Reform oder Revolution? Das System der staatlichen Parteienfinanzierung in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Funktionserfüllung der Parteien

3. Entwicklung der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts

4. Das aktuelle System der Parteienfinanzierung

5. Das System der staatlichen Parteienfinanzierung in Deutschland
5.1. Anspruchsvoraussetzungen, Anspruchsumfang und Obergrenzen
5.2. Festsetzung und Verteilung der staatlichen Mittel
5.3. Indirekte und mittelbare staatliche Parteienfinanzierung

6. „Bürgerbonus“ und „Finanzstimme“: Alternative Modelle der staatlichen Parteienfinanzierung

7. Reformüberlegungen innerhalb des jetzigen Systems
7.1. Unabhängige Festsetzung der staatlichen Mittel
7.2. Konzept zur Stärkung der Unabhängigkeit von staatlichen Mitteln
7.3. Verbesserung der zusätzlichen Anreizwirkung

8. Fazit

9. Literaturverzeichnis..

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Am 30. Mai 2004 während der Endphase des Wahlkampfes zum Europäischen Parlament löste eine dpa-Meldung einigen Wirbel in der Öffentlichkeit aus. Danach erwirtschafteten die im Bundestag vertretenen Parteien mit dem Europa-Wahlkampf eine Rendite von fast 300 Prozent. Laut Meldung wollten die Parteien für den Europa-Wahlkampf zusammen 32 Millionen Euro ausgeben, während die Parteien mindestens 120 Millionen Euro staatliche Unterstützung erhalten werden.^[1] Daraus zeigt sich möglicherweise ein generelles Problem für das System der staatlichen Parteienfinanzierung. Es stellt sich unter anderem die Frage, ob der an die Parteien gerichtete Vorwurf der Selbstbedienung im allgemeinen berechtigt ist. Reicht bei einer möglichen Bejahung der Selbstbedienungsproblematik eine Reform aus oder muß das System der staatlichen Parteienfinanzierung in Deutschland grundsätzlich überdacht werden?

Die vorliegende Seminararbeit setzt sich mit dem System der staatlichen Parteienfinanzierung in Deutschland auseinander, diskutiert einige Reformüberlegungen und versucht Antworten auf die anfangs gestellten Fragen zu finden. Zuerst wird auf die Funktionserfüllung der Parteien eingegangen und dann erfolgt eine kurze Übersicht der Entwicklung der Rechtssprechung des BVerfG bezüglich der staatlichen Parteienfinanzierung. Anschließend erfolgt eine ausführliche Darstellung des Systems der Parteienfinanzierung, insbesondere der staatlichen. Im 6. und 7. Abschnitt wird ausgehend von wesentlichen Schwachpunkten des Systems der staatlichen Parteienfinanzierung über verschiede Refomüberlegungen diskutiert, die das System ersetzen bzw. verbessern könnten.

2. Funktionserfüllung der Parteien

Grundsätzlich muss geklärt werden, welche Funktion die Parteien in der Bundesrepublik Deutschland haben und ob sich daraus ein Anspruch auf staatliche Unterstützung ableiten läßt. Nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Eine genauere Charakterisierung findet sich in § 1 Abs. 1 Parteiengesetz (PartG): „Die Parteien sind ein verfassungsrechtlich notwendiger Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Sie erfüllen mit ihrer freien, dauernden Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes eine ihnen nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbürgte öffentliche Aufgabe.“ In § 1 Abs. 2 PartG finden sich weitere Funktionsbeschreibungen: „Die Parteien wirken an der Bildung des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens mit, indem sie insbesondere auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluß nehmen, die politische Bildung anregen und vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern“. In Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG und im 1. Abschnitt des PartG wird zwar auf die Funktion der Parteien eingegangen, eine konkrete Ableitung oder sogar Festschreibung der staatlichen Parteienfinanzierung ist nicht ersichtlich. Einzig in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG findet man die folgende Formulierung: „Sie [die Parteien; Anm. d. Verf . ] müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben.“ Diese Formulierung läßt keine zuverlässige Schlußfolgerung zu, ob ausgehend vom Grundgesetz eine staatliche Parteienfinanzierung zulässig ist oder Pflicht sein soll.^[2]

Im 4. Abschnitt des am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Parteiengesetzes wird die staatliche Finanzierung geregelt. Auf die Ausgestaltung der staatlichen Parteienfinanzierung wird im vierten Abschnitt der vorliegenden Seminararbeit ausführlich eingegangen. Ist die staatliche Parteienfinanzierung nun zulässig und die Funktionserfüllung der Parteien im Sinne des Art. 21 GG und des § 1 PartG von staatlichen Mitteln abhängig? Was waren die Gründe für die Einführung der staatlichen Parteienfinanzierung in Deutschland und wie wird die Notwendigkeit der staatlichen Parteienfinanzierung für die Funktionserfüllung der Parteien begründet? Die Mitglieder des Parlamentarischen Rates hatten noch eine private Finanzierung der Parteien vorgesehen.^[3] Eine staatliche Parteienfinanzierung hat es bis 1959 in Europa nicht gegeben. Wie kam es nun zu diesem Sinneswandel?^[4]

