Die Aufhebung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in Kommunalparlamenten

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Fragestellung
1.2 Forschungsstand
1.3 Vorgehensweise und Fallbeispiel

2. Begriffsdefinition und Theorie
2.1 Begriffsdefinitionen
2.2 Theorie: Akteurszentrierter Institutionalismus und das In- und Output-Konzept der komplexen Demokratietheorie nach Scharpf

3. Rahmenbedingungen und Akteure in der Kommunalpolitik
3.1 Der institutionelle Rahmen der Gemeinde und Gemeindevertretung: Rechtliche Grundlagen, Aufgaben, Finanzierung und Organisation
3.2 Historie der Abschaffung der Fünf-Prozent-Klausel auf kommunaler Ebene
3.3 Akteure und Akteurskonstellationen: Etablierte und Newcomer inner- und außerhalb der Gemeindevertretungen

4. Auswirkungen der Abschaffung der Fünf-Prozent-Klausel bei Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein
4.1 Veränderte Zusammensetzungen der Gemeindevertretungen in Städten ab 20.000 Einwohnern
4.2 Schleswig-Holstein im Vergleich zu anderen Bundesländern: Beispiel Nordrhein-Westfalen
4.3 Fallstudie Lübeck.

5. Fazit

6. Literatur und Quellen

7. Interviewpartner

8. Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Anlagen

Fragebogen zur Abschaffung der Fünf-Prozent-Klausel in Schleswig-Holstein

Übersicht Stimmenanteile und Sitzverteilung der Parteien in schleswig-holsteinischen Städten 1998 bis 2013

Abstract

Mit der Aufhebung der Fünf-Prozent-Sperrklausel bei Kommunalwahlen im Februar 2008 war Schleswig-Holstein (SH) eines der letzten Bundesländer, das diesen Schritt vollzog. Damit sollte nicht nur der bisherige Verstoß gegen die Chancengleichheit von Parteien und die Wahlrechtsgleichheit (Stimmengleichheit) der Wähler korrigiert werden, sondern die Befürworter erhofften sich außerdem neue politische Impulse und eine Erhöhung der Wahlbeteiligung und damit einen Gewinn für die Demokratie und die politische Gleichheit. Die Gegner hingegen beklagen, dass seit der Einführung die Fragmentierung der Stadtparlamente zugenommen habe, was Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit und die Kosten habe. Sie bezweifeln, dass kleine Fraktionen und einzelne Abgeordnete die Fülle der Aufgaben bewältigen und der Interessenvertretung ihrer Wähler nachkommen können.

Die Arbeit befasst sich mit der Frage, inwieweit sich durch die Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel die Chancengleichheit der Parteien und die Stimmengleichheit der Wähler erhöht haben, nicht aus juristischer, sondern aus demokratietheoretischer Sicht. Es geht auch um die erwähnte Arbeitsfähigkeit der Gemeindevertretungen, da sich Gleichheit als demokratische Legitimation, nicht nur theoretisch, sondern vor allem praktisch bewähren muss. Es ergibt sich folgende Hypothese: „Die Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel trägt ohne Änderungen der bestehenden Strukturen und Prozessabläufe in den Gemeinde-vertretungen nicht zu einer Erhöhung der Chancen- und Stimmengleichheit bei.“

Die Einleitung stellt neben der Erläuterung der Fragestellung den derzeitigen Forschungsstand vor, gibt einen Überblick über die Vorgehensweise und begründet die Auswahl des Fallbeispiels.

In Kapitel zwei werden die zentralen Begriffe definiert und die verwendeten Theorien vorgestellt. Fritz Scharpfs akteurszentrierter Institutionalismus dient der Darstellung der Verteilung der Chancen- und Stimmengleichheit der Akteure und der politischen Entscheidungsprozesse innerhalb der bestehenden Strukturen im Wahlkampf und in der Gemeindevertretung. In Ergänzung dazu soll Scharpfs In- und Outputkonzept der komplexen Demokratietheorie zeigen, welche politischen Interessen eingebracht und umgesetzt werden.

Das dritte Kapitel beschäftigt sich mit den kommunalpolitischen Rahmenbedingungen, den Akteuren und den Akteurskonstellationen. Die Rahmenbedingungen beinhalten die rechtlichen Grundlagen sowie die Aufgaben, Organisation und Finanzierung der Gemeinde und der Gemeindevertretung. Es folgt ein Abriss über die Historie der Abschaffung der Fünf-Prozent-Klausel auf kommunaler Ebene. Die Vorstellung der Akteure zeigt alte und neue Parteien (einschließlich der einzelnen Bewerber und Mandatsträger) in ihren Konstellationen und Interdependenzen.

