Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
I. Einleitung
II. Verfassungsgerichtsbarkeit im Kontext der Vetospieler-Theorie
1. Das Ursprungstheorem nach George Tsebelis
1.1 Was ist ein Vetospieler?
1.2 Wie wirken Vetospieler im politischen System?
1.3 Welche Rolle spielt die Verfassungsgerichtsbarkeit innerhalb der Vetospieler-Theorie?
2. Die Grenzen der Vetospieler-Theorie als Ausgangspunkt ihrer methodischen Erweiterung
2.1 Das Alternativkonzept der Vetopunkte nach André Kaiser
2.2 Die modifizierte Vetospieler-Konzeption nach Heidrun Abromeit und
Michael Stoiber
III. Das Bundesverfassungsgericht als Vetospieler? – Zur verfassungsrechtlichen und gesellschaftspolitischen Stellung eines Staatsorgans
1. Die Stellung des Bundesverfassungsgerichts im politischen System
1.1 Historische Grundlagen
1.2 Aufbau, Funktionslogik und Organisationsstruktur des Gerichtshofs
1.3 Die Verfahrensarten – Wann in Karlsruhe Recht gesprochen wird
2. Möglichkeiten und Grenzen verfassungsgerichtlicher Einflussnahme auf den Gesetzgebungsprozess
2.1 Die Karlsruher Entscheidungsvarianten als Grundlage der richterlichen Macht
2.2 Systemimmanente Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit
3. Das Bundesverfassungsgericht im Spannungsfeld zwischen Recht und Politik
3.1 Die Agenda-Setzer-Qualitäten des Bundesverfassungsgerichts
3.2 Justizialisierung der Politik oder Politisierung der Verfassungsjustiz?
4. Warum das Karlsruher Gericht ein Vetospieler ist
IV. Kleine Koalition vs. Große Koalition: Die Vetomacht des Bundesverfassungs-gerichts im koalitionspolitischen Blickwinkel
1. Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber während des Normalfalls einer
kleinen Koalition
1.1 Die richterliche Normenkontrolltätigkeit im historischen Zeitverlauf
1.2 Die legislativen Schlüsselentscheidungen im Spiegel der Karlsruher Rechtsprechung
2. Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber in Zeiten Großer Koalitionen
2.1 Das Bundesverfassungsgericht und die Regierung Kiesinger (1966-1969) 57
2.1.1 Empirische Analyse der ersten Großen Koalition
2.1.2 Die legislativen Schlüsselentscheidungen im Urteil der Karlsruher Verfassungsrichter
2.2 Das Bundesverfassungsgericht und die Regierung Merkel (2005-2009) 61
2.2.1 Erste empirische Befunde – Ein zeitnaher Rückblick auf die zweite Große Koalition
2.2.2 Das Organstreitverfahren als alternativer Weg zur Kontrolle großkoalitionärer Gesetzesprojekte?
2.3 Unterschiede und Gemeinsamkeiten: Die Rolle der Verfassungsgerichts- barkeit während der ersten und zweiten Großen Koalition
3. Das verfassungsgerichtliche Vetospiel in der Praxis: Kleine Koalition und Große Koalition im Vergleich (Zwischenfazit)
V. Exkurs: Das Ausfertigungsverweigerungsrecht des Bundespräsidenten als zeitweiser Ersatz richterlicher Normenkontrolle?
1. Die Rolle des Bundespräsidenten im Gesetzgebungsprozess
1.1 Das formelle und materielle Prüfungsrecht
1.2 Die Ausfertigungsverweigerung als ultima ratio
2. Der Bundespräsident unter den Bedingungen einer Großen Koalition
2.1 Die Rolle von Heinrich Lübke und Gustav Heinemann während der ersten Großen Koalition
2.2 Horst Köhler und die zweite Große Koalition
3 Soll der Bundespräsident als einspringender Verfassungshüter agieren?
VI. Das Bundesverfassungsgericht in Zeiten einer Großen Koalition: Kaltgestellter Vetospieler oder potenter Verfassungshüter? (Schlussbetrachtung)
Abkürzungsverzeichnis
Quellen- und Literaturverzeichnis
I. Einleitung
Schon in diesem Ausspruch eines ehemaligen Bundesverfassungsrichters[1] entladen sich die Spannungen, die zwischen der politischen und verfassungsgerichtlichen Ebene bestehen und sich darüber hinaus auch im akademischen Diskurs dieser beiden Disziplinen widerspiegeln. Doch obgleich die politischen Akteure das Handeln des Bundesverfassungsgerichts zuweilen als schmerzvoll empfinden mögen, hat sich die deutsche Politikwissenschaft dem Thema Verfassungsgerichtsbarkeit erst in der letzten Dekade vermehrt zugewandt. Dieses verspätete Interesse ist insofern verwunderlich, als dass dem Karlsruher Gerichtshof[2] bereits seit seiner Gründung eine gewichtige Rolle im zentralen politischen Entscheidungssystem zukommt, die sich für eine politikwissenschaftliche Analyse eigentlich geradezu aufdrängt: Schließlich ist das Bundesverfassungsgericht dazu berufen, über die Einhaltung des Grundgesetzes zu wachen und konstitutionellen Grenzüberschreitungen des Gesetzgebers mit den Mitteln des Verfassungsrechts entgegenzutreten. Da die richterlichen Möglichkeiten zur Normenkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland besonders stark ausgeprägt sind, steht das Karlsruher Gericht in einem gewissen Konkurrenzverhältnis zur Legislative. Denn so sehr das Grundgesetz in seiner Konzeption des Gerichtshofs „auch ein reines Kontrollorgan anstrebte, sowenig vermag es doch daran zu ändern, daß Verfassungsrechtsprechung de facto Teilhabe an der Gesetzgebung ist.“[3] Mit seiner Befugnis zur Normverwerfung greift das Bundes-verfassungsgericht also tief in den Kompetenzbereich der gesetzgebenden Körperschaften ein und beschneidet diese in ihrem originären Handeln.[4] Daher kann dem Anfangszitat grundsätzlich zugestimmt werden, sind es doch zumeist die legislativen Akteure, denen die Verfassungsrichter durch negative Urteile ein schlechtes Zeugnis ausstellen. Allerdings gilt dieser Befund in erster Linie für den bundesdeutschen Normalfall, wenn die Koalitions-bildung nach dem Muster einer kleinen Koalition[5] erfolgt. Wie es unter den Bedingungen einer Großen Koalition[6] um die Einflussmöglichkeiten der Karlsruher Richterschaft bestellt ist, bleibt indessen unklar.
Genau an diesem Punkt setzt die Fragestellung dieser Magisterarbeit an. Es wird davon ausgegangen, dass sich der verfassungsgerichtliche Wirkungskreis während einer Großen Koalition tendenziell verkleinert. Schließlich nimmt in diesem koalitionspolitischen Sonder-fall die Zahl der potenziellen Antragsteller ab, so dass die konstitutionell verbrieften Normenkontrollrechte der Karlsruher Richterschaft den Regierenden weniger Schmerzen bereiten dürften. Man könnte sogar sagen, dass das Bundesverfassungsgericht für die Dauer großkoalitionärer Zusammenarbeit zu einem kaltgestellten Vetospieler wird, der sein Macht-potenzial nicht mehr vollumfänglich abrufen kann. Zur Verifikation dieser These stützt sich die vorliegende Magisterarbeit in ihrer Methodik auf ein empirisch-analytisches Verfahren. Dabei soll das Vorliegen eines kausalen Zusammenhangs zwischen dem Koalitionsmodell und der Intensität der Verfassungsgerichtsbarkeit geprüft werden, um mögliche Unterschiede bezüglich der verfassungsgerichtlichen Normenkontrollbefähigung während einer kleinen Koalition und einer Großen Koalition herauszustellen und nachzuweisen.
