Organisation von Bildung zwischen Staat und Markt. Analyse partnerschaftlicher Ausbildungsprogramme

Inhaltsverzeichnis

Executive Summary

1. EINLEITUNG

2. EINGRENZUNG DER FORSCHUNGSFRAGE UND DARSTELLUNG DER METHODIK

3. DIE RAHMENBEDINGUNGEN PARTNERSCHAFTLICHER AUSBILDUNGSPROGRAMME
3a. Der rechtliche Rahmen der Organisation von Bildung auf FH-Stufe in Deutschland.
3b. Konkrete Probleme der staatlichen FHs bei der Organisation ihrer Ausbildungsgänge
3c. Die Diskussion um private Hochschulen in Bildungspolitik und Verwaltungsreformdebatte
3d. Konkrete Probleme der privaten FHs bei der Organisation ihrer Ausbildungsgänge

4. DREI PARTNERSCHAFTLICHE PROGRAMME IM VERGLEICH
4a. Elektro- und Informationstechnik an der staatlichen FH Ingolstadt.
4b. Fahrzeugelektronik und Informationssysteme bei BA Ravensburg und Audi AG
4c. Elektrotechnik an der privaten FH Heidelberg

5. LÖSUNGSANSÄTZE DER DREI VORGESTELLTEN PROGRAMME FÜR KONKRETE PROBLEME IM TRADITIONELLEN SYSTEM

6. HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN FÜR DIE ORGANISATORISCHE OPTIMIERUNG VON BILDUNG AUF FH-EBENE

7. SCHLUSSBETRACHTUNG

8. ANHANG

Executive Summary

Durch eine Zusammentragung der grössten Probleme staatlicher und privater Fachhochschulen (FHs) bei der Organisation ihrer Ausbildungsprogramme als Vorgabe für die weiteren Untersuchungen stellt sich in der vorliegenden Arbeit heraus, dass vor allem hohe Bewerberzahlen, knappe und oft stark reglementierte finanzielle Mittel, eine eingeschränkte Lehrbefugnis für staatliche und hohe Studiengebühren an privaten FHs zu den grössten Leistungsdefiziten des Status Quo gehören.

Anhand einer Analyse von drei Fallbeispielen wird aufgezeigt, dass partnerschaftliche Organisationsformen zwischen Staat und Markt Lösungsmöglichkeiten für diese Probleme bieten: Aus den Fallstudien ableitend wird empfohlen, Auswahlverfahren durch Partnerunternehmen der Praxis zur Vermeidung der Überfüllung von Hochschulen einzusetzen, stärkere Anreize für die Beteiligung der Privatwirtschaft an der Finanzierung von Ausbildungsprogrammen zu schaffen, Reglementierungen im Personal- und Finanzbereich zu lockern und die Erhebung von Studiengebühren durch eine Zusammenarbeit von Staat und Markt auch langfristig zu vermeiden.

In einer Schlussbetrachtung wird konstatiert, dass die Einräumung neuer Freiheiten notwendig erscheint, die Stärken des Staates aber nicht leichtfertig aufgegeben werden sollten. Letztere werden vor allem im etablierten und transparenten Professorensystem und der Möglichkeit des Staates zur Sicherstellung einer solidarischen Finanzierung von Bildung gesehen.

Offen bleiben muss die Frage nach der idealen institutionellen Wahl partnerschaftlich organisierter FHs. Allerdings wird aus den durch die Fallstudien gewonnenen Erkenntnissen gefolgert, dass sich in Hinblick auf eine möglichst hohe Qualität der Ausbildung weniger die Frage nach der optimalen institutionellen Wahl als jene nach der geeigneten Art und einem sinnvollen Umfang der inhaltlichen Beteiligung geeigneter Partner aus der Privatwirtschaft an Ausbildungsprogrammen stellt.

1. EINLEITUNG

„Die Erfahrung hat gelehrt, dass sich auf keinem Gebiet Unterlassungen oder Fehlleistungen so langfristig und nachhaltig auswirken wie bei der Gestaltung der Einrichtung von Bildung.“