Kapitel vier beschreibt die Auswirkungen der Abschaffung der Klausel bei Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein. Zugrunde gelegt werden die veränderten Zusammensetzungen der Gemeindevertretungen von Städten ab 20.000 Einwohnern (insgesamt 18) von 2003 bis 2013. Dadurch wird festgestellt, ob und welche neuen Parteien und Gruppierungen hinzugekommen sind und ob es in den Gemeindevertretungen zu einer erhöhten Fragmentierung kommt. In einem Vergleich mit Nordrhein-Westfalen (NRW) wird nachvollzogen, ob die dortigen Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit der Gemeindevertretungen a) durch hohe Fragmentierungen in Großstädten, b) teilweisen Blockaden und c) verlängerten Sitzungszeiten bei kaum neuen Impulsen, auch auf SH zutreffen. Beide Länder unterscheiden sich strukturell und wirtschaftlich. Die Abschaffung besteht in SH zudem erst seit 2008, in NRW hingegen bereits seit 1999. Darüber hinaus bestehen verschiedene Kommunalverfassungstypen, die sich auf die jeweiligen Entscheidungsstrukturen auswirken. Die konkordanzdemokratische Verfassung SHs verschafft dem Bürgermeister eine sehr viel stärkere Position als die konkurrenzdemokratische Verfassung NRWs. Aus diesem Grund kommt es in SH kaum zu Blockaden. Allerdings lässt sich feststellen, dass auch in SH die Tendenz zu einer erhöhten Fragmentierung in den Großstädten besteht. Jedoch kommt in vielen Gemeinden, bedingt durch die geringe Einwohnerzahl, häufig eine faktische Sperrklausel zum Tragen.

Das Beispiel der Lübecker Bürgerschaft beleuchtet die Situation bezüglich der Arbeitsweise und der Entscheidungsprozesse vor und nach der Abschaffung der Klausel. Insbesondere geht es um die Möglichkeiten kleiner Parteien und einzelner Abgeordneter, die Interessen ihrer Wähler einzubringen und durchzusetzen. Die Fallstudie stützt sich auf Wahlergebnisse, Bürgerschaftsprotokolle, Medienberichte und halbstandardisierte Interviews. Eine Aufstellung der gestellten Anträge in der Wahlperiode 2008 bis 2013 analysiert Anzahl, Thematik und Ergebnis (Annahme/Ablehnung). In Lübeck hat sich die Anzahl der Akteure zwar erhöht, die Arbeitsfähigkeit der Gemeindevertretung ist jedoch bislang nicht beeinträchtigt auch wenn es Probleme bei der Mehrheitsfindung gibt. Es lassen sich weder eine erhöhte Wahlbeteiligung noch neue politische Impulse feststellen. Als problematisch erweist sich die unterschiedliche Behandlung von Fraktionen und einzelnen Abgeordneten durch den fehlenden Fraktionsstatus (erst ab zwei Personen), ohne den die Politiker Nachteile in der finanziellen und personellen Ausstattung haben.

Kapitel fünf fasst die Ergebnisse zusammen. Die Abschaffung der Fünf-Prozent-Klausel bei Kommunalwahlen in SH hat zwar die Chancengleichheit der Parteien erhöht einen Sitz in der Gemeindevertretung zu erlangen und damit auch die Stimmengleichheit der Wähler erhöht, in der Praxis jedoch ist in Bezug auf die Arbeitsweise der kleinen Parteien weder die Chancen- noch die Stimmengleichheit gegeben. Die Hypothese, dass ohne eine Veränderung der Strukturen und Prozesse die Abschaffung der Klausel nicht zur Erhöhung der Chancen- und Stimmengleichheit beiträgt, wird bestätigt. Chancen- und Stimmengleichheit lassen sich weniger durch juristische Klauseln als durch politisches Handeln (besonders in der Partizipation) herstellen. Neue Parteien nehmen zwar die Forderung nach mehr Transparenz und Beteiligung auf, in der Thematik ähneln sie jedoch häufig den Etablierten. Es kommt weder zu neuen Impulsen noch zu einer Erhöhung der Wahlbeteiligung. Schlussendlich ist das Streben nach politischer Gleichheit wünschenswert, aber wahrscheinlich nicht erreichbar. Vielmehr geht es um eine sinnvolle Gestaltung der Demokratie und um die Motivation sich an ihr zu beteiligen.

