Bürgerhaushalte in Deutschland. Welche Rolle spielen Geld, Verwaltung und Beteiligung?

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretische Betrachtungen
2.1 Entwicklung der Bürgerbeteiligung
2.2 Theoretische Einordnung
2.3 Geschichte des Bürgerhaushalts
2.3 Was ist ein Bürgerhaushalt
2.3.1 Typologie des Bürgerhaushalts
2.3.2 Methodologische Definition des Bürgerhaushalts
2.3.3 Der deutsche Weg
2.3.4 Ziele von Bürgerhaushalten
2.3.5 Kritik am Bürgerhaushalt

3. Welche Faktoren beeinflussen den Bürgerhaushalt?
3.1 Fragestellung
3.2 Entwicklung der Hypothesen
3.2.1 Hypothese 1: Einflussfaktor Kommunalfinanzen
3.2.2 Hypothese 2: Einflussfaktor Beteiligung
3.2.3 Hypothese 3: Einflussfaktor dominante Verwaltung
3.3 Auswahl der Bürgerhaushalte
3.4 Beschreibung der Bürgerhaushaltsverfahren
3.5 Datengewinnung
3.6 Datenauswertung
3.6.1 Überprüfung von Hypothese 1
3.6.2 Überprüfung von Hypothese 2
3.6.3 Überprüfung von Hypothese 3
3.7. Zusammenfassung der Ergebnisse

4. Schlussbetrachtung und Ausblick

5. Quellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Online-Darstellung der Bürgervorschläge in Köln S.

Abbildung 2: Online-Darstellung der Bürgervorschläge in Trier S.

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Datenübersicht zur Hypothese 1 – Analyse des Einflusses der städtischen Schulden auf die Zustimmung

Tabelle 2: Datenübersicht zur Hypothese 2 – Analyse des Einflusses der Teilnahme auf die Zustimmung

Tabelle 3: Datenübersicht zur Hypothese 3 – Analyse des Einflusses der Verwaltungsempfehlung auf die Zustimmung

1. Einleitung

Der Bürger^[1] ist mehr als ein Bewohner einer Stadt. Er ist Teil einer Gemeinschaft, die miteinander lebt. Dies hat auch in Zeiten einer zunehmenden Globalisierung nicht an Bedeutung verloren, denn „der Weltbürger ist zuerst Staatsbürger. Er bildet sich am Weltort Stadt, wenn überhaupt, zum Weltbürger“ (Franzke und Kleger 2010: 22). Er trifft in seiner Kommune Entscheidungen und versucht, seine Ansichten in der einen oder anderen Form umzusetzen. Dies kann der Bürger auch durch konsequente Nichtbeteiligung an den anerkannten Beteiligungsformen wie Wahlen tun. Auch dies ist ein Signal, das auf die Gesellschaft ausstrahlt, zum Beispiel in Form einer geringen Wahlbeteiligung. Im Trend liegt allerdings die Teilnahme an einer aktiven Bürgerschaft. In dieser ist der Bürger Kunde seiner Gemeinde, Leistungserbringer (zum Beispiel im Ehrenamt), Verwalter und auch Entscheider (Kochniss 2003: 120). Letzteres kann er auf vielfache Weise sein, im Trend liegen beispielsweise direktdemokratische Verfahren (Schäfer und Schoen 2013: 94). Wenn es um die Frage der Finanzierung einer Kommune geht, ist die Aufgabe der Beteiligung aufgrund des komplexen Themas sehr anspruchsvoll.

Bürgerhaushalte haben sich in diesem Bereich in den vergangenen zweieinhalb Jahrzehnten einen Namen gemacht. Die Idee stammt aus Brasilien, doch sie findet sich heute in zahlreichen Variationen weltweit wieder. Allegretti (2013: 45) bezeichnet sie unter dem Titelthema „Für Mutige – 18 Dinge, die die Welt verändern“ als „eine der erfolgreichsten demokratischen Erneuerungen der letzten 25 Jahre“ sowie als „Erfolgsgeschichte über alle fünf Kontinente hinweg“. Auch in Deutschland gibt es zahlreiche Lobeshymnen, vor allem aus den Reihen der daran Beteiligten, welche die Möglichkeit sehen, informierte und engagierte Bürger an politischen Prozessen und Entscheidungen zu beteiligen. „Mit dem Bürgerhaushalt ist das gelungen“ (Pröhl 2005: 18).

