Strategisches Kostenmanagement in der öffentlichen Verwaltung am Beispiel einer Kommunalverwaltung

Inhalt

II. Abbildungsverzeichnis

III. Tabellenverzeichnis

IV. Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Aufbau und Methodik

2 Kostenmanagement
2.1 Bedeutung und Ziele des Kostenmanagements
2.2 Operatives und Strategisches Kostenmanagement
2.3 Instrumente des Kostenmanagements

3 Strategische Steuerung
3.1 Controlling
3.2 Strategisches Controlling
3.3 Unterschiede und Gemeinsamkeiten zum Kostenmanagement

4 Öffentliche Verwaltung
4.1 Struktur und Reform
4.2 Finanzsituation öffentlicher Verwaltungen
4.3 Besondere Schwierigkeiten in der öffentlichen Verwaltung

5 Kostenmanagement in der öffentlichen Verwaltung
5.1 Strategisches Controlling in der öffentlichen Verwaltung
5.1.1 Umweltanalyse
5.1.2 Unternehmensanalyse
5.1.3 Zusammenfassung durch eine SWOT-Analyse
5.1.4 Formulierung einer Strategie
5.1.5 Strategische Kontrolle
5.2 Anwendbarkeit der Kostenmanagement-Instrumente
5.2.1 ABC-Analyse
5.2.2 Fixkostenmanagement
5.2.2.1 Fixkostenreduktion
5.2.2.2 Fixkostenflexibilisierung
5.2.2.3 Kapazitätsmanagement
5.2.3 Outsourcing und Insourcing
5.2.4 Zero-Base Budgeting (ZBB)
5.2.5 Sonstige Instrumente

6 Vorstellung der Beispielkommune

7 Umsetzungs- und Lösungsansätze für die Beispielkommune
7.1 Zielsetzung und strategische Analyse
7.2 Anwendung geeigneter Instrumente
7.2.1 ABC-Analyse
7.2.2 Fixkostenmanagement und Outsourcing
7.2.2.1 Ansätze zum Fixkostenmanagement in Schulen
7.2.2.2 Ansätze zum Fixkostenmanagement im Produkt Immobilienmanagement
7.2.2.3 Ansätze zum Fixkostenmanagement im Produkt Personalangelegenheiten
7.2.2.4 Ansätze zum Insourcing im Rahmen der Interkommunalen Zusammenarbeit
7.2.3 Ansätze zum Zero-Base-Budgeting
7.2.4 Abschließende Beurteilung und Empfehlung

8 Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Rechtsquellenverzeichnis

Ehrenwörtliche Erklärung

Anlagen

II. Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Charakteristische Kostenverläufe

Abbildung 2: Entwicklung der Stückkosten

Abbildung 3: Der Führungsprozess

Abbildung 4: Bestandteile des Haushaltsplans.

Abbildung 5: Steuerung durch den Produkthaushalt.

Abbildung 6: SWOT-Analyse

Abbildung 7: Marktattraktivitäts-Portfolio

III. Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Abgrenzung strategisches/operatives Controlling..

Tabelle 2: ABC-Analyse der Erträge.

Tabelle 3: ABC-Analyse der Aufwendungen

Tabelle 4: XYZ-Analyse der Erträge

Tabelle 5: XYZ-Analyse der Aufwendungen

Tabelle 6: Entgeltpotenzial durch Schulraumvermietung

Tabelle 7: Zero-Base-Budgeting am Beispiel der Konrad-Lorenz-Schule

IV. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Problemstellung

Öffentliche Haushalte zeichnen sich durch tiefgreifende strukturelle Defizite und immense Verschuldung aus. Der Verwaltungsalltag ist durch finanzielle Einschränkungen und Spar­maßnahmen geprägt. Infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise und steigenden Soziallasten erreichen Schuldenstände und Haushaltsdefizite immer neue Höchststände. Modernisierungsprozesse dauern an, trotzdem reichen bisher gängige Einsparmethoden offensichtlich nicht aus, um die Finanzlage öffentlicher Verwaltungen effektiv zu verbessern. Auch die vom Verfasser untersuchte Beispielkommune prognostiziert für das Haushaltsjahr 2011 ein Haushaltsdefizit in einem mittleren zweistelligen Millionenbereich. Dieser dramatischen Finanzsituation geschuldet ist es notwendig neue, intelligente und nachhaltige Ansätze zu entwickeln, Kosten einzusparen, Erlöse zu generieren und Prozesse effizienter zu gestalten.

In diesem Zusammenhang wird in dieser Arbeit ein strategisches Kostenmanagement-konzept erarbeitet. Kostenmanagement dient der aktiven und zielorientierten Beeinflussung von Kosten mit dem Ziel, Kosten zu senken und Kostenverläufe zu optimieren.^[1] Dafür bedient sich das Kostenmanagement zahlreichen Kostenmanagement-Instrumenten, die sich je nach Zielsetzung unterschiedlich eignen und unterschiedliche Erfolge versprechen.

Im Fokus dieser Masterarbeit steht die Hypothese, dass durch den Einsatz betriebswirtschaftlicher Kostenmanagement-Instrumente in der öffentlichen Verwaltung nachhaltige Konsolidierungspotenziale ausgeschöpft werden können.

Aufgrund der Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung ist der Einsatz betriebs-wirtschaftlicher Methoden mit Schwierigkeiten verbunden. Die Strukturen öffentlicher Verwaltungen unterscheiden sich erheblich von der Marktwirtschaft. Verwaltungshandeln wird von Rechtsvorschriften und politischen Entscheidungsträgern und nicht vom Markt geprägt. Es bestehen keine Gewinnerzielungsabsichten. Öffentliche Leistungen sind meist gesetzlich vorgeschrieben und daher indisponibel, kaum zu beeinflussen, monetär nicht zu bewerten und unentgeltlich bzw. durch allgemeine Steuern finanziert. Der Generierung neuer, zusätzlicher Einnahmen sind Grenzen gesetzt. Zudem zeichnet sich die Kostenstruktur durch einen sehr hohen Anteil an fixen Kosten aus, was die Anpassungsfähigkeit an Veränderungen erschwert und das Risiko vor ungenutzten Kosten erhöht.^[2]

Die Prüfung der Praktikabilität und der Anwendung von ausgewählten, strategischen Kostenmanagement-Instrumenten auf die öffentliche Verwaltung ist daher ein Schwerpunkt dieser Arbeit. Für die Auswahl entsprechender Instrumente ist es erforderlich, Strategien für die öffentliche Verwaltung zu entwickeln. Als Fundament für die Planungen müssen Umweltentwicklungen, die Auswirkungen auf die öffentliche Aufgabenerfüllung haben, in Form einer strategischen Analyse identifiziert werden.

Konkretisiert wird die Analyse durch die Anwendung ausgewählter Instrumente auf eine konkrete Landkreisverwaltung mit dem Ziel, effektive, quantifizierbare Einspar- oder Erlöspotenziale aufzudecken, neue Denkanstöße für die politisch Verantwortlichen^[3] zu erarbeiten sowie Lösungs- und Implementierungsansätze für ein strategisches Kosten-management zu entwickeln, um so einen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung zu leisten.

1.2 Aufbau und Methodik

Die Master-Thesis besteht aus acht Kapiteln.

Beginnend mit der Einleitung wird die Problemstellung fokussiert. Darauf folgt die theoretische Aufarbeitung des Begriffs Kostenmanagement, dessen Bedeutung und Ziele. In diesem Zusammenhang wird eine Sammlung von Kostenmanagement-Instrumenten vorgestellt. Da die Effektivität dieser Systeme von einer sachgemäßen Analyse und Steuerung der öffentlichen Haushalte abhängig ist, werden die Grundlagen des Controllings in Kapitel 3 erarbeitet. Dabei wird die Einordnung des Controllings in das Gefüge des Kostenmanagements erläutert. Dieses theoretische Fundament aus Kapitel 2 und 3 wird anhand einer umfangreichen Literaturrecherche erarbeitet.

Anschließend werden in Kapitel 4 die Struktur, die Besonderheiten und die Modernisierungsreform der öffentlichen Verwaltung beleuchtet. Dies bildet die Grundlage für die in der Master-These behandelte Problemstellung. Im Vorgriff auf Kapitel 7 wird der Fokus der Betrachtung auf der Gebietskörperschaft des Landkreises liegen.

Hierauf folgt in Kapitel 5 die Anwendung der in der Theorie vorgestellten Instrumente auf die Praxis der öffentlichen Verwaltung. Die Kostenmanagement-Instrumente werden vor dem Hintergrund der aufgezeigten Schwierigkeiten auf Anwendung und Praktikabilität abstrakt geprüft, um ein spezielles, auf die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung abgestimmtes, Kostenmanagement-Konzept zu entwickeln. Nach einer strategischen Analyse der öffentlichen Verwaltung, welche die Rahmenbedingung für die Instrumente setzt, führt der Autor eine Auswahl von Instrumenten praktisch aus. Aufgrund der Kostenstruktur der öffentlichen Verwaltung, der besonderen Bedeutung der fixen Kosten und der Erkenntnisse aus der strategischen Analyse wird das Fixkostenmanagement in den Fokus der Ausführungen gestellt.

Die Vorstellung des Landkreises, welche in Kapitel 6 vorgesehen ist, wird aus Datenschutzgründen in dieser Version nicht aufgeführt. Zusammen mit Kapitel 4 stellt dieses Kapitel die Ist-Situation dar.

Die gewonnenen Erkenntnisse aus Kapitel 5 werden in Kapitel 7 auf konkrete Bereiche und Objekte der Kreisverwaltung praktisch angewendet. Hierbei werden verschiedene Ansätze und Ideen zur Reduzierung von Kosten, Optimierung von Kapazitäten, Ausschöpfung von Erlöspotenzialen sowie zur Verbesserung der organisatorischen Strukturen und Rahmenbedingungen erarbeitet. Diese beiden Kapitel bilden den Kern dieser Arbeit.

Abschließen wird die Master-Thesis mit einem Fazit und einem Ausblick.

2 Kostenmanagement

2.1 Bedeutung und Ziele des Kostenmanagements

Produktvielfalt, kleinere Auftragsstückzahlen und hohe Nachfragemacht mit steigenden Qualitäts- und Preisansprüchen bewirken eine Zunahme und reduzieren die kurzfristige Beeinflussbarkeit von Kosten^[4]. Bei gleichzeitig steigendem Kostendruck und Wettbewerb werden Unternehmen gezwungen, immer effektiver zu wirtschaften.^[5] Vor dem Hintergrund der umfangreichen öffentlichen Pflichtleistungen und der seit Jahren leeren öffentlichen Kassen trifft dieses Problem besonders auf die öffentliche Verwaltung zu. Damit steigt die Notwendigkeit und die Bedeutung eines effektiven Kostenmanagements.

Unter dem Begriff Kostenmanagement versteht man die aktive, zielorientierte Gestaltung und Beeinflussung der Kosten, mit dem Ziel Unwirtschaftlichkeiten festzustellen und abzubauen, Effizienz und Effektivität zu erhöhen. Während in der Kostenrechnung die Kosten eines Unternehmens erfasst und verursachungsgerecht verrechnet werden, werden im Kostenmanagement die Rahmenbedingungen, die zu der Entstehung der Kosten geführt haben, in die Überlegungen mit eingebracht. Dabei soll die Unternehmensleitung bei ihren Entscheidungen unterstützt und das Kosten-Nutzen-Verhältnis im Unternehmen optimiert werden. Aus diesem Kontext heraus zeigt sich, dass ein Kostenmanagement immer auch mit einem Erlös- und Leistungsmanagement verbunden ist.^[6]

Das oberste Ziel des Kostenmanagements ist die Senkung der Kosten. Zudem soll die Kostentransparenz und damit das Kostenbewusstsein verbessert werden, denn nur wenn die Kosten bekannt und die Auswirkungen von Entscheidungen eingeschätzt werden können, können Kosten effektiv beeinflusst werden. Um das Beschäftigungsrisiko zu minimieren, ist außerdem die Schaffung und Verbesserung der Kostenflexibilität anzustreben, um auf Nachfrageschwankungen und Umwelteinflüsse besser reagieren zu können. Als untergeordnete Ziele beschreibt Schild ergänzend noch ein günstiges Kostenverhalten, auf welches im Verlauf dieses Kapitels noch näher eingegangen wird und die Optimierung des zeitlichen Anfalls von Kosten.^[7] Die Ziele des Kostenmanagement fasst Schild in einem gesamtunternehmerischen Zielsystem zusammen, wobei er die Ziele des Kosten-managements dem Oberziel des Unternehmens, langfristig Gewinne zu erzielen, unterstellt. Dabei berücksichtigt er die strengen Nebenbedingungen, die stetige Zahlungsfähigkeit zu sichern und die bilanzielle Überschuldung zu vermeiden, welche den Fortbestand des Unternehmens überhaupt sichern.^[8]

Die frühzeitige Beeinflussung des Kostenniveaus, der Kostenstruktur und des Kosten-verhaltens bilden die zentralen Elemente eines effektiven Kostenmanagements.^[9]

Kostenniveaumanagement

Verfolgt das Unternehmen das Ziel, die absolute Kostenhöhe des gesamten Unternehmens, einzelner Unternehmensbereiche oder einzelner Produkte zu senken, spricht man vom Kostenniveaumanagement. Dreh- und Angelpunkt ist die Identifizierung und Analyse der Potenziale, Kosten durch Auffinden unwirtschaftlicher Prozesse, Effizienzsteigerung und Rationalisierungsmaßnahmen zu reduzieren. Ansatzpunkt für die angestrebte Kosten-reduzierung bildet die Mengenkomponente, z.B. durch Reduzierung des Materialverbrauchs und des Personaleinsatzes und vor allem die Wertkomponente, welche sich durch Effizienzsteigerung in den Prozessen der Leistungserstellung und die damit verbundende Produktivitätssteigerung kennzeichnet, z.B. durch Aufdeckung von Doppelstrukturen oder kostengünstigeren Bezugsquellen. Die verschiedenen Instrumente, auf welche im Rahmen des Kostenniveaumanagements zurückgegriffen werden kann, um die allgemeine Kosten-höhe zu senken, werden im Kapitel 2.3 vorgestellt.^[10]