Die Arbeitsgliederung strukturiert sich dabei wie folgt: In Kapitel II gilt es zunächst einmal zu klären, ob das Karlsruher Gericht überhaupt als ein Akteur mit Vetomacht klassifiziert werden kann. Dazu wird die Verfassungsgerichtsbarkeit in den Kontext der Vetospieler-Theorie eingeordnet und somit das theoretische Fundament für die Untersuchung gelegt. In diesem Zusammenhang werden neben dem Ursprungstheorem von George Tsebelis insbesondere die Ansätze von André Kaiser sowie Heidrun Abromeit und Michael Stoiber einer eingehenden Analyse unterzogen und in Bezug auf ihre Aussagen zum Vetopotenzial von Verfassungsgerichten untersucht.[7]
Die Kapitel III und IV befassen sich daraufhin normativ bzw. empirisch mit dem Komplex der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit und bilden gemeinsam den Hauptteil dieser Magisterarbeit. Im dritten Kapitel wird das theoretische Rüstzeug der Vetospieler-Konzeption auf das politische System Deutschlands angewendet und damit der Versuch unternommen, das Bundesverfassungsgericht als Vetoakteur zu verorten. In diesem Zusammenhang wird auch der Frage nachgegangen, wie weit die Machtstellung des Gerichts-hofs tatsächlich reicht und ob dieser als eine Art Gegenregierung den legislativen Spielraum des Gesetzgebers im Übermaß beschneidet. Dazu müssen zum einen die staatsrechtlichen Grundlagen der Verfassungsgerichtsbarkeit (Aufbau, Funktionslogik, Organisationsstruktur und Verfahrensarten) sowie ihre Einflussmöglichkeiten auf den politischen Prozess (Entscheidungsvarianten, Rechtsfolgen und begrenzende Faktoren) in den Blick genommen[8] und zum anderen das Spannungsfeld zwischen Recht und Politik beleuchtet werden, in dem der Karlsruher Gerichtshof agiert.[9] Sollen die Möglichkeiten und Grenzen richterlicher Normenkontrolle adäquat eingeschätzt werden, kann diese Kontroverse nicht unberücksichtigt bleiben. Denn bei der Bewertung, ob Verfassungsrichter tatsächlich unabhängige und wert-freie Spruchkörper im Rahmen der Rechtsprechung darstellen oder aber Politiker sind, „die sich zur Begründung ihrer Entscheidungen auf das Verfassungsrecht berufen“[10], gehen die Meinungen weit auseinander – für die Klassifizierung des Bundesverfassungsgerichts als Vetospieler mithin eine entscheidende Frage.
Was im dritten Kapitel einer normativen Analyse unterzogen wird, versucht das vierte Kapitel sodann empirisch zu belegen. Dabei bieten sich insbesondere die Datenhandbücher zur Geschichte des Deutschen Bundestages und die Jahresstatistik des Bundesverfassungs-gerichts,[11] aber auch bereits vorhandene Studien zum Verhältnis von Verfassungsgerichts-barkeit und Gesetzgeber als Datengrundlage an.[12] In einem ersten Schritt muss allerdings geklärt werden, wie es um das Bundesverfassungsgericht als Vetospieler während des koalitionstheoretischen Normalzustandes einer kleinen Koalition bestellt ist. Die Ausgangs-these jedenfalls bejaht ein der Verfassungsgerichtsbarkeit immanentes Vetopotenzial, da sie weit reichende richterliche Kontrollmacht impliziert, solange der Sonderfall einer Großen Koalition nicht besteht. Inwieweit die empirische Wirklichkeit mit diesem normativen Befund übereinstimmt, wird zu zeigen sein. Im zweiten Schritt werden dann die verfassungs-gerichtlichen Wirkungsmöglichkeiten in Zeiten einer Großen Koalition empirisch beleuchtet und der Karlsruher Normenkontrolltätigkeit während einer kleinen Koalition gegenüber-gestellt. Dazu wird ein vierstufiger Prüffilter[13] mit den Vergleichskriterien Kontrolldichte, Verwerfungsquote, Annullierungswahrscheinlichkeit und Verfahrensdauer entworfen, um herauszufinden, ob das Bundesverfassungsgericht während einer Großen Koalition wirklich zu weiten Teilen als Vetospieler absorbiert wird und seine sonst recht umfangreichen Normenkontrollfunktionen nur eingeschränkt und verzögert wahrnehmen kann.
Falls der Karlsruher Gerichtshof durch diese koalitionstheoretische Ausnahme-konstellation tatsächlich seine gewohnt starke Vetomacht verlieren sollte, böte sich möglicherweise der Bundespräsident als einspringender Verfassungshüter an, um die verminderte richterliche Normenkontrolltätigkeit während der Zeit großkoalitionärer Zusammenarbeit zumindest teilweise aufzufangen.[14] Daher gerät in Kapitel V die Rolle des Bundespräsidenten exkursartig in den Fokus der Betrachtung. Dahinter steht die Überlegung, dass dieser mittels seines Prüfungsrechts und der Ausfertigungsverweigerung von Gesetzen das Bundesverfassungsgericht bei Bedarf vertreten könnte. Inwieweit großkoalitionäre Zeiten eine solch expansive Amtsausübung des Staatsoberhauptes erfordern, soll in diesem Kapitel erörtert werden.[15] Zum Abschluss dieser Magisterarbeit wird dann zu klären sein, inwiefern eine Große Koalition das Verhältnis von Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber ver-ändert, ob der Karlsruher Gerichtshof währenddessen tatsächlich kaltgestellt wird und welche Konsequenzen sich daraus für das künftige Zusammenspiel der legislativen Akteure ergeben. Dabei dürfte sich auch offenbaren, ob etwaige Einbußen an verfassungsgerichtlicher Schlagkraft tatsächlich im Zusammenhang mit dem jeweiligen Koalitionsmodell stehen.
Zum Forschungsstand und der Literaturlage ist anzumerken, dass die in dieser Magisterarbeit zur Sprache kommenden Einzelaspekte jeweils recht gut erschlossen sind und bei der Bearbeitung aus einem breiten Fundus an wissenschaftlichen Veröffentlichungen geschöpft werden konnte. Während sich die Jurisprudenz schon sehr früh mit dem Bundesverfassungsgericht auseinandergesetzt hat, blieb der Gerichtshof für die politik-wissenschaftliche Institutionenforschung hingegen lange Zeit „ein unbekanntes Wesen“[16], welches im Verhältnis zu seinem angenommenen Einfluss auf den Rechtsetzungsprozess relativ wenig erforscht gewesen ist. Der Themenkomplex der Verfassungsgerichtsbarkeit wurde also über Jahre fast vollständig der Staatsrechtslehre überlassen,[17] die sich jedoch überwiegend in einem unkritischen Bundesverfassungsgerichtspositivismus ergeben hat.[18] Erst in jüngster Zeit zeichnet sich eine gewisse Trendwende ab und auch die Politik-wissenschaft beginnt sich vermehrt für Fragestellungen mit verfassungsgerichtlichem Bezug zu interessieren.[19] Dabei stehen insbesondere die Vetospielerqualitäten des Bundesver-fassungsgerichts im Mittelpunkt der Betrachtung – die richterliche Normenkontrollkompetenz wird jedoch vonseiten der Politikwissenschaft oftmals als zu weit reichend kritisiert.[20] Ähnlich gut beleuchtet ist der Themenkomplex Großer Koalitionen, welchem sich die politikwissenschaftliche Forschung ausgiebig gewidmet hat.[21] Allerdings wurden diese beiden großen Themengebiete bislang nur getrennt voneinander behandelt. Eine Untersuchung, die ihren Fokus auf großkoalitionäre Zeiträume legt und dabei die Veränderungen im Verhältnis von Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber analysiert, ist hingegen noch nicht vor-genommen worden. Zu der Frage, welche Auswirkung das Zustandekommen einer Großen Koalition auf die verfassungsgerichtlichen Möglichkeiten zur Normenkontrolle hat, ist die einschlägige Fachliteratur demnach extrem rar gesät. Allenfalls finden sich vereinzelte Hinweise, die einen möglichen Zusammenhang zwischen Koalitionsmodell und verminderter Kontrollbefähigung vermuten. In dem Vorhaben, diese Leerstelle der politikwissenschaft-lichen Forschung mit ersten empirischen Ergebnissen anzureichern, liegt die primäre Motivation der vorliegenden Magisterarbeit. Einen zusätzlichen Ansporn für die Beschäftigung mit der Thematik liefert die Annahme, dass in absehbarer Zeit mit dem Zustandekommen weiterer Großer Koalitionen auf Bundesebene zu rechnen ist. Denn mit fortschreitender Etablierung des Fünfparteiensystems wird eine Koalitionsbildung nach dem bislang üblichen Muster einer kleinen Koalition immer schwieriger werden. Solange sich die Parteien dabei dem Wagnis eines Dreierbündnisses verschließen, bleibt als einzige Koalitionsoption nur die Zusammenarbeit von CDU/CSU und SPD.[22] Die Fragestellung besitzt also eine durchaus große Relevanz, gerade um für den Fall einer möglicherweise anstehenden großkoalitionären Epoche gewappnet zu sein.
II. Verfassungsgerichtsbarkeit im Kontext der Vetospieler-Theorie
Bei der Vetospieler-Theorie handelt es sich um ein relativ junges Konzept aus dem Bereich der Vergleichenden Politikwissenschaft, das seit den frühen 1990er Jahren in der Fachliteratur dieser Teildisziplin diskutiert wird. Im Gegensatz zum klassischen Institutionalismus soll dabei der Vergleich unterschiedlicher politischer Systeme ohne eine dichotome Einteilung in präsidentielle vs. parlamentarische, unitarische vs. föderale, Zwei- vs. Mehrparteiensysteme oder Ein- vs. Zweikammersysteme gelingen.[23] Die Vetospieler-Theorie spricht diesen starren institutionellen Variablen ihre allgemeine Erklärungskraft ab und negiert damit die in der Vergleichenden Politikwissenschaft bis dato vorherrschenden Lehrsätze. So reduziert sich mit dem Vetospieler-Ansatz der Vergleichsmaßstab auf ein singuläres Kriterium: Die Steuerungs-fähigkeit politischer Systeme wird allein anhand der Vetomacht ihrer einzelnen Akteure bewertet – institutionelle Unterschiede treten dagegen in den Hintergrund.
