Erweiterung der Selbstbestimmung durch das Persönliche Budget

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Das Persönliche Budget
2.1 Kurze Einführung in das Persönliche Budget
2.2 Entstehungskontext des Persönlichen Budgets
2.2.1 Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik
2.2.2 Erklärungsansätze zum Paradigmenwechsel und Persönlichen Budget

3 Erweiterte Selbstbestimmungsmöglichkeiten?
3.1 Vom klassischen Leistungsdreieck zum Persönlichen Budget
3.1.1 Die Stellung des Leistungsberechtigten beim Sachleistungsbezug
3.1.2 Die Stellung des Leistungsberechtigten beim Persönlichen Budget
3.2 Neue Spielräume gegenüber den Leistungserbringern
3.2.1 Die Verpflichtung zum zweckentsprechenden Budgetmitteleinsatz
3.2.2 Direkte Teilhabeleistungen
3.2.3 Die Ausweitung der Handlungslogik des Marktes
3.2.4 Beauftragung von Leistungserbringern ohne Anerkennung
3.2.5 Der Leistungsberechtigte als Kunde
3.2.5.1 Kundenorientierung
3.2.5.2 Handlungseffizienz versus Kundenorientierung
3.2.6 Informeller Sektor und Persönliches Budget
3.3 Das neue Verhältnis zum Leistungsträger
3.3.1 Durchsetzung von Leistungsansprüchen
3.3.2 Neue Formen der sozialen Kontrolle durch den Leistungsträger
3.4 Anforderungen an den Budgetnehmer
3.4.1 Erforderliche Kompetenzen
3.4.2 Budgetberatung und -unterstützung

4 Fazit

Literaturverzeichnis (inklusive weiterführender Literatur)

1 Einleitung

In meiner Arbeit setzte ich mich mit der Frage auseinander, ob das Persönliche Budget tatsächlich die Erwartung erweiterter Selbstbestimmungsmöglichkeiten für Menschen mit Behinderung einzulösen vermag. Dabei interpretiere ich diese im Sinne einer Erwartung sich erweiternder Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume im Vergleich zum bisher üblichen Sachleistungsprinzip. Umgekehrt muss aber auch danach gefragt werden, welche neuen Zwänge und Einschränkungen von Entscheidungs- und Gestaltungsspielräumen möglicherweise mit dem Persönlichen Budget verbunden sein könnten

Wenn ich in dieser Arbeit von „Menschen mit Behinderung“ oder - um der flüssigeren Formulierung willen - von „behinderten Menschen“ schreibe, hebe ich in der Regel auf einen sozialrechtlichen Begriff von Behinderung ab und meine damit Menschen, die aufgrund ihrer Behinderung einen Anspruch auf Teilhabeleistungen nach dem SGB IX haben und damit potentiell für das Persönliche Budget in Frage kommen.

2 Das Persönliche Budget

Im ersten Abschnitt dieses Kapitels führe ich zunächst kurz in das Persönliche Budget ein, um im darauf folgenden Abschnitt dann den Entstehungskontext des Persönlichen Budgets zu beschreiben.

2.1 Kurze Einführung in das Persönliche Budget

In vielen europäischen Ländern lässt sich seit einigen Jahren ein grundlegender Richtungswechsel in der Behindertenpolitik beobachten. Leitideen wie soziale Teilhabe und Selbstbestimmung stehen dabei im Mittelpunkt und zielen darauf ab, das lange Zeit in der Behindertenpolitik vorherrschende Fürsorgeparadigma durch das Selbstbestimmungsparadigma abzulösen. Mit diesem grundlegenden Perspektivwechsel in der Behindertenpolitik vieler europäischer Staaten gehen Bemühungen einher, „eine bessere Passgenauigkeit und Wirksamkeit rehabilitativer (Dienst-) Leistungen zu erzielen“ (Wacker u.a. 2005: S. 31). Tendenziell wird so eine höhere Effektivität und Effizienz sozialpolitischer Programme und sozialer Dienste angestrebt.