Einleitung

1.1 Fragestellung

Die Aufhebung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in Schleswig-Holstein (SH) durch das Bundesverfassungsgericht im Februar 2008 (Urteil 2 BvK 1/07 vom 13.02.2008) hat eine breite Diskussion über das Für und Wider entfacht. Das Urteil, dass die bisherigen gesetzlichen Bestimmungen gegen die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit verstoße, ist verbunden mit der Debatte über den tatsächlichen Nutzen des repräsentativen Systems. In Zeiten der Globalisierung und der Politikverdrossenheit suchen die etablierten Parteien zwar wieder mehr Nähe zum Bürger. Jedoch haben sich mittlerweile etliche gesellschaftliche Interessengruppen und Initiativen gebildet, die ihre eigenen Belange durchzusetzen versuchen. Eine Berücksichtigung vieler Meinungen gilt als erstrebenswert in der Demokratie. Deshalb wird einerseits die Möglichkeit der politischen Vielfalt gelobt, die die Verkrustung durch die etablierten Parteien aufbrechen könnte, andererseits bestehen Zweifel, ob diese Pluralität der Politik tatsächlich neue Impulse geben kann. Durch die Fragmentierung der Gemeindevertretungen würden vielmehr höhere Kosten durch einen vermehrten Sach- und Zeitaufwand verursacht. Fraglich sei außerdem, ob kleine Fraktionen und einzelne Mandatsträger die Fülle der Aufgaben bewältigen und der Interessenvertretung ihrer Wähler nachkommen können. Zudem sei die Arbeitsfähigkeit (auch Funktionsfähigkeit) der Gemeindevertretungen durch wechselnde Mehrheiten eingeschränkt. Das Bundesverfassungsgericht hingegen sah keine hinreichenden Gründe, die Klausel zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen beizubehalten, da seit der Direktwahl des Bürgermeisters die Verantwortung für die Verwaltung bei ihm liege und bei Sachentscheidungen eine relative Mehrheit ausreiche. Seit Aufhebung der Sperrklausel in den Bundesländern, mit Ausnahme von Berlin und Bremen, finden sich bei Kommunalwahlen neben den altbekannten Parteien nun auch Wählergemeinschaften und Einzelkandidaten in den Gemeindevertretungen. Mit der dramatisch gesunkenen Wahlbeteiligung an Kommunalwahlen in Deutschland in den Jahren 1990 bis 2005 (von 71 auf 48,8 Prozent) (vgl. Vetter 2008: 69) haben kleinere Gruppierungen gute Chancen, in die Gemeindevertretungen einzuziehen.

Die Bachelorarbeit betrachtet die Frage nach der Chancen- und Stimmengleichheit weniger aus juristischer als aus demokratietheoretischer Sicht in Bezug auf die veränderten gesellschaftlichen Umstände, die zwar mehr Partizipation erlauben, aber gleichzeitig von einer hohen Politikverdrossenheit gekennzeichnet sind. Es geht um die Frage, ob und welche Möglichkeiten einzelne Mandatsträger und kleine Fraktionen innerhalb der Gemeinde-vertretung haben, ihre und die Interessen ihrer Wähler vorzubringen und durchzusetzen. Der Vorwurf des erhöhten Sach- und Zeitaufwandes scheint, bezogen auf einen einzelnen ehrenamtlich tätigen Abgeordneten, naheliegend. Die Frage, ob sich durch die Abschaffung der Sperrklausel die Chancengleichheit der Parteien und die Stimmengleichheit (auch Wahlrechtsgleichheit genannt) der Wähler erhöht hat, muss auch berücksichtigen, inwieweit die Gemeindevertretung und seine Abgeordneten arbeitsfähig sind. Die Gleichheit, als demokratische Legitimation, sollte nicht nur theoretisch sein, sondern sich gerade in der Praxis bewähren. Daraus ergibt sich folgende Hypothese: „Die Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel trägt, ohne Änderungen der bestehenden Strukturen und Prozessabläufe in den Gemeindevertretungen, nicht zu einer Erhöhung der Chancen- und Stimmen-gleichheit bei.“

Im Rahmen dieser Arbeit lässt sich nicht feststellen, ob es gegebenenfalls „ein Mehr an gefühlter Demokratie“ beim Wähler gibt. Das heißt, ob die Wähler bereits damit zufrieden sind, wenn „ihr Kandidat“ einen Sitz in der Gemeindevertretung hat. Der Fokus richtet sich allein auf die Veränderungen der Zusammensetzung der Gemeindevertretungen in Schleswig-Holstein und die praktische Arbeit der Politik in der Lübecker Bürgerschaft vor und nach dem Wegfall der Sperrklausel.