Entscheidend an Beteiligung ist natürlich, ob sie Ergebnisse nach sich zieht. Ansonsten ist der Prozess der Mitwirkung obsolet. Auch der Bürgerhaushalt, der Vorschläge für den Finanzplan der Kommunen sammelt, bringt Ergebnisse mit sich – aus Sicht der Bürger mal gute, mal schlechte. Wie viele der Ideen aus den Reihen der städtischen Anwohner tatsächlich umgesetzt werden, ist höchst verschieden. Letztendlich ist dies eine Entscheidung des Rates, denn die gewählten Repräsentanten behalten weiterhin die Hoheit über das Budget. Zu klären ist, von welchen Faktoren es abhängt, ob die Bürgervorschläge tatsächlich politische Zustimmung erhalten. Im Rahmen dieser Arbeit sollen Ansätze gefunden werden, welche Einflussfaktoren in Deutschland dafür in Frage kommen.

Die Arbeit beginnt in Kapitel 2 zunächst mit einer theoretischen Beschäftigung mit dem Thema Bürgerhaushalt. Vorgestellt wird die Entwicklung der Bürgerbeteiligung vor allem in Deutschland. Anschließend folgt ein Blick auf die theoretischen Konzepte, denen der Bürgerhaushalt unterliegt. Dazu gehören die kooperative Demokratie und die Bürgerkommune. Nach einem geschichtlichen Überblick über die Herkunft und Weiterentwicklung des Bürgerhaushalts geht es im Anschluss um die Klärung der Definition des Begriffs. Ein Fokus liegt dabei mit Hinblick auf den Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit auf der deutschen Variante. Dargestellt werden zudem die Ziele, die mit solchen Verfahren verfolgt werden, sowie die kritischen Aspekte des Konzepts.

In Kapitel 3 folgt die eigentliche Untersuchung im Rahmen dieser Arbeit. Formuliert werden drei Hypothesen, welche die Verschuldung, die Teilnehmerzahlen sowie die Vorgaben der Verwaltung als Einflussfaktoren für den Ausgang von Bürgerhaushalten ansehen. Anhand der Verfahren in den Städten Köln, Trier, Oldenburg, Potsdam und Münster werden diese Annahmen überprüft, wobei quantifizierbare Daten aus den Rechenschaftsberichten erhoben werden.

Den Abschluss der Arbeit bilden ein Ausblick auf die künftige Entwicklung sowie die Zusammenfassung der Ergebnisse.

2. Theoretische Betrachtungen

In diesem Teil nähert sich die Arbeit den theoretischen Aspekten des Themas Bürgerhaushalt auf Grundlage einer Literaturrecherche. Zunächst folgt ein Überblick über die Entwicklung der Bürgerbeteiligung allgemein. Anschließend wird das Verfahren des Bürgerhaushalts in bestehende theoretische Überlegungen und Konzepte eingeordnet. Es folgt ein Betrag zur Geschichte des Bürgerhaushalts auf seinem Weg von den Ursprüngen in Brasilien bis nach Deutschland. Danach wird das Verfahren auf dem Weg hin zu einer Typologie, einer Definition und den damit verfolgten Zielen näher beleuchtet. Ein spezieller Fokus wird mit Blick auf das Thema dieser Arbeit auf den speziellen deutschen Weg bei der Umsetzung der Idee gelegt. Zum Abschluss dieses Kapitels werden die kritischen Stimmen bezüglich des Bürgerhaushalts aufgezeigt.

