EU-Lobbying. Rechtliche Grundlagen, Probleme, Legitimierung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffsklärung: Lobbying

3. Rechtliche Grundlagen

4. Die Akteure
4.1 Lobby-Organisationen, Verbände, Interessengruppen
4.2 Die Adressaten von Lobbying in der EU

5. Funktionen von Lobbying

6. Probleme und Legitimation von EU-Lobbying
6.1 Politikberatung und Entlastung des Staates
6.2 Demokratiedefizit aufgrund von Partikularinteressen bei der Entstehung von Gesetzen
6.3 Transparenzdefizit

7. Fazit

8. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Der Begriff Lobbying oder Lobbyismus ist nicht nur in der Bundesrepublik Deutschland häufig negativ besetzt. Wenn von Lobbying die Rede ist, dann meist im negativen Kontext, wie bei Betrugsvorwürfen, Machtmissbrauch oder zweifelhaftem Einfluss durch die Industrie und Wirtschaft. Dass Lobbying legal und seitens der EU-Institutionen sogar erwünscht ist und ein wichtiger Bestandteil eines demokratischen Systems wie der EU zu sein scheint, bleibt in der öffentlichen Diskussion zumeist außen vor.

Da mittlerweile auch die Mehrheit der Gesetze in Brüssel verabschiedet wird, steigt die Bedeutung von Lobbyismus auf EU-Ebene und wissenschaftliche Beiträge nehmen zu: Allein zwischen 1998 und 2004 wurden bereits 84 % unserer Gesetze in Brüssel beschlossen. Dem gegenüber stehen lediglich 16 % der Gesetze, die im Bundestag in Berlin verabschiedet wurden (RP Online 2007).

Vor diesem Hintergrund ist es dennoch verwunderlich, dass der Forschungsstand bzgl. Einfluss und Rolle von Lobby-Gruppen auf der Ebene der Europäischen Union – auch wenn in den letzten Jahren eine Reihe an Publikationen erschienen sind – nach wie vor recht dünn ist.

Seit Anfang der 19990er Jahre kann man von einer verstärkten Diskussion um die Reglementierung von Lobbying sprechen, „die bis heute u.a. aufgrund der institutionellen Weiterentwicklung der EU nicht abgeschlossen ist“ (Biedermann 2004, S. 7).

Immer wieder dann, wenn ein neuer Fall von ungerechtfertigter Einflussnahme oder fragwürdiger Verstrickungen zwischen Wirtschaft und Politik bekannt wird, ist der Ruf nach Regulierung oder gesetzlicher Regelung von Lobbying-Tätigkeiten groß: Welche Rolle spielen Lobbyisten in der europäischen Politik? Wird der Staat durch die Lobbyisten unterwandert? Existiert ein Machtungleichgewicht zwischen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Interessen? Wie sind die Lobbying-Aktivitäten aus demokratietheoretischer Perspektive zu beurteilen?

In der vorliegenden Arbeit wird u.a. versucht, diesen Fragen eine Antwort zu geben. Kapitel 2 beschäftigt sich mit dem Terminus Lobbyismus bzw. Lobbying und die damit assoziierten Begriffe. Anschließend werden rechtliche Grundlagen und die Akteure im Zusammenhang mit Lobbying in der EU dargelegt. Das darauffolgende Kapitel beschäftigt sich mit den verschiedenen Funktionen von Lobbying. Den Hauptteil bildet Kapitel 6, welches sich mit der Frage auseinandersetzt, wie sich Lobbying auf EU-Ebene demokratisch legitimieren lässt. Hierbei spielen die Fragen nach Transparenz, Partikularinteressen, Informationsgewinn und Entlastung des Staates eine Rolle.

2. Begriffsklärung: Lobbying

Eine allgemeingültige Definition von Lobbying bzw. Lobbyismus existiert nicht. Jedoch ist für diese Arbeit eine Definition unerlässlich, da klar sein muss, welche Akteure und welche Verfahren Gegenstand der Betrachtung sind.

Der Begriff Lobbying geht auf das lateinische lobia (Galerie) zurück (Klemens 2011, S. 15) und leitet sich von der englischen Bezeichnung „Lobby“ (Vor- und Wandelhalle) ab. Darüber wie der Begriff zu seiner heutigen Bedeutung gelangte, existiert in der Wissenschaft nahezu übereinstimmend die folgende Theorie: Jene Theorie beruft sich auf die Tatsache, dass in den Vorräumen des Parlamentes oftmals Treffen und Verhandlungen zwischen Parlamentariern und Nicht-Parlamentariern stattfanden (Michalowiztz 2007, S. 19). Vermutlich ab 1820 wurde der Begriff Lobby zunehmend synonym für eine Gruppe verwendet, die versucht Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess zu nehmen (Michalowitz 2007, S. 19).

