Haushaltsreformen in Deutschland. Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesen in öffentlichen Verwaltungen


Bachelorarbeit, 2013
37 Seiten, Note: 1.7

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Verzeichnis der Abbildungen

Verzeichnis der Tabellen

Verzeichnis der Abkürzungen

1 Einleitung

2 Notwendigkeit der Haushaltsreform und Grundlagen der Rechnungslegung

3 Arten der Rechnungslegung
3.1 Reine Kameralistik
3.2 Erweiterte Kameralistik
3.3 Doppik

4 Haushaltsreformen der einzelnen Staatsebenen
4.1 Bundesebene
4.2 Länderebene
4.3 Kommunale Ebene

5 Harmonisierung der öffentlichen Rechnungslegung
5.1 IPSAS
5.2 EPSAS

6 Fazit

Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Abbildungen

Abbildung 1: Entwicklung der Pro-Kopf-Staatsverschuldung in Deutschland

Abbildung 2: Zusammenhang zwischen Sach- und Zeitbuch

Abbildung 3: Geld- und Ressourcenverbrauchskonzept

Abbildung 4: Drei-Komponenten-Rechnung und Integrierte Verbundrechnung

Verzeichnis der Tabellen

Tabelle 1: Haushaltsreformen auf Länderebene in Deutschland

Tabelle 2: Haushaltsreformen auf kommunaler Ebene in Deutschland

Tabelle 3: Accrual-Based IPSAS

Verzeichnis der Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

„ Wer morgen sicher leben will, muss heute für Reformen kämpfen“,

Willy Brandt, Wahlspruch der SPD zur 7. deutschen Bundestagswahl, 1972.

Das öffentliche Rechnungs- und Haushaltswesen in Deutschland befindet sich seit Jahren in einem fundamentalen Umbruch (PwC, 2009 S. 1 ff.). Das traditionelle Rech- nungswesen beschränkt sich primär auf den Nachweis des Zahlungsstroms. Ressour- cenverbräuche und die Effizienz der Mittelverwendung bleiben unberücksichtigt (Portal Olev.de, 2013). Dieses jahrhundertealte System der Verwaltungskameralistik birgt gra- vierende Mängel in sich und führt zur Intransparenz auf der Finanzseite und zu einer Fehlsteuerung auf Seiten der Regierung und Verwaltung. Die vorangegangene Finanz- und Wirtschaftskrise führt zu massiven Staatsausgaben um die Konjunktur stabil zu halten. (Portal Destatis.de, 2012). Dieses politische Vorgehen impliziert eine höhere Pro-Kopf-Verschuldung der Bürger und verpflichtet gleichzeitig zum Ausgleich des öf- fentlichen Haushalts in Form von Steuern und Beiträgen (Portal Steuerzahler.de, 2013).

Um das Vertrauen der Haushaltspolitik bei den Bürgern zurück zu gewinnen, muss eine Good Governance1 im Bereich der Haushaltssteuerung eingeführt werden. Ein wesentlicher Bestandteil ist die Modernisierung der öffentlichen Haushaltsführung. Zwei Aspekte spielen eine vordergründige Rolle. Zum einen den Haushalt effektiv und effizient zu steuern, zum anderen den Staat und die Gesellschaft mit dem Haushalt wirksam zu steuern. Um eine vollständige Nachvollziehbarkeit über den Geldfluss und den Ressourcenverbrauch zu gewährleisten, ist die Einführung eines doppischen

Rechnungssystems unumgänglich. Sämtliche Leistungsvereinbarungen sind mit Bud- gets verbunden und bilden somit eine Ausgabenobergrenze (Seiwald, et al., 2013 S. 9).

Eine optimale Steuerung von Staat und Gesellschaft kann nur dann erfolgen, wenn die eingesetzten öffentlichen Mittel ein Maximum an erzielten Ergebnissen und dessen Wirkungen vorweisen. Der Haushalt wird dabei als ein Steuerungsinstrument einge- setzt und muss aus diesem Grund weiterentwickelt werden (Seiwald, et al., 2013 S. 9f.).

Eine hohe Dynamik der Haushaltsreformierungen ist insbesondere auf kommunaler Ebene zu beobachten (PwC, 2009 S. 85). Im Jahre 2003, ist durch den Beschluss der ständigen Konferenz der Innenminister- und Senatoren der Länder zur Reform des Gemeindehaushalts, kurz Innenministerkonferenz (IMK), eine gesetzliche Rahmenbedingung geschaffen worden. Diese erlaubt kommunale Haushalte auf eine ressourcenorientierte Darstellung und eine outputorientierte Steuerung durch Zielvorgaben umzustellen (IMK, 2003 S. 19). Auf der Bundesebene bestehen weiterhin uneinheitliche Regelungen zur Haushaltsführung. Dadurch wird der Vergleich auch unter den Bundesländern erschwert (Mühlenkamp, 2011 S. 1f.).