In beiden genannten Zusammenhängen wird das Persönliche Budget als neues Steuerungsinstrument diskutiert und in verschiedenen europäischen Ländern bereits seit Mitte der 90er Jahre praktisch umgesetzt. Lässt man die zum Teil gravierenden Unterschiede zwischen den verschiedenen in Europa existierenden Modellen einmal beiseite, kann man den Grundgedanken des Persönlichen Budgets in etwa so zusammenfassen: Menschen mit gesetzlichen Ansprüchen auf Hilfe bekommen nicht wie bisher üblich so genannte Sachleistungen, größtenteils in Form von personenbezogenen sozialen Dienstleistungen, zur Verfügung gestellt, „sondern ein individuell berechnetes Persönliches Budget, mit dem sie – oder Angehörige oder Betreuer – die erforderlichen Hilfen selbst auswählen“ (Pfannendörfer 2004: S. 122). Dazu wird ihnen „ein Betrag für einen bestimmten Zeitraum zur Verfügung gestellt, mit dem die Organisation und Ausgestaltung ihrer Unterstützung geplant und umgesetzt werden kann“ (Wacker u.a. 2005: S. 32).^[1] Statt ein mehr oder weniger geschlossenes Angebot einer stationären oder teilstationären Einrichtung oder eines ambulanten Dienstes als Sachleistung in Anspruch zu nehmen, tritt der behinderte Mensch beim Persönlichen Budget seinen Helfern und Assistenten als Kunde oder Arbeitgeber gegenüber. So entsteht eine unmittelbare Beziehung zwischen der Leistung, die der behinderte Mensch vom Leistungsanbieter oder einem von ihm selbst angestellten Assistenten in Anspruch nimmt, und dem Geldbetrag, den er für die Vergütung dieser Leistung einsetzt (Bundesverband für Körper- und Mehrfachbehinderte e.V. 2003). Auf diese Weise sollen dann sachliche, soziale und zeitliche Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume bei der Auswahl und bei der Ausführung von Unterstützungsleistungen eröffnet werden, die dem Leistungsberechtigten mehr Kontrolle über das eigene Leben und eine individualisiertere Lebensführung ermöglichen. Statt der klassischen, eher passiven, Rolle als Hilfeempfänger im Objektstatus wird dem Menschen mit Behinderung auf diese Weise „eine aktive Rolle als wahl- und entscheidungsfähiger Nutzer“ zuerkannt (Wacker u.a. 2005: S. 25).

Auf struktureller Ebene soll der Umstieg von der traditionellen Sachleistung zur Geldleistung beim Persönlichen Budget die Stellung des behinderten Menschen bzw. des Leistungsberechtigten gegenüber der Leistungsanbieterseite stärken und aufwerten.

In der Bundesrepublik Deutschland ist die Einführung des Persönlichen Budgets im politischen Raum seit etwa Mitte der 90er Jahre diskutiert worden (Baur 2004). Die rot-grüne Regierungskoalition startete „im Jahr 1998 mit der politischen Zielvorgabe, die Möglichkeiten der Teilhabe behinderter Menschen am gesellschaftlichen Leben zu stärken und die Nachteile, denen Menschen mit Behinderung ausgesetzt sind, schrittweise zu beseitigen“ (Lachwitz o.D.). Diese Bemühungen mündeten im Jahr 2001 in der Verabschiedung des Behindertengleichstellungsgesetzes und des Sozialgesetzbuch IX (SGB IX).^[2] Mit dem am 1. Juli 2001 in Kraft getretenen SGB IX erhielten zunächst einzelne Rehabilitationsträger die Möglichkeit, Leistungen zur Teilhabe durch Gewährung eines Persönlichen Budgets auszuführen^[3] und durch Modellvorhaben^[4] zu erproben (Pöld-Krämer 2005: S. 18). Seit dem 1. Juli 2004 ist das Persönliche Budget als trägerübergreifende Komplexleistung ^[5] gesetzlich verankert und als so genannte Ermessensleistung nicht mehr nur auf einzelne Modellvorhaben beschränkt. Ab Januar 2008 besteht dann ein Rechtanspruch auf das Persönliche Budget.^[6] Bis zum 31. Dezember 2007 werden Modellprojekte zum trägerübergreifenden Persönlichen Budget durchgeführt. In Abstimmung mit den obersten Landessozialbehörden sind bundesweit 14 Modellregionen in 8 Bundesländern ausgewählt worden, in denen Verfahren zum Persönlichen Budget mit jeweils mindestens 50 Budgetnehmern erprobt werden sollen. Es ist geplant, den Abschlussbericht der wissenschaftlichen Begleitforschung im Juli 2007 vorzulegen (Wacker u.a. 2005: S. 77).