3. Entwicklung der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts

Auslöser für die Einführung der staatlichen Parteienfinanzierung war ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 1958, das die bis dahin geltende Steuervergünstigung von Parteispenden für verfassungswidrig erklärt hatte und gleichzeitig die Zulässigkeit von staatlichen Mitteln für die Parteien andeutete. Die Finanzknappheit der Parteien führte zur Einstellung eines Globalzuschusses von 5 Millionen DM in den Bundeshaushalt.^[5] Als Begründung für die Einführung der staatlichen Finanzierung wurde unter anderem die Unabhängigkeit von einflußreichen Großspendern hervorgehoben.^[6] In den Folgejahren wurden die staatlichen Zuschüsse sukzessive erhöht.

Seit 1964 betrug die Subvention aus dem Bundeshaushalt für die Parteien jährlich 38 Millionen DM.^[7] Ein erster einschneidender Punkt in der Geschichte der staatlichen Parteienfinanzierung war ein Urteil des BVerfG vom 19. Juli 1966. Danach wurde die bisherige Regelung für nichtig erklärt. Nach dem Urteil war die finanzielle staatliche Unterstützung auf eine Wahlkampfkostenerstattung zu beschränken. Weiterhin urteilte das BVerfG, dass aufgrund der Chancengerechtigkeit auch Parteien eine Unterstützung erhalten sollen, die nicht im Bundestag vertreten sind. Im Juli 1967 erließ der Bundestag das Parteiengesetz, welches eine Erstattung der Wahlkampfkosten aus staatlichen Mitteln vorsah.^[8] 1992 hat das BVerfG das bisherige System der staatlichen Parteienfinanzierung für verfassungswidrig erklärt. Das Urteil beinhaltete die Verfassungswidrigkeit der bisherigen „Wahlkampfkostenerstattung“ sowie die Verpflichtung der Einführung einer staatlichen Teilfinanzierung. Diese Teilfinanzierung soll sich nach den erlangten Wählerstimmen, den von den Parteien erhaltenen Mitgliedsbeiträgen und Spenden richten. Das Bundesverfassungsgericht wollte mit diesem Urteil den Erfolg der Parteien bei Wahlen und bei der Einwerbung von Spenden bzw. Beiträgen honorieren.^[9] Weiterhin sah das Gericht im Urteil die Einführung einer absoluten und einer relativen Obergrenze der staatlichen Finanzierung vor. Die absolute Obergrenze, die das maximale Gesamtvolumen der staatlichen Mittel für alle Parteien darstellt, sollte die Aufgabe haben, die staatlichen Mittel der Parteienfinanzierung zu begrenzen und damit das Problem der „Selbstbedienung“ zu reduzieren. So lautete es im Urteil des BVerfG: „Gewönne der Bürger den Eindruck, die Parteien bedienten sich aus der Staatskasse, führte dies notwendig zu einer Verminderung ihres Ansehens und würde letztlich ihre Fähigkeit beeinträchtigen, die ihnen von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen.“^[10] Die momentan gültige absolute Obergrenze ist in § 18 Abs. 2 PartG festgeschrieben. Die relative Obergrenze bezieht sich auf eine Partei und beinhaltet das Ziel, dass die Summe der Eigenfinanzierung mindestens der Höhe der staatlichen Teilfinanzierung entspricht. Die relative Obergrenze ist in § 18 Abs. 5 Satz 1 PartG definiert.

Intention des Urteil war es, erstens die Gefahr zu reduzieren, dass sich die Parteien zu viel Geld selbst bewilligen, zweitens wollte man verhindern, dass sich die Parteien von der finanziellen Unterstützung der Bürger unabhängig machen und sich damit die Bürgerferne der Parteien möglicherweise noch verschärfen könnte. Ob die Umsetzung dieses Urteils des BVerfG die angeführten Gefahren eindämmen oder zumindest reduzieren konnte, wird im folgenden zu diskutieren sein.

4. Das aktuelle System der Parteienfinanzierung

Zuerst stellt sich die Frage, wie sich das System der Parteienfinanzierung in Deutschland im allgemeinen darstellt und speziell zu welcher Ausgestaltung des Systems der staatlichen Parteienfinanzierung das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1992 geführt hat.