Was die Göbbes-Gesellschaft (1989, S. 1307) schon vor beinahe 15 Jahren formulierte, dürfte heute nicht weniger aktuell sein: Die Pisa-Studie der OECD hat für den Bereich der Mittelschulen Europas gezeigt, dass Fehler in der Organisation von Bildung ungeahnte Konsequenzen nach sich ziehen können. Auch im europäischen Hochschulbereich bestehen Defizite in der Organisation, welche sich auf die Qualität von Bildung auswirken. Viele dieser Defizite ergeben sich aus einer zu starken Bindung der Hochschulen an staatliche Vorgaben.^[1] Der Begriff der ”Hochschulreform“ geistert denn auch seit nunmehr 30 Jahren durch politische Debatten und wissenschaftliche Publikationen, obgleich sich wenig an der Leistungsfähigkeit des Hochschulsystems verändert zu haben scheint. Deshalb geht es in dieser Arbeit um mögliche neue Beiträge zur Lösung der sich stellenden Probleme in der Organisation von Hochschulbildung zwischen Staat und Markt. Die Forschungsfrage soll wie folgt gestellt werden:

Ich untersuche drei partnerschaftlich organisierte, deutsche Ausbildungsprogramme auf Fachhochschulebene, um herauszufinden, wo jeweilige Stärken und Schwächen liegen, damit ich verstehen kann, wie die Organisation von Bildung auf Fachhochschulebene in Deutschland optimiert werden könnte.

Freilich müssen für die Beantwortung der Forschungsfrage als Rahmenbedingung für partnerschaftlich organisierte Programme vorerst die zentralen Probleme des traditionellen Systems dargestellt werden, um anschliessend überprüfen zu können, ob partnerschaftliche Organisationsformen Lösungen für die aktuellen Probleme bereithalten. Es muss auch geklärt werden, was beispielsweise unter ’partnerschaftlichen Organisationsformen’ genau zu verstehen ist. Entsprechende Eingrenzungen und Erklärungen zum Vorgehen in der Untersuchung sind Gegenstand des nächsten Kapitels.

2. EINGRENZUNG DER FORSCHUNGSFRAGE UND DARSTELLUNG DER METHODIK

Eine Auseinandersetzung mit allen möglichen Fragen im Bereich der Hochschulbildung und ihrer Organisation kann hier kaum angestrebt werden. Vielmehr müssen wesentliche Einschränkungen hinsichtlich der Forschungsfrage vorgenommen werden.

In der vorliegenden Arbeit sollen unterschiedlichste Möglichkeiten zur partnerschaftlichen Organisation von Ausbildungsprogrammen untersucht werden, um eine breite Abstützung sich anschliessender Handlungsempfehlungen gewährleisten zu können. Auch wenn oft alle denkbaren Formen partnerschaftlicher Organisation zwischen privaten und staatlichen Akteuren als ”Public Private Partnership“ (PPP) bezeichnet werden, wird hier bewusst auf diese Bezeichnung verzichtet und alternativ der Begriff ”partnerschaftlich organisierte Ausbildungsprogramme” verwendet. Denn die untersuchten Beispiele aus der Praxis fallen nicht alle unter die enge verwaltungswissenschaftliche Definition des PPP-Konzeptes: Nach Budäus & Grüning (1996, S. 130) bezieht sich PPP im engeren Sinne nur auf Organisationsformen formeller Zusammenarbeit des Staates mit dem privaten Sektor überall dort, wo komplementäre Ziele erreicht werden sollen. Einige der hier untersuchten Fallbeispiele stellen nur im weiteren Sinne Formen formeller Zusammenarbeit dar. Dass die oft normativ eingefärbten Ziele staatlicher Bildungseinrichtungen zu den strategischen Zielsetzungen der privatwirtschaftlichen Partner nicht immer komplementär sind, versteht sich von selbst. Dennoch soll an geeigneter Stelle zur Systematisierung des Vergleiches eine Klassifizierung der Fallbeispiele anhand der Definition von PPP durch Budäus & Grüning vorgenommen werden, auch wenn eine entsprechende Eingrenzung auf PPPs in diesem Sinne nicht vorgenommen wird.

Eine Eingrenzung wird hingegen auf die Fachhochschulebene in Deutschland vorgenommen, weil die Fachhochschulen (FHs) unter dem Aspekt der Organisation zwischen Staat und Markt als Teil des Hochschulsystems noch wenig untersucht wurden, und weil besonders in Deutschland einige neue Konzepte entstanden sind.

Eine Eingrenzung soll zudem in Hinsicht auf die Anerkennung der Programme vorgenommen werden: Um den Rahmen der Arbeit nicht zu sprengen und Vergleichbarkeit gewährleisten zu können, sollen in der vorliegenden Arbeit nur staatlich anerkannte Ausbildungsgänge untersucht werden.