Kostenstrukturmanagement

Ein wichtiger Kostenbestimmungsfaktor ist das Verhältnis der Kostenarten zueinander – die sogenannte Kostenstruktur. Grundlage eines ganzheitlichen Kostenmanagements bildet die Analyse der Kostenstrukturen im Unternehmen.^[11] Eine übliche Einteilung der Kosten stellt die Trennung in fixe und variable Kosten dar. Differenzierungsmerkmal ist die Abhängigkeit der Kosten von einer bestimmten Kosteneinflussgröße. Während die Höhe der variablen Kosten mit Änderung der Einflussgröße variiert, bleibt die Höhe der fixen Kosten bei einer solchen Änderung konstant. Die vorherrschende Kosteneinflussgröße ist der Ausnutzungs-grad der vorhandenen Kapazitäten der Unternehmung – die sogenannte Beschäftigung.^[12] Man spricht von sprungfixen Kosten, wenn sich die Kosten bei Erreichen einer bestimmten Beschäftigungsgrenze sprunghaft ändern. Fixkosten werden auch als Bereitschaftskosten bezeichnet, denn durch sie werden die notwendigen Kapazitäten zur Leistungserstellung geschaffen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Charakteristische Kostenverläufe, Quelle: eigene Darstellung

Da ein effektives Kostenmanagement voraussetzt, dass sich die Entscheidungsträger über die Art und Eigenschaften der Kosteneinflussgrößen bewusst sind, ist es sinnvoll, die Kosten eines Unternehmens in entscheidungsrelevante und entscheidungsirrelevante Kosten zu strukturieren. Die Trennung in fixe und variable Kosten bekommt hier eine besondere Bedeutung. Da variable Kosten von den Kosteneinflussgrößen direkt abhängig sind, sind sie auch kurzfristig durch Unternehmensentscheidungen zu beeinflussen. Die im Unternehmen bereits gebundenen^[13] Fixkosten dagegen werden von unternehmerischen Entscheidungen zumindest kurzfristig nicht tangiert und haben damit keinen Einfluss auf die kostenmäßige Beurteilung von Entscheidungsalternativen. Sie bedürfen einer gesonderten Betrachtung. Man unterscheidet sie deshalb in relativ fixe Kosten, welche noch beeinflusst werden können und absolute fixe Kosten („sunk costs“), die nicht mehr beeinflussbar sind.^[14]

Die häufig vorgefundene Aussage „langfristig sind alle Kosten, auch die Fixkosten, variabel“ ist jedoch nicht richtig. Auch wenn Fixkosten mit der Länge des Betrachtungszeitraums immer beeinflussbarer und damit steuerbarer werden, bleibt das Einteilungskriterium die Veränderbarkeit bei Beschäftigungsänderungen.^[15] Da aber auch Fixkosten Folge von unternehmerischen Entscheidungen sind und damit zumindest im Vorfeld beeinflusst werden können, haben sie eine wesentliche Bedeutung im Kostenmanagement.^[16] Fixkosten fallen, entgegen häufiger Behauptungen, nicht in jeder Periode in gleicher Höhe an. So können, z.B. durch eine unterjährige Mietpreiserhöhung die Raumkosten steigen, ohne dass diese Kostenart ihren Charakter als beschäftigungsunabhängige Fixkosten verliert.

Eine andere, häufig angewandte, Unterteilung der Kosten ist die Trennung in Einzel- und Gemeinkosten. Hier ist das Unterscheidungsmerkmal die Zurechenbarkeit auf die einzelnen Verrechnungseinheiten oder Produkte. Einzelkosten können einem Produkt eindeutig zu-geordnet werden, für Gemeinkosten ist eine unmittelbare Zuordnung nicht möglich. Dies tritt vor allem dann auf, wenn Kosten für mehrere Verrechnungseinheiten anfallen, z.B. Kosten der Unternehmensleitung oder Forschungs- und Entwicklungskosten. Die Zurechnung bedarf einer verursachungsgemäßen Schlüsselung, was in der Regel einen gewissen Grad an Subjektivität zur Folge hat.^[17]

Fixkosten und Gemeinkosten werden oft fälschlicherweise synonym verwendet. Zwar weist der Großteil der fixen Kosten Gemeinkostencharakter auf, fixe Kosten können aber ebenso gut auch Einzelkosten darstellen. So ist z.B. die Miete einer Halle, die für die Produktion eines bestimmten Produkts angemietet wurde, einerseits beschäftigungsunabhängig, andererseits auch einem bestimmten Produkt direkt zurechenbar und damit den Einzel-kosten zuzuordnen.^[18]

Ohne explizite Angabe einer bestimmten Kosteneinflussgröße bezieht sich die Unterteilung in fixe und variable Kosten in der Regel, so auch in dieser Arbeit, auf die dominierende Kosteneinflussgröße der Beschäftigung.

Es gibt verschiedene Ansatzpunkte für die Optimierung der Kostenstrukturen. Die wohl üblichste Form ist die Gestaltung des Verhältnisses zwischen fixen und variablen Kosten, mit dem Ziel, die Kostenreagibilität mit gleichzeitig zunehmender Flexibilität durch einen möglichst geringen Anteil fixer Kosten zu steigern. Ebenso hat die Suche nach günstigeren alternativen Ressourceneinsätzen eine hohe Bedeutung. So können z.B. steigende Personal-kosten durch den Einsatz von Technologien ersetzt werden. Durch eine effiziente Allokation der Ressourcen zwischen den Unternehmensbereichen können z.B. die Kapazitäten besser ausgelastet und die Produktivität gesteigert werden. Eine weitere Möglichkeit zur Verbes-serung der Kostenstruktur bietet die Erhöhung der Transparenz durch die Verringerung von nicht verursachungsgerecht zuordbaren Gemeinkosten.^[19]

Kostenverlaufsmanagement

Das Kostenverlaufsmanagement liefert Informationen über die Elastizität und Anpassungs-flexibilität der Kosten bei variierender Beschäftigung und anderen Kosteneinflussgrößen, welche daraufhin zielorientiert im Sinne einer verbesserten Kostenreagibilität beeinflusst werden.

Man unterscheidet zwischen folgenden Kostenverläufen, welche als zentrale Ansatzpunkte für das Kostenverlaufsmanagement fungieren:

a. Kostenprogression
b. Kostendegression
c. Kostenremanenz

a.) Die Kostenprogression zeichnet sich durch progressiv steigende Stückkosten bei zu-nehmender Ausbringungsmenge aus. Sie tritt gewöhnlich bei Erreichen der Kapazitätsgrenze auf, z.B. durch Überstunden, Wochenendzuschlägen oder höheren Personal-/Maschinen-ausfallzeiten wegen Überbeanspruchung. Aufgabe des Managements ist es, diese Entwicklung frühzeitig zu erkennen und Gegenmaßnahmen zu ergreifen.

b.) Degressionseffekte entstehen vor allem durch eine hohe Kapazitätsauslastung sowie Lern- und Erfahrungseffekten des Personals. Die steigende Produktivität bewirkt, dass die Kosten weniger stark steigen als die Ausbringungsmenge. Dadurch, dass die Fixkosten kurzfristig vollständig unelastisch sind und sich auf die Ausbringungsmenge verteilen, bewirkt eine steigende Anzahl der Leistungseinheiten sinkende Fixkosten pro Stück. Die Stückkosten insgesamt sinken, die Gewinne steigen. Nicht zuletzt deshalb ist „Wachstum“ ein häufiges Unternehmensziel. Mit der Nutzung von Kostendegressionen und der Ausschöpfung von Wachstumschancen findet eine Überleitung zu einem Kapazitäts-management statt.^[20]

Ein bedeutender Kostenfaktor sind die vorgehaltenen und vorzuhaltenden Kapazitäten. Nur wenn diese Kapazitäten vollständig ausgelastet sind, werden diese Kosten auch vollständig genutzt (Nutzkosten). Doch auch wenn die Kapazitäten nicht ausgelastet sind, fallen ungenutzte Kosten an, z.B. vorhandene, aber nicht genutzte Räumlichkeiten oder nicht ausgelastetes Personal. Diese für das Unternehmen in der Regel überflüssigen Kosten nennt man Leerkosten. Bei der Leerkostenanalyse zielt das Management darauf, die Leerkosten in Nutzkosten umzuwandeln. Begrenzt der (Nachfrage-)Markt die Gestaltung des Kosten-verlaufs in Form von steigender Auslastung, ist durch eine Fixkostenreduzierung (z.B. Entlassungen, Verkauf, Vermietung) der Anteil der Leerkosten am Gesamtkostenvolumen so gering wie möglich zu halten.^[21]

c.) Entgegengesetzt zur Kostendegression kann es bei rückläufiger Beschäftigung zur Kostenremanenz kommen. Mit sinkendem Output sinkt der Umsatz. Aufgrund des Trägheitsverhaltens der Fixkosten, welche nur zeitverzögert abgebaut werden können, sinken die Kosten weniger schnell als der Umsatz. Dies führt besonders bei fixkosten-intensiven Unternehmen zu erheblichen Problemen. Das Auftreten von Kostenremanenzen kann verschiedene Ursachen haben. Ein häufiger Grund ist die zeitliche Verzögerung zwischen der Erkenntnis des Beschäftigungsrückganges und der tatsächlichen Handlung durch Einleitung entsprechender Maßnahmen. Daneben kann es vor allem rechtliche Ursachen haben, welche den sofortigen Abbau von Kosten verhindern, z.B. durch Kündigungsfristen. Auch können Erwartungshaltung, Image oder soziale Belange ursächlich sein.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Entwicklung der Stückkosten, Quelle: eigene Darstellung

Kapazitäten und die daraus folgenden Fixkosten bieten aber auch wichtige Vorteile. Fixkostenverursachende und nicht vollständig ausgelastete Produktionsfaktoren bieten Sicherheitsreserven, welche in unerwarteten Beschäftigungsspitzen oder zur Kompensation von plötzlichen, personellen oder technischen Ausfällen sehr wichtig sein können. Besonders bei wachstumsorientierten Unternehmen besteht die Chance, Degressionseffekte zu erzielen. Das Management sollte unter Berücksichtigung des individuellen Bedarfs auf eine ausgewogene Kostenstruktur hinwirken sowie möglichst degressive Kostenverläufe fördern und progressive Kostenverläufe und Kostenremanenzen verhindern.^[22]

Die oben beschriebenen zentralen Eckpunkte des Kostenmanagements beeinflussen sich gegenseitig. So wirkt die Kostenstruktur auf den Kostenverlauf, welche das Kostenniveau beeinflusst.^[23]

Das Kostenmanagement wird von der Kostenrechnung unterstützt, denn sie liefert dem Kostenmanagement erst die notwendigen Daten über die zu beeinflussenden Kosten. Die Defizite der Kostenrechnung, ein zu sehr auf vergangenheits- und gegenwartsbezogenes internes Zahlenwerk zu sein ohne echte, für die strategische Steuerung notwendige Informationen zu generieren, werden durch das entscheidungsorientierte Kosten-management entschärft. So ergänzen sich die beiden Systeme zu einem Gesamtsystem.^[24]

2.2 Operatives und Strategisches Kostenmanagement

In Abhängigkeit von der Zielsetzung und dem Planungshorizont untergliedert man in operatives und strategisches Kostenmanagement.

Das strategische Kostenmanagement handelt unter ganzheitlichen Gesichtspunkten für die langfristige Sicherung der Unternehmung und der Schaffung neuer Erfolgspotenziale. Dies erfordert vor allem eine unternehmensexterne Orientierung, bei der die Rahmen-bedingungen der Unternehmung durch Markt-, Wettbewerbs- und Brancheninformationen analysiert werden. Kostenbestimmungsfaktoren, wie z.B. Unternehmensgröße, Produkt-palette und Branchendynamik treten in den Fokus.^[25] Das operative Kostenmanagement wird von der mittleren und unteren Managementebene wahrgenommen und zielt vor allem auf kurzfristige Unternehmensziele, wie z.B. den Gewinn. Die Kostenbetrachtung beschränkt sich auf die Dauer der Nutzung eines Produktionsfaktors, während man sich beim strategischen Kostenmanagement an zukünftigen Erfolgspotenzialen, der Verbesserung der Strukturen und Abläufe und einer langfristigen Unternehmensentwicklung orientiert.^[26]

Das strategische Kostenmanagement betrachtet die vorhandenen Produkte, Strukturen und Potenziale als variable Gestaltungsobjekte, denn langfristig sind die Strukturen und Kapazitäten veränderlich und dynamisch. Liegen die Maßnahmen der Kostenbeeinflussung innerhalb der gegebenen Kapazitäten, handelt es sich um operatives Kostenmanagement.^[27] Ein weiteres wesentliches Unterscheidungsmerkmal ist der Detaillierungsgrad. Im operativen Kostenmanagement werden exakte, interne Daten und Zahlen verarbeitet, während sich das strategische Kostenmanagement an Eckwerten und Trends orientiert. „Die strategischen Unternehmensziele sind die Grundlage für die operative Unternehmenssteuerung. Sie bilden die Basis für die taktischen und operativen Ziele und beeinflussen so die operative Unternehmenssteuerung. Z.B. bildet eine Fünf-Jahres-Planung als strategisches Planungs-instrument die Grundlage für die operative Jahresplanung.“^[28]

Da sich die Kostenstrukturen immer weiter hin zu fixkostenintensiven, kurzfristig nicht beeinflussbaren Kosten entwickeln, gewinnt eine strategische Betrachtungsweise an Bedeutung.^[29] Ein kurzfristiges, operatives Kostenmanagement ist oftmals nicht ausreichend. Durch den Fokus auf kurzfristige Entscheidungsprobleme können Ursachen und Verlauf von Kosten oft nicht mehr beeinflusst werden. Gerade strategische Entscheidungen, wie der Aufbau von Fixkosten verursachenden Kapazitäten bedürfen einer frühzeitigen Beeinflussung, meist noch vor der eigentlichen Investition, da sie dann die Eigenschaft von sunk costs annehmen und für die Dauer der Nutzung als unveränderbar hinzunehmen sind. Kostensenkungsmaßnahmen können nur dann erfolgreich sein, wenn sie frühzeitig, noch vor einem akuten Handlungsbedarf ergriffen und langfristig ausgelegt sind.^[30]

Auch deshalb wird in dieser Arbeit der Fokus auf der strategischen Ebene liegen.