Im Rahmen dieser Magisterarbeit ist die Vetospieler-Theorie natürlich primär in ihrem Bezug zur Verfassungsgerichtsbarkeit von Interesse. Dadurch ergeben sich allerdings zwei Probleme für die weitere Untersuchung: Zum einen ist in der politikwissenschaftlichen Literatur höchst umstritten, ob Verfassungsgerichte als klassische Vetospieler einzuordnen sind oder nicht. Im folgenden Analyseabschnitt soll dieser elementaren Frage anhand der Ansätze von Tsebelis, Kaiser und Abromeit/Stoiber nachgegangen werden, um der Verfassungsgerichtsbarkeit einen Weg in das Theoriegebäude der Vetospieler-Konzeption zu weisen. Zum anderen bezieht sich die Fragestellung der vorliegenden Arbeit nur auf die Bundesrepublik Deutschland, so dass der Theorieansatz kaum in seiner systemvergleichenden Perspektive genutzt werden kann. Infolgedessen wird der Versuch unternommen, den Vetospieler-Ansatz für einen systeminternen Vergleich fruchtbar zu machen. Schließlich soll im weiteren Analyseverlauf die Rolle des Bundesverfassungsgerichts aus koalitionspolitischer Perspektive betrachtet werden, um so die Vetomacht der Karlsruher Richter in ihrer unterschiedlichen Intensität während einer Großen Koalition und einer kleinen Koalition abbilden zu können – allein dazu kann das Instrumentarium der Vetospieler-Theorie schon nützlich sein.
1. Das Ursprungstheorem nach George Tsebelis
Die Vetospieler-Theorie hat seit ihrer Begründung einen zentralen Platz in der Ver-gleichenden Politikwissenschaft eingenommen, denn „instead of asking the traditional questions about regime type, party system, types of parties, and so on, it focuses on the interaction between the lawmaking institutions, that is, the veto players.“[24] Dieser neuartige Ansatz von George Tsebelis[25] gilt damit als der geglückte Versuch, einen methodisch originellen und zugleich möglichst einfachen Rahmen für den Vergleich politischer Systeme hinsichtlich ihrer Steuerungsfähigkeit zu entwerfen. Folgerichtig stellt Tsebelis „the capacity for policy change“[26] als primäres Untersuchungskriterium in den Raum, die dualen Typologien des klassischen Institutionalismus spielen als Vergleichsmaßstab hingegen nur noch eine nachgeordnete Rolle und werden allenfalls ergänzend in die Analyse einbezogen. Mit Hilfe seiner Theorie versucht Tsebelis also nachzuweisen, dass die Befähigung eines Systems zum politischen Wandel nicht von konstitutionellen Rahmenbedingungen abhängt, sondern sich die Logik der legislativen Entscheidungsfindung vielmehr anhand der mit Vetomacht ausgestatteten Akteure vergleichen lässt.[27] Letztlich wird mit der Vetospieler-Theorie der Ausgangspunkt der Analyse radikal verschoben: Während klassischerweise zuerst die Institutionen eines Systems untersucht werden, um Rückschlüsse auf die zu erwartenden politischen Entscheidungen zu ziehen, geht Tsebelis den umgekehrten Weg und betrachtet zunächst die Politikergebnisse. Damit rückt das Handeln der Vetospieler als zentraler Aspekt des Policy-Makings in den Vordergrund, was eine Verortung der Theorie in den Bereich des akteurszentrierten Institutionalismus nahe legt.[28] Insgesamt bewegt sich die Vetospieler-Konzeption von Tsebelis „well beyond the explanation of particular policy outputs or economic outcomes and tries to provide a unified theoretical perspective on political institutions in a wide variety of political systems.“[29] Im Folgenden soll der Theorieansatz zum einen vorgestellt und zum anderen in seiner Aussagekraft für die Verfassungsgerichtsbarkeit bewertet werden.
1.1 Was ist ein Vetospieler?
Tsebelis definiert einen Vetospieler als individuellen oder kollektiven Akteur, dessen Zustimmung zwingend notwendig ist, um eine Änderung des legislativen Status quo (SQ) zu erreichen.[30] Damit hat ein Vetospieler die Möglichkeit, ihm unliebsame politische Reform-vorhaben bereits vor ihrer Implementierung dauerhaft zu stoppen. Positiv gewendet sind Policy -Veränderungen nur dann möglich, wenn unter allen Vetospielern eines politischen Systems Einigkeit über die zu entscheidende Materie besteht. Im Rahmen der Theorie wird Vetomacht demzufolge als formale Abstimmungsmacht im Gesetzgebungsprozess begriffen. Nur derjenige Akteur, der über verfassungsrechtlich festgeschriebene Einspruchsrechte verfügt, ist ein Vetospieler im Sinne Tsebelis’ (institutional veto player). In demokratischen Regierungssystemen werden neben dem nationalen Parlament alle weiteren Staatsorgane mit Vetomacht – wie z.B. die zweite Kammer im föderalen System oder der Präsident im Präsidentialsystem – als institutionelle Vetospieler gezählt. Diese funktionale Definition ermöglicht eine problemlose Identifikation der Vetospieler in den verschiedensten politischen Systemen und erlaubt damit „einen einheitlichen Zugang zur Analyse von Politikprozessen quer über alle institutionellen Arrangements hinweg.“[31] Da eine solche auf die Polity -Dimension bezogene Vetospieler-Definition die Verfassungswirklichkeit aber nur unzureichend abzubilden vermag, beleuchtet Tsebelis in seinem Theorieansatz auch die Politics -Seite politischer Systeme.[32] Schließlich können Staatsorgane niemals aus sich selbst heraus agieren, sondern werden erst durch ihre personelle Bestückung handlungs- und entscheidungsfähig. Es müssen also auch die Mandatsträger in die Betrachtung mit eingeschlossen werden, die innerhalb des festgesteckten Rahmens der institutionellen Vetospieler tatsächlich wirken. In demokratischen Systemen fällt diese Aufgabe in erster Linie den politischen Parteien (partisan veto players) und ihren Abgeordneten zu.[33] Während sich die Machtstellung der institutionellen Vetospieler eindeutig aus der jeweiligen Verfassung ablesen lässt, ergibt sich die Blockademacht dieser parteipolitischen Vetospieler nur indirekt aus der Funktionslogik des politischen Prozesses. So lässt beispielsweise das parlamentarische System durch seinen Dualismus zwischen Exekutive und Parlaments-mehrheit einerseits sowie der Opposition andererseits die jeweiligen Regierungsparteien zu Vetospielern werden. Diese verfügen zwar nicht selbst über verfassungsrechtlich verankerte Vetomacht, übernehmen aber für die Dauer ihrer Herrschaft faktisch die Vetofunktion des Parlaments, da sie innerhalb seiner Strukturen agieren und dieses mit Hilfe ihrer Mehrheit dominieren.[34] Insgesamt lässt sich also feststellen, dass Vetospieler in vier verschiedenen Erscheinungsformen auftreten. Diese können zum einen individuell oder kollektiv organisiert sein und zum anderen eine institutionelle oder parteipolitische Legitimationsgrundlage ihrer Vetomacht aufweisen.
1.2 Wie wirken Vetospieler im politischen System?
Die Vetospieler-Theorie versucht zu erklären, welche Voraussetzungen für eine Abkehr vom legislativen Status quo gegeben sein müssen, bzw. unter welchen Bedingungen ein solcher Politikwechsel blockiert wird. Einem rationalistischen Wissenschaftsverständnis folgend, fasst Tsebelis die Vetospieler innerhalb eines Systems als zielgerichtete Akteure auf, die über stabile Policy -Präferenzen verfügen. Demnach hat jeder Vetospieler „bei einer bestimmten Politikentscheidung eine eindeutige, nicht veränderbare Idealvorstellung vom Ergebnis“[35] und tritt mit den anderen Akteuren nur in Interaktion, um den eigenen Nutzen zu maximieren. Tsebelis versucht seinen Theorieansatz mit Hilfe eines räumlichen Politikmodells zu visualisieren (siehe Schaubild 1) und verbindet diesen mit einer Reihe euklidischer An-nahmen über das Verhalten der Vetospieler.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
In Anlehnung an Tsebelis (2002), S. 22.