1.2 Forschungsstand

Trotz des Wegfalls der Fünf-Prozent-Sperrklausel auf kommunaler Ebene in nahezu allen Bundesländern ist über die Auswirkungen bis dato wenig geforscht worden. Einerseits ist die Zeitspanne seit der Abschaffung der Klausel 2008 in den letzten Ländern Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Thüringen relativ kurz, andererseits vergingen bis zur bislang umfassendsten Studie für das Bundesland Nordrhein-Westfalen (Bogumil, Grohs, Holtkamp 2009) zehn Jahre. Die Abschaffung der Klausel beruht vor allem auf den guten Erfahrungen aus den Ländern Bayern und Baden-Württemberg, die seit Jahrzehnten ohne Sperrklausel auskommen (vgl. von Arnim 2000: 459). Trotzdem fordern nicht selten Politiker etablierter Parteien die Rücknahme der neuen Regelung, da die Abschaffung zu einer Zersplitterung der Räte und infolgedessen zu überlangen Sitzungen in bunt besetzten Kommunal-parlamenten geführt habe, die mit einem ehrenamtlichen Mandat nicht mehr in Einklang zu bringen sei, sagte z.B. der CDU-Fraktionsvorsitzende in NRW Karl-Josef Laumann und fordert zumindest eine Drei-Prozent-Hürde (Ruhrnachrichten online, vom 21.11.2012). Eine 2,5-Prozent-Hürde für NRW empfiehlt auch die oben genannte Studie. Aufgrund der Besonderheiten des Bundeslandes (Ballung an Großstädten, konkurrenzdemokratische Gemeinde-vertretungen, Abläufe der Entscheidungsprozesse) wurden die Auswirkungen auf das kommunalpolitische Entscheidungssystem untersucht. Die Autoren konnten empirisch nachweisen, dass die Einführung der Direktwahl des Bürgermeisters längst nicht die Funktionsfähigkeit der Verwaltungsorgane garantiert (vgl. Bogumil et al. 2009: 3), vor allem in Großstädten mit über 100.000 Einwohnern. Aufgrund der Größe greife kaum eine faktische Sperrklausel. Hinzu kommt die immer geringer werdende Wahlbeteiligung. Was zur Folge hat, dass neuen Gruppierungen fast immer ein Ratsmandat sicher ist (vgl. ebd.: 35) und die Gemeindevertretungen dadurch zersplittert werden. Im Durchschnitt sitzen acht Parteien und Gruppierungen im Rat. Die Anzahl der Einzelbewerber und Gruppierungen ohne Fraktionsstatus hat sich merklich erhöht. Das führe zur Schwierigkeiten der Koalitionsbildung, längeren Sitzungen und einem höheren Verwaltungsaufwand, ohne das es zu neuen Impulsen komme. In der Kritik stehen die zunehmende Beratung von Ausschussthemen im Rat und häufig wechselnde Zusammenschlüsse aufgrund des fehlenden Fraktionsstatus (vgl. ebd.: 4). Das bringe Unruhe in die Parlamentsabläufe und erschwere dem Wähler, politische Erfolge und Wahlversprechen nachzuvollziehen. Die Autoren sind der Meinung, dass Pauschalurteile nicht die Besonderheiten der Länder berücksichtigen, so wie es das Bundesverfassungsgericht rät (BVerfG, 2 BvK 1/07, 13.02.2008). Für NRW schlagen sie deshalb neben einer Sperrklausel auch die Zusammenlegung von Kommunal- und Bundestagswahl vor, um die Wahlbeteiligung zu erhöhen und die demokratische Legitimation der Kommunalpolitik aufzuwerten (vgl. ebd.: 37). Weitere Ergebnisse der Studie werden unter Punkt 4.2 betrachtet.

Aufgrund der Komplexität der Gründe, die zu der derzeitigen Situation auf kommunaler Ebene führen und die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil über die Sperrklausel in NRW dadurch verdeutlichte, dass es „um einen Abwägungsprozess des Grundsatzes der Wahlgleichheit mit dem der Funktionsfähigkeit der Volksvertretungen geht“ (Bogumil et al. 2009: 3), spielt auch die grundsätzliche Forschung zur Kommunalpolitik und zum Wählerverhalten eine Rolle. Die Zusammenhänge mit der Chancen- und Stimmengleichheit werden im Verlauf der Arbeit sichtbar werden.

Mit der Abschaffung der Sperrklausel war gleichzeitig die Hoffnung verbunden, den Wähler wieder mehr für die lokale Politik zu interessieren und zur Beteiligung an Kommunalwahlen zu motivieren. Die Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) hat im Juni dieses Jahres die Studie „Nichtwähler in Deutschland“^[1] vorgestellt. Im Ergebnis wird festgehalten, dass Nichtwähler unzufrieden mit den politischen Akteuren (33 Prozent) und den politischen Inhalten (16 Prozent) sind. 69 Prozent fordern die Politik zu weniger Streit und mehr Konsens bei wichtigen Problemen auf.

Mit dem Verhalten kommunaler Wähler haben sich Oscar W. Gabriel und Bettina Westle beschäftigt (2012: 313 ff.). Sie führen regionale Besonderheiten (Tradition, unterschiedliche politische Kulturen, etc.) auf das föderale System Deutschlands zurück. Freie Wählergruppen, die ihren Ursprung in den süddeutschen Ländern haben, seien vor allem im ländlichen Bereich „als Repräsentanten des traditionellen Verständnisses der Kommunalpolitik als ideologiefreie Regelung von Sachfragen“ erfolgreich (ebd.: 316). Allerdings sehen sie mit Hinweis auf die Studie „Präsenz und Erfolg kommunaler Wähler-gemeinschaften im Bundesländervergleich“ (Reiser/Rademacher/Jaeck 2008) wenige Vorteile in der Abschaffung der Fünf-Prozent-Klausel (vgl. Gabriel/Westle 2012: 316). Empirisch könne man das ebenenspezifische Wahlverhalten aufgrund unzureichender Daten noch nicht erklären. Aufgrund einiger Fallstudien wird angenommen, dass auf kommunaler Ebene Themen und Kandidaten auschlaggebend sein könnten (vgl. ebd. 2012: 319).