2.3 Instrumente des Kostenmanagements

In der Literatur werden zahlreiche Kostenmanagement-Instrumente beschrieben. In diesem Kapitel werden die gängigsten Instrumente aufgeführt und überblicksartig beschrieben, ohne den Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben. Instrumente, die im praktischen Teil dieser Arbeit Berücksichtigung finden, werden ausführlicher dargestellt. Die Analyse, inwiefern sich die unterschiedlichen Instrumente für die in dieser Master-Thesis untersuchte Problematik eignen und inwieweit sie zum Aufbau eines effektiven Kostenmanagements vor dem Hintergrund der besonderen Gegebenheiten der öffentlichen Verwaltung beitragen können, wird erst in Kapitel 5 und 7 erfolgen. Die geeigneten Instrumente werden zu diesem Zeitpunkt detaillierter beleuchtet.

Nach einer Umfrage von Peter Kajüter wurden 2002 folgende Instrumente in deutschen Unternehmen am häufigsten eingesetzt:^[31]

- Benchmarking 90 %
- Target Costing 55 %
- Prozesskostenrechnung 46 %
- Product Lifecycle Costing 26 %
Daneben trifft man häufig folgende Instrumente an:^[32]
- Gemeinkostenwertanalyse
- Deckungsbeitragsrechnung
- Fixkostenmanagement
- Outsourcing
- ABC-Kostenanalyse
- Zero-Base-Budgeting

Unter Benchmarking versteht man den monetären und qualitativen Vergleich eigener Produkte und Prozesse mit den besten bzw. erfolgreichsten Unternehmen der eigenen oder einer fremden Branche mit dem Ziel, aus Erfahrungen der Konkurrenz zu lernen und Anhaltspunkte zur Verbesserung der eigenen Position zu erhalten.^[33] Der Vergleich mit dem „Besten“ dient dem eigenem Unternehmen seine Leistungsfähigkeit zu beurteilen.^[34] Ein funktionierendes Benchmarking setzt die Vergleichbarkeit von Unternehmen hinsichtlich ihrer Strukturen, Prozesse und Funktionen voraus. Dafür müssen sowohl die eigenen Bezugsgrößen mit Hilfe von Kennzahlen identifiziert und quantifiziert sein als auch Informationen des Vergleichsunternehmens zugänglich sein, was aufgrund von Betriebsgeheimnissen besonders bei Konkurrenzunternehmen schwierig ist.^[35]

Mit dem Target Costing (deutsch: Zielkostenrechnung) wird die Frage beantwortet, wie viel ein Produkt vor dem Hintergrund des Marktes bzw. der Nachfrage aus Kundensicht kosten darf (Zielpreis). Da Preise vom Markt bzw. von der Konkurrenz vorgegeben werden, erweist sich das gängige Kalkulationsschema zur Ermittlung der Preise, bei dem sich der Preis von den Produkteigenschaften bzw. von den daraus resultierenden Kosten ableitet, als fehleranfällig. Durch Ermittlung der Kundenwünsche (Marktanalyse) soll verhindert werden, dass Kosten entstehen, die vom Kunden nicht nachgefragt werden. Dieser Zielpreis bietet eine Orientierung für die notwendige Qualität und Umfang der Leistungserstellung. Damit wird sowohl eine Kostenreduktion als auch die optimale Abstimmung der Produkte auf die Kundenwünsche gefördert.^[36]

Bei der Prozesskostenrechnung (PKR) werden die Kosten nicht wie bei der traditionellen Kostenrechnung auf Kostenträger bzw. Produkte verteilt, sondern auf die einzelnen Leistungsprozesse.^[37] Unter dem Begriff Prozess versteht man eine Abfolge zusammen-gehörender Aktivitäten und Tätigkeiten zur Erstellung einer Leistung. Damit reagiert die PKR auf ungenügende Beziehungen zwischen Kosten und Kostenträgern als Folge von steigenden Gemeinkostenanteilen und der Vielzahl heterogener Leistungen. Sie trägt zur verursachungsgerechten Kostenverteilung sowie zu verbesserter Transparenz bei. Durch die Durchdringung von Leistungsbeziehungen und deren Kostenabhängigkeiten eignet sich die PKR zur Steuerung des Ressourcenverbrauchs, zur Verbesserung der Prozessqualität und der Prozessabläufe. Dies setzt jedoch umfassende Kenntnis über die Prozesse im Unternehmen voraus und ist in der Regel mit hohem Aufwand verbunden.^[38]

Durch das strategische Instrument des Product Lifecycle Costings (deutsch: Produktlebenszyklusrechnung) wird ein Produktnutzen durch die langfristige Betrachtung der Kosten und Erlöse über die gesamte Nutzungsdauer eines Produkts und darüber hinaus ermittelt. Dabei werden auch Kosten, die vor und nach der eigentlichen Nutzungsdauer entstehen (z.B. Forschung und Entwicklung, Lizenzkosten, Abbruch-/Entsorgungskosten) berücksichtigt. Dadurch werden systematische Nachteile des operativen Kostenmanage-ments behoben, bei dem der Produkterfolg nur für einzelne Perioden analysiert wird. Dafür müssen Vor- und Nachlaufkosten auf die betrachtete Periode verrechnet werden, was Verzerrungen zur Folge hat. Das Product Lifecycle Costing setzt voraus, dass die Lebensdauer und der Nutzen (Kosten und Erlöse) über die Lebensdauer hinweg geplant werden können, was sich in der Praxis oft als schwierig erweist. Aufgrund schwankender Rahmenbedingungen oder schleppender Marktgängigkeit eines Produkts kann während der Nutzungsdauer zudem erheblicher Anpassungsbedarf auftreten. Das Instrument kann z.B. zur Beurteilung von Investitionsentscheidungen genutzt werden.^[39]

Bei der Gemeinkostenwertanalyse (GWA) werden Kosten und Nutzen von Leistungen der internen Verwaltungstätigkeiten^[40] (Gemeinkosten) beurteilt mit dem Ziel, Kosten-senkungspotenziale zu identifizieren. Die erbrachten Leistungen werden zunächst auf ihre generelle Notwendigkeit, anschließend auf Effizienz und Effektivität überprüft. Die sich aus der Analyse ergebenden, nicht notwendigen Kosten werden reduziert oder eliminiert. Hierbei müssen zunächst die Kosen und Leistungen des Unternehmens strukturiert werden. Anschließend werden Einsparideen entwickelt und bewertet bevor sie dann realisiert werden. Neben den finanziellen Einsparungen können oft Nutzensteigerungen erreicht werden. Allerdings ist die GWA komplex und erfordert erhebliche zeitliche und personelle Ressourcen.^[41]

Die Deckungsbeitragsrechnung ermittelt welchen Beitrag ein Produkt zur Deckung der fixen Kosten liefert. Dafür werden nur die variablen Kosten auf die Kostenträger verrechnet, die Fixkosten bleiben zunächst außen vor und werden später „en bloc“ auf das Kalkulationsobjekt aufgeschlagen.^[42] Man nennt diese Rechnung daher auch Teil-kostenrechnung. Durch die Deckungsbeitragsrechnung wird auf die Schwächen der Vollkostenrechnung reagiert. Da zwischen Fixkosten und der Beschäftigungsmenge keine direkte Beziehung besteht,^[43] führt die Fixkostenproportionalisierung auf die Kostenträger bei schwankenden Beschäftigungsmengen zu unterschiedlichen Ergebnissen und verstößt gegen das Verursachungsprinzip. Mit der Deckungsbeitragsrechnung werden, bezogen auf die Konstanz der Fixkosten, kurzfristige, entscheidungsrelevante Informationen generiert, z.B. die Bestimmung des optimalen Produktionsprogramms, die Annahme von Zusatzaufträgen, die Entscheidung über Eigenfertigung oder Fremdbezug, die Ermittlung von Preisunter-grenzen oder die Auswirkungen von Preissenkungen oder Preiserhöhungen.^[44]

Unter Fixkostenmanagement versteht man die Planung, Steuerung und Kontrolle der fixen Kosten im Unternehmen hinsichtlich Struktur und Verursachung. Die Fixkosten bekommen dabei eine neue Bedeutung. Sie werden als gestaltbares Kostenpotenzial betrachtet, um die Flexibilität des Unternehmens bei sich ändernden Umweltbedingungen zu verbessern. Es ist ein wichtiges Instrument für das Kostenverlaufs- und das Kostenstrukturmanagement.^[45] Voraussetzung dafür ist die Schaffung von Transparenz.

Besondere Bedeutung haben beim Fixkostenmanagement die Kapitalbindungsdauern der fixen Kosten, welche sich durch Vertragsbindungen, Kündigungsfristen und der (Rest-) Nutzungsdauer ergeben. Informationen über die Fristigkeiten liefern wichtige Erkenntnisse über die Abbaubarkeit der Kosten innerhalb eines bestimmten Zeitraumes.^[46] Denn auch fixe Kosten können mittel- bis langfristig, manchmal sogar kurzfristig, abgebaut werden.

Wie bereits beschrieben, entstehen Fixkosten durch den Aufbau von Kapazitäten, unabhängig von deren Inanspruchnahme. So sollte ein Fixkostenmanagement bestrebt sein, Kapazitäten optimal auf die Beschäftigung abzustimmen. Durch einen hohen Auslastungs-grad sollten Leerkosten vermieden werden, ohne dabei die Kapazitäten zu überlasten und damit Engpässe zu erzeugen. Fixkostenmanagement ist daher auch als Kapazitäts-management zu verstehen, dass sowohl Über- als auch Unterauslastung zu verhindern versucht.^[47]

Hierbei kommen neben der Möglichkeit, die Reduzierung von fixen Kosten anzustreben, zwei grundsätzliche Strategien in Betracht:^[48]

- Beeinflussung der Anpassungsfähigkeit der Potenzialfaktoren (Fixkostenflexibilisierung vor und während der Laufzeit),
- Beeinflussung der Auslastung durch Steuerung der eigenen Leistungsmengen oder Kooperationen mit Externen (Umsatzsteigerungen z.B. durch Werbung, Fremdvergabe, Verwaltungskooperationen).

Der Aufbau der unternehmerischen Kapazitäten (Grundstücke, Anlagen, Personal) wird in der Regel durch (Einzel-)Entscheidungen des (Top-)Managements getroffen. Die Kapazitäten stellen die entscheidenden Erfolgspotenziale dar, welche die Gesamtheit des Unternehmens betreffen. Sie stehen in der Regel langfristig zur Verfügung und sind kurzfristig nicht ab-zubauen. Aus den hier genannten Kriterien zeigt sich, dass die Aufgaben und Maßnahmen des Fixkostenmanagements überwiegend strategischer Art sind.^[49]

Unter Outsourcing versteht man die Substitution bisher intern erbrachter Leistungen durch spezialisierte und kostengünstigere Dritte. Outsourcing Entscheidungen werden in der Regel dann getroffen, wenn die Kosten des Zukaufs günstiger sind als die Kosten der Eigen-erstellung inklusive aller Folgekosten, die durch das Outsourcing entstehen (z.B. Stilllegungskosten). Voraussetzung ist also die Kenntnis über die eigenen Kosten sowie der Kosten am Markt. Neben der kostenorientierten Sichtweise kommen noch andere Entscheidungskriterien in Betracht, wie z.B. das Profitieren vom spezialisierten know-how und der Qualität des Externen oder die eigenen Kapazitäten (Engpässe, Unterauslastung). So bietet Outsourcing die Möglichkeit, durch eine verkleinerte Produktpalette und die Konzentration auf das Kerngeschäft, die Komplexität der Leistungserstellung zu reduzieren und die Fixkosten teilweise zu variabilisieren.

Häufig wird der Begriff der make-or-buy Entscheidung synonym verwendet, wobei sich diese Entscheidungen nicht immer nur auf bereits intern durchgeführte Leistungen beziehen, sondern oft schon vor der Entwicklung eines Produkts getroffen werden.^[50]

In der Regel werden Funktionen und Prozesse ausgelagert. Dabei können einzelne Unternehmensbereiche oder ganze Abteilungen ausgelagert werden.^[51] Zu den typischen Auslagerungen gehören einfache Funktionen außerhalb der Kernkompetenzen, wie z.B. EDV-Dienstleistungen, Facility Management (Gebäudereinigung, Wartung, Hausmeister), Kantine oder Personalverwaltung.^[52] Outsourcing Entscheidungen können auch mit der Strategie, Kooperationen mit Wettbewerbern und anderen Marktteilnehmern zu bilden, getroffen werden, um so von den unterschiedlichen Kernkompetenzen profitieren zu können.^[53]

In diesem Zusammenhang können auch externe Leistungen und Prozesse eingegliedert werden. Dies bezeichnet man als Insourcing. Ziel von Insourcing ist es, freie Kapazitäten sinnvoll auszunutzen und damit z.B. zusätzliche Einnahmen zu generieren, die mit einem positiven Deckungsbeitrag zur Deckung der fixen Kosten beitragen.

Outsourcing hat allerdings auch Nachteile. So verzichtet man ein Stück weit auf Flexibilität sowie Planungs- und Steuerungshoheit, macht sich ein Stück weit vom Outsourcing Partner abhängig und verliert eigenes know-how in den ausgelagerten Bereichen.^[54]

Die ABC-Kostenanalayse ist ein einfaches Strukturierungsinstrument zur Identifizierung der Kostenarten, die den größten Anteil an den gesamten Unternehmenskosten tragen und damit das größte Einsparpotenzial bergen.^[55] Durch die Prioritätensetzung bietet sich das Instrument zur Steuerung des Kostenniveaus an. Hierzu werden die Kostenarten nach deren Bedeutung in eine Rangfolge gebracht und in die Kategorien A, B und C unterteilt. Häufig besitzt ein mengenmäßig kleiner Teil der Kosten einen sehr hohen Wertanteil (Kategorie A). Gemäß der sogenannten 80:20-Regel, verursachen in vielen Unternehmen 20 % der Kostenarten 80 % der Gesamtkosten.^[56] Die Einteilung in die Kategorien A, B, C ist willkürlich und erfolgt nach subjektiver Einschätzung bzw. individuellen Anforderungen.^[57] In der Literatur werden die kumulierten Wertanteile häufig bei 80 % (Kategorie A), 15 % (Kategorie B) und 5 % (Kategorie C) gesetzt.^[58]

Diese Methode ermöglicht eine klare Unterscheidung zwischen Wesentlichem und Unwestlichem und lenkt die Aufmerksamkeit und Maßnahmen auf Bereiche mit hoher wirtschaftlicher Bedeutung. Aufgrund der besonderen Bedeutung und der massiven Auswirkungen der Kostenpositionen der Kategorie A sollte hier der Fokus der Betrachtung mit regelmäßigen Kostenanalysen und ggf. Korrektur- und Gegensteuermaßnahmen liegen.