2.1 Entwicklung der Bürgerbeteiligung

Die Bürger zu beteiligen, gehört zu den Grundpfeilern einer demokratischen Gesellschaft. In welcher Form dies allerdings auf dem Weg zu politischen und administrativen Entscheidungen geschieht, ist je nach Staat, Land/Provinz und Kommune sowie der jeweiligen Entscheidungsebene höchst unterschiedlich. Vielfach hatten Bürger, gerade auf staatlicher Ebene, lediglich die Möglichkeit, ihren Willen in Form von alle paar Jahre stattfindenden Wahlen auszudrücken. In der Zeit dazwischen war es die alleinige Aufgabe der gewählten Repräsentanten, den so genannten Wählerwillen aufzunehmen und in politische Entscheidungen umzusetzen. Die Administrative/Regierung war derweil mit der Umsetzung betraut. Neben dem Warten auf die nächste Wahl hatte der Bürger indes bis auf öffentliche Proteste oder den Klageweg wenig Möglichkeiten, getroffene Entscheidungen oder die Ausführung anzufechten. Diese Führungsrolle von Politik und Verwaltung war in den meisten Fällen von den Mitgliedern ebendieser Institutionen auch gewollt. So wurde beispielsweise im Rahmen der gesellschaftlichen Bewegungen Ende der 1960er Jahre die Verwaltung als konservative Kraft, als „Bollwerk einer veralteten autoritären institutionellen Struktur“ angesehen, das „den Bürger immer noch als Untertan begreift und behandelt“ (Klages 2009: 104).

Bürgerbeteiligung war in den 1960er Jahren in Deutschland eine Ausnahme, auch auf lokaler Ebene. Neben der Wahl der Gemeindevertretung gab es in Bayern und Baden-Württemberg noch die Möglichkeit, die Bürgermeister direkt zu wählen – zu dieser Zeit eine Ausnahme (Vetter 2008: 11). Zudem gab es hauptsächlich für Einzelfälle interessante Informations- und Anhörungsrechte im Verfahrensrechtsschutz (Bogumil 2009: S. 89). Erste Ansätze auf dem Weg hin zu einer partizipativen Demokratie waren in diesem Jahrzehnt allerdings bereits zu erkennen, wozu Herzberg (2001: 9ff) auch direkte gewaltfreie Aktionen wie Sitzblockaden als wichtige Protestformen zählt. Getragen wurde diese Entwicklung von der studentischen Bewegungen an US-amerikanischen Universitäten. Von dort verbreitete sie sich weiter nach Europa. Diese Demokratisierungswelle zwang auch in Deutschland zu einem Überdenken der Vorstellung von Demokratie mit (auch von der Politik) öffentlichkeitswirksam geäußerten Zielen wie „Mehr Demokratie wagen“ oder „Demokratisierung aller Lebensbereiche“. Dabei ging es in erster Linie um die Demokratisierung sozialer Systeme wie Familie, Schule, Universitäten oder Wirtschaft. Diese Diskussion fand sowohl Befürworter als auch viele Kritiker. Die Umsetzung dieser Ideen gelang vor allem an den Hochschulen durch Beschlüsse der sozial-liberalen Koalition (Naßmacher 1997: 446).

In den 1970er Jahren, in denen Vetter (2008: 11) eine „partizipatorische Revolution“ ausgemacht hat, wurden in Deutschland neue Wege im Rahmen der Bürgerbeteiligung beschritten. Gesetzlich festgelegt wurden Informationsrechte, die in Bürgerversammlungen wahrgenommen werden konnten, Anhörungsrechte über Beteiligung an (Stadt-)Planungsverfahren und die Aufnahme sachverständiger Bürger in Ausschüsse. Außerdem wurden informelle Beteiligungsverfahren aus dem Bereich der „kooperativen Demokratie“ (siehe Kap. 2.2) eingeführt. Dazu gehörten Planungszellen, Runde Tische oder Mediation (Bogumil 2009: 89; Vetter 2008: 11). In der Folge dieser Entwicklung wurde zudem nach mehr Mitsprachemöglichkeiten des einzelnen gesucht, was vor allem in Bürgerinitiativen gelang (Naßmacher 1997: 446).