Um jeden Vetospieler lässt sich nach Tsebelis eine kreisförmige Indifferenzkurve bilden, wobei deren Mittelpunkt die Präferenz eines Akteurs bezüglich einer bestimmten Politik widerspiegelt. Aus dem Abstand dieser Idealpunkte A, B und C zum Status quo ergibt sich folglich der Radius der jeweiligen Indifferenzkurve; dieser beschreibt geometrisch genau die ideologische Entfernung eines Vetospielers vom gegenwärtigen Zustand. Je größer dieser Abstand ist, desto geringer ist der Nutzen, den der entsprechende Akteur aus der vorgefundenen Situation ziehen kann. Einer Policy -Änderung werden Vetospieler folglich immer nur dann zustimmen, wenn diese den Status quo ihrem Idealpunkt näher bringt – mathematisch gesprochen streben die Akteure also nach einem Politikergebnis, das den Radius ihrer Indifferenzkurve verkürzt. Da jedoch keiner der Vetospieler vom Primat der eigenen Nutzenmaximierung abweichen wird, können nur Vorschläge realisiert werden, die alle Akteure besser oder zumindest keinen schlechter stellen.[36] Die einzig in Frage kommenden Lösungsmöglichkeiten liegen daher in der Schnittmenge aller Indifferenzkurven, im so genannten winset of the status quo. Dieses wird als „the set of policies that can replace the existing one“[37] beschrieben und umreißt einen politischen Einigungsraum, in dessen Grenzen es mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer Policy -Änderung kommen wird. Denn jeder beliebige Punkt im winset liegt näher an den Idealpunkten als der Status quo und bedeutet somit für alle Vetospieler eine Verbesserung gegenüber dem Ausgangszustand. Ist das gemeinsame winset hingegen leer, wird es zu keiner Einigung kommen, da sich mindestens ein Vetospieler durch eine Policy -Änderung in seiner Position verschlechtern würde. Dies ist immer dann der Fall, wenn der Status quo bereits im so genannten unanimity core liegt (siehe Schaubild 2). Im Modell der Vetospieler-Theorie ergibt sich diese Fläche geometrisch aus den direkten Verbindungslinien der Idealpunkte A, B und C. Da sich die Indifferenzkurven der einzelnen Akteure nicht länger überschneiden, kann kein politischer Einigungsraum zwischen allen beteiligten Vetospielern entstehen. Der core umfasst damit „the points that cannot be defeated by any other point“[38] – befindet sich auch der Status quo in diesem Bereich, ist absolute Policy -Stabilität die logische und unabdingbare Folge.[39]
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
In Anlehnung an Tsebelis (1995), S. 296.
Aus dieser modellhaften Analyse folgert Tsebelis, dass für die Steuerungsfähigkeit eines politischen Systems drei Faktoren von besonderer Bedeutung sind: So können aus der Anzahl der Vetospieler (Variable 1), ihrer programmatisch-ideologischen Distanz zueinander (Variable 2) sowie dem inneren Kohäsionsgrad kollektiver Akteure (Variable 3) mathe-matische Rückschlüsse auf die Veränderbarkeit des Status quo bzw. die Wahrscheinlichkeit einer Politikblockade geschlossen werden.[40] Grundsätzlich gilt dabei, dass sich mit jedem zusätzlichen Vetospieler die Chancen auf einen politischen Kurswechsel verringern. Der Theorie folgend vergrößert sich nämlich durch das Hinzukommen eines weiteren Akteurs mit Vetomacht die Fläche des core, wohingegen das winset kleiner wird (siehe Schaubild 3a). Lösungsmöglichkeiten, die alle Vetospieler dem Status quo vorziehen, nehmen damit tendenziell ab.[41] Der gleiche Effekt tritt ein, wenn sich die ideologische Distanz zwischen den Vetospielern erhöht, sich im geometrischen Raum also der Abstand zwischen den einzelnen Idealpunkten vergrößert.[42] Auch in diesem Fall korrelieren winset und core nach dem oben genannten Muster, Policy -Änderungen werden mit zunehmender ideologischer Distanz immer unwahrscheinlicher (siehe Schaubild 3b). Tsebelis spricht in diesem Zusammenhang von einer fehlenden Kongruenz der Vetospieler, die den politischen Wandel bremst bzw. verhindert.[43] Aus den ersten beiden Variablen lassen sich folglich bereits mit geringem mathematischen Aufwand allgemeingültige Hypothesen ableiten, mit deren Hilfe sich die Steuerungsfähigkeit politischer Systeme vergleichen lässt. Beim Kohäsionsgrad der Vetospieler ist dies indes schwieriger, da sich diese dritte Variable nur auf kollektive Akteure bezieht. Während individuelle Vetospieler ihre Entscheidungen alleine – sprich einstimmig – treffen, folgen kollektive Akteure einer bestimmten Mehrheitsregel und sind in ihrer Politikpräferenz damit nur schwer einzuschätzen. Mathematisch gesprochen verfügen die inneren Vetoakteure über unterschiedliche Idealpunkte, die sich im räumlichen Modell in jeweils eigenen Indifferenzkurven ausdrücken. Je näher die Politikpräferenzen der kollektiven Vetospieler beieinander liegen, desto größer ist auch ihr Kohäsionsgrad. Dieser beschreibt damit letztlich den inneren Zusammenhalt kollektiver Akteure. Im Gegensatz zur zweiten Variable, welche die ideologische Entfernung zwischen verschiedenen Vetospielern misst, bezieht sich die dritte Variable also auf programmatische Unterschiede innerhalb eines Vetospielers.[44] Doch wie wirkt sich der Kohäsionsgrad nun auf die Veränderbarkeit des Status quo und damit auf die Größe von winset und core im Ursprungsmodell aus? Nach Tsebelis müssen dazu die internen Abstimmungsregeln, nach welchen ein kollektiver Akteur seine Entscheidungen trifft, mit seiner inneren Kohäsion in Zusammenhang gesetzt werden. Unter den Bedingungen einfacher Mehrheiten wird demnach mit steigender Kohäsion auch die Policy -Stabilität zunehmen, ein Politikwechsel wird also unwahrscheinlicher. Da bereits eine große Einigkeit unter den beteiligten Akteuren besteht, ist ihre Veränderungsbereitschaft gering ausgeprägt; es fehlt an Verhandlungsmasse. In einer Entscheidungssituation mit qualifizierten Mehrheiten verhält es sich hingegen genau umgekehrt – die Chancen auf eine Veränderung des Status quo steigen linear zum wachsenden Kohäsionsgrad an, da aufgrund des benötigten Quorums nun auch Akteure miteinbezogen werden müssen, die bei Abstimmungen mit einfacher Mehrheit hätten umspielt werden können.[45]
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
In Anlehnung an Tsebelis (2002), S. 23.
In Bezug auf die Policy -Stabilität eines politischen Systems ergeben sich damit einige grund-legende Aussagen: Diese wird um so größer sein, je mehr Vetospieler an einer Entscheidung beteiligt sind und je weiter die Akteure ideologisch voneinander entfernt liegen. Umgekehrt wird bei geringer Anzahl und programmatischer Nähe der Vetospieler ein politischer Wandel wahrscheinlicher. Müssen darüber hinaus auch kollektive Akteure in die Betrachtung mit-einbezogen werden, gilt es deren Kohäsionsgrad sowie die internen Entscheidungsregeln in einen direkten Zusammenhang zu setzen. Bei Abstimmungen nach einfacher Mehrheitsregel wird eine hohe Kohäsion kollektiver Akteure die Policy -Stabilität erhöhen. Im Falle qualifizierter Mehrheitserfordernisse wirkt sich ein hoher Grad an innerem Zusammenhalt hingegen positiv auf die Veränderbarkeit des Status quo aus. Als allgemeine Grundregel kann folglich festgehalten werden, dass sich core und winset gegenseitig bedingen und damit die eigentlichen Indikatoren für Policy -Stabilität bzw. deren Überwindbarkeit darstellen.
Ausgestattet mit diesem theoretischen Rüstzeug lässt sich ziemlich genau prognostizieren, wann es zu einer Policy -Veränderung kommen wird bzw. wann politischer Stillstand droht. Welche der verschiedenen Lösungsmöglichkeiten ausgewählt wird – also welcher konkrete Punkt im winset letztlich den Status quo ersetzt – ist hingegen nur schwer vorauszusagen. Hier kommt der so genannte Agenda-Setzer ins Spiel. Dabei handelt es sich um denjenigen Vetospieler, der über das Initiativrecht verfügt und „that present ‘take it or leave it’ proposals to the other veto players.“[46] Diesem Akteur bieten sich unbestreitbare Vorteile, da er in seiner Entscheidungsfindung „will consider the winset of all the other veto players as his constraint, and select among all the points contained in this winset the one that he prefers.“[47] Für die Betrachtung der Politikergebnisse ist es also durchaus entscheidend, in welcher Reihenfolge die einzelnen Vetospieler am Policy-Making -Prozess beteiligt sind.[48] Falls sich im Rahmen der Analyse ein Agenda-Setzer identifizieren lässt, ist davon auszugehen, dass sich derjenige Punkt im winset durchsetzen wird, der seinem Idealpunkt am nächsten liegt. Allerdings kann der Agenda-Setzer seine Macht nur dann voll ausspielen, wenn er erstens die Politikpräferenzen der anderen Vetospieler tatsächlich kennt, zweitens die Anzahl der beteiligten Akteure gering ist und er sich drittens ideologisch-programmatisch in der Mitte der anderen Vetospieler befindet.[49] Das Konzept des Agenda-Setzers ist damit zwar kein Allheilmittel, jedoch gleichwohl dazu geeignet, um Aussagen über die räumliche Verortung einer Policy -Entscheidung zu treffen und damit die wahrscheinliche Position des neuen Status quo vorauszusagen.