Mit der ABC-Analyse können ebenso auch andere Untersuchungszwecke verfolgt werden, z.B. eine Kundenstrukturanalyse, welche zur Identifikation der bedeutendsten Kunden (gemessen an ihrem Umsatz oder den Deckungsbeiträgen), dient oder eine Kategorisierung nach Dringlichkeit.^[59] Diese Analyseform hat jedoch den Nachteil, keine Ursache-Wirkungs-zusammenhänge zu berücksichtigen. Ideal ist daher, die eindimensionale Analyse^[60] um ein weiteres Kriterium zu ergänzen, z.B. durch Kombination der ABC-Analyse mit der sogenannten XYZ-Analyse. So könnte man neben dem Anteil an den Gesamtkosten noch nach Nachfrageschwankung, Risiko, Prognosegenauigkeit oder dem Nutzen einer Kostenart kategorisieren und damit die Effizienz der ABC-Analyse erhöhen.^[61]

Mit dem Zero-Base-Budgeting ^[62] werden die Prozesse hinsichtlich der strategischen und operativen Unternehmensziele neu ausgerichtet. Die gesamte Kostenstruktur wird neu geplant und dabei die Sinnhaftigkeit, Notwendigkeit und Wirtschaftlichkeit der einzelnen Kostenpositionen in Frage gestellt. Ein wichtiges Kriterium des ZBB tritt bei der Planung und Budgetierung auf. Die Kosten der Vorjahre sollen hier keinen Einfluss haben, dass heißt Planung und sämtliche Aktivitäten beginnen beim Ausgangspunkt „null“. Damit treten Kosten und Leistungen der Gegenwart und der Vergangenheit in den Hintergrund, Unternehmensziele in den Vordergrund. Bei der Analyse werden die Arbeitsprozesse hinsichtlich genereller Notwendigkeit, Effizienz und Effektivität sowie Priorität geprüft. Neben Kostensenkungszielen kann durch das ZBB aber auch eine Leistungsverbesserung mit durchaus höheren Kosten angestrebt werden.^[63]

Kernstück des ZBB ist die Definition von drei Entscheidungsalternativen für einen Prozess, welcher in verschiedenen Leistungsniveaus (minimale, mittlere, gewünschte Ausführung) durchgeführt werden könnte. In dem sowohl die Kosten als auch der angestrebte Nutzen jedes Leistungsniveaus dargestellt wird, kann das Management Prioritäten setzen und sich für ein Leistungsniveau entscheiden.^[64]

Da sich die Analyse auf die strategischen Unternehmensziele ausrichtet und die unter-nehmerischen Strukturen in Gänze infrage gestellt werden, ist das ZBB als strategisches Instrument einzuordnen. Aufgrund der Komplexität bietet sich das ZBB weniger für ein laufendes Kostenmanagement an. Sinnvollerweise kann es bei der Aufstellung eines Budgetplans oder eines Haushalts angewendet werden.^[65] Aufgrund des hohen Zeitaufwands von etwa einem Vierteljahr und der jährlich nur geringen strukturellen Veränderungen empfiehlt Meyer-Piening die Analyse auch nur alle vier Jahre zu wiederholen.^[66]

3 Strategische Steuerung

3.1 Controlling

Die Differenziertheit von Unternehmen, die hohe Anzahl unterschiedlicher Produkte, die zunehmende Dynamik und Komplexität der Märkte und die wachsende globale Konkurrenz zwingt Unternehmen dazu, ihre Planungen, Steuerung und Kontrolle zu koordinieren und optimieren.^[67] Eine Studie vom Zentrum für Insolvenz und Sanierung der Universität Mannheim (ZIS) in Zusammenarbeit mit Euler Hermes Kreditversicherungen hat gezeigt, dass ein fehlendes Controlling und der Verzicht auf Unternehmensplanungen zu den häufigsten Insolvenzursachen zählt.^[68]

Der Begriff Controlling leitet sich vom englischen „to control“ ab und bedeutet Steuerung, Lenkung und Regelung von Unternehmen bzw. Unternehmensprozessen. Im deutschen Sprachgebrauch wird Controlling oft mit Kontrolle gleichgesetzt. Controlling ist aber viel mehr als die Kontrolle zwischen geplanten und realisierten Werten.^[69] Zentrale Aufgabe ist die Erfassung, Aufbereitung und Analyse von führungsrelevanten Informationen für die Geschäftsführung bzw. verantwortlichen Stellen.^[70] Durch die Koordination und Verdichtung dieser Informationen soll es dem Management möglich sein, wirksame, zielorientierte und effizienzsteigernde Entscheidungen zu treffen.^[71]

Im Gegensatz zum betrieblichen Rechnungswesen ist Controlling auf die Gegenwart aber vor allem auf die Zukunft ausgerichtet und koordiniert die einzelnen betrieblichen Entscheidungen auf den unterschiedlichen hierarchischen Ebenen, um die Ziele des Gesamtunternehmens erreichen zu können.^[72]

Controlling kann für verschiedene funktionale Aufgabenfelder durchgeführt werden, z.B. Beschaffungscontrolling, Vertriebscontrolling, Qualitätscontrolling oder Finanzcontrolling. In dieser Arbeit wird der Fokus auf dem Finanz- bzw. Kostencontrolling liegen. Dieses beschäftigt sich vor allem mit Informationen über den Ressourcenverbrauch (Kosten), den Ressourceneinsatz (Erträgen) und den korrespondierenden Leistungen.^[73]

Controlling wird in kleinen und mittleren Betrieben häufig von der Unternehmensleitung selbst wahrgenommen. In größeren Betrieben wird die Funktion meist von der Leitung des Rechnungswesens (100-500 Beschäftigte) oder von einem autonomen Controller (> 500 Beschäftigte), welcher häufig in Form einer Stabsstelle organisiert ist, wahr-genommen.^[74] Der Controller selbst trifft keine unternehmerischen Entscheidungen und führt die zu lenkenden Prozesse nicht selbst aus – er unterstützt die Führung dabei, indem er Menschen und Sachmittel zielorientiert beeinflusst.^[75]

Die Führungsprozesse im Unternehmen haben für das Controlling besondere Bedeutung. Controlling steuert die Prozesse im Führungssystem, indem die Planungs-, Kontroll- und Informationsprozesse aufeinander abgestimmt werden, um die unternehmerischen Ziele zu erreichen. Es koordiniert die einzelnen Führungsprozesse.

Brühl definiert die aufeinanderfolgenden Tätigkeiten des Führungsprozesses wie folgt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Der Führungsprozess, Quelle: Brühl (2009): 14.

Nach dem Schaubild von Brühl werden für die Koordination der Führungsprozesse ein Ziel-, Planungs- und Kontrollsystem benötigt, welche mit einem Informationssystem verknüpft werden. Den Ausgangspunkt für alle unternehmerischen Prozesse bildet die Zielbildung. Hier werden die gewünschten und anzustrebenden Zustände für die Zukunft ermittelt und festgelegt. Darauf folgt die Planung. Der Planungsprozess beinhaltet die Ermittlung und Bewertung von Handlungsalternativen, sowie die Auswahl der optimalen Alternative im Bezug zur Zielerreichung. Im Steuerungsprozess werden Entscheidungen getroffen, um die Ziele und Pläne zu realisieren. Im abschließenden Prozess werden die Entscheidungen analysiert und kontrolliert, indem die realisierten Ergebnisse mit den zuvor geplanten Ergebnissen verglichen und bewertet werden.^[76]

Die einzelnen Führungsprozesse benötigen fortlaufend Informationen. Daher ist es notwendig für, jede Aufgabe zu ermitteln, welche Informationen in welcher Quantität und Qualität benötigt werden (Informationsbedarf). Dies zwingt zudem den Informations-adressaten seine Anforderungen genau darzulegen und zu hinterfragen.^[77] Die Abstimmung zwischen Informationsbedarf und Informationsangebot macht eine Abstimmung der Entscheidungen und Prozesse auf ein gemeinsames Ziel notwendig. Dies bezeichnet man als Koordination und gehört zum Kern des Controllings. Das Risiko, welches bei der (ungewissen) (Zukunfts-) Planung besteht, wird dadurch vermindert.^[78]

In der Literatur werden zahlreiche Controlling-Instrumente vorgestellt, die sich aufgrund der engen Verbindung zwischen Kostenmanagement und Controlling (siehe Kapitel 3.3) teilweise mit den bereits vorgestellten Kostenmanagement-Instrumenten überschneiden. Da das Ziel dieser Arbeit ist, konkrete Ansätze zu entwickeln, um Kosten aktiv zu gestalten, werden die Controlling-Instrumente hier nicht weiter vertieft. Hier wird auf einschlägige Literatur verwiesen.^[79]

3.2 Strategisches Controlling

Das Strategische Controlling orientiert sich an strategischen Zielen und Problemen mit qualitativem Charakter und verarbeitet Informationen aus der externen Umwelt des Unternehmens.^[80] Der Fokus liegt hier auf der Erhaltung der strukturellen Anpassungs-fähigkeit der Unternehmung an sich ändernde Umweltbedingungen sowie die langfristige Existenzsicherung durch den Aufbau und Erhaltung von nachhaltigen Erfolgs- und Ertragspotenzialen.^[81] Dafür ist eine Koordination zwischen dem Unternehmen und seinen internen Stärken und Schwächen mit der Umwelt und den daraus resultierenden Chancen und Risiken notwendig. Durch die Auseinandersetzung mit der Zukunftsplanung und der ständigen Erneuerung des Unternehmens hat das strategische Controlling einen stark innovativen Charakter^[82] und bildet das Fundament für die Unterstützung des Managements im Aufbau einer wettbewerbsfähigen Marktposition.^[83]

Ausgangspunkt des strategischen Controllings bildet die Bestimmung und Formulierung von Leitbildern, Zielen und Strategien.^[84] Das strategische Controlling unterstützt das Management dabei „die richtigen Dinge zu tun“ und damit in der Zielsetzung durch notwendige Effektivität, langfristig wettbewerbsfähig zu sein. Hier wird auch die Abgrenzung zum operativen Controlling deutlich, welches das Management in der effizienten Zielerreichung unterstützt – „die Dinge richtig zu tun“.^[85]

Die Unterschiede zwischen strategischen und operativen Controlling werden in der folgenden Tabelle gegenübergestellt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Abgrenzung strategisches/operatives Controlling, Quelle: Buchholz (2009): 41 ff., Preißler (2007): 20.

Die Steuerung der Erfolgspotenziale und der Gewinnchancen sowie deren Kontrolle und ständige methodische Weiterentwicklung sind maßgeblich für die Qualität und den zukünftigen Erfolg des Unternehmens.

Hierzu werden typischerweise folgende Prozessschritte angewandt:^[86]

Analyse der Ausgangssituation durch eine Umwelt- und Unternehmensanalyse, welche in einem sogenannten SWOT^[87] -Profil mündet. Anschließend werden die strategischen Ziele benannt („Was wollen wir? Was wollen wir nicht?“). Darauf folgt die Strategieformulierung, welche den Weg zu den Zielen markieren soll. Zuletzt steht die Umsetzungsphase, welche sich durch Verwirklichung der Strategie und der Ziele und dessen Kontrolle (Berichtswesen) und Analyse (Messung des Zielerreichungsgrades) auszeichnet.

3.3 Unterschiede und Gemeinsamkeiten zum Kostenmanagement

Controlling und Kostenmanagement stehen in einem engen Zusammenhang. Controlling und Kostenmanagement dienen der Steuerung des Erfolgs im Unternehmen. Das Kostenmanagement ist ein Teil des Managements, was sich bereits aus dem Begriff herleitet. Unter Management versteht man ein Führungssystem, was sich durch Planung, Steuerung, Kontrolle und Organisation eines Systems auszeichnet und sich damit mit den Aufgaben des Controllings überschneidet. Dabei unterstützt das Controlling das Kostenmanagement, indem für ein Kostenmanagement benötigte Kosteninformationen vom Controlling zur Verfügung gestellt werden. Damit zeigt der Controller dem Management den Handlungsbedarf auf, worauf Gegensteuermaßnahmen erwirkt werden. Gleichzeitig verändert das Kostenmanagement durch die Beeinflussung der Kosten die Ausgangs-situation des Controllings in der Planung. Strategisches Controlling und strategisches Kostenmanagement gehören zusammen. Zum einen ist eine umfangreiche Analyse des strategischen Controllings Voraussetzung für das Kostenmanagement, zum anderen ist das Kostenmanagement die konsequente Fortführung und Umsetzung des Controllings, da erst hier die Kosten aktiv gestaltet werden.^[88]

Ein Teil des Controllings, meist jedoch der wichtigste Teil, ist auf das Bezugsobjekt Kosten ausgerichtet (Kostencontrolling).^[89] Es stellt für die Analysen in dieser Arbeit einen wichtigen Beitrag dar. Kostenmanagement und Controlling sind eine Weiterentwicklung der Kostenrechnung um Kostenplanung, Kostensteuerung und Kostenkontrolle womit lang-fristige, strategische Entscheidungen unterstützt werden.^[90]

Beide verfolgen das Ziel, Kosten zu senken, um Effizienz und Effektivität im Unternehmen zu verbessern und konzentrieren sich dabei auf die Gegenwart aber vor allem auf die Zukunft. Während das Controlling das Management in seinen Entscheidungen lediglich berät und unterstützt und entscheidungsvorbereitende Aufgaben wahrnimmt, werden im Kosten-management eigene unternehmerische Entscheidungen getroffen. Im zuvor beschriebenen Führungsprozess^[91] übernimmt das Kostenmanagement vor allem die Funktion der Steuerung und Ausführung bzw. Umsetzung.