Fischer definiert Lobbying als „[den] Versuch der Beeinflussung von Entscheidungsträgern durch Dritte“ (Fischer 1997, S. 35). Hierbei unterscheidet er – gerade für den Bereich Europäische Union – zwei Formen: privates – nicht-staatliches – Lobbying und öffentliches – staatliches Lobbying. Für die vorliegende Arbeit beziehe ich mich ausschließlich auf nicht-staatliches Lobbying oder anders formuliert auf Interessenvermittlung durch nicht-hoheitliche Lobbyisten (Fischer 1997, S. 36). Dieser Form von Lobbyismus auf europäischer Ebene wird von „Gruppierungen betrieben, die dem privaten Sektor zuzurechnen sind, also beispielsweise Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände oder aber auch Braanchenvereinigungen“ (Fischer 1997, S. 36).

In der einschlägigen Literatur herrscht eine Begriffsvielfalt bzgl. der einzelnen Gruppen, deren Aufgabe es ist, Partikularinteressen auf politischer Ebene durchzusetzen. Neben dem bereits erläuterten Begriff Lobbying finden vorwiegend Verband, Interessengruppe oder Pressure Group Anwendung. Der Begriff Pressure Group hat ebenso wie der Begriff Lobby oder Lobbying wertenden Charakter und meint „eine Gruppierung, die sich, um ihre partikularen Interessen zu verwirklichen, eines spezifischen Mittels, nämlich des Einsatzes von Druckmitteln gegen politische Entscheidungsträger, bedient“ (Daumann 1999, S. 10). Im Gegensatz zur Interessengruppe, bei der das Vorhandensein eines gemeinsamen Interesses das wesentliche Merkmal ist, steht bei dem Begriff Verband das Vorhandensein einer gewissen organisatorischen Struktur im Vordergrund. Der Begriff des Interessenverbandes konkretisiert die Aufgabe eines Verbandes, die darin besteht, die materiellen oder nicht-materiellen Interessen der Verbandsmitglieder in Form von politischer Einflussnahme durchzusetzen (Daumann 1999, S. 10f.).

3. Rechtliche Grundlagen

Die EU selbst versteht Lobbying als legitimen Beitrag zur politischen Entscheidungsfindung. Bereits im Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl finden sich in Art. 18 des EGKS-Vertrages Ausführungen über Interessenvertretungen und Verbände. Gemäß diesem Artikel wurde bei dem Vorläufer der Kommission (Hohe Behörde) ein Beratender Ausschuss aus Vertretern der Erzeuger, Arbeitnehmer, Verbraucher und Händler zu einem gleichen Teil eingerichtet (Fischer 1997, S. 35). Die Rechte dieses Ausschusses wurden in Art. 46 konkretisiert, indem den Vertretern gewährt wird, „der Hohen Behörde zu den sie angehenden Fragen Anregungen oder Bemerkungen jeder Art vorzulegen“ (Fischer 1997, S. 35). Die Hohe Behörde selbst kann „jederzeit die Regierungen, die verschiedenen Beteiligten (Unternehmer, Arbeitnehmer, Verbraucher und Händler) und ihre Verbände ebenso wie Sachverständige anhören“ (Fischer 1997, S, 35). Den Unternehmen, Arbeitnehmern, Verbrauchern, Händlern und deren Verbände selbst wird das Recht eingeräumt, „Anregungen oder Bemerkungen jeder Art“ zu „den sie angehenden Fragen“ vorzulegen (Fischer 1997, S. 35). Diese rechtliche Grundlage erlaubt den Verbänden folglich auch außerhalb des Beratenden Ausschusses deren Interessen aktiv – „durch Selbstbefassung“ – an die Hohe Behörde zu kommunizieren (Fischer 1997, S. 36). Für die heutige Zeit heißt dies, dass die Verbände aktiv an die Kommission herantreten können.

4. Die Akteure

Im Folgenden Kapitel werden die Akteure, die am Lobbying-Prozess teilnehmen näher beleuchtet. Neben den Lobbyisten selbst werden auch die Adressaten der Lobbying-Tätigkeiten in den Blickpunkt genommen.