Der Trend zu mehr Mitbestimmung fußte auf extremer Kritik an den Vermittlungsinstitutionen, insbesondere Parteien und Politikern. Diskutiert wurde gar eine Demokratie ohne Parteien mit Runden Tischen zur Entscheidungsfindung (Naßmacher 1997: 447). Zur Überwindung des repräsentativen Systems kam es indes nicht. Allerdings ist in den 1990er Jahren eine weitere Reformwelle zu beobachten. Dazu gehören die flächendeckende Direktwahl der Bürgermeister und Landräte, zum Teil sogar mit der Möglichkeit, diese unter bestimmten Voraussetzungen abzuwählen. Der Bürger als Wähler bekam weiterhin das Recht, durch geänderte Wahlverfahren mit Elementen wie dem Kumulieren und Panaschieren mehr Einfluss auf die Ratsbesetzung auszuüben. Auch plebiszitäre Elemente wie Bürgerbegehren und -entscheide wurden in die Gemeindeordnungen aufgenommen. Zudem sind in diesem Jahrzehnt weitere freiwillige, dialogisch orientierte und auf kooperative Problemlösungen angelegte Verfahren auf dem Weg zur Politikformulierung und Politikumsetzung zu beobachten (Bogumil 2008: 89; Naßmacher 1997: 446f). Dies geschieht in einer Zeit der politischen Krise, die unter anderem durch sinkende Wahlbeteiligungen auf allen Ebenen ausgelöst wurde, die laut Herzberg (2001: 13) aber weniger eine Krise des Bürgers ist, weil dieser sich von der gesamten Politik vermehrt abgewendet habe. Und dennoch ist ein Aufschwung der partizipativen Demokratie zu beobachten, die sich allerdings weniger rebellisch zeigt, sondern eher aus der Mitte der Gesellschaft entspringt.

In den Folgejahren bis zur heutigen Zeit sind weitere Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung hinzugekommen. Dazu gehören vor allem beratende Mitwirkungsverfahren, die allerdings keine direkte Entscheidungskompetenz für den Bürger zur Folge haben, wie zum Beispiel der Agenda-21-Prozess. Fördernd für die Entwicklung ist dabei der Ausbau der Kommunikation und Information über das Internet, der Methoden einer so genannten E-Democracy ermöglicht (Vetter 2008: 11f). Der aktuelle Stand in Deutschland sieht so aus, dass kooperative Demokratieelemente und Engagementförderung, das zeigen einige Umfragen, durchaus Verbreitung finden. Kommunale Referenden dagegen führen eher ein Schattendasein, wenngleich dort indirekte Effekte auf Politik und Verwaltung, wie die öffentlichkeitswirksame Androhung eines Bürgerentscheids, zu beachten sind (Bogumil 2009: 89ff).

2.2 Theoretische Einordnung

Das frühere Demokratieverständnis der Nachkriegszeit, dass konkurrierende Eliten aufgrund von Wahlen die Bürger von eigenem politischen Handeln abseits der alle paar Jahre stattfindenden Stimmabgabe für die favorisierten Repräsentanten entbindet, ist kaum mehr zu beobachten (Roth 2011: 77). Stattdessen gibt es ein Beteiligungsbedürfnis seitens der Bürger, dem die Politik spätestens seit Beginn des 21. Jahrhunderts vor allem auf kommunaler Ebene nachkommt (Vetter 2008: 9). Zwar gibt es auch Kritiker aus der empirischen Demokratietheorie, die weiterhin ein Konkurrenzmodell der Demokratie favorisieren, in dem der Wähler nicht Sachentscheidungen trifft, sondern zwischen rivalisierenden Führungsgruppen auswählt. Begründet wird dies damit, dass Problemlösungskompetenz nur den Eliten zugesprochen wird, dass dem Bürger eine Apathie anhaftet und dass der schlecht informierte Wähler durch unüberlegte Entscheidungen die Demokratie gefährdet. Daher ist nach dieser Sicht eine Trennung von Problemauswahl (Wahlkampfthema) und Lösung (Aufgabe des politisch-administrativen Systems) bei den komplexen Problemen in der Politik notwendig (Herzberg 2001: 11f). In der Mehrheit ist allerdings die Forderung nach mehr Partizipation des Bürgers zu finden.

Der Begriff der Partizipation wird bereits lange diskutiert. Nach instrumentellem Verständnis der politischen Partizipation bezeichnet der Begriff zunächst alle Formen politischer Beteiligung, welche Bürger freiwillig, individuell oder kollektiv unternehmen, um politische Entscheidungen direkt oder indirekt zu beeinflussen. Im normativen Verständnis ist Partizipation zudem ein Wert an sich, da auf diese Weise Selbstverwirklichung im Prozess des direkt-demokratischen Handelns und politisch-soziale Teilhabe an der Gesellschaft angestrebt wird (Schultze 2004: 648). Beteiligung gehört damit zu den unabdingbaren Elementen der Demokratie: Sie schafft Legitimation, fördert die Rückbindung politischer Entscheidungen an die Interessen der Regierten, sie generiert Vertrauen in den politischen Entscheidungsprozess und sie generiert Unterstützung für die handelnden Akteure sowie das politische System insgesamt (Vetter 2008: 9).