1.3 Welche Rolle spielt die Verfassungsgerichtsbarkeit innerhalb der Vetospieler- Theorie?
Folgt man der Argumentationslinie von Tsebelis, ist die etwaige Vetospieler-Rolle von Verfassungsgerichten schnell geklärt: Da diese in der Regel nicht formal am Gesetzgebungs-prozess beteiligt sind, mangelt es ihnen am grundlegendsten Merkmal eines Vetospielers. Schließlich ist die Macht eines solchen Akteurs gerade dadurch gekennzeichnet, dass eine Policy -Veränderung nur mit seiner expliziten Zustimmung erfolgen kann. Verfassungs-gerichte hingegen können legislative Akte nur nachträglich und ausschließlich auf Anrufung hin beanstanden. Sie sind also stets darauf angewiesen, von einem anderen Akteur ins Spiel gebracht zu werden – ein unliebsames Gesetzesprojekt können sie folglich erst dann überprüfen, wenn sich ein Kläger gegen die bereits in Kraft getretene Norm findet.[50] Ist ein Verfassungsgericht allerdings erst einmal aktiviert, kann es durchaus ein hohes Maß an Blockadepotenzial entfalten und die entsprechenden Legislativakte des Gesetzgebers ganz oder teilweise rückgängig machen. Denn „if courts can interpret the constitution and base their decisions on it, they cannot be overruled by the political system“[51] – mithin genau jenes Merkmal, das einen Vetospieler ausmacht. Dies erkennt auch Tsebelis an und schreibt der Verfassungsgerichtsbarkeit daher grundsätzliche Vetomacht im Sinne seiner Theorie zu.
Allerdings schränkt Tsebelis diese Aussage im folgenden Atemzug sogleich wieder ein, indem er auf die so genannte Absorptionsregel (absorption rule) verweist. Im Rahmen seines Theorieansatzes besagt diese, dass ein Akteur nicht als Vetospieler zu zählen ist, wenn er sich programmatisch-ideologisch zwischen den anderen Akteuren einordnen lässt, sich mathe-matisch gesprochen also im core der übrigen Vetospieler befindet. In diesem Fall hätte der entsprechende Akteur keinerlei Einfluss auf die Größe des winset; er wäre für die Analyse der Policy -Stabilität eines politischen Systems also gewissermaßen überflüssig und müsste daher nicht weiter berücksichtigt werden.[52] Tsebelis argumentiert, dass genau dies auf Verfassungs-gerichte zutrifft. Denn die Besetzung der Richterstellen liegt zumeist in den Händen anderer Vetospieler wie dem Parlament oder dem Präsidenten – diese werden kaum einen Richter benennen, der in seinen Wertvorstellungen den eigenen Präferenzen diametral entgegen-läuft.[53] Zudem verhindern die hohen Mehrheitserfordernisse beim Wahlverfahren „extreme positions, and practically guarantee that the median of the court will be centrally located in the policy space.“[54] Es ist laut Tsebelis also davon auszugehen, dass die Politikpräferenzen der Verfassungsrichter nahezu deckungsgleich mit jenen der sie ins Amt berufenden Vetospieler sind. Verfassungsgerichte spiegeln somit nur das politische Spektrum der anderen Akteure wider und sind nicht als eigenständige Vetospieler anzusehen – vielmehr werden sie der Absorptionsregel folgend bei der Analyse ausgeklammert.[55] Die Vetospieler-Theorie beschränkt sich dadurch letztlich selbst, da sie mit der Verfassungsgerichtsbarkeit einen zweifelsohne wirkungsmächtigen Akteur durch das methodische Raster fallen lässt. Inwieweit dieser Mangel behoben werden kann, ohne dabei die Grundfeste des Theorieansatzes zu erschüttern, soll im nachfolgenden Kapitel untersucht werden. Dabei gilt es mögliche Modifikationen und Erweiterungen des Ursprungstheorems zu diskutieren, um so den Ansatz von Tsebelis auch für eine Analyse von Verfassungsgerichten fruchtbar zu machen.
2. Die Grenzen der Vetospieler-Theorie als Ausgangspunkt ihrer methodischen Erweiterung
Mit der Vetospieler-Theorie ist Tsebelis ohne Zweifel ein großer Wurf gelungen. Ihr Mehrwert gegenüber anderen Theorieansätzen der Vergleichenden Politikwissenschaft besteht letztlich darin, „sämtliche Akteure, welche die politische Steuerungsfähigkeit direkt einschränken, in Vetospieler ‚zu übersetzen’ und politische Systeme auf dieser Grundlage vergleichbar zu machen.“[56] Denn selbst wenn sich zwei Länder in Bezug auf ihre institutionellen Rahmenbedingungen deutlich unterscheiden, kann ihre Befähigung zum Policy -Wandel trotzdem ähnlich sein.[57] Mit Hilfe der Vetospieler-Theorie können nun also auch systemübergreifende Analysen durchgeführt werden und ebenjene Länder bezüglich ihrer Steuerungsfähigkeit verglichen werden, die zuvor als extrem gegensätzlich galten. Gleichwohl weist der Theorieansatz einige konzeptionelle Schwächen auf und wird daher weiterhin kontrovers diskutiert. In der Literatur schälen sich dabei drei Hauptlinien der Kritik heraus, die als Ausgangspunkt zur methodischen Erweiterung der Vetospieler-Konzeption dienen können und daher für die Fragestellung dieser Magisterarbeit relevant sind.
Auf den ersten Kritikpunkt weisen Manfred G. Schmidt und Uwe Wagschal hin. Die beiden Autoren bemängeln, dass Tsebelis in seiner Konzeption von einer reinen Policy -Orientierung seiner Vetospieler ausgeht und damit die im Parteienwettbewerb durchaus üblichen „Strategien des Umgehens und des Überspielens von Vetospielern, des Kaufens, ja des Bestechens von Gegenspielern“[58] übersieht. Wagschal nimmt daher eine Unterscheidung zwischen kompetitiven und konsensualen Vetospielern vor. Während kompetitive Akteure (z.B. die oppositionelle Mehrheit in einer zweiten Kammer) strategische Erwägungen in ihre Entscheidungsfindung einfließen lassen und unter Umständen auch einen im winset liegenden Lösungsvorschlag ablehnen, verhalten sich konsensuale Akteure (z.B. die Parteien einer Regierungskoalition) deutlich kooperativer, da sie am gemeinsamen Erfolg interessiert sind.[59] Wagschal gelingt es damit, den Analyserahmen der Theorie entscheidend zu erweitern – so können nun politische Tauschgeschäfte zwischen den Parteien, wahltaktische Manöver oder das Streben nach Machterwerb bzw. Machterhalt in die Untersuchung miteinbezogen werden.
Ein weiteres Problem der Vetospieler-Theorie benennt Steffen Ganghof, indem er eine mögliche Gewichtung der einzelnen Akteure ins Spiel bringt. Ganghof nimmt an, dass es mit steigender Akteurszahl „becomes increasingly difficult to assume that all VPs have a roughly equal average effect on policy stability.“[60] Vielmehr müsse zwischen starken und schwachen Vetospielern unterschieden werden, um die Wirklichkeit adäquat abbilden zu können. Dahingegen setzt Tsebelis in seiner Konzeption voraus, dass die Blockademacht aller Vetospieler in ihrer Intensität gleich groß ist. Allerdings sind in der politischen Realität durchaus Konstellationen denkbar, in denen ein Vetospieler den Gestaltungsprozess dominiert und damit erheblich mehr Einfluss auf die Politikergebnisse nehmen kann, als die übrigen Akteure. Tsebelis begegnet diesem Einwand zumindest teilweise mit seinem Konzept des Agenda-Setzers, er vermag damit jedoch nicht vollends zu überzeugen. Schließlich ist es ebenso gut denkbar, dass Akteure ohne formale Vetomacht (z.B. Interessenverbände) die Entscheidungsfindung beeinflussen – womit sich als drittes Problem die Frage nach der exakten Identifizierung aller Vetospieler eines politischen Systems stellt. Genau an diesem Punkt setzen die beiden alternativen Konzeptionen von André Kaiser sowie Heidrun Abromeit und Michael Stoiber an, die in den folgenden Kapiteln einzeln vorgestellt werden sollen.