Während die praktischen Erfahrungen mit dem Persönlichen Budget in Deutschland noch sehr gering sind, liegen in den Niederlanden, Großbritannien und Schweden bereits seit einigen Jahren wesentlich mehr praktische Erfahrungen mit dem Persönlichen Budget vor (Wacker u.a. 2005: S. 42 u. 75). In diesen Ländern gibt seit Mitte der 90er Jahre sehr unterschiedlich ausgestaltete Regelungen zum Persönlichen Budget (Wacker u.a. 2005: S. 43 ff.; Westecker 2002). In den Niederlanden wurde das Persönliche Budget ab 1995 landesweit realisiert (Wacker u.a. 2005: S. 43; Reitsma 2002: S. 56). Ende 2004 gab es dort bereits ca. 70000 Budgetinhaber (Wacker u.a. 2005: S. 46). In Großbritannien wurde das Persönliche Budget, dort als „direct payments“ bezeichnet, 1996 landesweit nach einer vorherigen Modellphase eingeführt. Im Jahr 2003/2004 gab es dort ca. 17000 Budgetnehmer (Westecker 2002; Wacker u.a. 2005: S. 49). In Schweden gibt es ein entsprechendes Gesetz bereits seit 1994. Dort hat sich das Persönliche Budget zur wichtigsten Unterstützungsform für Menschen mit Behinderungen entwickelt (Wacker u.a. 2005: S. 53 u. S. 57; Westecker 2002).

In der Bundesrepublik Deutschland sind die praktischen Erfahrungen mit dem Persönlichen Budget im Gegensatz dazu bisher sowohl hinsichtlich der Länge des Erprobungszeitraumes als auch hinsichtlich der Anzahl der Budgetnehmer gering.

Im Rahmen der Bundesmodellprojekte zum trägerübergreifenden Persönlichen Budget wurden bundesweit bis Juli 2006 lediglich 526 Budgets bewilligt. Nur 18 von diesen insgesamt bewilligten Budgets waren trägerübergreifend. In der Modellregion Bielefeld gab es zum gleichen Zeitpunkt 12 bewilligte Budgets (Universität Tübingen u.a. 2006: S. 2). Im Rahmen der Bundesmodellprojekte zum trägerübergreifenden Persönlichen Budget liegen bisher also praktisch keine aussagekräftigen und auswertbaren Praxiserfahrungen vor.

2.2 Entstehungskontext des Persönlichen Budgets

Im Folgenden versuche ich den gesellschaftlichen und institutionellen Entstehungskontext zu beschreiben, der mit dazu geführt habe könnte, dass das Instrument des Persönlichen Budgets in der Behindertenpolitik zunächst in verschiedenen europäischen Ländern und jetzt auch in der Bundesrepublik Deutschland relevant geworden ist. In Abschnitt 2.2.1 geht es zunächst um den grundlegenden Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik. In dem darauffolgenden Abschnitt 2.2.2 stelle ich unterschiedliche Denkansätze vor, mit deren Hilfe ich die Einführung des Persönlichen Budgets im Zusammenhang mit dem Paradigmenwechsel zu erklären versuche.