Den Fokus dieser Ausarbeitung bildet das Rechnungswesen, welches ein wesentlicher Bestandteil der neuen Reformen ist. Im zweiten Kapitel werden die Notwendigkeit der Haushaltsreformen und die Grundlagen der Rechnungslegung dargestellt. Im dritten Kapitel werden nach einer Gegenüberstellung der zurzeit angewandten Arten der Rechnungslegung (Kameralistik, erweiterte Kameralistik und Doppik), die Reforment- wicklungen aus den Perspektiven der öffentlichen Gebietskörperschaften in Deutsch- land aufgezeigt. Insbesondere aus dem Grund, weil die Reformbestrebungen auf den Ebenen des Bundes, Länder und Kommunen aber auch international heterogen sind. Um dieser Heterogenität entgegen zu wirken, wird national und auf Seiten der europä- ischen Mitgliedsstaaten über ein einheitliches Rechnungslegungssystem gesprochen,die sogenannten European Public Sector Accounting Standards (EPSAS). Näheres zu den internationalen Rechnungslegungsnormen des öffentlichen Sektors ist im Kapitel 5 erläutert. Abschließend erfolgt ein Fazit.

In dieser Arbeit werden aktuelle Haushaltsreformen der öffentlichen Gebietskörperschaften untersucht und ihre Zweckmäßigkeit anhand der Erfahrungen und neuer Erkenntnisse aus vorliegenden Studienergebnisse bewertet. Damit sollen kritische Aspekte der Haushaltsreform aufgezeigt und ausgewählte Verbesserungsvorschläge herausgearbeitet werden.

2 Notwendigkeit der Haushaltsreform und Grundlagen der Rechnungslegung

Abbildung 1: Entwicklung der Pro-Kopf-Staatsverschuldung in Deutschland

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Portal Steuerzahler.de, 2013.

Der Grafik ist zu entnehmen, dass die Staatsverschuldung seit den 1970 einen ra- piden Anstieg vorweist und im Jahr 2011 erreicht die Gesamtverschuldung die 2 Mrd.

Euro Grenzmarke. Für die Bürger bedeutet es, dass jeder 25.248 Euro zahlen müsste um den Staatshaushalt auszugleichen (Portal Steuerzahler.de, 2013). Für die zukünf- tige Haushaltspolitik ist es daher erstrebenswert, dass die Ausgaben die Einnahmen nicht übersteigen.

Die erlebte Finanz- und Wirtschaftskrise hat offengelegt, dass die staatlichen Haus- halte nicht mehr in der Lage sind, sich weiteren Risiken auszusetzen. Ziel der Politik ist es Stabilisierungsmaßnahmen einzuleiten und Steuerungsmechanismus zu integ- rieren, um die Neuverschuldung so gering wie möglich zu halten. Aus diesem Grund wurde im Grundgesetz2 eine Schuldenbremse verankert und eine Abkehr vom herge- brachten Investitionsbegriff vollzogen (Portal Bundesregierung.de, 2013). In dem Falle darf eine Neuverschuldung nur noch in Höhe der Investitionen erfolgen. Eine Kommu- nalschuldenbremse, sieht als Datengrundlagen ein doppisches Haushalts- und Rech- nungswesen vor (Burth, et al., 2013 S. 16). Darüber hinaus ergibt sich die Notwendig- keit das kommunale Finanzwesen auf eine generationengerechte und nachhaltige Fi- nanzpolitik zu implementieren. Dabei werden alle Aufwendungen und Erträge die dem Haushaltsjahr zugeordnet sind, zugeordnet. Alle anderen Aufwendungen und Erträge periodengerecht den nachfolgenden Jahren zugeschrieben.

Der Zweck der öffentlichen Rechnungslegung besteht im Wesentlichen darin, einen Nachweis über die sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung zu erstellen (Glöckner, 2007 S. 11). Weiterhin soll eine Gegenüberstellung von Aufwand und Ertrag, die Ermittlung vom Erfolg der Geschäftstätigkeit aufzeigen. Um die öffentlichen Aufga- ben zu erfüllen, ist die Funktion der öffentlichen Finanzwirtschaft dazu notwendige Fi- nanzmittel zu beschaffen und zu verwalten. Im Vordergrund steht jedoch die Deckung der Ausgaben durch die Einnahmen (Wiesner, et al., 2008 S. 11ff.). Die Anforderung der Rechnungslegung besteht darin, eine genaue Darstellung über die Vermögens- Finanz- und Ertragslage zu erstellen, um vor allem eine Aufrechterhaltung der intergenerativen Gerechtigkeit3 nicht zu verletzen.

