird (vgl. DIE ZEIT 2007b).

Diese Arbeit geht der Frage nach, welche Rahmenbedingungen die Arbeit des IPCC als Beratungsgremium der internationalen Klimapolitik herausfordern (abhängige Variable). Hier geht es explizit nicht um die Erörterung der einzelnen Kritikpunkte und Vorwürfe. Es soll vielmehr in einem analytischen Prozess darum gehen, Variablen zu entdecken, welche eine angebliche Verwischung der Grenzen zwischen Wissenschaft und Politik begünstigen. Darüber hinaus geht es um die Frage, ob es ein Modell der Politikberatung gibt, anhand welchem der IPCC in adäquater Weise analysiert werden kann.

In einem ersten Schritt soll geklärt werden, was unter wissenschaftlicher Politikberatung zu verstehen ist, also welche unterschiedlichen modellhaften Vorstellungen es hierzu gibt. Um der Beantwortung der ersten Frage näher zu kommen, wird das IPCC in einem zweiten Schritt durch drei „Fenster“ betrachtet, welche sich auf die Makro- bzw. Meso-Ebene beziehen. Durch das erste Fenster wird die Genese des IPCC vor dem Hintergrund des internationalen Systems betrachtet. Dies geschieht unter Zuhilfenahme der paradigmatischen Annahmen^[3] der Internationalen Beziehungen (IB). Im zweiten Fenster wird die institutionelle Komponente^[4] des IPCC betrachtet und im dritten die Akteurskonstellation (wobei hier überindividuelle, also kollektive und korporative, Akteure im Zentrum stehen). Die letzten beiden Fenster werden durch die „theoretische Brille“ des Vetospieler-Theorems von Tsebelis (1995, 2002) bzw. des Akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz/Scharpf 1995) betrachtet. Natürlich ist dies als eine rein analytische Trennung zu verstehen, da in der „Realität“ von einer wechselseitigen Bedingtheit ausgegangen werden kann.

Hier wird vermutet, dass sowohl die Rahmenbedingungen für den IPCC eine Herausforderung darstellen und eine Verwischung der Grenze zwischen Wissenschaft und Politik begünstigen, dass aber auch die einer Betrachtung zugrundeliegenden Annahmen von Politikberatung eine Herausforderung darstellen.

Die vermuteten unabhängigen Variablen sind 1) der intergouvernementale Charakter des IPCC, 2) seine hieraus resultierenden institutionellen Regeln, 3) die besondere Akteurskonstellation sowie 4) das zugrundeliegende Verständnis von wissenschaftlicher Politikberatung. Hier wird die These aufgestellt, dass unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen und der Verwendung eines adäquaten Modells von Politikberatung, eine angemessener und fruchtbarere Diskussion um das IPCC möglich wäre.

Die hier verwendete Methode ist die der qualitativen Inhaltsanalyse. Es werden sowohl Primär- und Sekundärliteratur sowie journalistische Texte analysiert und interpretiert.

2. POLITIKBERATUNG

Oben wurde darauf hingewiesen, dass es seitens der Politik, hier der internationalen Klimapolitik, ein Bedarf an wissenschaftlicher Beratung gibt. Doch damit die Politik dieses Wissen nutzen und „politische Entscheidungen durch bestes Wissen legitimiert werden kann, muss ein Wissenstransfer von der Wissenschaft in den politischen Prozess stattfinden, mithin wissenschaftliche Politikberatung ihrer ‚Problemlösungsfunktion’ nachkommen“ ((Fleischer/ Veit/Hustedt 2010: 3). Die Analyse wissenschaftlicher Politikberatung findet anhand unterschiedlicher Modelle statt, welche Idealtypen gleich, eine heuristische Funktion übernehmen. So kann die Komplexität reduziert und der Blick auf die unabhängigen Variablen fokussiert werden (Beck 2009: 24). „Dabei handelt es sich in der Regel um Annahmen über Wissenschaft, Traditionen politischen Denkens, in welche diese eingebettet sind, und die „Natur“ ihres Verhältnisses und entsprechende Kausalitäten“ (ebenda, 25). Hier soll es neben der Vorstellung der unterschiedlichen Modelle^[5] und deren Annahmen darum gehen, zu verdeutlichen, dass es einen Unterschied in der Beurteilung des IPCC macht, welches Verständnis respektive Modell dieser Beurteilung zugrunde liegt.

2.1 Traditionelle Modelle wissenschaftlicher Politikberatung nach Habermas

Eine entscheidende Prägung erfuhr die Diskussion um Modelle der wissenschaftlichen Politikberatung durch die Unterscheidung von Jürgen Habermas „zwischen einem auf Max Weber zurückgehenden dezisionistischen, dem von Helmut Schelsky geprägten technokratischen und seinem eigenen pragmatischen Modell“ (Böcher 2007: 16).

Im dezisionistischen Modell sind Wissenschaft und Politik zwei unterschiedliche Funktionssysteme, wobei im ersten nach Wahrheit und im zweiten nach Macht(erhalt) gestrebt wird (Weingart 2006: 36). Die Wissenschaft liefert hier wertfreie Fakten, welche die werturteilende Politik zur Entscheidungsfindung nutz „Die klare Trennung (und Trennbarkeit) von Fakten und Werten wird im dezisionistischen Modell proklamiert und zum ethischen Wert erhoben“ (Böcher 2007: 16). In diesem Modell ist die Politik der Wissenschaft übergeordnet.