2.2.1 Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik

In der letzten Legislaturperiode haben die Bundesregierung und der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen einen „Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik“ von „fremdbestimmter Fürsorge“ hin zu „Selbstbestimmung“ festgestellt (Haack 2003; Bundesregierung 2004: S. 24). Das mit dem SGB IX erstmals eingeführte Persönliche Budget sei dabei der „sichtbarste Ausdruck von Selbstbestimmung und eigenverantwortlicher Teilhabe“ (Haack 2003a). Mit Hilfe des Persönlichen Budgets sollen Entscheidungsspielräume für Menschen mit Behinderung bei der Auswahl von Unterstützungsleistungen eröffnet werden, um auf diese Weise mehr Kontrolle über das eigene Leben und eine individualisiertere Lebensführung zu ermöglichen. Auch in den entsprechenden Fachdiskussionen zur Entwicklung des Rehabilitationssystems findet sich ein solcher oder doch sehr ähnlicher Paradigmenwechsel (Wacker u.a. 2005: S. 9 ff.). Wacker u.a. beschreiben diesen Paradigmenwechsel als grundlegenden Perspektivwechsel: „Nicht mehr wie Versorgung gewährleistet wird“ sei die Zielorientierung des Rehabilitationssystems, „sondern wie selbstbestimmte Lebensführung und Teilhabe am Leben der Gemeinschaft gelingen können – auch bei bestehendem Unterstützungsbedarf“ (Wacker u.a. 2005: S. 9). Der Begriff der Lebensqualität sei dabei in den letzten Jahren zum zentralen Leitbegriff des Rehabilitationssystems geworden. Als „umfassendstes Zielkonzept“ beinhalte der Begriff der Lebensqualität „sowohl objektive als auch subjektive Dimensionen“ und setze sie zueinander in Beziehung, während der Begriff des Lebensstandards tendenziell nur auf die objektiven Lebensbedingungen abhebe (Wacker u.a. 2005: S. 12). Das Konzept der Lebensqualität ist nach Wacker u.a. „logische Fortsetzung des Normalisierungsprinzip, welches vornehmlich pragmatisch auf die Verbesserung der objektiven Lebensbedingungen von Menschen mit Behinderung abhob“ und nun erweitert und vertieft wird, indem „es subjektive Erfahrungen, Bewertungen und Bedürfnisse sowie individuelle Lebensstile und –entwürfe von Menschen mit Behinderung in den Blick“ nimmt (Wacker u.a. 2005: S. 15). Trotz unterschiedlicher Schwerpunktsetzungen in der internationalen Quality-of-life-Forschung seien Übereinstimmungen hinsichtlich der untersuchten Bereiche und Indikatoren feststellbar. Schalock u.a. (2002) nennen als Kerndimensionen von Lebensqualität „emotionales Wohlbefinden“, „soziale Beziehungen“, „materielles Wohlbefinden“, „persönliche Entwicklung“, „physisches Wohlbefinden“, „Selbstbestimmung“, „soziale Inklusion“ und „Rechte“ (Wacker u.a. 2005: S. 16). Der Kerndimension „Selbstbestimmung“ wird dabei in aktuellen Denkmodellen zur Lebensqualität eine herausragende Bedeutung zugesprochen (Wacker u.a. 2005: S. 17). Selbstbestimmung, verstanden als Entscheidungsautonomie, setzt dabei im Prinzip keine Selbstständigkeit, verstanden als Handlungsautonomie, voraus. Auch Menschen, die aufgrund ihrer Behinderung nur über wenig Fähigkeiten verfügen, ihre Ziele in konkrete Handlungen zu überführen (z.B. schwerst körperlich behinderte Menschen), können - zumindest prinzipiell - selbstbestimmt leben, wenn die erforderliche Unterstützung verfügbar ist und sie über Umfang, Auswahl und Ausgestaltung derselben autonom entscheiden können (Wacker u.a. 2005: S. 18). Neben Selbstbestimmung spielt der Begriff der sozialen Teilhabe bzw. Partizipation eine herausragende Rolle. Selbstbestimmung setzt den Menschen zunächst einmal aus vorgegebenen Sozialformen frei, zielt aber zugleich darauf ab, individuelles Glück und Wohlbefinden unter einem menschenwürdigen und kulturadäquaten Lebensstandard zu ermöglichen. Selbstbestimmung bedarf des gesellschaftlichen Bezuges und kann nicht im „luftleeren Raum“ stattfinden. Wacker u.a. bestimmen das Verhältnis dieser beiden Begriffe so zueinander: „Die Inszenierung eines eigenen Lebens wird weiterhin vermittelt über objektive Lebensumstände im Sinne kultureller Standards der Lebensführung. Selbstbestimmung realisiert sich grundsätzlich durch Teilhabe an diesen Standards bzw. an der Gesellschaft – sowohl ökonomisch als auch sozial, kulturell und politisch“ (Wacker u.a. 2005: S. 21). Selbstbestimmung und soziale Teilhabe erfordern einen Abschied vom „Fürsorgeparadigma, das davon lebt, jenen Menschen sicher durchs Leben zu helfen, denen Funktionsstörungen bescheinigt wurden“ (Wacker u.a. 2005 im Geleitwort). Damit der beschriebene Perspektivwechsel praktisch umgesetzt werden kann, soll sich das gesamte Rehabilitationssystem von der angebotsbezogenen Unterstützung hin zur personenbezogenen Unterstützung nach Maß umorientieren (Wacker u.a. 2005: S. 9 u. S. 25). Die Einführung des Persönlichen Budgets kann als Ausdruck dieser Umorientierung des Rehabilitationssystems und des Paradigmenwechsels der Behinderpolitik hin zu mehr Selbstbestimmung verstanden werden.