Aktuell wird zudem untersucht, ob Kommunalpolitik in Hinsicht auf die globalisierte Wirtschaft überhaupt noch möglich ist. Die örtlichen Lebensbedingungen würden durch wirtschaftliche Entwicklung, sozialen Wandel und politische Entscheidungen beeinflusst (vgl. Naßmacher/ Naßmacher 2007: 10). In diesem Zusammenhang geht es auch um die Position der Parteien auf kommunaler Ebene. Dazu gibt es zwei Haltungen: Die kommunale Selbstverwaltung und die neuen direktdemokratischen Elemente kommen ohne Parteipolitisierung aus, vor allem in der Verwaltung. Oder aber: Die Parteien seien wichtig zur Bündelung der Interessen und zur Orientierung der Bürger (vgl. ebd. 2007: 26-27). Besonderes Augenmerk legen die Forscher auch hier auf die Gemeindegröße: Während in Großstädten die Bürger auf die Parteien als Orientierungshilfe und deren Personalangebot angewiesen sind, ist in kleinen und mittleren Gemeinden die Parteizugehörigkeit weniger von Bedeutung. Eher bilden sich Wählervereinigungen (vgl. ebd.: 28-29). Ein Vergleich der Bundesländer ergab jedoch, dass keine der beiden Haltungen zutrifft (vgl. Holtkamp 2003: 3).

Die Aufhebung der Sperrklausel steht im Zusammenhang mit mehreren Verwaltungs- und Wahlrechtsreformen zur Modernisierung der bisherigen kommunalen Strukturen. Grundlage der Modernisierung sind neue Zielset-zungen, wie das „Good Local Governance“, welches Partizipation, Nachhaltigkeit, Transparenz und Effizienz beinhaltet und das New Public Management (NPM) (vgl. Kersting 2004: 34-35). Jörg Bogumil stellt in „Modernisierung lokaler Politik“ (2001) dar, wie sich dieser Wandel auf die Akteure, Strukturen und die Input-Output-Legitimation ausgewirkt hat. Durch die Änderungen konnten Bürger und Bürgergruppen an Einflussnahme dazu gewinnen. Sie zwingen die Politik zu mehr Berücksichtigung ihrer Interessen (vgl. ebd. 2001: 248).

Für Robert Dahl ist die Partizipation ein zentrales Element der Demokratie. Dahl hat sich mit der Frage beschäftigt, ob politische Gleichheit bei aller Normativität möglich ist. Grundlegend ist, ebenso wie bei Scharpf, die Natur des Menschen und der Gesellschaft. Er meint, dass Gefühle wie Neid, Wut und Hass das Handeln auslöst, nicht die Vernunft (vgl. Dahl 2006: 45). Er stellt fest, das selbst „in hinreichend kleinen gesellschaftlichen Einheiten, in denen Bürger direkt an politischen Entscheidungen partizipieren können, die unterschiedliche Bewertung von Kosten und Nutzen der aufgewendeten Zeit zu politischer Ungleichheit führen wird“ (ebd. 2006: 73). Mit der Zunahme an Personen, die politisch teilnehmen wollen, steigt auch der Zeitaufwand. Die Demokratie sieht dafür vor, dass die Bürger ihre Entscheidungsgewalt auf Repräsentanten delegieren (vgl. ebd. 2006: 75), die in jüngster Zeit zunehmend in der Kritik stehen.

1.3 Vorgehensweise und Fallbeispiel

Zunächst werde ich die Begriffe definieren und das gewählte Fallbeispiel kurz vorstellen (2.1). Darauf folgt eine Erläuterung des theoretischen Zugriffs durch Scharpfs akteurszentrierten Institutionalismus (AI) und sein In- und Output-Konzept aus der komplexen Demokratietheorie (2.2). Der AI soll die Verteilung der Chancen- und Stimmengleichheit der Akteure und die politischen Entscheidungsprozesse innerhalb der Strukturen und Institutionen darstellen. Das In- und Output-Konzept soll aufzeigen, welche politischen Interessen eingebracht und umgesetzt werden. Der dritte Teil gibt einen Überblick über den institutionellen Rahmen und die Akteure zur Veranschaulichung der Arbeit, Organisation, Aufgaben und rechtlicher Grundlagen der Gemeindevertretungen (3.1) sowie eine kurze Historie der Fünf-Prozent-Sperrklausel insgesamt und ihrer Abschaffung auf kommunaler Ebene im Besonderen (3.2). Danach werden die Akteure inner- und außerhalb des Parlamentes vorgestellt (3.3). „Außerhalb“ meint diejenigen, die sich am Wahlkampf beteiligen, jedoch später kein Mandat erhalten. Kapitel vier befasst sich mit den Konsequenzen der Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in Schleswig-Holstein auf die Chancengleichheit der Parteien und Stimmen-gleichheit der Wähler. Unter Betrachtung der Wahlergebnisse werden die Auswirkungen auf die Zusammensetzung der Kommunenparlamente in Gemeinden dargestellt, deren Einwohnerzahl über 20.000 liegt und zwar für den Zeitraum vor der Abschaffung, für die Wahlen 1998 und 2003, und nach der Abschaffung, 2008 und 2013 (4.1). Anschließend vergleiche ich die Ergebnisse der vorliegenden Studie für Nordrhein-Westfalen von Bogumil, Grohs und Holtkamp (4.2). Am konkreten Beispiel der Lübecker Bürgerschaft soll die aktuelle Situation bezüglich der Arbeitsweise der Abgeordneten untereinander, das Agenda-Setting und die Entscheidungsprozesse und Entscheidungsfindungen nachvollzogen werden, mit besonderem Augenmerk auf die Möglichkeiten der kleinen Parteien und einzelnen Mandatsträger (4.3). Das Fazit (5.) fasst die Ergebnisse zusammen. Die Vorgehensweise ist deskriptiv und erfolgt auf Grundlage quantitativer Daten (Statistiken, Wahl-ergebnisse, Studien) und qualitativer Daten (Fachliteratur, Gesetze, Rats-protokolle, Medienberichte, halbstandardisierte Interviews). Aufschluss über die Chancengleichheit sollen die Wahlergebnisse und die Zusammensetzung der Gemeindevertretungen vor und nach Abschaffung der Sperrklausel geben. Durch die Anzahl der eingebrachten Anträge (sowie deren Annahme oder Ablehnung) wird festgestellt, ob und wie viel Einflussmöglichkeiten die Politiker haben und ob tatsächlich neue Themen durch die „Neuen“ eingebracht werden. Zudem sollen die aktuellen Wahlergebnisse Auskunft darüber geben, ob sich die Wählergemeinschaften und neuen Parteien seit ihrer ersten Wahl 2008 (mit Wegfall der Sperrklausel) gegenüber den Etablierten behaupten konnten, d.h. ob sie eher Sitze verloren oder gewonnen haben.