Im technokratischen Modell wird dieses Verhältnis umgekehrt. In ihm sind Wissenschaft und Technik der Politik übergeordnet, da die voranschreitende wissenschaftliche Erkenntnis und der technische Fortschritt die Spielräume für politische Entscheidungen, welche auf Werten beruhen, verkleinert und langfristig allein der wissenschaftliche Sachzwang die Lösung gesellschaftlicher Probleme bestimmt und nicht mehr die Werte (Böcher 2007: 17). „Die Politik wird so zum ausführenden Arm wissenschaftlich-technischer Rationalität“ (Fleischer/ Veit/Hustedt 2010: 3).

Habermas versuchte in seinem normativen pragmatischen Modell den Schwächen der vorangegangenen Modelle damit zu begegnen, in dem er „die strikte funktionale Trennung zwischen Wissenschaft und Politik durch eine wechselseitige Beziehung ersetzt, die durch einen kritischen Kommunikationsprozess geprägt ist“ (ebenda, 3). Eine Normativität wird hier dadurch erhalten, dass die Politik die Wissenschaft beauftragt und diese die Politik berät. „Diese Wechselbeziehung wird begleitet durch einen gesellschaftlichen Diskurs, der den Zusammenhang zwischen Werten und wissenschaftlicher Erkenntnis thematisiert“ (Fleischer/ Veit/Hustedt 2010: 3). Habermas selbst räumte allerdings ein, dass für eine Anwendung des pragmatischen Modells die empirischen Bedingungen fehlten (vgl. Böcher 2007: 20).

Das dezisionistische und technokratische Modell gehen beide von einer Wertfreiheit wissenschaftlichen Wissens und einer politischen Neutralität wissenschaftlicher Experten aus (Böcher 2007: 17). Gemein haben die traditionellen Beratungsmodelle jedoch eine „lineare Konzeption der Beziehung zwischen Wissen und Entscheiden. Diesem Verständnis zufolge formuliert die Politik die Fragen, und die Wissenschaftler beantworten sie. Es sei hinzugefügt, dass die weitaus überwiegende Mehrheit der Politiker nach wie vor dieses Verständnis von Wissen und seiner Funktion für die Politik hat“ (Weingart 2006: 39; vgl. auch Böcher 2007:25). Wobei an dieser Stelle betont werden sollte, dass der IPCC in seiner Selbstdarstellung den Einfluss nur in eine Richtung sieht: von der Wissenschaft zur Politik und damit das Ideal der Grenzziehung reproduziert (vgl. Beck 2009: 101).

2.2 Neuere Modelle wissenschaftlicher Politikberatung

Zu den neueren Modellen wissenschaftlicher Politikberatung sind u.a. Modelle zu zählen, welche weiterhin wissenschaftliche Politikberatung als linearen Wissenstransfer konzipieren oder sie als Quelle von Policy-Ideen sehen (vgl. Böcher 2007: 20ff). Auf sie wird in dieser Arbeit allerdings nicht näher eingegangen. Im Folgenden soll auf die, für diese Arbeit wichtigere, Public-Choice-Sicht auf die wissenschaftliche Politikberatung sowie auf das rekursive Modell der wissenschaftlichen Politikberatung eingegangen werden.

Die wissenschaftliche Politikberatung aus Public-Choice-Sicht, bezogen auf den Aspekt der politischen Rationalität, ist häufig die einer Funktionsanalyse (Böcher 2007: 23). Da dem Public-Choice-Ansatz die Annahme der Nutzenmaximierung der politischen Akteure zu Grunde liegt, dient die wissenschaftliche Politikberatung aus dieser Sicht den politischen Akteuren vornehmlich zur Durchsetzung ihrer Interessen (ebenda, 23). Eine Variante dieser Sicht ist der Group-Politics-Ansatz, welcher die Politik als einen Markt versteht, auf welchem Interessengruppen um Einfluss auf den politischen Prozess konkurrieren. Wissenschaftliche Politikberatung ist aus dieser Sicht nichts weiter als eine “zusätzliche Ressource zur Einflussgewinnung gesellschaftlicher Gruppen“ (ebenda, 23). Diese Erkenntnis wäre zu berücksichtigen, ginge es um die Reaktionen auf und den Umgang mit Wissensinhalten des IPCC, seitens politischer Akteure.

[...]

^[1] Einen Überblick bietet Hulme/Mahony 2010

^[2] Summaries for Policymakers (SPM) sind die konsensuellen Zusamenfassungen, welche die zentralen wissenschaftlichen Ergebnisse für die politischen Akteure zusammenfassen (vgl. Poloni 2009: 254; Beck 2009: 155)

^[3] Zu den verschiedenen Begrifflichkeiten der IB (das Fach Internationale Beziehungen) siehe List 2005: 11 ff

^[4] An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass hier nur auf die institutionellen Regelungen zur Anfertigung der Summaries for Policymakers (SPM) eingegangen wird, da es an dieser Stelle zu der vermuteten Grenzverwischung (s.o.) kommt. Für eine umfassende Darstellung der institutionellen Regeln siehe z.B. Beck 2009; Poloni 2009

^[5] Es wäre natürlich vermessen, die vielfältige Diskussion in der Literatur über wissenschaftliche Politikberatung in diesem Kontext umfassend darstellen zu wollen. Für eine ausführlichere Darstellung vgl. u.a. Beck (2009: 23ff;) Böcher (2007)