2.2.2 Erklärungsansätze zum Paradigmenwechsel und Persönlichen Budget

Es stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, welche gesellschaftlichen und institutionellen Entwicklungen zu dem beschriebenen Paradigmenwechsel und damit auch zur Einführung des Persönlichen Budgets geführt haben könnten.

Wie konnte es also dazu kommen, fragt Waldschmidt, „dass die Gesellschaft die Selbstbestimmung Behinderter anerkannte, nachdem sie sich zuvor jahrhundertelang geweigert hatte, behinderten Menschen grundlegende Bürgerrechte zuzugestehen?“ (Waldschmidt 2003: S. 16). Denn bis in die Gegenwart hinein wurde der gesellschaftliche Umgang mit behinderten Menschen weitgehend vom Prinzip der Aussonderung bestimmt (Waldschmidt 2003: S. 17). Auch in den Jahren ab 1945, nach Massenmord und Zwangssterilisierung im Nationalsozialismus, wurden die großen Anstalten zunächst wieder mit Insassen bevölkert und zugleich ein ganzes Spektrum an speziellen Institutionen aufgebaut, „hinter deren Mauern behinderte Kinder, Jugendliche und Erwachsene erneut verwahrt und sonderbehandelt wurden“ (Waldschmidt 2003: S. 17). Die Leitideen waren damals Betreuung, Fürsorge und Förderung, während von Selbstbestimmung und persönlicher Autonomie noch keine Rede war. Erst mit der „kulturellen Revolution von 1968, die die Forderung nach Individualität, Pluralität und Liberalität beinhaltete und Selbstverwirklichung zum zentralen Projekt erhob, kamen Psychiatrie, Behindertenpädagogik und Rehabilitationspolitik wieder in Bewegung“ (Waldschmidt 2003: S. 17). Es begann eine Umorientierung in Richtung Integration, Normalisierung und Partizipation, die insbesondere Menschen mit körperlichen Behinderungen Vorteile brachte. Während der Reformära der sozialliberalen Koalition in den siebziger Jahren erhielt vor allem die Gruppe körperbehinderter Menschen einen besseren Zugang zum Bildungssektor und zum Arbeitsmarkt (Waldschmidt 2003: S. 17 f.). Mit den erworbenen Qualifikationen und finanziellen Ressourcen ausgestattet konnte dann vor allem diese Gruppe behinderter Menschen für ein Leben außerhalb der Anstalt kämpfen. Ab Mitte der siebziger Jahre konstituierte sich aus diesem Kreis behinderter Menschen die westdeutsche Behindertenbewegung, die dann ab Beginn der achtziger Jahre Selbstbestimmung einforderte (Waldschmidt 2003: S. 18). Nach ersten Kontakten mit den Ideen der US-amerikanischen Independent Living-Bewegung zu Beginn der achtziger Jahre, gründete sich 1986 in Bremen „Selbstbestimmt Leben“ als erstes Zentrum für selbstbestimmtes Leben von Behinderten für Behinderte (Miles-Paul 1992). Der nationale Zusammenschluss der bundesdeutschen Selbstbestimmt-Leben-Initiativen zur „Interessensvertretung selbstbestimmt Leben in Deutschland“ (ISL e.V.) erfolgte dann im Jahre 1990 (Miles-Paul 1992). Das politische Engagement der Selbstbestimmt-Leben-Bewegung und ähnlicher Initiativen und deren Forderung nach Selbstbestimmung, Selbstvertretung, größtmöglicher Kontrolle über behinderte Menschen betreffende Dienstleistungen und nach Einführung des Persönlichen Budgets dürfte erheblich zum beschriebenen Perspektivwechsel in der Behindertenpolitik beigetragen haben (Wacker u.a. 2005: S. 20). Dass diesen Forderungen aber tatsächlich Gehör geschenkt wurde und sie wenigstens zum Teil Eingang in die Fachdiskussion und die Gesetzgebung gefunden haben, dürfte nur vor dem Hintergrund eines sich wandelnden gesellschaftlichen und institutionellen Kontextes zu verstehen sein.