Eine letzte Einschränkung soll dadurch vorgenommen werden, dass der Fokus in dieser Arbeit auf die Qualität von Bildung auf Fachhochschulebene gelegt wird. Es geht also vor allem um die Frage der Optimierung der Organisation auf FH-Ebene in Hinblick auf die Chancen der Absolventen auf dem Arbeitsmarkt und weniger um Möglichkeiten zur Effizienzsteigerung im Hochschulsystem.^[2]

Um nach und nach die Forschungsfrage beantworten zu können, wird wie folgt vorgegangen: Vorerst werden die Rahmenbedingungen partnerschaftlich organisierter FH-Studiengänge als Vorgabe und Anspruchsgrundlage für alternative, d.h. auch partnerschaftliche Organisationsmöglichkeiten untersucht. Gesetzliche Rahmenbedingungen als Ursache für viele Leistungsdefizite im traditionellen System werden hier genauso thematisiert wie konkrete Probleme rein staatlicher Ausbildungsprogramme sowie die Diskussion um Privatisierungen im Bildungsbereich und die konkreten Probleme privater FHs als Auslöser für gemischtwirtschaftliche Organisationsformen. Anschliessend soll es zu einem Vergleich dreier Beispiele partnerschaftlicher Programme und deren Ansätze zur Problemlösung kommen, um daraus am Ende der Arbeit einige Handlungsempfehlungen für die Organisation von Bildung zwischen Staat und Markt im FH-Bereich ableiten zu können.

3. DIE RAHMENBEDINGUNGEN PARTNERSCHAFTLICHER AUSBILDUNGSPROGRAMME

3a. Der rechtliche Rahmen der Organisation von Bildung auf FH-Stufe in Deutschland.

Nicht nur in Deutschland gibt es kein Gesetz für „partnerschaftlich organisierte Hochschulen“, wohl aber beispielsweise solche für FHs und Berufsakademien (BAs), aus welchen sich einige Leistungsdefizite traditionell organisierter Hochschulen ergeben. Aus diesen Leistungsdefiziten ergeben sich wiederum die Ansprüche an neue Organisationsformen und somit ein Teil der Rahmenbedingung für partnerschaftlich organisierte Ausbildungsprogramme auf FH-Ebene in Deutschland.

Betrachtet man die Regelungen auf Bundesebene, so scheint es, der rechtliche Rahmen habe kaum Einfluss auf die Organisation von Hochschulbildung: Die Autonomie der Hochschulen in der Lehrplanung wird schon in den Grundrechten besonders geschützt (Jarras & Pieroth 1997, S. 203) und die Kompetenz des Bundes beschränkt sich deshalb im Wesentlichen darauf, allgemeine Grundsätze zu erlassen (Mischke, 1997, S. 24).^[3] Diese sind auf einer niedrigeren Stufe, im Hochschulrahmengesetz (HRG) festgehalten, wobei von Teilen der juristischen Lehre in Deutschland umstritten ist, ob selbst die geringe Regelungsdichte des HRG nicht schon die verfassungsrechtlich beschränkten Bundeskompetenzen überschreitet (Jarras & Pieroth 1997, S. 751). Die grösste Regelungsdichte bestehet aber auf der nächsten Gesetzesebene, den Fachhochschulgesetzen (FHGs) der einzelnen Länder. Nach Mischke (S. 25) hätten die Länder den einzelnen FHs im gleichen Masse Freiheiten zu gewähren, wie das HRG den Ländern Spielraum lässt. Diese Auffassung wird hier zwar nicht geteilt, zumal die verfassungsrechtliche eigenständige Kompetenz der Länder dann kaum noch Sinn ergeben würde. Dennoch ist bei einem Blick auf einige Bundesländer unverkennbar, dass auf der Gesetzesstufe der FHGs die grössten Einschränkungen bestehen.^[4] Die Regelungen auf Ebene der Länder können daher viel eher als Ursache für einige Probleme gesehen werden, als jene auf Bundesebene.

Eine andere Situation ergibt sich freilich für die privaten FHs, deren Anerkennung in den einzelnen FHGs geregelt ist. So liegt es im Ermessen der Länder, unter welchen Bedingungen sie die Diplome privater FHs staatlich anerkennen. In vielen Ländern müssen beispielsweise die Studien- und Prüfungsordnungen von den jeweiligen Ministerien gebilligt werden, damit eine private FH die staatliche Anerkennung erhält.^[5]

Im Weiteren sind in der vorliegenden Arbeit die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Berufsakademien (BAs) als Teil der Fachhochschulebene von Interesse. Diese gleichen den rechtlichen Einschränkungen der FHs stark, Abweichungen werden weiter unten an passender Stelle aufgezeigt.