Für die Fallstudie wurde die Hansestadt Lübeck, als zweitgrößte Stadt Schleswig-Holsteins mit 210.500 Einwohnern, gewählt. Lübeck ist eine der vier kreisfreien Städte. Bereits vor der anstehenden Kommunalwahl im Mai 2013 gab es kontroverse Diskussionen über die aus acht Fraktionen und zwei einzelnen Abgeordneten bestehende Bürgerschaft. Diese Zusammensetzung hatte sich im Laufe der Wahlperiode durch Abspaltungen und Wechsel mehrfach geändert. Während die CDU und SPD fehlende Mehrheiten beklagten, sahen die kleinen Parteien und Wählergemeinschaften (der Einfachheit halber verwende ich im Folgenden die Begriffe „neue Parteien“ oder „kleine Fraktionen“, die die Wählergemeinschaften und Einzelbewerber mit einschließen) eher einen Vorteil in der Pluralität (Lübecker Nachrichten, vom 11./12.11.2012). Beide Seiten erhofften sich von den Wahlen eine Bewertung ihrer Arbeit durch den Wähler und darüber, ob dieser klare Mehrheiten oder Pluralität in der Politik wünscht. Das aktuelle Wahlergebnis und die daraus hervorgehende Zusammensetzung fließt in die Studie mit ein. Insgesamt zogen im Mai 2013 neun Parteien in die Bürgerschaft ein: Sechs Fraktionen und drei Fraktionslose. Zwei Fraktionslose haben sich mittlerweile zusammengeschlossen. Zur Arbeitsfähigkeit der Lübecker Bürgerschaft wurden Vertreter aller Fraktionen und der Pressesprecher der Piratenpartei befragt. DIE LINKE und die Fraktionslosen von den „Freien Wählern“ (FW) und der PARTEI standen leider nicht zur Verfügung. Auskünfte über Statistiken, rechtliche Grundlagen und historische Verläufe erteilten mir freundlicherweise Margret Rehbock vom Bereich Wahlen und Wahlrecht der Hansestadt Lübeck und Ulrich Meyenborg, ehemaliger Senator für Kultur, Schule, Sport und Jugend der Hansestadt Lübeck und ehemaliges SPD-Bürgerschaftsmitglied.

2. Begriffsdefinition und Theorie

2.1 Begriffsdefinitionen

Für Gemeindevertretungen existieren verschiedene Bezeichnungen: Ratsversammlung, Stadtrat, Bürgerschaft, Gemeinderat, Stadtverordnetenver-sammlung oder Kommunalparlament, obgleich die Gemeindevertretung kein eigenständiges Parlament ist, da sie keine Gesetze, sondern nur Satzungen erlassen kann (vgl. Bogumil/Holtkamp 2013: 16). Ich verwende den Begriff „Gemeindevertretung“ im Allgemeinen und „Bürgerschaft“ im Besonderen als Ausdruck für die Gemeindevertretungen von Hansestädten.