Drei in den folgenden Abschnitten kurz vorgestellte Denkansätze machen aus unterschiedlicher Perspektive diesen Kontext deutlich und lassen den beschrieben Paradigmenwechsel und die Einführung des Persönlichen Budgets plausibel erscheinen.

(1) Ulrich Beck hat den seit Ende der fünfziger Jahre des zwanzigsten Jahrhunderts in der Bundesrepublik stattfindenden Prozess zunehmender gesellschaftlicher Individualisierung beschrieben und macht dafür Niveauverschiebungen verantwortlich, die in einem „Mehr“ an Einkommen, Bildung, Mobilität etc. ihren Ausdruck finden. Auch Menschen mit Behinderung konnten zumindest partiell von diesen Niveauverschiebungen profitieren und am allgemeinen gesellschaftlichen Individualisierungsprozess teilhaben. Insbesondere körperbehinderte Menschen konnten sich mittels verbesserter Zugänge zum Bildungssektor und zum Arbeitsmarkt Individualisierungsspielräume erschließen und damit zumindest tendenziell zum „Baumeister“ des eigenen Lebens werden (Wacker u.a. 2005: S. 18). Die Selbstbestimmt-Leben-Bewegung kann vor diesem Hintergrund in Anlehnung an Beck als „Individualisierungsbewegung“ gedeutet werden. Auch wenn Beck den Kampf behinderter Menschen um Bürgerrechte und um ein selbstbestimmtes Leben nicht ausdrücklich erwähnt, kann zumindest ein Teil des relativen Erfolges der Behindertenbewegung mit Becks Überlegungen zum Entstehen von Individualisierungsbewegungen plausibel erklärt werden (Beck 1983: S. 42). Im Zuge fortschreitender gesellschaftlicher Individualisierung, so könnte man im Anlehnung an Beck sagen, haben sich auch bei Menschen mit Behinderung systematisch Erwartungen auf persönliche Entfaltung und „ein Stück eigenes Leben“ entwickelt, die dann „jedoch gerade im Prozeß ihrer Entfaltung immer deutlicher auf gesellschaftliche und politische Schranken, Widerstände und ´Übergriffe`“ getroffen sind bzw. diese haben bewusst werden lassen (Beck 1983: S. 42). In der Folge ist dann eine Protestbewegung entstanden, die die Forderung nach mehr Autonomie und Selbstbestimmung für Menschen mit Behinderung in die öffentliche Auseinandersetzung getragen hat (Beck 1983: S. 42).