2.1 Das Alternativkonzept der Vetopunkte nach André Kaiser
Einer der Hauptkritikpunkte an der Vetospieler-Theorie betrifft die Vorgabe, dass nur Akteure mit formaler Abstimmungsmacht in die Analyse eingezogen werden. Denn durch diese verengte Betrachtung nimmt die Anzahl potenzieller Vetospieler drastisch ab. Zwar gewinnt der Theorieansatz dank dieser Reduktion an Klarheit, gleichwohl ist kaum zu leugnen, dass neben institutionell verankerten Vetospielern auch gesellschaftspolitische Akteure mit Blockade- oder gar Gestaltungsmacht ausgestattet sein können. Aus diesem Grund hat André Kaiser[61] das Alternativkonzept der Vetopunkte entworfen, „das es analytisch erlaubt, auch Akteure einzubeziehen, die mit Quasi-Blockademacht Einfluss auf das Politikergebnis ausüben.“[62] Gerade für die Fragestellung dieser Magisterarbeit ist eine solche Erweiterung des Vetospieler-Ansatzes essentiell, da so auch der Verfassungsgerichtsbarkeit der Weg in das Theoriegebäude geebnet wird.
Im Anschluss an Tsebelis geht Kaiser zunächst davon aus, dass eine große Anzahl an Vetopunkten die Policy -Stabilität eines politischen Systems erhöht, da entsprechend mehr Akteure in die Entscheidungsfindung miteinbezogen werden müssen. Allerdings wird die Definition dieser Vetopunkte deutlich weiter gefasst, denn „no political actor is per se equipped with veto power.“[63] Während Tsebelis annimmt, dass die Akteure ihre Blockademacht konsequent einsetzen und sich an jeder zur Abstimmung stehenden Frage beteiligen, ist das Konzept der Vetopunkte nach Kaiser situativer ausgerichtet. Bei den Vetopunkten handelt es sich daher eher „um eine institutionell angelegte Anreizstruktur für politische Akteure, Einflußchancen zu nutzen.“[64] Inwieweit diese von den gegebenen Möglichkeiten Gebrauch machen, hängt dabei in erster Linie von strategischen Überlegungen ab. Im Konzept von Kaiser sind die Akteure also nicht selbst Träger der Vetomacht, sondern können bei Bedarf ebenjene Blockademöglichkeiten nutzen, die ihnen das politische System in Form von Vetopunkten bereitstellt. Dabei unterscheidet Kaiser zwischen vier ver-schiedenen Typen und benennt Vetopunkte der Konkordanz, Vetopunkte der Delegation, Vetopunkte der Expertise sowie legislative Vetopunkte: Unter Vetopunkten der Konkordanz sind institutionelle Arrangements (z.B. ein Verhältniswahlsystem) zu verstehen, die in erster Linie darauf ausgerichtet sind, konsensuale Entscheidungen zu befördern (z.B. indem Koalitionsregierungen gebildet werden müssen). Vetopunkte der Delegation beschreiben formelle oder informelle Machtverlagerungen zugunsten gesellschaftspolitischer Akteure. Durch die Übertragung von Kompetenzen auf externe Gremien (z.B. das Einsetzen einer Expertenkommission), wird die Vetomacht aus dem politischen Zentrum herausgelöst und gesellschaftlichen Gruppen der mittelbare Zugang zum legislativen Entscheidungsprozess gewährt. Die staatlichen Organe, denen formale Entscheidungsmacht übertragen wird (z.B. Verfassungsgerichte oder Zentralbanken), zählen wiederum zu den Vetopunkten der Expertise. Da solche Institutionen auf ihrem Gebiet über eine enorme Fachkenntnis verfügen, sind sie gegenüber dem Einfluss politischer Akteure zumindest moralisch abgesichert und können mit Verweis auf ihre Expertise autonome Entscheidungen treffen. Bei legislativen Vetopunkten handelt es sich schließlich um von der Verfassung festgelegte Blockade-mechanismen (z.B. qualifizierte Mehrheitserfordernisse, zweite Parlamentskammern oder obligatorische Referenda) und damit letzlich um das Fundament eines politischen Systems.[65]
Während der letztgenannte Typus mit dem des institutionellen Vetospielers aus Tsebelis’ Theorieansatz vergleichbar ist, gehen die anderen Vetopunkte in ihrer Konzeption zwar einerseits weit über die ursprüngliche Vetospieler-Theorie hinaus, verbleiben dabei andererseits „mainly typological and not linked to particular hypotheses about how different types of VPs affect policy stability.“[66] Dieses theorieimmanente Manko ist für den Analyserahmen dieser Magisterarbeit allerdings zweitrangig. Denn von primärem Interesse sind ohnehin nur die Vetopunkte der Expertise, da diese in ihrer Funktion die Verfassungs-gerichtsbarkeit als potenzielle Blockademacht berücksichtigen. Zwar begreift auch Kaiser – analog zu Tsebelis – Verfassungsgerichte nicht als eigenständige Vetospieler; diese können jedoch von den politischen Akteuren als Vetopunkte genutzt werden, um „Politik-entscheidungen in Arenen zu verlagern, die in einem gewissen Grad vor dem wahlpolitischen Wettbewerb geschützt sind.“[67] Der Logik Kaisers folgend werden Verfassungsgerichte in gewisser Weise als Vetowerkzeuge instrumentalisiert bzw. bedürfen – positiv gewendet – erst einer Aktivierung durch andere Akteure, um als Vetospieler in Erscheinung zu treten.
Damit können bezüglich der Rolle von Verfassungsgerichten wertvolle Erkenntnisse aus dem Ansatz von Kaiser gewonnen werden, die über die ursprüngliche Vetospieler-Konzeption hinausgehen. Schließlich wird es mit Hilfe der Vetopunkte möglich, den Gang eines Reformvorhabens genau nachzuzeichnen, da diese im politischen Entscheidungsprozess als Andockstellen der mit Blockademacht ausgestatteten Akteure fungieren. Es kann also dargestellt werden, welchen Weg durch das Dickicht der vorhandenen Vetopunkte ein Akteur zur Durchsetzung seiner politischen Ziele gewählt hat.[68] Für den Vergleich verschiedener politischer Systeme müssen die Vetospieler-Typen allerdings weiter ausdifferenziert werden; dies soll im nun folgenden Kapitel anhand des Theorieansatzes von Heidrun Abromeit und Michael Stoiber geschehen. Dabei wird auch der Frage nachgegangen, um was für eine Art von Vetospieler es sich bei Verfassungsgerichten handelt und wie sich diese in die Konzeption von Tsebelis integrieren lassen.
2.2 Die modifizierte Vetospieler-Konzeption nach Heidrun Abromeit und Michael Stoiber
Der Ansatz von Heidrun Abromeit[69] und Michael Stoiber[70] versucht die Vetospieler-Theorie mit dem Alternativkonzept der Vetopunkte zu verbinden, um so einen theoretischen Rahmen für die Analyse der Blockademacht von Verfassungsgerichten und anderen Akteuren ohne institutionell verankerte Vetofunktion zu schaffen. Während Tsebelis einem Akteur nur dann den Status eines Vetospielers zugesteht, wenn dieser über formale Abstimmungsmacht im Gesetzgebungsprozess verfügt und damit einen legislativen Akt bereits im Vorfeld stoppen kann, gehen Abromeit/Stoiber über diese enge Definition hinaus. Schließlich können sich Vetospieler zum einen durch die Reichweite ihrer Entscheidungsbefugnisse und zum anderen auch in der Gewichtung ihrer jeweiligen Machtressourcen unterscheiden. Da folglich nicht jeder Akteur über das gleiche Maß an Vetomacht verfügt, muss deren Rangstellung im politischen System differenziert betrachtet werden.[71] Dazu wird zunächst grundsätzlich – wie bei Tsebelis auch – zwischen von der Verfassung vorgegebenen Vetospielern (institutionelle Vetospieler) und aus der Funktionslogik des politischen Prozesses erwachsenden Akteuren mit Blockademacht (situative Vetospieler) unterschieden. Indem Abromeit/Stoiber das Erfordernis formaler Abstimmungsmacht lockern, können jedoch auch jene Akteure als situative Vetospieler eingebunden werden, die Kaiser unter den Vetopunkten der Delegation und der Expertise zusammenfasst. Bis hierher deckt sich das Konzept weitestgehend mit den Ausführungen von Kaiser und wäre daher kein Gewinn für die Analyse. Jedoch nehmen Abromeit/Stoiber eine genaue Ausdifferenzierung der Vetospieler-Typen vor, die eine Einordnung der Akteure wesentlich erleichtert und damit sowohl systemübergreifend als auch systemintern als Vergleichsmaßstab für die politische Steuerungsfähigkeit genutzt werden kann. Mit gestaltenden und nachträglichen Vetospielern werden zwei übergeordnete Akteurs-typen eingeführt, die eine zunächst grobe Einteilung der am politischen Entscheidungsprozess beteiligten Akteure möglich machen. Während gestaltende Vetospieler aktiv den Gang eines Reformvorhabens beeinflussen und damit die politische Agenda kontrollieren können, sind nachträgliche Vetospieler eher passiv ausgerichtet und lediglich dazu befugt, bereits beschlossene Legislativakte in ihrer Gesamtheit zu verwerfen bzw. zu bestätigen.[72] Dem Theorieansatz von Abromeit/Stoiber folgend kann ein gestaltender Akteur wiederum in seiner Blockademacht vollkommen unbeschränkt sein und daher als effektiver Vetospieler auftreten oder aber gewissen Restriktionen unterliegen, was ihn folglich zum eingeschränkten Vetospieler macht. Im letztgenannten Fall wird noch einmal zwischen bedingten und fallabhängigen Vetospielern unterschieden (siehe Schaubild 4). Der bedingte Vetospieler ist aus sich selbst heraus nicht handlungsfähig und kann seine Blockademacht nur dann einsetzen, wenn er von einem anderen gestaltenden Akteur aktiviert wird.[73] Ist ein Akteur dagegen nur in bestimmten Entscheidungssituationen mit Einspruchsrechten ausgestattet, so wird er als fallabhängiger Vetospieler bezeichnet.[74]
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Eigene Darstellung auf Grundlage von Abromeit/Stoiber (2006), S. 68ff. und Stoiber (2007), S. 33ff.