Des Weiteren dient die öffentliche Rechnungslegung einem Informations- und Dokumentationszweck, welche der Verwaltung Daten rechtzeitig, transparent und wirtschaftlich liefert und ein vollständiges und objektives Bild der finanziellen Situation sicherstellt. Bei Rechtsstreitigkeiten dient die Dokumentation zum Schutz- und Beweiszweck. Darüber hinaus unterstützt die Rechnungslegung die Steuerungs- und Kontrollfunktion in der Verwaltung (Glöckner, 2007 S. 12f.).

3 Arten der öffentlichen Rechnungslegung

3.1 Reine Kameralistik

Der Begriff Kameralistik wird vom lateinischen Wort “camera“ abgeleitet und bedeu- tet sowohl “fürstliche Schatzkammer“ als auch “Kämmerer“, also Jemand der für den Fürsten die Größe seinen Schatzes bestimmt hat (Dannemann, 2007 S. 28) (Hurlebaus, 2013 S. 65). Die Notwendigkeit eines Rechnungssystems entsprang im Kameralismus (ca. 1500 bis ca. 1750) als der Reichtum des Fürstentums bemessen wurde (Witte, et al., 2009 S. 13). Steigende Staatsverpflichtungen und höhere Ausga- ben z. B. für militärische Zwecke, sollten durch Steuern und Abgaben gedeckt werden (Gröpl, 2001 S. 14). Durch die Einnahmen und Ausgaben der Finanzmittel konnte der aktuelle Geldbestand ermittelt werden (Witte, et al., 2009 S. 14). Im Jahre 1762 ist das kamerale Rechnungswesen um die Soll- und Ist- Verrechnung weiter entwickelt wor- den, diese stellen Plan- und Ist-Zahlen dar. Die Planzahlen werden für einzelne Leis- tungsbereiche erstellt und stellen zugleich ein Ausgaben- und Einnahmenbudget dar. Wird das Budget nicht aufgebraucht, so plant man mit einer geringeren Budgethöhe für die nächsten Perioden. Plan- und Istzahlen werden im Vermögens- und Verwaltungshaushalt erfasst, wobei nur Vermögenshaushalt investive Zahlungsströme beinhaltet (Dannemann, 2007 S. 28) (Raupach/ Stangenberger, 2009 S. 15). Das heute noch angewandte kameralistische Haushalts- und Rechnungswesen findet nach denselben Prinzipien statt, wie sie vor rund 300 Jahren angewendet wurden (Brixner, et al., 2003 S. 6). Kameralistik lässt sich als ein System beschreiben, welches erlaubt, in der Regel jährlichen Haushaltsperiode, alle Einnahmen und Ausgaben zu planen, steuern und dokumentieren (Witte, et al., 2009 S. 13).

Ein Haushaltsplan4, der dem Haushaltsgesetz5 beigefügt ist, stellt detailliert die ge- planten Einnahmen und Ausgaben für das Haushaltsjahr dar. Es werden alle zahlungs- relevanten Geldströme erfasst. In der Kameralistik wird zwischen Sach- und Zeitbu- chung unterschieden, wobei nach chronologischer Reihenfolge alle kassenmäßigen Geschäftsvorgänge, genauer genommen mit ihnen verbundenen Ein- und Auszahlun- gen, im Zeitbuch erfasst werden und somit der Sollbestand ermittelt wird (Brixner, et al., 2003 S. 15). Das Sachbuch ist nach Sachkonten gegliedert und erfasst Ein- und Auszahlungen nach den Aufgabenbereichen und der Einnahme- und Ausgabeart (Portal HaushaltsSteuerung.de, a. 2013). Jeder Geschäftsvorfall ist dann auf das Soll- Konto zu buchen, wenn eine Einnahme oder Ausgabe angeordnet ist und wird erst dann auf dem Ist-Konto verbucht, sobald diese tatsächlich geleistet sind (Portal HaushaltsSteuerung.de, b. 2013). Eine Gegenüberstellung der Soll-Anordnungen mit den Ist-Einnahmen und Ausgaben führt zu dem sogenannten Restkonto, welches In- formationen über die ordnungsgemäße Buchführung, Kassenbestand und ausste- hende Einnahmen und Ausgaben liefert. Die Kameralistik verfolgt in erster Linie das Ziel die Aufgaben des Haushaltsplans auszuführen und das Budget einzuhalten (Raupach/ Stangenberger, 2009 S. 17).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Zusammenhang zwischen Sach- und Zeitbuch

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Schmidt, 2012 S. 107.