Beck macht in diesem Zusammenhang darauf aufmerksam, dass sogenannte „naturvermittelte Ungleichheiten“, die sich nicht an „erworbenen Lagen“ wie Bildung und Einkommen, sondern an askriptiven Merkmalen von Personen wie Rasse, Hautfarbe, Geschlecht, Alter oder körperliche Behinderungen festmachen lassen, eine besondere Bedeutung gewinnen. Aufgrund „ihrer Unentrinnbarkeit, ihrer zeitlichen Konstanz, ihrer Widersprüchlichkeit zum Leistungsprinzip, ihrer Konkretheit und direkten Wahrnehmbarkeit und den damit unter den Bedingungen fortgeschrittener Individualisierung und Vereinzelung ermöglichten sozialen und individuellen Identifikationsprozessen“ bieten diese ein besonderes Aktivierungs- und Politisierungspotential (Beck 1983: S. 69). Es ist anzunehmen, dass in der öffentlichen Wahrnehmung verschiedene Arten von Behinderung unterschiedlich im Hinblick darauf beurteilt werden, ob sie eher als „naturvermittelt“ oder eher als „erworben“ gelten. Psychische Behinderungen/Erkrankungen dürften zum Beispiel im Unterschied zu körperlichen Behinderungen aufgrund einer zum Teil zugeschriebenen Eigenverantwortung tendenziell eher als „erworben“ gelten und damit einem Aktivierungs- und Politisierungspotential eher entgegenstehen. Parallel mit dem behaupteten Verschwimmen sozialer Klassenlinien erhalten diese „naturvermittelten Ungleichheiten“ nach Beck eine neue Bedeutung und können damit auch zunehmend die öffentliche Auseinandersetzung bestimmen (Beck 1983: S. 69). Der Kampf um Frauenrechte, Rassenunruhen, Jugendproteste und Umweltinitiativen werden von Beck hier als Beispiele genannt (Beck 1983: S. 69). Auch wenn die gesamtgesellschaftliche Bedeutung dieser Beispiele über die des Kampfes behinderter Menschen um Selbstbestimmung hinausgehen wird, können die Überlegungen von Beck wenigstens zum Teil zu einer Erklärung des Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik und damit auch zu einer Erklärung der Einführung des Persönlichen Budgets beitragen.

(2) Einen weiteren Erklärungsansatz für den Paradigmenwechsel liefert Waldschmidt (1999, 2003). Erst die Entfaltung des Neoliberalismus zum Ende des 20. Jahrhunderts habe die entscheidenden Voraussetzungen für einen behinderungspolitischen Paradigmenwechsel geschaffen. Auch in der fortgeschrittenen Moderne gehe es „weiterhin um die Integration oder Ausgrenzung von Bevölkerungsgruppen je nach Arbeits- und Vertragsfähigkeit“ (Waldschmidt 2003: S. 18). In der globalisierten Ökonomie müsse aber neben der sozialen Ordnung zugleich auch eine Dynamik ermöglicht werden, die individuelle Wandlungs- und Veränderungsbereitschaft erfordere. Zwangsmittel erwiesen sich in diesem Zusammenhang als kontraproduktiv, weil dafür ein Impuls benötigt werde, der vom Subjekt selbst ausgehe.

Für diese „neue Erfordernis der beschleunigten Bewegung“, so Waldschmidt „wird die Selbstbestimmung der Individuen benötigt“ (2003: S. 18). In der fortgeschrittenen Moderne darf man nicht nur selbstbestimmt leben, man muss es sogar. Von dieser sozialen Verpflichtung sind Menschen mit Behinderung nicht ausgenommen. Erst die neoliberale Moderne bietet nach Waldschmidt den entscheidenden Raum für einen behinderungspolitischen Paradigmenwechsel: „Sie ermöglicht auch denjenigen, die bislang vor den Toren der Gesellschaft standen, die Chance zur Individualisierung, die Freiheit des bürgerlichen Subjekts“ (Waldschmidt 2003: S. 18 f.). Die Verwirklichung von Selbstbestimmung bedeutet aus dieser Perspektive eine „nachholende Befreiung“ auch für Menschen mit Behinderung. „Als Nachzügler unter den traditionell aus der Gesellschaft Ausgegrenzten (neben den Arbeitern, Frauen und ethnischen Minderheiten) können nun endlich auch sie elementare Bürgerrechte für sich beanspruchen“ (Waldschmidt 2003: S. 19; Waldschmidt 1999: S. 43). Diese Befreiung hat allerdings auch eine andere Seite: „In der neoliberalen Moderne werden die Individuen sich selbst überlassen; ihnen ist die Aufgabe der Eigenverantwortung aufgegeben. Allein der Kämpfer, der Sieger, der Erfolgreiche, kurz, der auf sich allein gestellte Starke ist gefragt“ (Waldschmidt 1999: S. 43). Hierin liegen spezifische Risiken für diejenigen, „deren Situation durch Hilfebedarfe gekennzeichnet ist, die, wenn nicht Fürsorge, so doch Assistenz und Unterstützung brauchen“ (Waldschmidt 1999: S. 43). In dieser Sichtweise schafft erst die Entfaltung des Neoliberalismus die entscheidenden Voraussetzungen für die Durchsetzung des Selbstbestimmungsparadigmas. Selbstbestimmung aber beinhaltet neben einer Befreiung aus Fremdbestimmung zugleich auch eine soziale Verpflichtung. Die Möglichkeit, an dieser Verpflichtung zu scheitern, beinhaltet gerade für Menschen mit Behinderung spezifische Risiken.