Chancengleichheit ist ein von der Politik häufig benutztes Schlagwort, wenn es um die Beschreibung der Ziele unserer modernen Gesellschaft geht. Der Begriff steht oft im Zusammenhang mit einer gerechteren Verteilung von Zugangschancen. So heißt es im Lexikon der Politikwissenschaften: „Das Konzept der Chancengleichheit versucht die divergierenden Werte Freiheit und Gleichheit kompatibel zu machen, indem allen Bürgern gleiche politische Rechte garantiert und allen Gesellschaftsmitgliedern gleiche Startchancen im ergebnisoffenen Wettbewerb um knappe Güter und Positionen eingeräumt werden“ (Nohlen/Schultze 2005: 99-100). So soll der Begriff grundsätzlich in dieser Arbeit verstanden werden. Es geht aber nicht nur um die Chance auf die Teilnahme am Wahlkampf, sondern auch, im Falle eines Mandatgewinns, um die Chance auf die Beteiligung am politischen Prozess und die Durchsetzung der Wählerinteressen, also um die S timmengleichheit innerhalb der Gemeinde-vertretung. Chancen - und Stimmengleichheit bedingen sich und sind nicht immer voneinander zu trennen. Die Stimmengleichheit ist ein Grundsatz des Wahlrechtes nach dem Grundgesetz (Art. 38 Abs. 1 Satz 1). Gleiches Wahlrecht bedeutet, dass jede Stimme den gleichen Zähl- und Erfolgswert hat und nicht gewichtet wird. Es gilt One person one vote (vgl. Korte 2009: 15). Gewählte Repräsentanten sind nur dann gleich, wenn ihre Stimmen gleich gewichtet werden (vgl. Dahl 2006: 67). Die Definition der Stimmengleichheit erfolgt hier außerhalb der Diskussion des Für und Wider der mathematischen Berechnung der Sitzverteilung. Im März 2011 wurde das Zählverfahren in Schleswig-Holstein im Zuge der Wahlrechtsreform von D`Hondt auf Sainte-Lagué/Schepers (Höchstzahlverfahren) umgestellt (§ 10 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 4 GKWG), um Ungerechtigkeiten bei der Stimmenauswertung zugunsten der großen Parteien zu beseitigen. Mit der Folge, dass nun den kleinen Parteien ein Vorteil zugeschrieben wird. Diese Auseinandersetzung soll in dieser Arbeit nicht vertieft werden. Die Betrachtung der Sitzverteilung erfolgt auf Grundlage des Sainte-Lagué/Schepers-Verfahren in der Annahme an die Annäherung des Gleichheitsgrundsatzes^[2].

Die Komplexität der Definitionen ist notwendig, um zu verdeutlichen, wie der Terminus „Erhöhung“ der Chancen- und Stimmengleichheit zu interpretieren ist. Wie können Chancengleichheit und Stimmengleichheit operationalisiert werden? Da die Termini Chancen- und Stimmengleichheit eng mit dem Begriff „Demokratie“ verbunden sind, soll dieser ebenfalls definiert werden. Als Basis gilt Scharpfs Aussage: „In der Demokratie wird die Ausübung von Herrschaftsgewalt als Ausdruck kollektiver Selbstbestimmung legitimiert“ (Scharpf 1999: 16). Diese Aussage wird gestützt durch zwei Perspektiven der normativen politischen Theorien, welche ergänzend den komplexen Begriff Demokratie formulieren. Scharpfs Bezeichnung der „in- und output-orientierten Legitimationsargumente stehen für die „Herrschaft durch das Volk“ und die „Herrschaft für das Volk“ (vgl. ebd.). Ergänzend dazu soll die Definition des „Lexikon der Politikwissenschaften“ gelten, welches die demokratische Herrschaft auf die Volkssouveränität und die Gleichheit aller gründet. Partizipation heißt hier „Wahlrecht“ und „eine effektive Partizipation“. Es muss dem Bürger möglich sein, sich am Entscheidungsprozess zu beteiligen, um seine Interessen durchsetzen zu können (vgl. Nohlen/Schultze 2005: 128-129).

Als arbeits- bzw. funktionsfähig gilt die Gemeindevertretung, wenn sie ihre Aufgaben (s. 3.1) ohne Zeitverzögerung und Stagnation erledigen kann, also in der Lage ist, Entscheidungen zu treffen.

Die Begriffe Akteure und Institutionen werden im Zusammenhang mit dem theoretischen Zugriff im nächsten Abschnitt erläutert.

2.2 Theorie: Akteurszentrierter Institutionalismus und das In- und Output-Konzept der komplexen Demokratietheorie nach Scharpf

Der Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus nach Fritz Scharpf geht von der Annahme aus, „dass soziale Phänomene als das Produkt von Interaktionen zwischen intentional handelnden – individuellen, kollektiven oder korporativen – Akteuren erklärt werden müssen. Diese Interaktionen werden jedoch durch den institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, strukturiert und ihre Ergebnisse dadurch beeinflusst“ (Scharpf 2006: 17). Durch den Ansatz lässt sich das Handeln der Akteure innerhalb der bestehenden Strukturen, in und um die Gemeindevertretung, darstellen und erklären. Scharpf schreibt dem Ansatz eine größere Nähe zur Realität zu als anderen Ansätzen, da nicht ausgeschlossen wird, dass Einzelpersonen besonderen Einfluss nehmen können (vgl. Scharpf 2000: 74). Scharpf unterscheidet zwischen individuellen, komplexen, kollektiven und korporativen Akteuren. Individuelle Akteure sind Einzelpersonen, die gemeinsam einen komplexen Akteur bilden können. Komplexe Akteure können kollektiv oder korporativ sein. Kollektive Akteure sind ein Zusammenschluss aus Akteuren, die ein gemeinsames Ziel verfolgen. Kollektive Akteure, wie Verbände und Koalitionen, sind von ihren Mitgliedern und deren Präferenzen abhängig. Korporative Akteure hingegen sind unabhängig von den Präferenzen ihrer Mitglieder (vgl. Scharpf 2006: 96-101). Ein korporativer Akteur, der die Handlungsverläufe der Mitglieder unter Berücksichtigung formal rechtlichen Regelsystems strukturiert, ist nach Scharpf auch eine Institution. Die Gemeindevertretung und die Parteien sind korporative Akteure, die im Rahmen der Gemeindeordnung und aufgrund ihrer Fraktionssatzung handeln. Dem Begriff „Handeln“ kommt in diesem Ansatz eine besondere Bedeutung zu. Scharpf schreibt: „Staatliche Politik ist das – unter externen Bedingungen zustande kommende – Ergebnis intentionalen Handelns. Intentionen sind indes subjektive Phänomene. Sie sind abhängig von den Wahrnehmungen und Präferenzen der beteiligten Individuen.“ (Scharpf 2006: 47). Das heißt, die Akteure handeln nicht aufgrund der objektiven Realität, sondern aufgrund ihrer wahrgenommenen Realität, die auf individuellen Werten und normativen Vorstellungen basiert (vgl. ebd.: 47).