Damit gehen Abromeit/Stoiber weit über die ursprüngliche Konzeption von Tsebelis hinaus und begreifen in ihrem modifizierten Theorieansatz einen Akteur auch dann als Vetospieler, wenn dieser Policy -Änderungen zwar nicht blockieren, einen angedachten Politikwechsel aber doch maßgeblich beeinflussen oder zumindest nachträglich abändern kann.[75] Während sich Tsebelis’ Konzeption stark auf verfassungsrechtlich verankerte Blockademechanismen konzentriert, blicken Abromeit/Stoiber über den institutionellen Tellerrand hinaus und schließen auch Akteure ohne formale Vetobefugnis bzw. solche mit nur rückwirkend greifenden Einspruchsrechten in ihren Analyserahmen ein. Im Gegensatz zu Kaiser werden diese verschiedenen Vetotypen jedoch nicht nur benannt, sondern nach ihrer jeweiligen Rolle im politischen System ausdifferenziert. Damit muss ausdrücklich auch Verfassungsgerichten Vetopotenzial zugesprochen werden, laut Abromeit/Stoiber sind diese aufgrund konstitutionell verankerter Einspruchsrechte sogar als institutionelle Vetospieler anzusehen. Zwar müssen Verfassungsgerichte „nicht ihre explizite Zustimmung zu einer Veränderung des Status Quo geben, verfügen aber über die juristische Blockademacht, eine im politischen Prozess abgeschlossene Entscheidung zurückzunehmen“[76] und damit über „eine im Grunde legislative Funktion.“[77] Allerdings muss der Zugang zur Verfassungsgerichtsbarkeit zunächst durch einen anderen Akteur des politischen Systems aktiviert werden, da die verfassungs-gerichtliche Blockademacht ansonsten ins Leere läuft. Die Eingriffsrechte beziehen sich zumeist auf bereits in Kraft getretene Gesetze, die Beanstandung eines Legislativaktes kann also nur rückwirkend und auf Anrufung erfolgen. Damit erfüllen Verfassungsgerichte die Kriterien bedingter Vetospieler und können nach erfolgter Aktivierung durch andere Akteure gestaltend in den politischen Prozess eingreifen.[78] Inwieweit diese theoretischen Erkenntnisse auch auf die Praxis des Bundesverfassungsgerichts übertragbar sind, soll Gegenstand der nachfolgenden Analyse sein.
[...]
[1] In dieser Weise äußerte sich Udo Di Fabio auf dem Juristentag 2004. Zit. nach Schmidt (2010a), S. 232.
[2] Obgleich auch der Bundesgerichtshof (BGH) seinen Sitz in Karlsruhe hat, wird der Stadtname im Rahmen dieser Magisterarbeit ausschließlich als Synonym für das Bundesverfassungsgericht verwendet.
[3] Grimm (1976), S. 700.
[4] Vgl. Kranenpohl (2004), S. 39f.
[5] Dieser Begriff beschreibt ein Regierungsbündnis bestehend aus CDU/CSU bzw. SPD und einer kleinen Partei. Als Juniorpartner bieten sich dabei zur Zeit FDP, Bündnis 90/Die Grünen oder Die Linke an. Auf die ver-schiedenen Koalitionsmodelle wird in Kapitel IV (1.), S. 49f. näher eingegangen.
[6] Mit diesem Terminus wird die Zusammenarbeit der beiden Volksparteien CDU/CSU und SPD umschrieben.
[7] Siehe dazu Tsebelis (2002), S. 17-63, Kaiser (1998), S. 525-541 und Abromeit/Stoiber (2006), S. 62-74.
[8] Hierbei wurde sich insbesondere auf die Arbeiten von Siedler (1999), S. 91-200 und Säcker (2003), S. 17-97 bezogen.
[9] Dieser Themenkomplex wird bei Stone Sweet (2000), S. 61-91, Hönnige/Gschwend (2010), S. 507-530, Kranenpohl (2010), S. 367-399, und Hönnige (2011), S. 205-239 eingehend behandelt.
[10] Prantl (2011), S. 4.
[11] Siehe dazu Bundestag (1999), S. 2318-2635, Bundestag (2010), Kap. 10 und BVerfG (2010), Statistik für das Geschäftsjahr 2010.
[12] Siehe dazu insbesondere Landfried (1984), S. 47-123, Beyme (1997), S. 300-312, Komorowski/Bechtel (2006), S. 289-296, Gawron/Rogowski (2007), S. 127-149 und Kneip (2009), S. 284-347.
[13] Dessen Funktionsweise wird in Kapitel IV, S. 46 eingehend erläutert.
[14] Vgl. Höreth (2008), S. 36f.
[15] Dabei liefern insbesondere Kaltefleiter (1970), S. 208-274, Höreth (2008), S. 32-38, Lhotta (2008), S. 199-133, Schoch (2008), S. 209-226, Strohmeier (2008), S. 175-198 und Lenski (2009), S. 63-104 wertvolle Hin-weise für die Analyse.
[16] Hönnige/Gschwend (2010), S. 507.
[17] Vgl. Grimm (1976), S. 703. In ähnlicher Weise argumentiert auch Beyme (2001), S. 493.
[18] Vgl. Schlink (1989), S. 163. Eine rühmliche Ausnahme innerhalb der juristischen Literatur bildet dabei Lorz (2001), S. 398-451.
[19] Einen Überblick über die politikwissenschaftliche Forschung zum Bundesverfassungsgericht bietet Herrmann (2010), S. 401-425.
[20] Die rechtswissenschaftliche Seite hingegen betont stets den bloßen Rechtscharakter der Karlsruher Ent-scheidungen und sieht in der verfassungsgerichtlichen Tätigkeit daher keine Gefahr für den Gesetzgeber. Um den unterschiedlichen Ansichten analytisch gerecht zu werden, stützt sich die vorliegende Magisterarbeit auf ausgewähltes Schrifttum beider Disziplinen.
[21] Insbesondere zur ersten Großen Koalition stehen mit Schmoeckel/Kaiser (2005), Eichhorn (2009) und Gödde (2010) mehrere umfassende Abhandlungen zur Verfügung. Die Literatur zur zweiten Großen Koalition steckt auf Grund der zeitlichen Nähe zum Untersuchungsgegenstand hingegen noch in den Kinderschuhen. Gleichwohl liegen mit Pehle/Sturm (2006), S. 7-21, Dittberner (2007), S. 11-18, Batt (2008), S. 215-246, Lorenz (2010), S. 59-84, Seemann/Bukow (2010), S. 9-40 und Zohlnhöfer/Egle (2010), S. 578-596 schon einige bedeutsame Analysen zu diesem Zeitraum vor.
[22] Dieser Themenkomplex wird in Kapitel IV (2.), S. 55 weiter vertieft.
[23] Einen Überblick zum klassischen Institutionalismus und seinen neueren Ausprägungen liefert Kaiser (1997), S. 419-444.
[24] Tsebelis (2002), S. 283.
[25] George Tsebelis ist ein aus Griechenland stammender Politikwissenschaftler, der seit geraumer Zeit in den USA lehrt. Derzeit ist er an der University of Michigan tätig. Seinen Vetospieler-Ansatz hatte Tsebelis erstmals 1995 im British Journal of Political Science vorgestellt und in den folgenden Jahren weiterentwickelt. Im Jahre 2002 erschien schließlich seine Monographie zur Vetospieler-Theorie. Siehe dazu Tsebelis (1995), S. 289-326 und Tsebelis (2002), S. 17-160. Seither hat Tsebelis zahlreiche weitere Vergleichsstudien und Abhandlungen zum Thema veröffentlicht. Vgl. u.a. Tsebelis/Chang (2004), S. 449-476, Tsebelis/Hug (2002), S. 465-515, Tsebelis/Yataganas (2002), S. 283-307 und Tsebelis/Yataganas (2005), S. 429-451.