4 Öffentliche Verwaltung

4.1 Struktur und Reform

Unter dem Oberbegriff der öffentlichen Verwaltung werden verschiedene öffentliche Institutionen zusammengefasst, die der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen. Es handelt sich sowohl um die Verwaltungen der Gebietskörperschaften (Bund, Land, Gemeinden oder Gemeindeverbände) als auch um öffentliche Unternehmen dieser Gebietskörperschaften (z.B. Universitäten, Kommunale Eigenbetriebe). Handlungsgrundlage für Verwaltungen ist stets die Ermächtigung durch Gesetze, Verordnungen oder Parlamentsbeschlüsse.^[92]

Besonderheiten

Die öffentliche Verwaltung zeichnet sich durch zahlreiche Besonderheiten aus, die im Folgenden stichpunktartig dargestellt werden:^[93] Die Schwierigkeiten, die sich daraus für die Analyse in dieser Arbeit ergeben, werden in Kapitel 4.3 näher behandelt.

- Verwaltungshandeln wird überwiegend durch Rechtsvorschriften bestimmt.
- Öffentliche Entscheidungsträger (Parlamente) beeinflussen das Handeln und engen Gestaltungsfreiheit und Entscheidungskompetenz der Verwaltungsführung ein.
- Ziele sind vorrangig nichtökonomischer bzw. gesellschaftspolitischer Art – präzise Wert- oder Mengengrößen nur eingeschränkt möglich.
- Verwaltungsleistungen sind in der Regel nicht marktfähig und werden vielfach unentgeltlich abgegeben.
- Die öffentliche Verwaltung tritt sehr oft als hoch regulierter Angebotsmonopolist für öffentliche Güter auf – die Leistungsabnahme kann in vielen Fällen sogar von den Bürgern erzwungen werden.
- Durch die Möglichkeit der ständigen Refinanzierung, z.B. durch Steuern, kann eine Kommune praktisch nicht insolvent werden.
- Sowohl Produktpalette als auch das Kundensegment sind sehr heterogen.
- Der Output von Verwaltungsleistungen kann nur selten monetär bewertet werden.
- Vor allem in der Vergangenheit zeichneten sich Verwaltung durch starre, überkommene Strukturen mit geringer Akzeptanz für Reformen und neue betriebswirtschaftliche Methoden und Instrumente aus.
- Leistungsfeindliches, unflexibles, bürokratisches öffentliches Dienstrecht.
- Öffentliche Haushalte stecken meist in strukturellen Schieflagen (siehe Kapitel 4.2).

Die kommunale Betätigung wird gewöhnlich nicht mit Gewinnerzielungsabsichten betrieben, sondern für den öffentlichen Zweck^[94]. Gesellschaftspolitische Bedürfnisse beeinflussen Verwaltungsziele in der Regel mehr wie betriebswirtschaftliche Faktoren. Durch unterschiedliche Ziele ist die Erfolgsmessung öffentlicher Tätigkeiten besonders schwierig. Es bestehen Zielkonflikte zwischen fiskalischen und nichtfiskalischen Zielen, was oft nur durch eine allgemeine Steuerfinanzierung zu lösen ist.^[95]

Der Landkreis

In diesem Kapitel wird im Vorgriff auf das Kapitel 7 der Fokus auf die kommunale Ebene der Gemeindeverbände^[96] gelegt. Landkreise sind gemäß § 1 Hessische Landkreisordnung (HKO) eigenständige, rechtsfähige Verwaltungseinheiten oberhalb der Stadt- und Gemeindeebene. Sie haben gemeindeübergreifende Aufgaben die über die Leistungsfähigkeit der Gemeinden hinausgehen, z.B. Krankenhäuser, Schulen, ÖPNV, überörtliche Straßen und werden ausgleichend zwischen den Gemeinden tätig. Hierfür dürfen Landkreise nach § 53 Abs. II HKO Umlagen von ihren Gemeinden erheben (Kreis-/Schulumlage), sowie Gebühren und Beiträge von den Bürgern. Daneben erhalten Landkreise allgemeine Finanzzuweisungen in Form von Schlüsselzuweisungen vom Land (§§ 5 ff., 16 Finanz-ausgleichsgesetz). Oberstes Organ dieser Gebietskörperschaft ist die aus demokratischen Wahlen hervorgehende Vertretung der Bürger – der Kreistag – welche für alle wichtigen Entscheidungen zuständig ist und die Verwaltung überwacht (§§ 8, 29 HKO). Verwaltungs-behörde des Landkreises ist der Kreisausschuss (§§ 8, 41 HKO) mit dem Landrat als Vorsitzenden. Er ist für die laufende Verwaltung und die Vertretung nach außen zuständig. Er führt die Gesetze und Verordnungen, Weisungen der Aufsichtsbehörde und Beschlüsse des Kreistages aus, verwaltet öffentliche Einrichtungen, stellt den Haushaltsplan und das Investitionsprogramm auf und überwacht das Kassen- und Rechnungswesen.^[97]

Das Haushaltswesen

Zentrales Planungs- und Steuerungsinstrument der wirtschaftlichen Aktivitäten einer Kommune ist der Haushaltsplan. Mit dem Haushaltsplan ermächtigt der Kreistag den Kreisausschuss die notwendigen Auszahlungen und Aufwendungen zu leisten und die erforderlichen Einzahlungen und Erträge zu beschaffen. Die Ausgestaltung des kommunalen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens wird durch die Hessische Gemeindeordnung (HGO)^[98] festgelegt. Das Kommunale Haushaltsrecht wurde mit Erlass der Gemeinde-haushaltsverordnung-Doppik (GemHVO-Doppik) in den Jahren 2005 und 2006 durch Umstellung des Rechnungswesens von der Verwaltungsbuchführung Kameralistik auf die kaufmännische Buchführung, als „Doppik“ (Doppelte Buchführung in Konten) bezeichnet, grundlegend reformiert.^[99] Mit dieser Umstellung passt sich das öffentliche Rechnungs-wesen weitestgehend an das Handelsrecht an. Der auf Aufwendungen und Erträgen anstatt auf Ausgaben und Einnahmen basierende Rechnungsstoff trägt dem Ressourcenverbrauchs-konzept Rechnung, wodurch erstmals Transparenz über öffentliches Vermögen und Schulden geschaffen wird.^[100]

Verwaltungsreform

Dieses neue Finanzmanagement ist Teil der Verwaltungsmodernisierung, dem sogenannten Neuen Steuerungsmodell^[101]. Da das NSM in zahlreicher Literatur beschrieben wird und für diese Arbeit nur grundlegenden Charakter hat, werden die Hauptziele im Folgenden nur stickpunktartig dargestellt:^[102]

- Zielvereinbarungen zwischen Politik und Verwaltung (die Politik entscheidet über das „was“ in welchem Standard angeboten wird, die Verwaltung über das „wie“).
- Schaffung von Kostentransparenz (Ressourcenverbräuche).
- Implementierung betriebswirtschaftlich erprobter Management-Instrumente.
- Outputorientierte Steuerung durch Ziele und Kennzahlen.
- Controlling der Wirkung (Outcome), auch durch Berichtswesen.
- Dezentrale Ressourcenverantwortung und Budgetierung.
- Schaffung von Wettbewerb mit der Privatwirtschaft und anderen Behörden.
- Kundenorientierung (was will der Bürger/welche Qualität ist notwendig).
- Leistungsorientiertes Personalmanagement.

Das NSM unterstützt die Kommunen bei Ihrer angestrebten Rolle als Dienstleistungs-unternehmen. Voraussetzung für die Steuerung der Kommune durch politische Gremien und der Verwaltungsführung ist, dass neben den Ressourcenzuweisungen in Form von Haushaltsmitteln auch konkrete Vorgaben für die zu erbringenden Leistungen (Produkte) in den Haushaltsplänen gemacht werden. Der Haushaltsplan muss dafür die Informationen zur Verfügung stellen, die die Entscheidungsgremien für eine gute Steuerung benötigen.^[103]

Der Produkthaushalt

Im Kern des NSM steht das Produkt. Ein Produkt bezeichnet gemäß § 58 Nr. 26 GemHVO-Doppik das Ergebnis von Leistungsprozessen, welches das Verwaltungshandeln darstellt und steuerbar macht und für Empfänger außerhalb der eigenen Organisationseinheit bestimmt ist. Die Produkte stellen das Sortiment der Kommune an Dienstleistungen dar und können mit anderen, inhaltlich eng zusammengehörenden Produkten zu Produktgruppen oder Produktbereichen zusammengefasst werden.^[104] Man unterteilt die kommunalen Produkte in Pflichtleistungen, welche aufgrund gesetzlicher Vorschriften erstellt bzw. angeboten werden müssen (z.B. Sozialhilfe, Unterhaltung von Straßen, Schulen, Kindergärten, Feuerwehr) und freiwilligen Leistungen, welche durch eigene Entscheidung der Verwaltung oder durch Beschluss des Kommunalparlaments angeboten werden (z.B. im Kultur- oder Freizeit-bereich). Produkte dienen als Kostenträger für die Kostenrechnung und sind das zentrale Element bei der Gliederung des Haushaltsplanes.^[105]

Nach dem neuen Haushaltsrecht ist der Haushaltsplan gemäß § 1 Abs. II, III GemHVO-Doppik in den Ergebnishaushalt und den Finanzhaushalt^[106] zu gliedern, welche wiederrum in Teilhaushalte^[107] untergliedert werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: Bestandteile des Haushaltsplans; Quelle: eigene Darstellung, angelehnt an Mord-Wohlgemuth u.a. (2008): 6.

Die Produkte stehen im Haushaltsplan im Vordergrund, da sowohl die Haushaltsplanung als auch der Vollzug auf Ebene der Teilhaushalte stattfindet, welche gemäß § 4 GemHVO-Doppik die Produkte, Produktgruppen oder Produktbereiche enthalten.^[108] Jeder Teilhaushalt hat zudem gemäß § 4 Abs. II GemHVO-Doppik Ziele und Messkriterien in Form von Kennzahlen zu enthalten, welche für die Steuerung und die Ermittlung der Zielerreichung (Outcome) Voraussetzung sind.^[109] Dadurch orientiert sich die Haushaltsplanung an den Leistungsprozessen und damit am Output der Verwaltung. Durch die Produkte werden Verwaltungsleistungen quantifiziert, interkommunale Vergleiche, Budgetierung und Qualitätsmessung ermöglicht. Sie sind Ausgangspunkt für Aufgabenkritik und Prozess-optimierung und deshalb das eigentliche Steuerungsobjekt der Verwaltung.^[110] Der Produkthaushalt ist ein Ansatz zur Verbesserung der politischen Steuerung in den Kommunen. Er bietet systematisch und transparente Informationen über Finanzen und Leistungen und verbessert damit die Grundlagen für Planung, Entscheidung und Kontrolle.^[111]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 5: Steuerung durch den Produkthaushalt. Quelle: Bals (2008): 95.

4.2 Finanzsituation öffentlicher Verwaltungen

Die prekäre Finanzsituation öffentlicher Kassen ist keine neue Erscheinung, wenngleich das Ausmaß durch die Finanz- und Wirtschaftskrise im Jahre 2008 zugenommen hat. Die drastisch steigende Staatsverschuldung in der Bundesrepublik beträgt mittlerweile knapp zwei Billionen Euro^[112] und betrifft dabei alle Ebenen, vom Bund bis zu den Gemeinden. Da die Finanzsituation öffentlicher Kassen nur die Notwendigkeit des in dieser Arbeit analysierten Kostenmanagements demonstrieren soll, wird das Thema nicht vertieft. In den Anlagen 9 bis 11 wird die Finanzsituation auf verschiedenen Ebenen verdeutlicht.

Im Vorgriff auf Kapitel 7 wird im Folgenden die Finanzlage der Landkreise ausführlicher dargestellt. Auch die Landkreise leiden unter strukturellen Defiziten. Kreisfinanzen werden aufwandsseitig neben den Personal- und Sachkosten vor allem von sozialen Leistungen geprägt. Auf der Ertragsseite bilden die von den kreisangehörigen Gemeinden erhobene Kreis- und Schulumlage sowie die Zuweisungen der Länder die Haupteinnahmequelle. Meist übersteigen die Aufwendungen die Erträge. Zur Finanzierung der Haushaltsdefizite müssen daher immer mehr Kassenkredite^[113] in Anspruch genommen werden.^[114] Sie machen bereits einen Anteil von ca. 30 % der Gesamtverschuldung der Landkreise aus.^[115]

In Hessen summieren sich die Schulden der Landkreise auf rund 3,26 Mio. €. Zusammen mit den Schulden der hessischen Städte und Gemeinden beträgt die Pro-Kopf-Verschuldung rund 1.700 €, ohne Schulden des Landes und des Bundes. Von den 21 Landkreisen in Hessen, werden voraussichtlich 20 Landkreise das Haushaltsjahr 2010 mit einem Defizit abschließen. 2011 weisen die Planungen aller Landkreise erhebliche Defizite aus, die sich zusammen auf rund 820 Mio. € summieren werden.^[116]

4.3 Besondere Schwierigkeiten in der öffentlichen Verwaltung

Die Kommunalverwaltung ist eine vielschichtige Organisation. Die heterogene und komplexe Produktpalette kleiner Verwaltungen reicht schnell an die von Mittel- und Groß-unternehmen heran,^[117] was ein hohes Kostenniveau zur Folge hat und die Organisation, Steuerung und Koordination der Verwaltung erschwert.^[118]

Wie bereits in Kapitel 4.1 vorgestellt, ist Verwaltungshandeln durch zahlreiche, oft ineffiziente, Besonderheiten und betriebswirtschaftlich zuwiderlaufende Strukturen gekennzeichnet. So besteht ein Zielkonflikt zwischen einer gemeinwohlorientierten und einer kostengünstigen Erfüllung öffentlicher Aufgaben.^[119] Das frühere Haushaltsrecht kannte weder Ressourcenverbräuche noch gab es Transparenz über Kosten, Vermögen und Schulden. Gängige Praktiken wie das pauschale Kürzen von Haushaltsmitteln („Rasenmäher-Methode“), was traditionell zu Reservebildung bei Bedarfsmeldungen führt oder das „Dezemberfieber“ (hastiges Ausgeben aller restlichen Haushaltsmittel am Jahresende, damit nicht der Eindruck entsteht, man brauche im nächsten Jahr nicht so viel Mittel), führten zu Fehlanreizen beim Sparen. So ist es immer noch üblich, dass Haushaltsvolumen und Budgets jährlich wachsen, auch wenn z.B. durch Ausgliederungen Aufgaben wegfallen.^[120] Die Kommunen befinden sich noch mitten im ständig fortdauernden Reformprozess.^[121] Sie haben immer noch wenig Erfahrung mit dem NSM. Oft sind die Kostenrechnungen noch wenig fortgeschritten, die Kosten immer noch nicht vollständig bekannt. Die Umfrage der Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement im Jahre 2007 über den Stand der Einführung des NSM legte offen, dass über 90 % der Kommunen Probleme mit der Umstellung auf das neue Haushalts- und Finanzmanagement haben. Vor allem die Steuerung mit Zielen und Kennzahlen war zu diesem Zeitpunkt wenig fortgeschritten. Nur 14 % der Kommunen definierten Ziele und Kennzahlen durchgehend in ihren Haushalten, 44 % dagegen überhaupt nicht. Neben dem Problem, Ziele und Kennzahlen identifizieren zu können, gaben viele mangelnde Akzeptanz und Qualifikation der Mitarbeiter an. Zudem fehle es oft am Willen der örtlichen Politiker, mit Zielen und Kennzahlen zu steuern.^[122]