Je nachdem wie stark oder wie schwach die Position eines Akteurs innerhalb der Konstellation ist, kommt es zu einseitigem oder wechselseitigem Handeln (Interaktionen) auf formellem oder informellem Wege. Die Handlungs-möglichkeiten sind zudem abhängig von den Ressourcen (Kapital, Kontakte, Wissen, Erfahrung, Unterstützung, etc.), die den Akteuren zur Verfügung stehen. Eine nähere Ausführung hierzu erfolgt unter 3.3 unter Betrachtung der Konstellationen.

Abbildung 1: Der Akteurszentrierte Institutionalismus

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Scharpf (2000: 85)

Ich konzentriere mich auf die Kernelemente des Ansatzes zur allgemeinen Erklärung der Akteurskonstellationen und Interaktionen innerhalb von Gemeindevertretungen. Da es um die grundlegende Gestaltung und den Umgang mit lokalpolitischen Problemen geht, verzichte ich auf die detaillierte Analyse eines spezifischen Einzelfalles durch die Spieltheorie. Der Schwerpunkt liegt auf den Interaktionen der Akteure (oder „Spieler“). Die Konstellation beschreibt nach Scharpf „die beteiligten Spieler, ihre Strategieoptionen, die mit verschiedenen Strategiekombinationen verbundenen Ergebnisse und die Präferenzen der Spieler in Bezug auf diese Ergebnisse“ (Scharpf 2006: 87). Scharpf nennt verschiedene Interaktionsmodi: Einseitiges Handeln, Verhandlung, Abstimmung oder hierarchische Steuerung (ebd.: 129). Inwieweit die Interessen der Wähler eingebracht und umgesetzt werden können, soll ergänzend durch Scharpfs In- und Output-Konzept der komplexen Demokratietheorie analysiert werden. Die komplexe Demokratietheorie will die normative und empirische Demokratietheorie miteinander verknüpfen. Sie bezieht sich auf mehrere normative Anforderungen: politische Beteiligung, Selbstentfaltung und Selbstbestimmung, Machtmäßigung, Minderheitenschutz, gutes und effektives Regieren (vgl. Schmidt 2008: 273). Das Ziel ist ein politisches System, das „zugleich eine höhere Entscheidungsfähigkeit und ein höheres Wertberücksichtigungspotential [hat], als es in einem rein pluralistischen Modell vorausgesetzt werden kann“ (Scharpf 1970: 75). Die Balance „zwischen Utopie und Anpassung, um aus dem Titel des Buches zu zitieren, sucht zum einen die Erweiterung der Beteiligung über den Ist-Zustand demokratischer Willensbildung und Entscheidungsfindung in den westlichen Ländern (Utopie). Zum anderen geht es um den Wirklichkeitsbezug der Theorie (Anpassung) und darum was machbar ist (vgl. ebd.: 275). Das In- und Output-Konzept eignet sich zur Analyse der mit dem Urteilsspruch beabsichtigten Aufhebung der Ungerechtigkeiten zwischen Chancen- und Stimmengleichheit und den tatsächlichen Auswirkungen in der Praxis. Scharpf legt zur Veranschaulichung das Modell eines input-output-orientierten politischen Systems zu Grunde, das sich im Hinblick auf die Europäisierung und Globalisierung im Laufe der Jahre erweitert hat. Trotzdem eignet es sich auch für die kommunale Ebene, da es letztlich um die Legitimität politischer Entscheidungen geht.

[...]

^[1] http://library.fes.de/pdf-files/dialog/10076.pdf

Zugriff vom 09.08.2013

^[2] Siehe hierzu einen Vergleich beider Verfahren v. Prof. Dr. Joachim Behnke für den Innen- und Rechtsausschuss des schleswig-holsteinischen Landtages, Umdruck 17/1910 v. 10.02.2011 http://www.landtag.ltsh.de/infothek/wahl17/umdrucke/1900/umdruck-17-1910.pdf Zugriff vom 01.07.2013