4.1 Lobby-Organisationen, Verbände, Interessengruppen

Die ersten Studien über Interessenpolitik auf europäischer Ebene rückten zunächst die europäischen Verbände, „die i.d.R. nationale Verbände vereinten“, in den Mittelpunkt ihrer Untersuchungen (Eising & Kohler-Koch 2005, S. 15). Im Jahr 2002 zählte die CONNECS-Datenbank der Kommission 941 EU-Verbände, von denen 59 % ihren Sitz in Brüssel hatten (Eising & Kohler-Koch 2005, S. 15).^[1] Im Gegensatz dazu stehen die 170 nationalen Verbände, die sich aufgrund der Interessenheterogenität gezwungen sahen, selbst in Brüssel aktiv zu werden (Stand 2003: Greenwood 2003). Die direkten Interessenvertretungen durch Unternehmen (sog. In-House-Lobbyisten) folgten erst später, weshalb die wissenschaftlichen Untersuchungen noch jüngerer Natur sind. 2003 wurden 250 Unternehmen gezählt, die über ein Büro in Brüssel verfügten (Nugent 2003, S. 281). Wie viele Lobbyisten genau in Brüssel arbeiten bleibt schwer zu sagen, da nicht alle hauptberuflich als Lobbyisten tätig sind und sich als solche zu erkennen geben (Biedermann 2004, S. 22). Schätzungen zufolge arbeiten zwischen 15000 und 20000 Lobbyisten in Brüssel (MEU Strasbourg) (Deutsche Wirtschafts Nachrichten 2013a). Somit handelt es sich bei Brüssel um den zweitgrößten Ballungsraum von Lobbyisten weltweit, direkt hinter Washington.

Über ein festes Büro in Brüssel verfügen ca. 2600 Interessengruppen. Bereits einige Zeit zuvor sprach Greenwood schon von einem „overcrowding“ (Greenwood 1997, S. 80), „also einer Überfüllung der Institutionen mit Interessenvertretern, die in manchen Fällen zu einer Verstopfung bzw. Blockierung der Entscheidungskanäle führen kann“ (Biedermann 2004, S. 22).

Neben den direkten Interessenvertretungen existieren die sog. Public Affairs-Berater bzw. –Firmen. Diese Lobbyingagenturen vertreten keine bestimmte Firma, sondern verfolgen die spezifischen Interessen wechselnder Auftraggeber. Neben den großen, wie APCO, Burson-Marsteller, Hill & Knowlton, Gplus und Weber Shandwick, sind mehrere hundert kleinere Public Affairs-Firmen in Brüssel ansässig.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: http://deutsche-wirtschafts-nachrichten.de/2013/02/13/eu-der-zentral-staat-ist-ein-paradies-fuer-industrie-lobbyisten/

4.2 Die Adressaten von Lobbying in der EU

Mit welchen verschiedenen Institutionen und Organen die Lobbyisten alltäglich zusammenarbeiten, wird im Folgenden geklärt. Die große Mehrheit der Lobbyisten-Tätigkeiten konzentriert sich auf die Europäische Kommission und das Europäische Parlament. Der Europäische Rat mit den Staats- und Regierungschefs spielt so gut wie keine Rolle, gleiches gilt auch für den Rat der Europäischen Union, bei dem nur über die nationalen Regierungen Einfluss genommen werden kann. Eine untergeordnete Rolle spielen auch der Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen, da beide kein Mitentscheidungsrecht haben und von den gesetzgebenden Organen lediglich angehört werden müssen (Biedermann 2004, S. 27f.)

Durch das ausschließliche Initiativrecht der Kommission gilt die Institution als „klassische[r] Anlaufpunkt für Lobbyisten (Fischer 1997, S 49). Denn nur die Kommission hat das Recht neue Gesetzte zu initiieren und „sie spielt die Schlüsselrolle in der Implementierung des bereits existierenden EU-Rechts“ (Kammer für Arbeiter und Angestellte für Wien 2011, S. 5).

Ein Chemielobbyist bekennt, dass die Generaldirektion III (Wirtschaft) ein Schutzengel, der Eingang und das Eintrittstor zur EU-Kommission sei: „Wenn wir Probleme haben, wenden wir uns zuerst an die Generaldirektion III. Die sind über alles informiert, was anderswo in der Kommission passiert, wegen ihres internen Konsultationsrechts“ (Hey 1994, zit. Nach König 1999, S. 194).

Etwa 80 % der Gesetzesentwürfe, die die Kommission erarbeitet hat, werden im weiteren Verlauf nicht verändert (Biedermann 2004, S. 27). Ein frühes Einwirken ist für die Lobbyisten somit von größter Bedeutung. Die Kommission selbst ist auf externes Fachwissen durch Interessengruppen angewiesen, da ihr „vergleichsweise kleine[r] bürokratische[r] Stab (…) nicht in der Lage (ist), sich ohne externe Ressourcen ausreichend selbst zu informieren“ (Michalowitz 2007, S. 66).