Gesetzliche Pflichtleistungen

Der Gesetzeslage oder dem öffentlichen Auftrag geschuldet, sind die Besonderheiten und Schwierigkeiten des Verwaltungshandelns meist kaum zu beeinflussen und als feste Vorgaben hinzunehmen. Die meisten öffentlichen Leistungen sind gesetzlich normierte Pflichtleistungen, welche von der Kommune angeboten werden müssen, egal ob sie effizient und effektiv sind. So kann z.B. nicht einfach die Sozialhilfe oder die Jugendhilfe gekürzt oder die örtliche Feuerwehr geschlossen werden. Die Produktpalette ist also weitestgehend indisponibel. Es bestehen lediglich Ermessenspielräume in der Ausgestaltung der Pflicht-leistungen in Form des Umfangs und der Qualität, sofern die ordnungsgemäße Durchführung der Aufgabe dadurch nicht gefährdet wird (z.B. zweckmäßige anstatt moderne Schulen). Autonomer Entscheidungsspielraum der Verwaltung hinsichtlich des „ob“ als auch des „wie“ der Aufgabenerfüllung besteht eigentlich nur bei den freiwilligen Leistungen,^[123] die nur einen Anteil von rund 5 % an den gesamten ordentlichen Auf-wendungen ausmachen.^[124] Hier besteht die größte Entscheidungsautonomie und damit das am einfachsten umzusetzende Einsparpotenzial einer Verwaltung. Doch gerade diese freiwilligen Leistungen genießen in der Bevölkerung einen besonderen Stellenwert. Des Öfteren verhindert der öffentliche Druck das Schließen von ineffizienten und teuren Kultureinrichtungen wie Theater, Büchereien oder Freizeiteinrichtungen, wie z.B. Schwimm-bäder. Oft fehlt es hier am Willen zu Sparen. Öffentliche Entscheidungsträger legitimieren sich durch regelmäßig wiederkehrende Wahlen. Ein opportunes Interesse an Wiederwahl verleitet politische Entscheidungsträger, dem Druck der Öffentlichkeit nachzugeben und populäre Entscheidungen, wirtschaftlichen Entscheidungen vorzuziehen. Trotz der eigentlich komfortablen Situation als Angebotsmonopolist aufzutreten und zudem mit der Möglichkeit, die Abnahme zu erzwingen (z.B. ist die Abnahme von dem Verwaltungsprodukt Personalausweise durch die Ausweispflicht gesichert), hat die Verwaltung oft faktisch nicht die Möglichkeit, dies wirtschaftlich abzuschöpfen.

Wirtschaftlichkeit

Fraglich ist bereits, wie Wirtschaftlichkeit in der öffentliche Verwaltung gemessen und beurteilt wird. Wirtschaftlichkeit wird durch ein möglichst gutes Verhältnis zwischen den Kosten und dem Mitteleinsatz definiert. In der Privatwirtschaft ist der wichtigste Maßstab des unternehmerischen Erfolgs die Rentabilität (Gewinn/Kapitaleinsatz). Die Wirtschaft-lichkeit des Verwaltungshandelns ist dagegen nicht klar definiert. Brückmann stellt hierfür die öffentliche Bedarfsdeckung (sozialer Nutzen) dem Mitteleinsatz in Form von öffentlichen Geldern (z.B. Steuern) gegenüber und betont dabei die Unbestimmtheit des Verwaltungs-ergebnisses,^[125] welches von den Entscheidungsträgern durch die Definition von Zielen und Zielstandards subjektiv festgelegt werden muss. Die oft vorzufindende Argumentation, in der öffentlichen Verwaltung stehen nicht Wirtschaftlichkeitsaspekte im Vordergrund, sondern die optimale Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Leistungen wird durch Dreyhaupt/Placke konterkariert, dass gerade weil die Verwaltung dem Gemeinwohl ver-pflichtet ist, die Wirtschaftlichkeit ständig verbessert werden muss.^[126]

Neben den Zielen benötigt man zur Messung und Beurteilung der Wirtschaftlichkeit Kosten und Leistungen, denn nur sie spiegeln den Betrieb, also den eigenen Produktionsprozess und die daraus resultierenden Erlöse wieder. Doch auch der reformierte Haushaltsplan nach der GemHVO-Doppik liefert Kosten und Leistungen nicht automatisch. In den Teilhaushalten werden lediglich Aufwendungen und Erträge dargestellt, was die Steuerung nach Wirtschaft-lichkeitsaspekten zusätzlich erschwert.^[127]

Fehlende Beurteilungskriterien

Bei erwerbswirtschaftlichen Unternehmen kann das Ergebnis des Produktionsprozesses relativ einfach durch die Erlöse für die erstellten oder abgesetzten Produkte ermittelt werden. Die öffentliche Verwaltung gibt ihre Güter meist unentgeltlich ab und erzielt damit keine Erlöse. Sofern monetäre Entgelte erhoben werden, handelt es sich in der Regel nicht um Marktpreise, sondern um politische bzw. subjektiv festgelegte Preise, welche sich deshalb nicht in geeigneter Weise als Bewertungsmaßstab für die Leistungserfassung eignen.^[128] Durch die hierdurch erzielte positive Wirkung auf der Nachfrageseite in Form einer ausgedehnten Inanspruchnahme werden vielmehr gesonderte politische Ziele durchgesetzt,^[129] so genannte externe Effekte, wie z.B. Reduzierung der Verkehrsbelastung in der Innenstadt durch einen ausgedehnten öffentlichen Personennahverkehr.^[130] Es fehlt durch schwierige Zielabgrenzung und der vorwiegenden Steuerfinanzierung öffentlicher Leistungen ein direkter Zusammenhang zwischen den Verwaltungserträgen und dem Wert des von der Verwaltung erzeugten Produkts. Die Leistungsrechnung muss daher den individuellen Erfordernissen angepasst werden.^[131] Laut Homann empfehlen deshalb diverse Autoren, öffentliche Leistungen in Mengengrößen und Zeitgrößen zu erfassen und diese dann mit den Kosten ins Verhältnis zu setzen (Stückkosten).^[132] Für eine genauere Unter-suchung muss jedoch noch zusätzlich die Leistungsqualität anhand von Qualitätsindikatoren beurteilt werden. Erst dann wird auch hier Wirtschaftlichkeit effektiv messbar.^[133]

Fehlende Marktfähigkeit

Da öffentliche Leistungen in der Regel nicht marktfähig sind, fehlt der preisgestaltende Marktmechanismus von Nachfrage und Angebot. Das Problem daraus zeigt sich am Beispiel der kommunalen Wasserversorgung. Trotz stetig sinkender Wasserverbräuche der Bevölkerung, was aus Umweltgesichtspunkten seit Jahren propagiert wird, steigen die Gebühren. Betriebswirtschaftlich ist dies leicht durch die Kostenremanenz zu erklären, da die unveränderten Fixkosten auf weniger Leistungseinheiten (Wassermenge in m³) verteilt werden, was den Anstieg der Stückkosten (€/m³) zur Folge hat. Aus Sicht des Bürgers (Nachfrager) wirkt dieses marktuntypische Verhalten unverständlich. Im Marktmechanismus würde der Anbieter seine Preise bei sinkender Nachfrage kaum erhöhen, da er sich so aus dem Markt „katapultieren“ würde. Dies kann der öffentlichen Verwaltung nicht passieren, da sie als Angebotsmonopolist auftritt, der die Leistungsabnahme öffentliche Güter durch hoheitlichen Zwang vom Bürger abverlangen kann, auch wenn dieser keinen unmittelbaren Nutzen davon hat.^[134]

Kostenstruktur

Im Beispiel angedeutet, bereitet die Kostenstruktur der öffentlichen Verwaltung ein weiteres Problem. Der überwiegende Teil der Gesamtkosten sind Fixkosten. Laut Stelling machen die variablen Kosten lediglich einen Anteil von 5 % bis 10 % aus.^[135] Wie in Kapitel 2.1 erläutert, ist die Verwaltung dadurch besonders unflexibel für Veränderungen und Einsparungen und anfällig für die Kostenremanenz.

Wirtschaftliche Betätigung

Eine der Ziele des NSM ist die Schaffung von Wettbewerb, sowohl zwischen Behörden untereinander als auch mit privaten Unternehmen. Um jedoch mit privaten Unternehmen konkurrieren zu können, müsste die öffentliche Verwaltung auch wie Privatunternehmen am Markt agieren können, z.B. als Anbieter marktgängiger Produkte. Zur Auslastung (vorübergehender) Kapazitätsüberhänge sollte die aktive Akquise von Nachfragern möglich sein.^[136] Die wirtschaftliche Betätigung der Kommune und damit die Möglichkeit, neue Einnahmequellen zu erschließen, wird allerdings durch die HGO eingeschränkt. Gemäß § 121 Abs. I HGO darf sich eine Kommune nur wirtschaftlich betätigen, wenn der öffentliche Zweck gewahrt ist, die Betätigung nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde und zum voraussichtlichen Bedarf steht und der Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich von einem privaten Dritten erfüllt wird oder erfüllt werden kann. Ausgenommen hiervon sind nach Abs. II nur Tätigkeiten, zu denen die Gemeinde gesetzlich verpflichtet ist, auf den Gebieten des Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesens, der Kultur, des Sports, der Erholung, der Abfall- und Abwasserbeseitigung sowie zur Deckung des Eigenbedarfs.

Fehlender Einfluss auf Absatz und Erlöse

Weitere Schwierigkeiten ergeben sich in der Möglichkeit, Erlöse zu generieren. So wird z.B. die von der Kommune festzulegende Gebührenhöhe durch Gesetzeslage eingeschränkt. Gebühren sind Entgelte, die als konkrete Gegenleistung für eine Tätigkeit der Verwaltung (Verwaltungsgebühr) oder die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung (Benutzungs-gebühr) erhoben werden. Die Gebührenhöhe soll zwar in der Regel die Höhe der Kosten decken, darf jedoch nicht zu Überschüssen führen.^[137] Somit wird die Gebührenhöhe sowohl nach oben in Form eines Kostenüberschreitungsverbots als auch nach unten, in Form eines Kostendeckungsgebots beschränkt. Der Spielraum für Erlössteigerungen aus Gebühren beschränkt sich somit auf die Bereiche, die aus politischen Zielsetzungen bisher keine kostendeckenden Gebühren erheben.^[138]

Die Möglichkeit, durch Steuerung der Absatzmenge Effizienzsteigerungen durch Ausnutzen von Kostendegressionen zu erzielen ist im öffentlichen Bereich sehr begrenzt. Da viele Verwaltungsleistungen Pflichtleistungen sind und auf Antrag oder bei Bedarf gewährt werden müssen ist die Beeinflussung der Absatzmenge meist gar nicht zulässig (z.B. kann und darf die Verwaltung nicht die Bürger dazu animieren, vermehrte Sozialhilfeanträge zu stellen, um die Kosten pro Fall zu senken). Bei anderen Leistungen ist und kann das Hinwirken auf eine Steigerung der Leistungseinheiten trotz möglicher Produktivitäts-steigerungen nicht gewollt sein weil sie dem Gemeinwohl zuwider wären (z.B. Wasserverbrauch, Abfallmenge, Feuerwehreinsätze). So bleiben nur wenige Verwaltungs-leistungen, bei denen die Steuerung der Absatzmenge überhaupt zielführend ist. Oft ist auch hier die Möglichkeit, steuernd zu beeinflussen aufgrund fehlender Einwirkungs-möglichkeiten begrenzt (z.B. Ausweisausstellungen, Bauanträge).^[139]

Diese Problematiken und deren Lösungsansätze werden in Kapitel 5.2 weiter vertieft.

5 Kostenmanagement in der öffentlichen Verwaltung

In diesem Kapitel wird vom Autor die praktische Anwendung des Kostenmanagements in der öffentlichen Verwaltung analysiert mit dem Ziel, ein System zu entwickeln, welches als Grundlage für die Implementierung in der Praxis genutzt werden kann. Dieses wird später im Kapitel 7 durch Anwendung auf die Beispielkommune konkretisiert. Hierfür müssen zunächst die Rahmenbedingungen, die für die Erarbeitung von Bedeutung sind – dies bezieht sich sowohl auf die praktische Anwendung eines Kostenmanagements als auch auf die Besonderheiten in der öffentlichen Verwaltung – aufgearbeitet werden.

Die finanziellen Probleme der öffentlichen Haushalte unterstreichen die Notwendigkeit eines Kostenmanagements und bekräftigen die Zielsetzung, Kosten zu senken und Erlöspotenziale auszuschöpfen. Dabei sind Schwierigkeiten in Form von rechtlichen Abbauhemmnissen, wie z.B. Vertragsbindungen oder Kündigungsschutz sowie unter-nehmenspolitische Faktoren, wie z.B. know-how-Verlust, Image, steigende Reparaturkosten durch unterlassende Instandhaltung oder Mitarbeiterzufriedenheit zu berücksichtigen.^[140] Wie in Kapitel 4.3 bereits dargestellt, werden die Kostensenkungsmöglichkeiten im Bereich der öffentlichen Verwaltung durch Gesetze, Vorschriften und politische Ziele eingeschränkt. Die heterogene Produktpalette ist meist nicht variabel, da es sich um Pflichtleistungen handelt. Die von Fixkosten geprägte Kostenstruktur erfordert strategische Maßnahmen.^[141] Auch die Möglichkeit höhere Erlöse zu erzielen, ist beschränkt. Dazu kommen noch Widerstände durch Politik und Gesellschaft und die meist geringe betriebswirtschaftliche Qualifikation und Erfahrung der Beschäftigten.