Während die kameralistisch einfache Buchführung zahlungsrelevante Daten festhält und inputorientiert ist, fehlt es an einem Ressourcenverbrauchskonzept6. Erträge, die den Ressourcenzuwachs und Aufwendungen, die den Ressourcenverbrauch darstellen, werden im kameralen Rechnungssystem nicht erfasst (Portal HaushaltsSteuerung.de, b. 2013). Dieser Ansatz ist im Hinblick auf eine generative Gerechtigkeit besonders wichtig.

Des Weiteren werden solche Kosten nicht aufgeführt, die nicht mit Geldzahlungen ver- bunden sind. Es fehlt eine integrierte Kosten- und Leistungsrechnung (KLR). Die er- mittelten Ist- Daten sind nur begrenzt, nämlich im Rahmen einer Entscheidung für Lea- sing oder Kauf, Eigenproduktion oder Fremdbezug. Eine Trennung der Einnahmen und Ausgaben gibt keine Auskunft über den Zusammenhang der Mittelherkunft und -ver- wendung. Somit ist eine Outcomesteuerung nicht möglich (Raupach/ Stangenberger, 2009 S. 18f.). Der Werteverzehr wird nicht periodengerecht zugeordnet. Der Vergleich mit anderen öffentlichen Institutionen im inländischen und ausländischen Raum ist mit dem kameralen Haushaltswesen nicht möglich. Gründe dafür sind die fehlende Konzernsicht und die Tatsache, dass die Kameralistik kein international anerkanntes Rechnungssystem ist (Braun, 2011 S.169ff.).

3.2 Erweiterte Kameralistik

Die IMK erarbeitete im Juni 1999 eine „Konzeption zur Reform zum kommunalen Haushaltsrecht“. Im Fokus steht das Ziel, die notwendigen Ressourcenaufkommen/- aufwände nachzuweisen, die zur Erfüllung der Verwaltungsaufgaben benötigt wird. Unter anderem besteht die Möglichkeit die reine Kameralistik weiter zu entwickeln und um ein eingeschränktes Ressourcenverbrauchskonzept zu erweitern (IMK, 2003 S. 3). Die erweiterte Kameralistik stellt eine kombinierte Form des Geld- und Ressourcen- verbrauchskonzept dar.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Geld- und Ressourcenverbrauchskonzept

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Häfner, 2005 S. 36.

Eine Outputorientierung neben der kameralen Haushaltsführung wird erreicht, sobald ergänzende Elemente der Rechnungslegung integriert werden (PwC, 2009 S. 31) (Hurlebaus, 2013 S. 66).

[...]


1 Good Governance übersetzt sich ins Deutsche mit: “Gute Regierungsführung“. Das bezeichnete Steuerungsund Regelungssystem des Staates beinhaltet Aspekte des anständigen Regierungs- und Verwaltungshandeln und impliziert eine gute Haushaltsbewirtschaftung.

2 Nach Artikel 109 Abs. 3 GG dürfen Haushaltsdefizite nicht durch Kredite, also die Aufnahme neuer Schulden, ausgeglichen werden.

3 Art. 115 Grundgesetz besagt, dass die Einnahmen aus Krediten die Summe der Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten sollen, damit künftige Generationen nicht mit heute aufgenommenen Krediten belastet werden.

4 Jede Gebietskörperschaft stellt ihren eigenen Haushaltsplan auf. Dieser durchläuft den Haushaltskreislauf. Zunächst von der Exekutiven aufgestellt, vom Parlament verabschiedet und anschließend von der Exekutiven ausgeführt (Wiesner, et al., 2007 S. 1).

5 Auf der Bundes- und Landesebene stellt das Haushaltsgesetz rechtliche Grundlagen für den Vollzug des Haushalts und legt unter anderen das Haushaltsvolumen, Kredithöhe und Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsjahr fest (Portal HaushaltsSteuerung.de, c. 2013).

6 Ressourcenverbrauchskonzept beinhaltet eine Vermögensrechnung (Bilanz), Ergebnisrechnung (Gewinn- und Verlustrechnung) und Finanzrechnung (Kapitalflussrechnung) (PwC, 2009 S. 25ff.). Mehr Informationen unter Doppik im Kapitel 3.3.

Ende der Leseprobe aus 37 Seiten

Details

Titel
Haushaltsreformen in Deutschland. Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesen in öffentlichen Verwaltungen
Hochschule
Universität Hamburg  (Sozialoekonomie)
Veranstaltung
Bachelorarbeit
Note
1.7
Autor
Jahr
2013
Seiten
37
Katalognummer
V276242
ISBN (eBook)
9783656693154
ISBN (Buch)
9783656695646
Dateigröße
1414 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Public Management, Puma, Haushaltsreform, Neue Haushaltsreform, Doppik, Kameralistik, Epsas, Ipsas
Arbeit zitieren
Anna Ponomarenko (Autor), 2013, Haushaltsreformen in Deutschland. Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesen in öffentlichen Verwaltungen, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/276242

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