Nach Beyme gibt es eine Dreiteilung bei der Parteienfinanzierung.^[11] Zum ersten Teil, den sogenannten organisationsinternen Finanzquellen, werden die Mitglieds- und Mandatsträger-beiträge, Einkommen aus Vermögen, Veranstaltungen und Publikationen hinzugerechnet. Der zweite Teil beinhaltet die Zuwendungen von Privatpersonen, Unternehmen und Interessengruppen von außen. Die staatliche Unterstützung der Parteien aus dem Bundeshaushalt wird als dritter Teil bezeichnet. Im Folgenden werden die einzelnen Formen der Parteienfinanzierung betrachtet.

Die Beiträge der Mitglieder sind eine der Haupteinnahmequellen der Parteien. Zu dem Posten der Mitgliedsbeiträge werden im Rechenschaftsbericht der Parteien auch die Mandatsträgerbeiträge (sogenannte „Parteisteuern“) hinzugerechnet, obwohl es sich hierbei um eine indirekte staatliche Unterstützung handelt, da diese Beiträge von den Entschädigungen für die Abgeordneten bezahlt werden. Diese Einnahmequelle hat eine große Bedeutung, denn bei den Parteien, die im Bundestag vertreten sind, belaufen sich diese zwischen 20 und 30 Prozent des gesamten Beitragsaufkommens. Die größte Zahl der Beiträge stammt dabei von ehrenamtlich in der Kommunalpolitik Tätigen und nicht wie man annehmen könnte von den Berufspolitikern.^[12]

Die Beiträge machten bei der SPD im Jahr 2001 einen Anteil von 48,90 Prozent der gesamten Einnahmen aus. Bei der CDU lag dieser Anteil im selben Jahr bei 43,53 Prozent, bei der F.D.P. bei 22,09 Prozent und bei Bündnis 90/Die Grünen bei 38,29 Prozent. Die Höhe der zu zahlenden monatlichen Mitgliedsbeiträge (vor allem bei einem Einkommen von über 4000 Euro) schwankt erheblich. In diesem Fall hat ein SPD Mitglied laut Satzung mindestens 240 Euro zu zahlen, während ein CDU Mitglied gerade einmal ca. 40 Euro entrichten soll.^[13] Auch bei einem Einkommen von 2000 Euro gibt es große Unterschiede. So muss ein F.D.P. Mitglied in diesem Fall ca. 10 Euro monatlich entrichten, während es bei einem SPD Mitglied rund 55 Euro monatlich sind.^{[14] [15]} In der Realität weichen die Beitragszahlungen von den satzungsgemäßen Empfehlungen der Parteien erheblich ab. Der durchschnittliche gezahlte Jahresbeitrag bei der SPD beträgt 113 Euro, bei der CDU 97 Euro, während der gezahlte Mitgliedsbeitrag bei der F.D.P. nur bei 94 Euro liegt.^[16]

[...]

^[1] o.V.: Parteifinanzen, in http://www.welt.de/z/newsticker/ticker, 30.05.2004.

^[2] Vgl. Gregor Stricker 1998: Der Parteienfinanzierungsstaat. Baden-Baden, S. 23.

^[3] Vgl. Hans Herbert von Arnim 1996: Die Partei, der Abgeordnete und das Geld. München, S. 22 (im folgenden zitiert als: Die Partei).

^[4] Vgl. Gregor Stricker 1998: a.a.O., S. 40.

^[5] Vgl. ebd., S. 43.

^[6] Vgl. Klaus von Beyme 2000: Parteien im Wandel. Wiesbaden, S. 144.

^[7] Vgl. Gregor Stricker 1998: a.a.O., S. 43.

^[8] Vgl. Hans Herbert von Arnim, Die Partei, a.a.O., S. 81 f..

^[9] Vgl. ebd., S.89.

^[10] Vgl. BverfGE 85,264 (290), zitiert aus: Hans Herbert von Arnim, Die Partei, a.a.O., S. 90.

^[11] Vgl. Klaus von Beyme 2000: Parteien im Wandel, a.a.O., S. 128.

^[12] Vgl. Uwe Andersen et.al. 2003: Handwörterbuch des politischen Systems. Opladen, S. 469.

^[13] Vgl. CDU Mitgliedsantrag 2004, in: http://www.cdu.de/doc/pdf/mitgliedsantrag_2004.pdf, 16.07.2004.

^[14] Vgl. FDP Beitragsordnung 2004, in: http://www.fdp-bundesverband.de/mitgliedschaft/beitragsordnung.phtml,

16.07.2004.

^[15] Vgl. SPD Finanzordnung 2004, S. 1, in: http://www.spd.de/servlet/PB/-s/bivnf416hcjz81cjus4n10adcpy1q1jxhx/show/1031453/Finanzordnung%20Januar%202004.pdf, 16.07.2004.

^[16] o.V.: Knausrige Liberale, in: Der Spiegel, Nr. 25 vom 21.06.2004, S. 21.