Bisherige Sparmethoden im praktischen Alltag der Haushaltskonsolidierung beschränken sich meist auf kurzfristige Einschnitte ohne nachhaltigen Erfolg. Instrumente, wie die Haushaltswirtschaftliche Sperre^[142] oder die Stellenbesetzungssperre bewirken zwar kurz-fristige Einsparungen, nach Aufhebung dieser Maßnahmen wird das Ausgangsniveau aber schnell wieder erreicht. Oft sogar werden die geplanten Maßnahmen nachgeholt, sodass die Ausgaben nur in die Zukunft verschoben werden.^[143] Häufig bilden ausschließlich freiwillige Leistungen Ansatz zu sparen, obwohl diese nur eine geringe wirtschaftliche Bedeutung aber eine hohe Bedeutung für das Betreiben individueller Politik haben.^[144] Das Kürzen der Sachkostenbudgets erfolgt meist durch die „Rasenmäher-Methode“, denn dieses scheinbar solidarische Instrument lässt sich in der Regel am ehesten durchsetzen. Solche Kürzungen bedeuten vor dem Hintergrund unterschiedlicher Einwirkungsmöglichkeiten aufgrund unterschiedlicher Anteile an Pflicht- und freiwilligen Leistungen allerdings faktisch eine Ungleichbehandlung von Fachressorts. Sollen z.B. in einer Kommune die Haushaltsansätze pauschal um 2 % gekürzt werden und bestehen in einem Bereich 90 % der Leistungen aus nicht kürzbaren Pflichtleistungen, folgt daraus, dass die disponierbaren Leistungen um 20 % gekürzt werden müssten, was offensichtlich kaum zu erreichen sein wird.^[145]

Intelligentes Sparen und nachhaltige Politik erfordern die mittel- bis langfristige Überprüfung und Optimierung der unternehmerischen Ressourcen und die Bereitschaft, gewachsene Strukturen aufzubrechen und Aufgaben vor dem Hintergrund von Ergebnis- und Wirkungszielen kritisch zu hinterfragen.^[146]

Bezugnehmend auf den in Kapitel 3.1 beschriebenen Führungsprozess muss sich die Verwaltung zunächst über die konkrete Zielsetzung bewusst sein. Soll der Schwerpunkt auf der Beeinflussung des Kostenniveaus, der Kostenstruktur oder des Kostenverlaufs liegen? In Kapitel 2.1 wurde bereits erkannt, dass die gesonderte Betrachtung dieser Denkrichtungen nicht sinnvoll ist, da sie sich gegenseitig unmittelbar beeinflussen. Die Senkung des allgemeinen Kostenniveaus wird nämlich nur durch die ganzheitliche Anwendung des Kostenmanagements nachhaltig gefördert. Der hohe Anteil an langfristig genutztem, fixkostenverursachenden Anlagevermögen, vor allem von Verwaltungen mit Schul-trägerschaft sowie die Anforderung, auch langfristig den Bedarf an den öffentlichen Leistungen sicherzustellen erfordert Flexibilität und zwingt die Verwaltung Augenmerk auf die Kostenstruktur zu legen. Dies geht mit der Notwendigkeit einher, ausreichend reagibel auf Veränderungen aller Art zu sein. So müssen die Kapazitäten nicht nur auf den heutigen Bedarf, sondern auch auf den zukünftigen Bedarf optimal ausgerichtet sein. Durch die Anwendung des Kostenverlaufsmanagement und der Vermeidung von Leerkosten und Kostenremanenz sowie durch Erzielung von Degressionseffekten resultierenden Effizienz-steigerungen, die das Kostenniveau positiv beeinflussen.

Aufbauend auf die Zielformulierung benötigt die Verwaltung nun eine Strategie, wie die Ziele erreicht werden sollen. Hierbei kann sie der Grundüberlegung folgen, bei gegebenen Kosten die Erlöse zu maximieren oder bei gegebenen Erlösen eine Minimierung der Kosten anzustreben. Eine eindeutige Empfehlung wird es hier nicht geben, denn auch in der Praxis werden meist beide Grundhaltungen parallel verfolgt.^[147] Vor dem Hintergrund der eingeschränkten Möglichkeiten in der öffentlichen Verwaltung sowohl neue und höhere Erlöse zu erzielen als auch Kosten durch Einschränkung des Leistungsangebots zu reduzieren ist die parallele Betrachtung dieser Grundhaltungen zu empfehlen.

Der Schwerpunkt der folgenden Maßnahmen wird auf der Kostensenkung liegen, jedoch darf die Verwaltung nicht ausschließlich Kostensenkungsziele berücksichtigen, sondern muss auch Überlegungen über die Auswirkungen auf den Nutzen anstellen. Preißler und Berg­mann weisen darauf hin, dass es sinnvoller sein kann, mit bestehendem Kostenniveau den Nutzen zu steigern, als unreflektiert die Kosten zu senken und damit den Nutzen unverhält­nismäßig zu schmälern.^[148] Wichtig ist zudem, dass die Kostensenkungsmaßnahmen auf die mittel- bis langfristige Existenzsicherung und auf das Leitbild bzw. auf die strategische Ausrichtung der gesamten Verwaltung ausgerichtet sind.^[149] Dies hat zur Folge, dass die gesamten Strukturen kritisch hinterfragt werden müssen und man auch gegenüber tiefge­henden Veränderungen, wie z.B. Umgestaltung der Organisation, Zusammenlegungen von Behörden(-teilen) oder das Infrage stellen ganzer Aufgaben aufgeschlossen ist.^[150] Aufgabenkritik und Hinterfragen der Standards ist eine generelle und zudem sehr effektive Art Kosten zu senken. Dies beruht auf der Überlegung, dass sich Leistungen und Anforderungen von Zeit zu Zeit, z.B. durch Kostenentwicklung, Nachfrageverschiebung oder neue Technologien ändern. Vor diesem Hintergrund sollte bei jeder konkreten Maßnahme zuerst geprüft werden:^[151]

- Ist die Tätigkeit überhaupt noch/in dem Umfang notwendig oder kann sie entfallen?
- Kann die Tätigkeit überhaupt sinnvoll durchgeführt werden?
- Bringt die Tätigkeit überhaupt den angestrebten Nutzen?

Auch wenn die Streichung unwirtschaftlicher Produkte aus dem Leistungsangebot aufgrund der gesetzlichen Aufgabenerfüllungspflicht vieler öffentlicher Leistungen eigentlich nur bei den freiwilligen Leistungen möglich ist, können im Zuge der Ermessensausübung auch bei den Pflichtleistungen, z.B. durch Reduzierung der Standards, erhebliche Einsparpotenziale erzielt werden. Bezugnehmend auf die üblichen Konsolidierungsmaßnahmen in der kommunalen Praxis sollten die Behörden lieber den Rückzug aus strategisch unwichtigen Dienstleistungen mit hohem Sparpotenzial verfolgen, als viele kleine Einsparungen ohne nachhaltige Wirkung umzusetzen.^[152] Preißler beschreibt anschaulich die einzelnen Phasen der Kostensenkung.^[153]

Stets zu berücksichtigen ist die menschliche Ebene. Die Maßnahmen sollten so konzipiert werden, dass Ängste und Widerstände der Beschäftigten abgebaut und diese durch Schaffung von Kostenbewusstsein und durch Anreize (z.B. in Form von monetären Prämien oder betrieblichen Vorschlagswesen und Ideenmanagement) motiviert werden, zielkonform zu handeln.^[154] Diese Ebene wird allerdings in dieser Arbeit nicht untersucht und erfordert eine gesonderte Betrachtung.

Die strategische Analyse der öffentlichen Verwaltung wird in Kapitel 5.1 erarbeitet.

5.1 Strategisches Controlling in der öffentlichen Verwaltung

Die Komplexität der durch das Führungssystem zu bewältigende Aufgaben sind aufgrund des erheblichen Veränderungsdrucks durch die Umstellung auf die Doppik, der angesprochenen finanziellen Engpässe und der vielfältigen, dynamisch entwickelnden Aufgaben, vor allem im öffentlichen Bereich so hoch (vgl. Kapitel 4), dass die Ausdehnung der Koordinationsaufga­ben ein Verwaltungscontrolling notwendig macht. Dazu kommt noch das erforderliche, spezielle Methodenwissen. Controlling bildet eine notwendige Ergänzung zur Kostenrech­nung. Da es sich bei der Kostenrechnung „nur“ um ein Zahlenwerk handelt, welches keine konkreten Hinweise auf Kundenbedürfnisse und Marktdaten enthält, fehlen dem Kostenmanagement wichtige qualitative Informationen, um Entscheidungen zu treffen. Es müssen zunächst Informationen für ein Kostenmanagement beschafft werden, welche den verwaltungsinternen und politischen Instanzen zur Verfügung gestellt werden. Es soll die Verwaltungsführung darin unterstützen, die Verwaltungsziele besser zu erreichen.^[155]

Die bisherige Praxis des öffentlichen Controllings beschränkt sich zurzeit auf die Entwicklung und Auswertung von Kennzahlen. Nur selten sind wirkungsvolle Kennzahlensysteme zu finden. Durch die Gemeinwohlorientierung gibt es kaum operationalisierbare Informationen und Zielgrößen, was das kommunale Controlling erschwert. Zudem fehlen in den kommu­nalen Strukturen Anreize, Kosten einzusparen.^[156] Umso wichtiger ist die Entwicklung eines strategischen Controlling-Ansatzes, in denen die eigenen Stärken und Schwächen aber vor allem die Chancen und Risiken, die sich aus der Verwaltungsumwelt ergeben, bekannt sind, um daraus Pläne und Entscheidungen für das Management abzuleiten. Der dieser Analyse zu Grunde liegende Analyseprozess wurde bereits in Kapitel 3.1 beschrieben.

5.1.1 Umweltanalyse

„Die Analyse verwaltungsspezifischer Umweltentwicklungen ist auch für die öffentliche Verwaltung eine wichtige Voraussetzung für ihre strategische Planung und Kontrolle. Es geht jedoch nicht wie bei den erwerbswirtschaftlichen Unternehmen um das Erkennen möglicher Chancen und Risiken im Unternehmensumfeld, sondern um die Untersuchung von Veränderungen in Staat und Gesellschaft, von denen eine positive oder negative Auswirkung auf die öffentliche Aufgabenerfüllung ausgehen kann, um sie in die Lage zu versetzen, wichtige Entwicklungen rechtzeitig zu erkennen und mittels geeigneter Anpassungs-maßnahmen darauf zu reagieren.“^[157]

Dies erfordert vom Verwaltungscontrolling:^[158]

- Kundenanalyse, um den Bedarf, die Motive sowie die Einstellung und das Verhalten der Kunden zu identifizieren,
- Lieferantenanalyse, von denen die Verwaltung erforderliche Einsatzgüter bezieht, um Preise und Qualität der Güter zu optimieren,
- Analyse der Interessengruppen, wie Parlamente, Aufsichtsbehörden, politische Parteien, Verbände, Vereine, Medien und unterschiedliche Bürgergruppen, die auf unterschiedliche Weise auf die Verwaltung einwirken.

Zudem kommen noch eine Vielzahl von Faktoren, die von der Verwaltung nicht zu beeinflussen sind, wie gesellschaftliche Wertvorstellungen, demographische Entwicklung, programmatische Ausrichtungen politischer Parteien und Regierungen, Gesetzgebung und Gerichtsurteile oder die gesamtwirtschaftliche Lage. Dies macht auch für die öffentliche Verwaltung die methodische Ausrichtung am Markt sinnvoll.^[159]

Frühwarnsystem

Das stark auf die Zukunft orientierte strategische Controlling benötigt hiervon Früherkennungsinformationen. Ein Frühwarnsystem dient der Erhöhung der Reaktions-tätigkeit durch das frühzeitige Erkennen potenzieller Bedrohungen, aber auch Chancen aus der Unternehmensumwelt. Durch Prognosen, Szenarien und der Abschätzung von Eintrittswahrscheinlichkeiten werden geeignete Strategien und Maßnahmen zur Ausnutzung der signalisierten Chancen bzw. zur Abwehr der identifizierten Bedrohungen sicherge-stellt.^[160] Die Notwendigkeit der frühzeitigen Identifizierung von relevanten Veränderungen wird durch Oeckings Darstellung über die Wirkungsverzögerung von Maßnahmen bewusst.^[161] Da zwischen dem Ereignis, welches eine unternehmerische Maßnahme notwendig macht und der Wirkung der eingeleiteten Maßnahme Zeit vergeht, kann es vorkommen, dass die beabsichtige positive Wirkung nicht mehr erreicht wird, weil sich die Rahmenbedingungen bereits wieder verändert haben. Er beschreibt ein Beispiel, bei dem aufgrund eines Ereignisses die Nachfrage einbricht. Die, nach zeitlicher Verzögerung, eingeleitete Maßnahme Personal abzubauen wird durch Kündigungsschutz etc. weiter verzögert, so dass die Wirkung in Form von eingesparten Gehältern erst 1 ½ Jahre nach dem Ereignis eintritt. Zwischenzeitlich kann die Nachfrage wieder angezogen haben, was neues Personal notwendig macht. Neben den Kosten für den Personalabbau (Abfindung etc.) entstehen nun noch Kosten für Neueinstellungen und Qualifizierungsmaßnahmen.^[162]

Dieses Frühwarnsystem sollte um ein Risikomanagement erweitert werden, um neben den Marktrisiken, auch Rechts- und Haftungsrisiken, politische, soziale, technische Risiken, Umwelt- und Substanzerhaltungsrisiken (z.B. Auswirkungen von Naturkatastrophen auf das Anlagevermögen) oder die, für die hoch verschuldeten öffentlichen Haushalte besonders relevanten, Finanz- und Zinsrisiken abschätzen, minimieren oder vermeiden zu können.^[163]

[...]

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^[1] vgl. Stibbe (2009): 1 ff.

^[2] Wird in Kapitel 4 durch zahlreiche Quellenangaben belegt.

^[3] Im Rahmen dieser Master-Thesis wird auf die Nennung von geschlechtsspezifischen Unterscheidungen aufgrund der besseren Lesbarkeit verzichtet. Die Nennung der männlichen Form impliziert auch immer das weibliche Geschlecht.