[26] Tsebelis (1995), S. 292.
[27] Vgl. Tsebelis (2002), S. 5. Eine Veränderung des Status quo wird beispielsweise in einem parlamentarischen Mehrparteiensystem mit vielen Vetospielern genauso schwierig sein, wie in einem unitarischen Präsidential-system, welches ebenfalls eine hohe Anzahl an Vetospielern beherbergt. Dagegen können in formal ähnlichen Systemen erhebliche Differenzen hinsichtlich der Steuerungsfähigkeit zutage treten, wenn die Anzahl der Veto-spieler stark differiert.
[28] Laut Tsebelis sind politische Institutionen „like shells and the specific outcome they produce depend upon the actors that occupy them.“ Tsebelis (2002), S. 8.
[29] Ganghof (2003), S. 1f.
[30] Vgl. Tsebelis (2002), S. 2. Während sich kollektive Vetospieler (z.B. Parlamente, Zweite Kammern) aus mehreren Individuen zusammensetzen, gelten als Einzelperson handelnde Akteure (z.B. Staatspräsidenten) als individuelle Vetospieler.
[31] Abromeit/Stoiber (2006), S. 63.
[32] Die Begriffstrias Polity Politics Policy entstammt der US-amerikanischen Politikwissenschaft. Während Polity die formelle bzw. institutionelle Dimension von Politik beschreibt, werden mit Politics die prozeduralen und mit Policy die inhaltlichen Teilaspekte politischer Prozesse typologisiert.
[33] Vgl. Stoiber (2007), S. 31.
[34] Vgl. Tsebelis (2002), S. 79 und Stoiber (2008), S. 42.
[35] Abromeit/Stoiber (2006), S. 64.
[36] Vgl. ebd. Im geometrischen Modell bevorzugen die Akteure jeden Punkt innerhalb ihrer Indifferenzkurve gegenüber dem Status quo. Punkte außerhalb des Kreises werden abgelehnt, gegenüber Punkten auf der Kreis-linie sind sie indifferent.
[37] Tsebelis (2002), S. 21.
[38] Ebd.
[39] Vgl. Wagschal (2009), S. 119.
[40] Vgl. Tsebelis (1995), S. 301.
[41] Vgl. Tsebelis (2002), S. 24ff.
[42] Vgl. Tsebelis (1995), S. 297f.
[43] Vgl. ebd., S. 308f. Die beschriebenen Effekte wirken natürlich auch in umgekehrter Weise: Nimmt die Anzahl der Vetospieler ab oder verringert sich ihre ideologische Distanz zueinander, steigen die Chancen für eine Abkehr vom Status quo. Im geometrischen Modell vergrößert sich unter diesen Bedingungen das winset, während gleichzeitig der core schrumpft. Tsebelis bezeichnet diesen Zusammenhang als quasi-equivalence rule, da zwischen den beiden geometrischen Größen ein gewichtiger Unterschied bestehen bleibt: Während „the size of the core does not depend on the position of the status quo, […] the winset of the status quo (by definition) does.“ Tsebelis (2002), S. 29f.
[44] Vgl. ebd., S. 48ff.
[45] Vgl. Tsebelis (2002), S. 62.
[46] Tsebelis (2002), S. 2.
[47] Ebd., S. 33f.
[48] Tsebelis spricht davon, dass „the sequence of moves in legislation narrows down the location of the final outcome.“ Tsebelis (2000), S. 454.
[49] Vgl. Tsebelis (2002), S. 37. Die Rolle des Agenda-Setzers wurde formal erstmals beschrieben bei McKelvey (1976), S. 472-482.
[50] Vgl. Hönnige (2011), S. 265f. In einigen Staaten wie beispielsweise Frankreich ist die verfassungsgerichtliche Überprüfung legislativer Akte bereits vor ihrer Implementierung möglich, was die Vetomacht der ent-sprechenden Gerichtshöfe natürlich stärkt. Vgl. Tsebelis (2002), S. 226.
[51] Tsebelis (2002), S. 226.
[52] Vgl. ebd., S. 28f.
[53] Vgl. Wagschal (2006), S. 562.
[54] Tsebelis (2002), S. 227.
[55] Vgl. ebd., S. 246. Die absorption rule ist natürlich nicht nur auf Verfassungsgerichte anwendbar. Wenn beispielsweise in einem föderalen System beide Kammern von der gleichen politischen Mehrheit beherrscht werden, wird die zweite Kammer ebenso als Vetospieler absorbiert.
[56] Strohmeier (2003), S. 18.
[57] Tsebelis führt als eines seiner zahlreichen Beispiele die USA und Italien an: „Note that Italy and the United States do not share any characteristic according to traditional classifications (neither regime type, nor party system, not to mention culture or consociationalism). Yet veto players theory expects similar characteristics in these two countries.“ Tsebelis (2002), S. 5.
[58] Schmidt (2003), S. 199.
[59] Vgl. Wagschal (1999a), S. 629ff. Auch Reimut Zohlnhöfer argumentiert in diese Richtung. Vgl. Zohlnhöfer (2003), S. 67f.
[60] Ganghof (2003), S. 17. Das Kürzel VP steht hierbei für veto player.
[61] André Kaiser ist ein deutscher Politikwissenschaftler. Er forscht an der Universität zu Köln und hat dort den Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft inne.
[62] Stoiber (2007), S. 32.
[63] Kaiser (1997), S. 436.
[64] Kaiser (1998), S. 537f. Ellen Immergut hatte den Begriff der Vetopunkte bereits 1992 in die Diskussion eingeführt und diese dabei als „points of strategic uncertainty where decisions may be overturned“ definiert. Immergut (1992), S. 27.
[65] Vgl. Kaiser (1998), S. 537ff.
[66] Ganghof (2003), S. 17.
[67] Kaiser (1998), S. 538. So stehen einem politischen Akteur zumeist mehrere Möglichkeiten zur Verfügung, um seine Vetomacht auszuspielen – die verfassungsgerichtliche Überprüfung eines Legislativaktes ist dabei nur eine Option. Im bundesdeutschen Fall könnte die Opposition darüber hinaus auch versuchen, ihre Politikvorstellung mit Hilfe des Bundesrats durchzusetzen.
[68] Vgl. Abromeit/Stoiber (2006), S. 70.
[69] Heidrun Abromeit ist eine emeritierte deutsche Politikwissenschaftlerin, deren Monographie Der verkappte Einheitsstaat (1992) als Standardwerk in der klassischen Regierungslehre gilt. Zuletzt hatte sie den Lehrstuhl für Vergleichende Analyse politischer Systeme an der Technischen Universität Darmstadt inne.
[70] Der deutsche Politikwissenschaftler Michael Stoiber ist an der Fernuniversität Hagen tätig und steht dort dem Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft vor. Die in diesem Kapitel vorgestellten Modifikationen der Vetospieler-Theorie gehen auf die gemeinsame Forschungsarbeit mit Heidrun Abromeit zurück und wurden nach deren Emeritierung von Stoiber eigenständig weiterentwickelt.
[71] Vgl. Abromeit/Stoiber (2006), S. 72.
[72] Das klassische Beispiel nachträglicher Vetomacht stellt ein Volksreferendum dar, welches in der Regel nur mit Ja oder Nein beantwortet werden kann. Gestaltende Akteure hingegen können auch inhaltliche Änderungen an einem Reformvorhaben vornehmen. Sie sind aber nicht nur auf ihre legislative Funktion beschränkt, sondern können darüber hinaus ebenfalls gestaltend wirken, indem sie z.B. über die Zusammensetzung der Regierung bestimmen, Mehrheitsquoren festlegen oder andere mit Vetomacht ausgestattete Akteure in den politischen Prozess einbinden bzw. aus diesem heraushalten. Vgl. Stoiber (2008), S. 43.
[73] Vgl. Stoiber/Thurner (2004), S. 180.
[74] Vgl. Stoiber (2007), S. 34.
[75] Vgl. Wagschal (1999b), S. 232.
[76] Stoiber (2007), S. 33.
[77] Ebd.
[78] Etwas verwirrend sind in diesem Zusammenhang die von Abromeit/Stoiber zur Typologisierung verwendeten Bezeichnungen. Denn rein von der Begrifflichkeit her käme auch der Typus des nachträglichen Vetospielers in Betracht, da Verfassungsgerichte nur rückwirkend tätig werden können. Allerdings reicht ihre Gestaltungsmacht über reine ja/nein-Entscheidungen und damit weit über die Einflussmöglichkeiten nachträglicher Vetospieler hinaus.