Im Folgenden soll es um einige konkrete Probleme gehen, welche sich zu einem grossen Teil aus den gesetzlichen Rahmenbedingungen für staatliche FHs ergeben.

3b. Konkrete Probleme der staatlichen FHs bei der Organisation ihrer Ausbildungsgänge

Wenn im Folgenden also die Probleme staatlicher FHs als eine Rahmenbedingung für partnerschaftliche Ausbildungsprogramme dargelegt werden, weil sich der Erfolg solcher Programme an den Lösungsvorschlägen für bestehende Probleme messen lassen muss, so soll dabei eine Konzentration auf die grössten, am häufigsten genannten Probleme erfolgen. Nur so kann im Rahmen der vorliegenden Arbeit weiter unten eine adäquate Untersuchung von Fallbeispielen auf die zu lösenden Probleme gewährleistet werden.

1. Zu viele Bewerber:

Im Bereich der Fachhochschulen nahm die Zahl der Studienanfänger zwischen den Wintersemestern 2001/02 und 2002/03 weiter zu und stieg um 5.6 % (Statistisches Bundesamt Deutschland, 2003). Wenngleich auch langfristig aufgrund demographischer Gegebenheiten mit einer Stagnation der Studierenden-Zahlen gerechnet werden kann, haben die staatlichen Fachhochschulen heute noch ansteigenden Zulauf. Dass überfüllte Programme der Qualität der Ausbildung schaden, muss hier kaum bewiesen werden.

Die staatlichen FHs könnten hinsichtlich der steigenden Bewerberzahlen also Entlastung durch eine Ergänzung der Hochschullandschaft durch partnerschaftliche Programme gebrauchen, weil aufgrund der Finanzlage ein ausreichender Ausbau des Hochschulwesens nicht wahrscheinlich scheint.

Eine Herausforderung hinsichtlich der Finanzlage der einzelnen FHs soll im Folgenden eingehender geschildert werden.

2. Zu knappe finanzielle Mittel und zu starke staatliche Reglementierung im Finanzbereich:

Deutsche FHs müssen mit immer weniger Geld vom Staat auskommen (Loos, 2002). Dass darunter die Qualität der Lehre leidet, kann rasch erklärt werden: Weil nach Thieme (S. 52) bei den meisten Studiengängen die Personalkosten den grössten Teil der Aufwendungen an Hochschulen ausmachen, schädigen knappe finanzielle Mittel vor allem der Qualität des Lehrkörpers. Ausserdem sind diese knappen finanziellen Mittel durch den Staat auch zu stark reglementiert, was durch die Leiter vieler Hochschulen beklagt wird.^[6]

Partnerschaftliche Organisationsformen könnten einen Beitrag zu den Herausforderungen in bezug auf die Finanzierung leisten, wie sich weiter unten zeigen wird. Ein Problem in Fragen der Qualität der Lehre entsteht den staatlichen FHs aber nicht bloss durch knappe finanzielle Ressourcen und begrenzte Gestaltungsmöglichkeiten bei deren Einsatz, wie im nächste Punkt deutlich wird.

[...]

^[1] Vgl. zum Problem staatlicher Reglementierungen im Hochschulbereich: Rosigkeit (1995) oder auch Müller-Böling (2000).

^[2] Gleichwohl wird aber nur nach Handlungsempfehlungen gesucht, welche nicht zu höheren, sondern teilweise sogar zu niedrigeren Kosten des Hochschulsystems führen könnten, was in den Kapiteln 5 und 6 deutlich wird.

^[3] Siehe zu den abschliessend aufgezählten Bundeskompetenzen im Hochschulbereich Art. 5 Abs. 3, 72, 75 Abs. 1a GG.

^[4] Siehe zur differenziert vorgeschriebenen Organisation der Lehre z.B. das Bayerische Hochschulgesetz, Art. 70 –84, oder zur stark reglementierten Prüfung an Baden-Württembergischen FHs z.B. das Gesetz über die Fachhochschulen (FHG) im Lande Baden-Württemberg, § 35-37.

^[5] Vgl. dazu z.B. das Bayerische Hochschulgesetz, Art. 115 Abs. 2 oder auch das Gesetz über die Fachhochschulen im Lande Baden-Württemberg, § 89, Abs. 7.

^[6] Vgl. dazu z.B. die Ausführungen des ehemaligen Hochschulrektors Müller-Böling (S. 174 ff.).