^[4] Kosten bezeichnen den bewerteten, leistungsbezogenen Verbrauch einer Periode, vgl. Brecht (2005): 10 und sind die Folge von unternehmerischen Entscheidungen in Form von eingesetzten Produktionsfaktoren, vgl. Schild (2005): 24.

^[5] vgl. Stibbe (2009): 1 f., Schild (2005): 10 f.

^[6] vgl. Stibbe (2009): 7, Brecht (2005): 10., Schild (2005): 47 ff.

^[7] vgl. Schild (2005): 50 ff.

^[8] siehe Anlage 1.

^[9] vgl. Männel (1995): 105.

^[10] vgl. Brecht (2005): 9, Heiß (2004): 11 ff., Kremin-Buch (2007): 13.

^[11] vgl. Brecht (2005): 9, Heiß (2004): 11 ff.

^[12] vgl. Nink (2002): 14 ff.

^[13] Im Sinne von nicht sofort liquidierbaren Kapital in Form von Anlagevermögen.

^[14] vgl. Brecht (2005): 49 ff., Heiß (2004): 9 ff., Nink (2002): 19 ff.

^[15] vgl. Nink (2002): 17, Fröhling (1994): 20.

^[16] vgl. Schild (2005): 16.

^[17] vgl. Nink (2002): 17 ff.

^[18] vgl. Nink (2002): 17 ff.

^[19] vgl. Stibbe (2009): 8 ff.

^[20] vgl. Heiß (2004): 10, Stibbe (2009): 11 f., Michel/Torspecken/Jandt (2004): 254, Hoffmann (2010): 194.

^[21] vgl. Haunerdinger/Probst (2005): 44 f.

^[22] vgl. Heiß (2004): 10, Stibbe (2009): 11 f., Michel u.a. (2004): 254, Nink (2002): 111, 32 f.

^[23] vgl. Kajüter (2000): 9, Bergmann (2003): 61.

^[24] vgl. Brecht (2005): 9, Heiß (2004): 11 ff., Schild (2005): 38 f.

^[25] vgl. Nink (2002): 113.

^[26] vgl. Brecht (2006): 11, Heiß (2005): 9 ff.

^[27] vgl. Stibbe (2009): 6 f., Bergmann (2003): 58.

^[28] Heiß (2005): 16.

^[29] vgl. Stibbe (2009): 6 f.

^[30] vgl. Heiß (2005): 10., Bergmann (2003): 58, Schild (2005): 63 f.

^[31] vgl. Kajüter (2005): 91.

^[32] vgl. Heiß (2005), 17 ff., Stibbe (2009): 16 ff., Stelling (2005): 61 ff., Brecht (2006): 101 ff. Die Aufzählung der Instrumente ist nicht abschließend. Sie enthält eine Auswahl nach Ermessen des Autors.

^[33] vgl. Heiß (2005): 34 f.

^[34] vgl. Horvath/Lamla (1995): 66.

^[35] vgl. Stibbe (2009): 76 f.

^[36] vgl. Stibbe (2009): 92 ff., Baum/Coenenberg/Günther (2007) S. 137.

^[37] vgl. Brühl (2009): 129.

^[38] vgl. Brühl (2009): 129 ff., Horváth/Meyer (1989): 214 ff.

^[39] vgl. Brecht (2006): 104 ff., Haunerdinger/Probst (2005): 145 ff., siehe Anlage 2.

^[40] Innerbetriebliche Funktionen und Tätigkeiten, die die primären Marktleistungen unterstützen, z.B. Personalverwaltung, Sekretariat. Quelle: Stibbe (2009): 50.

^[41] vgl. Heiß (2005): 46 f., Stibbe (2009): 50 ff., Homann (2005): 101 ff.

^[42] Unter dem Begriff Deckungsbeitrag versteht man die Differenz zwischen Erlösen und variablen Kosten, welcher einen Beitrag zur Deckung fixer Kosten leisten. Quelle: Riebel (1959) in: Kilger/Pampel/Vikas (2008): 82. Siehe auch Anlage 3.

^[43] vgl. Kapitel 2.1

^[44] vgl. Brühl (2009): 156 f., Heiß (2005): 29 ff., Brecht (2006): 49 ff. Weiterführende Literatur zur Deckungsbeitragsrechnung: Brühl (2009): 155 ff., Eisele (891 ff.); mit zusätzlicher Analyse der Fixkosten in der sogenannten Fixkostendeckungsrechnung: Stelling (2005): 73 ff.

^[45] vgl. Kremin-Buch (2007): 15 ff.

^[46] vgl. Heiß (2005): 21.

^[47] vgl. Dreyhaupt/Placke (2007): 49.

^[48] vgl. Dreyhaupt/Placke (2007): 49.

^[49] vgl. Oecking (1994): 51.

^[50] vgl. Bliesener (1994): 278 ff., Stibbe (2009): 81 ff.

^[51] vgl. Heiß (2004): 69

^[52] vgl. Heiß (2004): 71 f., Stibbe (2009): 85.

^[53] vgl. Ellram (1993): 1 f. in Stibbe (2009): 87 f.

^[54] vgl. Stibbe (2009): 88 f.

^[55] vgl. Tauberger (2008): 181.

^[56] illustriert an einem Beispiel, siehe Anlage 4.

^[57] vgl. Zäpfel (2001): 162.

^[58] vgl. Matys (2005): 254, siehe auch: Schulte (2001): 61, Large (2009):76 f., Klaus/Krieger (2008): 1.

^[59] vgl. Heiß (2005): 32 f., Eayrs/Ernst/Prexl (2007): 93 f.

^[60] vgl. Tauberger (2008): 181.

^[61] vgl. Preißler (2008): 222.

^[62] Wird im Folgenden mit ZBB abgekürzt.

^[63] vgl. Meyer-Piening (1990): 1 ff.

^[64] vgl. Meyer-Piening (1990): 1 ff.

^[65] vgl. Heiß (2005): 48 f.

^[66] vgl. Meyer-Piening (1990): 1.

^[67] vgl. Horváth (2008): 3 f.

^[68] vgl. EH/ZIS (2006): 20.

^[69] vgl. Horváth (2008): 17.

^[70] vgl. Eayrs/Ernst/Prexl (2007): 111.

^[71] vgl. Horváth (2003): 60.

^[72] vgl. Eayrs/Ernst/Prexl (2007): 112.

^[73] vgl. KGSt (1997): 103, Schild (2005): 91f

^[74] vgl. Kosmider (1994): 138 ff. Hier auch weiterführende Hinweise über Vor- und Nachteile der personellen Besetzungen.

^[75] vgl. Horváth (2008): 16 ff.; Brühl (2009): 34.

^[76] vgl. Brühl (2009): 13 f., 31 ff.

^[77] vgl. Brühl (2009): 14; 31.

^[78] vgl. Horváth (2008): 94 ff.; 105.

^[79] siehe Vollmuth (2007), Horváth (1993): 673 ff., Buchholz (2009): 35 ff., Tauberger (2008): 151 ff.

^[80] vgl. Brühl (2009): 41 f.

^[81] vgl. Piontek (2005): 20 f.

^[82] vgl. Buchholz (2009): 50.

^[83] vgl. Weber (2005): 21.

^[84] vgl. Piontek (2005): 19.

^[85] vgl. Drucker (1967): 1 f.

^[86] vgl. Buchholz (2009): 52 ff.

^[87] SWOT steht für strenghts (Stärken), weaknesses (Schwächen), opportunities (Chancen) und threats (Risiken), wobei sich die ersten beiden auf das interne Unternehmen, die letzten beiden auf die externe Umwelt beziehen. Quelle: Grant/Nippa (2006): 35. Hier findet sich auch Kritik an der SWOT-Analyse.

^[88] vgl. Kilger/Pampel/Vikas (2008): 25 f., Schild (2005): 48. Hoffmann (2010): 192.

^[89] vgl. Schild (2005): 90 ff.

^[90] vgl. Kaesler (2010): 159.

^[91] siehe: Abbildung 3.

^[92] vgl. Homann (2005): 9.

^[93] vgl. Homann (2005): 11 f., Brückmann (2005): 2 ff.

^[94] Alle gemeinwohlorientierten Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, z.B. öffentliche Infrastruktur, öffentliche Sicherheit und Ordnung. Die Gewinnerwirtschaftung wird durch den öffentlichen Zweck ausgeschlossen.

^[95] vgl. Herre (2009): 78.

^[96] Zusammenschluss mehrerer Gemeinden zu einer eigenständigen Gebietskörperschaft. Hier sind ausschließlich Landkreise gemeint.

^[97] vgl. Birkenfeld-Pfeiffer/Gern (2005): 224 ff.

^[98] Aufgrund unterschiedlicher Rechtsvorschriften in den Bundesländern, wird hier nur das Hessische Gemeinde- und Haushaltsrecht zu Grunde gelegt. Grundlegende Verfahrensweisen und Erkenntnisse können aber auch auf andere Bundesländer übertragen werden. Ohne besondere Kennzeichnung gilt die HGO analog für Landkreise.

^[99] vgl. Hessisches Ministerium des Inneren und für Sport (2011).

^[100] vgl. Dreyhaupt/Placke (2007): 2 ff.

^[101] Wird im Folgenden mit gängigen Abkürzung NSM abgekürzt.

^[102] vgl. KGSt (1993): 15 ff., Stelling (2005): 243 ff., Bachmann (2009): 55 f.

^[103] vgl. Bals (2008): 77 ff.

^[104] vgl. KGSt (1994): 11 ff.

^[105] vgl. Bachmann (2009): 119 f., KGSt (1994): 11 ff.

^[106] Der Ergebnishaushalt (siehe Anlage 5) enthält die Erträge und Aufwendungen und ähnelt dem Aufbau der handelsrechtlichen Gewinn- und Verlustrechnung. Der Finanzhaushalt (siehe Anlage 6) stellt den Finanzmittelfluss aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, der Investitionstätigkeit und Finanzierungstätigkeit dar und ähnelt der Kapitalflussrechnung. Wird in dieser Arbeit vom Haushalt gesprochen, ist ohne explizite Nennung immer der Ergebnishaushalt gemeint.

^[107] siehe Anlage 7 und 8.

^[108] vgl. Mord-Wohlgemuth u.a. (2008): 2 ff.

^[109] vgl. Herre (2009): 73 ff.

^[110] vgl. Bachmann (2009): 119 f., Bals (2008): 77, KGSt (1994): 9 ff.

^[111] vgl. Bals (2008): 95.

^[112] Der aktuelle Stand der Staatsverschuldung wird durch den Bund der Steuerzahler dargestellt. Siehe hierzu: http://www.steuerzahler.de/Home/1692b637/index.html.

^[113] Kassenkredite ähneln einem Dispositionskredit, der eigentlich nur zur Überbrückung unterjähriger Finanzlücken aufgrund des zeitlich unterschiedlichen Anfalls von Aufwendungen und Erträge dient.

^[114] siehe Anlage 12.

^[115] vgl. Deutscher Landkreistag (2011).

^[116] Hessisches Statistisches Landesamt (2010). Siehe Anlagen 13 und 14.

^[117] vgl. Bals (2008): 11.

^[118] vgl. Schild (2005): 11 f.

^[119] vgl. Bergmann (2003): 147.

^[120] vgl. Stelling (2005): 246.

^[121] vgl. KGSt-Politikerhandbuch (1999): 24.

^[122] vgl. KGSt (2008): 87 ff.

^[123] vgl. Rehm/Matern-Rehm (2010): 80.

^[124] vgl. Zacharias (2000): 62 ff. Nach Angaben in den Haushaltssicherungskonzepten von 6 Landkreisen in Hessen entspricht der Anteil freiwilliger Leistungen hier nur 1,1 % bis 2,6 %. Die Werte sind allerdings aufgrund unterschied-licher Definitionen und Auslegungen ungenau und sollen die Aussage nur weiter unterstreichen. Quelle: eigene Analyse

^[125] vgl. Brückmann (2005): 17 f.

^[126] vgl. Dreyhaupt/Placke (2007): 38.

^[127] vgl. Dreyhaupt/Placke (2007): 4 f.

^[128] vgl. Schuster (2010): 188.

^[129] vgl. Bergmann (2003): 148.

^[130] vgl. Brückmann (2005): 102.

^[131] vgl. Dreyhaupt/Placke (2007): 4 ff., Bachmann (2009): 47.

^[132] vgl. Homann (2005): 112.

^[133] vgl. Dreyhaupt/Placke (2007): 31 ff.

^[134] vgl. Brückmann (2005): 15, Brede (2005): 13 ff.

^[135] vgl. Stelling (2005): 247. Erfahrungen des Autors bestätigen diesen Anteil.

^[136] vgl. Bals (2008): 150.

^[137] vgl. §§ 9, 10 Kommunalabgabengesetzt (KAG)

^[138] vgl. Brede (2005): 252.

^[139] vgl. Dreyhaupt/Placke (2007): 62 f.

^[140] vgl. Kremin-Buch (2007): 32.

^[141] vgl. Stelling (2005): 247.

^[142] Ermächtigung für (bestimmte) Aufwendungen und Verpflichtungen wird gemäß § 114n HGO von der Einzelfall-entscheidung des Gemeindevorstands/Magistrats/Kreisausschusses abhängig gemacht.

^[143] vgl. Brede (2005): 125.

^[144] vgl. Rehm/Matern-Rehm (2010): 79 ff.

^[145] vgl. Schwarzner (1990): 126, 143 f.

^[146] vgl. Bals (2008): 193 ff.

^[147] vgl. Schild (2005): 50 ff.

^[148] vgl. Preißler (2008): 211 ff., Bergmann (2003): 290.

^[149] vgl. Heiß (2004): 51.

^[150] vgl. Brede (2005): 77.

^[151] vgl. Preißler (2008): 218.

^[152] vgl. KGSt (2002): 14 ff.

^[153] siehe Anlage 15.

^[154] vgl. Nink (2002): 103, Schild (2005): 100.

^[155] vgl. Homann (2005): 10 ff., Schild (2005): 91 ff.

^[156] vgl. Schild (2005): 40 ff., 91 ff.

^[157] Homann (2005): 30.

^[158] vgl. Homann (2005): 31 ff.

^[159] vgl. Brede (2005): 73 f.

^[160] vgl. Brede (2005): 74 f., Nink (2002): 218.

^[161] vgl. Oecking (1994): 133 ff.

^[162] siehe Anlage 16.

^[163] vgl. KGSt (2002): 56 f.