Die Kommission hat vor allem einen hohen Bedarf an Expertenwissen und Wissen um den Handlungsbedarf, da sie die gesetzgebende Institution ist, der es obliegt Gesetzesvorlagen zu verfassen. Die Lobbyisten konzentrieren sich verstärkt auf die Kommission, da sie bestrebt sind möglichst früh Informationen über die Vorhaben der EU zu erhalten, um dann ggf. eine eigene Position zu erarbeiten (Kleinfeld, Zimmer, & Willems 2007, S. 158).

Mit der rechtlichen Aufwertung des Europäoischen Parlamentes – vor allem durch den Vertrag von Maastricht 1993 - in Bezug auf das Gesetzgebungsverfahren spielt die Institution auch bei den Lobyyisten eine wichtigere Rolle. Um Entwürfe der Kommission zu bewerten, hat das Parlament ebenso einen Bedarf an Wissen. Konkret ist das das Wissen über die technisch machbaren Möglichkeiten bzw. das Fachwissen und das Wissen über die Bewertung von Handlungsalternativen (Greenwood 1997, S. 47, zit. in Leinfelder 2013, S. 25).

Dabei sind in Brüssel verschiedene Formen möglich: „„Parlamentarische Abende“ (…), gezielte Kontakte zu Ausschussvorsitzenden und Berichterstattern des Europäischen Parlaments sowie die Interessenvertretung über Abgeordnete, die zugleich Mitglied oder Funktionsträger einer Interessenorganisation sind“ (Weidenfeld 2006, S. 197).

5. Funktionen von Lobbying

Das folgende Kapitel setzt sich mit den Akteuren der Interessengruppen auseinander und nimmt deren konkrete Tätigkeiten und Funktionen in den Blickpunkt. Auf diese Weise lässt sich der Einfluss auf den politischen Prozess nachvollziehen. Darüber hinaus werden die einzelnen Funktionen hinsichtlich der Fragestellung, wodurch Lobbying auf EU-Ebene legitimiert ist, untersucht.

Die Aufgabe eines Lobbyisten besteht darin, als „eine Art politischer[r] Referent (en) für dessen Arbeitgeber, Verbandsmitglieder oder Kunden „relevante politische Entwicklungen zu beobachten, zu analysieren und gegebenenfalls darauf zu reagieren (…)“ (Michalowitz 2007, S. 74). Reagieren kann der Lobbyist durch eine Beteiligung oder Kommentierung der jeweiligen Entwicklung. Busch-Janser (2004, 87) unterscheidet drei Phasen der Tätigkeit eines Lobbyisten – unabhängig davon, für wen er arbeitet: die politische Analyse, die Strategieentwicklung und der Einsatz von Maßnahmen.

Die erste Stufe, die Analyse, nimmt den größten Teil der verschiedenen Tätigkeiten von EU-Lobbyisten ein und umfasst drei verschiedene Aufgaben: die Radar- oder Vorwarnfunktion, die Frühwarnfunktion und das gezielte Monitoring (Michalowitz 2007, S. 74f.). Die politische Analyse besteht neben dem reinen Sammeln von allgemeinen Informationen (Radar-, Vorwarnfunktion) vor allem aus dem politischen Monitoring, bei dem möglichst früh und präzise, gezielt Daten erhoben werden (Michalowitz 2007, S. 75). Auf der Grundlage der gesammelten Informationen wird aktives Lobbying betrieben. Die zweite und dritte Phase stellen die Strategieentwicklung und der Einsatz von Maßnahmen dar (Michalowitz, ebenda).

Manfred Strauch schreibt in seinem Standardwerk „Lobbying“ bzgl. Identifikation folgendes: „Identifikation (Theorie des dritten Mannes) der Entscheidungsträger und die Definition, wer auf welcher Ebene von wem angesprochen wird. Am wichtigsten ist häufig nicht der Minister oder der Kommissar, auch nicht der, der nominal insgesamt für ein Sachgebiet verantwortlich ist, sondern der, wie wir formulieren „dritte Mann (Frau)“, also derjenige, der als sachlich Zuständiger, und damit meist Sachverständiger, direkt mit dem Entwurf eines Textes oder der Vorbereitung einer Maßnahme betraut ist (zum Beispiel „Referentenentwurf“)“ (Strauch 1993, zit. nach König 1999, S. 196f.).

Neben dem Sammeln an Informationen und dem Informationsaustausch ist aber vor allem „die Beeinflussung des Willensbildungsprozesses der EU-Instanzen im laufenden legislativen Prozess“ der wichtigste Aufgabenbereich ( (Kleinfeld, Zimmer, & Willems, 2007, 157).

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^[1] Berücksichtigt wurden nur die Verbände, die Angaben zum Sitz ihrer Organisation gemacht hatten.