Im Folgenden werden Grundlagen der politische Partizipation aufgelistet, die für den Prozess entscheidend sind (Roth 2011: S. 78f):

Anerkennung von Zugehörigkeit: Zu klären ist, wer Teil des Ganzen ist, für den die Beteiligung ermöglicht wird: Frauen, Kinder, Ausländer, Behinderte usw. Im politischen Raum gilt vor allem „citizenship“ (Bürgerschaft/Staatsbürgerschaft) als Voraussetzung.

Bei Mitgestaltung liegt die Betonung auf der Vorsilbe „Mit-“: Das bedeutet, dass es eine Mehrzahl von Beteiligten und damit eine Pluralität von Sichtweisen, Bedürfnissen und Interessen gibt. Dies gilt es anzuerkennen und im Partizipationsprozess auszuhandeln.

Mittel: Die konkrete Ausgestaltung des Verfahrens sowie die Rechte und Regeln für alle Beteiligten sind zu klären.

Ergebnisse: Resultate, Erfolge und Wirkungen sind wichtig. Der Prozess als reiner Selbstzweck wird keine nachhaltige Zukunft haben.

Legitimation durch Beteiligungsverfahren: Wer mitmacht, sollte das Ergebnis akzeptieren, selbst wenn er es bei nächster Gelegenheit (Veränderung der politischen Gegebenheiten) revidieren kann.

Die Debatte über Partizipation fordert indes den Politikbegriff heraus. Gibt es eine klare Trennung zwischen politischem und gesellschaftlichem Engagement (institutionell geprägter Politikbegriff) oder wird Politik als Gestaltung von Lebensweisen in allen gesellschaftlichen Bereichen (alltägliche Partizipation, die darüber entscheidet, ob sich Demokratie als Lebensweise etabliert hat) angesehen (Roth 2011: 80)?

Spätestens seit der partizipatorischen Revolution in den 1960er und 1970er Jahren ist letztere Sichtweise auf dem Vormarsch. Seitdem sind die konventionellen Partizipationsformen (Wahlen, Parteimitgliedschaft usw.) durch zahlreiche unkonventionelle Formen (Bürgerinitiativen, Demonstrationen usw.) ergänzt worden (Roth 2011: 80f; Schultze 2004: 648). Allerdings zeigt die Betrachtung der aktuellen Situation ein ambivalentes Ergebnis bezüglich der neuen Verfahren. Auf der einen Seite gehören die Möglichkeit zur Teilnahme durch Planungszellen, Bürgerbegehren oder Experimente wie den Bürgerhaushalt vielfach zum Standard. Auf der anderen Seite nimmt nur eine Minderheit der Bevölkerung an solchen Angeboten teil und die Zahl von Planungszellen und Bürgerbegehren ist gering (Klages 2009: 106f).

Klages (2009: 109ff) vertritt dennoch die These, dass die Bürger generell Lust und Potential haben, sich zu beteiligen, was sich an den viele Engagierten bei Vereinen und Freiwilligenprojekten zeigt. Sie fühlen sich aber besonders im politischen Bereich zu wenig unterstützt und gefördert und haben Sorge, dass ihre Arbeit nicht umgesetzt wird, sondern sie für die Schublade arbeiten. Es fehlt das Vertrauen in die Politiker und andere Verantwortliche, dass die Forderungen Gehör finden. Auf der anderen Seite führt der Vorwurf des Machtgehabes auf Seiten von Politik und Verwaltung von Vornherein zu Widerstand, die Bürger einzubeziehen. Die Verantwortlichen begegnen also dem lustlosen Bürger, ohne zu merken, dass sie Teil des Problems sind, sondern bemängeln allgemeines Desinteresse und Werteverfall. Die wechselseitigen Vorbehalte münden in einer „Misstrauensspirale“ (Klages 2009: 111).

Ein entscheidender Faktor auf dem Weg aus diesem Dilemma hinaus ist also, dass der Bürger Rückmeldungen auf seine Einwendungen aus dem politisch-administrativen System bekommt. Drei Aspekte der Demokratietheorie und der Beteiligungsforschung sind dabei zuletzt in den Fokus gerückt. Beteiligung führt zu einer besseren Responsivität, wenn Interessen möglichst repräsentativ geäußert werden, wenn Interessen möglichst präzise artikuliert werden (damit auf die Wünsche eingegangen werden kann) und wenn die Beteiligungsmöglichkeiten so verfasst sind, dass entsprechende Einflussmöglichkeiten garantiert sind (z.B. Regelmäßigkeit oder Verbindlichkeit der Umsetzung). Wahlen haben eine hohe Repräsentativität, vermitteln aber keine konkreten Interessen und verpflichten nicht zur Umsetzung bestimmter Forderungen. Bürgerbegehren und -entscheide sind bei allen drei Kriterien als am positivsten zu bewerten. Allerdings wird von ihnen noch wenig Gebrauch gemacht. Alle anderen Beteiligungsformen sind eine Sache von Minderheiten. Dafür vermitteln sie präzise Informationen (Vetter 2008: 13ff).

Auch der Bürgerhaushalt soll es den Teilnehmern ermöglichen, ihre Ideen und Vorschläge möglichst präzise an die politisch-administrative Ebene ihrer Kommune heranzutragen. Damit passen die Verfahren in aktuell diskutierte Konzepte der partizipativen Demokratie sowie der kooperativen Demokratie.

In der partizipativen Demokratie ist eine Ermächtigung (empowerment) des Bürgers vorgesehen:

„Das bedeutet, Partizipation ist nicht nur eine Frage der Übertragung öffentlicher Verantwortung auf zivile Gruppen, sondern auch eine wachsende Kontrolle des Bürgers über den Staat und die Verbesserung der Fähigkeiten gewöhnlicher Leute, Themen, die ihr Leben allgemein betreffen, zu verstehen und über sie zu entscheiden“ (Abers 2000, zit. nach Herzberg 2001: 14).

In diesem Konzept ist eine De-facto-Entscheidungsbefugnis für den Bürger vorgesehen. Zwar bleibt rein rechtlich der gewählte Rat die legitimierte letzte Instanz. Letztendlich sind die Ergebnisse aus Beteiligungsverfahren aber tatsächlich zu beachten und umzusetzen. Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, von dem später noch die Rede sein wird, ist ein gutes Beispiel dafür.

Die kooperative Demokratie steht der partizipativen Demokratie nahe, ist aber nicht so konsequent. Sie steht für dialogisch orientierte und auf kooperative Problemlösungen angelegte Verfahren der Bürgerbeteiligung, die Politikformulierung und Politikumsetzung gerade auf kommunaler Ebene zum Ziel haben. Die Beteiligung bleibt allerdings konsultativ, eine Übertragung von Entscheidungskompetenzen auf Bürger und Verbände ist nicht vorgesehen (Holtkamp et al. 2006: 103ff). Zu den Vorteilen für die Politik gehört, dass politischer Nachwuchs gewonnen werden kann und dass eine vermehrte Sensibilität der Mandatsträger durch Machtkontrolle der Bürger entsteht. Nötig ist ein kontrollierter Machtverzicht der demokratisch legitimierten repräsentativen Politik. Der Bürger gewinnt einen Kooperationszwang und Kompromissbereitschaft bei der Kommunalvertretung sowie eine höhere Zufriedenheit durch direkte Umsetzung der Vorschläge. Die Kommune muss zwar Geld zur Mobilisierung in die Hand nehmen, spart aber durch das steigende bürgerschaftliche Engagement (z.B. Übernahme städtischer Aufgaben durch Vereine). Die Konkordanz ist bei der Implementierung der kooperativen Demokratie wichtig, aber Konkurrenz zwischen den Parteien bleibt weiterhin erhalten (Buß 2008: 147f). Herzberg (2009: S. 59ff) kritisiert an dem Konzept, dass der Begriff ein Bild suggeriert, in dem Bürger, Politik und Verwaltung gleichberechtigt an einem Tisch nach Lösungen suchen, während in Wahrheit die Verwaltung gegenüber beiden einen Informationsvorsprung und Politiker die endgültige Entscheidungskompetenz innehaben. Der Bürger soll wie ein gleichberechtigter Partner wirken, ist aber Bittsteller. Die Betrachtung der deutschen Bürgerhaushalte, die in der Tradition der kooperativen Demokratie stehen, wird dies weiter beleuchten.

Neben der demokratietheoretischen Entwicklung sind zudem Veränderungen in der Verwaltung zu beachten, die dem Bürgerhaushalt den Weg ebneten. Im Zuge von Reformen der Administrative wurde in den 1990er Jahren das Leitbild des Neuen Steuerungsmodells (NSM) eingeführt, bei dem es darum ging, die Kosten besser zu kontrollieren und gleichzeitig die Leistungen für die Bürger, der in diesem Fall zum Kunden wurde, zu verbessern. Dadurch sollte der Bürger außerdem mehr Einfluss auf die Verwaltung bekommen. Durch die Modernisierung vornehmlich der Binnenstrukturen der Verwaltung blieb der Demokratisierungsaspekt allerdings auf der Strecke (Herzberg 2001: 27f; Bogumil und Holtkamp 2011: 41f). Auch aufgrund grassierender Haushaltsnot wurde dieses Leitbild in der Folge zur Bürgerkommune weiterentwickelt. Dieses Konzept nahm die bereits vorhandenen Leistungsverstärker aus dem NSM auf. Es kam zur Zusammenführung von Verwaltungsleistungen in Bürgerämtern und zur Einführung eines Beschwerdemanagements. Zudem wurden öffentliche Aufgaben an Vereine und Stiftungen übertragen. Das Leitbild sah aber auch die Förderung der Kunden-, Mitgestalter- und Auftraggeberrolle der Bürger vor. Die Auftraggeberrolle setzte bei der Politikformulierung und Planung an (Runde Tische, Bürgerforen). Die Kunden- und Mitgestalterrolle kam bei der Umsetzung/Output zum Tragen (Bogumil und Holtkamp 2011: 42). Ein wichtiger Aspekt bei der Bürgerkommune ist, dass die Bürger mit und an ihrer Stadt wachsen und ein Selbstverständnis für ihre Verantwortung entwickeln. Zugleich dürfen die repräsentativ-demokratischen Gremien nicht ausgehebelt werden. Vielmehr bedarf es einer engen Verknüpfung aller Beteiligter, damit die kooperativen Formen politischer Willensbildung eine demokratische Legitimität erlangen (Franzke und Kleger 2010: 23f).

Auch eine umfassende Beteiligung der Bürger am Haushalt wird als konsequente Fortsetzung der Idee der Bürgerkommune vielfach begrüßt (Holtkamp 2004: 12). Die Umsetzung weist allerdings große Schwächen auf, obwohl sogar die Transparenz der Finanzen gesetzlich vorgeschrieben ist. Die einfache öffentliche Auslegung des im Allgemeinen unverständlichen Haushaltsplanentwurfs ist aber von Bürgernähe weit entfernt (Banner 1998: 185). An dieser Stelle setzt die Idee des Bürgerhaushalts an. „Wegen der praktischen Bedeutungslosigkeit des formellen Verfahrens können die Bürgerhaushalte als informelle Ermöglichung des formalen Verfahrens verstanden werden“ (Vorwerk et al. 2008: S. 116).

2.3 Geschichte des Bürgerhaushalts

In den 1980er Jahren war die Größe der Bevölkerung im brasilianischen Porto Alegre aufgrund der Landflucht extrem angestiegen, wie in anderen Metropolen des Landes auch. Die wachsende Zahl von Elendsvierteln am Stadtrand führte in der Folge zu großen sozialen Ungleichheiten und Spannungen. Die Arbeiterpartei Partido dos Trabalhadores (PT), die ihre Wurzeln in der Gewerkschaftsbewegung und der christlichen Basisbewegung hat, konnte mit einem Linksbündnis 1988 die Bürgermeisterwahl gewinnen. Sie sah sich allerdings mit einer von der politischen Opposition dominierten Gemeindeversammlung konfrontiert, was die Arbeit enorm erschwerte. Um dennoch Reformen anstoßen zu können, entwickelte die Regierung neue Partizipationsstrukturen, welche die Bürger an den Haushaltsentscheidungen beteiligen sollten. Dabei gab es keine Vermischung von Staat und zivilgesellschaftlichen Organisationen. Die gebildeten Gremien agierten eigenständig und unabhängig in einer gleichberechtigten Kooperation aus Zivilgesellschaft und Verwaltung. Was folgte, war ein jahrelanger Lernprozess, in dem Arbeiterpartei, lokale Initiativen und andere Basisgruppen Kompromisse aus ihren Ideen eines Bürgerhaushalts erarbeiteten. Erst 1992, zu Beginn der zweiten Regierungsperiode des Linksbündnisses sowie nach staatlichen Reformen in Richtung größerer kommunaler Finanzautonomie und weiteren Verwaltungsreformen, war das Konzept gefestigt. Der Bürgerhaushalt entstand insgesamt aus einer Kombination von Top-down- und Bottom-up-Prozessen: Sowohl der Sieg der PT, die ihre eigene Graswurzel-Arbeit aufs Regierungshandeln übertrug, als auch die Forderung der Zivilgesellschaft nach mehr Teilhabe förderten die Entwicklung. Diese war langsam, aber nachhaltig, so dass auch nach Ablösung der PT durch die Opposition der Bürgerhaushalt weiter bestand hatte (Sintomer et al. 2007: S. 116).

Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre bezieht sich auf städtische Investitionen und beinhaltet zwei Komponenten: eine räumliche (in jeder Bürgerhaushalts-Region diskutieren und definieren Einwohner die Prioritäten) und eine thematische (Versammlungen und Komitees werden Verwaltungsfachbereichen zugeordnet). Dadurch sollen gesamtstädtische Themen auch in Zusammenhang mit den Problemen in einzelnen Stadtteilen diskutiert werden können. Das daraus resultierende Verfahren läuft wie folgt ab: Zunächst finden in den Wohnvierteln zahlreiche Versammlungen statt, in denen mikro-lokale Projekte diskutiert werden. Auf der nächst höheren Bezirksebene bieten danach Bürgerversammlungen und thematische Foren die Möglichkeit, aus diesen Ergebnissen Prioritäten herauszuarbeiten und in eine Rangfolge zu setzen. Diese werden wiederum auf der höchsten Ebene des Bürgerhaushalts, dem Bürgerhaushalts-Rat (besetzt mit Vertretern aller regionalen und thematischen Versammlungen), auf gesamtstädtischer Ebene in eine endgültige Reihenfolge gebracht. Darüber hinaus wird innerhalb des Rates das konkrete Verfahren für den kommenden Bürgerhaushalt festgelegt.

Die Prioritäten der Vorschläge werden über Berechnungen ermittelt, bei denen Faktoren wie Einwohnerzahl, Qualität der Infrastruktur oder das Angebot an öffentlichen Dienstleistungen einbezogen werden. Auf diese Weise sollen Mehrheitsentscheidung und soziale Gerechtigkeit in Einklang gebracht werden. Die im Laufe des Prozesses stattfindende Diskussion mit den Verwaltungsmitarbeitern gibt dem administrativen Verfahren eine Art demokratischen Anstrich. Die Legislative ist nur insofern beteiligt, als dass sie dem endgültigen Haushaltsplan zustimmen muss. Auch beim restlichen Budget, das nicht direkt durch den Bürgerhaushalt verteilt wird, haben die am Verfahren beteiligten Gremien eine beratende Funktion (Sintomer et al. 2010: 31ff).

Einer der Erfolge des Bürgerhaushalts von Porto Alegre war, dass besonders sozial Schwächere und Frauen am Prozess teilgenommen haben. Dieser Effekt schwächte sich auf dem Weg in die höheren Ebenen der Strukturen zwar aber, aber insgesamt repräsentierte der Bürgerhaushalt die städtische Bevölkerung besser, als es die Stadtparlamente oder Parteien vermochten. Weiterhin hat das Festlegen klarer Regeln bei der Verteilung von Ressourcen die Haushaltsaufstellung deutlich transparenter gemacht. Zudem gab es eine Umverteilung zugunsten benachteiligter Gebiete. Dieser soziale Aspekt war stets ein wichtiger Grundsatz des Bürgerhaushalts in seiner Geburtsstätte. Die unteren Klassen sind damit Akteure mit realem Gewicht bei der Entscheidungsfindung geworden. Porto Alegre hat sich insgesamt laut Sintomer et al. (2007: 115f) auch durch den Bürgerhaushalt zu einem besseren Ort gewandelt.

[...]

^[1]Im Sinne der besseren Lesbarkeit wird im Laufe dieser Arbeit auf alle weiblichen Formen verzichtet.