(3) Auf eine weitere Möglichkeit zur Erklärung des Paradigmenwechsels weisen Wacker u.a. hin. Die Autoren stellen in diesem Zusammenhang fest, dass die „allgemeinen sozialen und wirtschaftlichen Entwicklungen (Verknappung öffentlicher Ressourcen, Öffnung der sozialen Dienstleistungsmärkte, demographischer Wandel)... auch das Rehabilitationssystem unter einen erheblichen Ökonomisierungs- und Modernisierungsdruck“ stellen (Wacker u.a. 2005: S. 9). Auf der politischen Ebene spiegelt sich dieser Ökonomisierungs- und Modernisierungsdruck konkret darin wider, dass der Paradigmenwechsel und damit einhergehende Gesetzesvorhaben wie das Persönliche Budget in der Regel immer auch damit begründet werden, dass sich dadurch öffentliche Haushaltsmittel einsparen lassen. Durch die Einführung des Persönlichen Budgets wurde durch die letzte Bundesregierung neben dem Ziel der Stärkung von Selbstbestimmung und sozialer Teilhabe ausdrücklich auch eine kostendämpfende Einsparung von Sozialleistungsmitteln angestrebt. So betrachtete Ministerialdirektor R. Wilmerstadt vom Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung das Persönliche Budget „angesichts der dramatischen Kostenentwicklung in der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung“ auch als „Steuerungsinstrument“, das, wie das Beispiel Holland zeige, „positive Markteffekte“ erzielen könne, „ohne dass es zu Bedarfsdeckungslücken bei einzelnen Personen“ käme (Wilmerstadt 2004: S. 13). Eine ähnliche Sichtweise kommt in einer Empfehlung und Stellungnahme des politikberatenden „Deutschen Vereins für Öffentliche und Private Fürsorge“ zur Entwicklung der Sozialhilfeausgaben für Menschen mit Behinderung zum Ausdruck. Dort wird festgestellt, dass die Einführung des Persönlichen Budgets zwei Zielen dienen soll: Neben der „Förderung der Eigenverantwortung“ wird mit Hilfe des Persönlichen Budgets eine „Kostendämpfung“ angestrebt. Durch die wiederholten Deckelungen der Vergütungen der Sozialleistungsträger an die Leistungsanbieter in den letzten zehn Jahren seien zwar nicht unerhebliche Einsparungsressourcen realisiert worden, diese seien jetzt aber weitgehend ausgereizt. Weitere Nullrunden würden nur kurzfristig Erleichterung schaffen, „doch keine Anreize bei den Leistungsanbietern auslösen, aus eigenen betriebswirtschaftlichen Erwägungen dauerhaft Effizienzgewinne und damit Kostensenkungen zu realisieren“ (Deutscher Verein 2003: S. 125). Ein Umbau der Versorgungsstrukturen (ambulant vor stationär etc.) und die Stärkung der Selbsthilfebewegung soll zusammen mit der Einführung des Persönlichen Budgets deshalb dazu dienen, die beiden zentralen Ziele – „Eigenverantwortung und Kostendämpfung“ – „gleichberechtigt in Einklang zu bringen“ (Deutscher Verein 2003: S. 124). Es ist davon auszugehen, dass die Verknappung öffentlicher Haushaltsmittel und die Hoffnung auf Einsparung finanzieller Mittel mit dazu beigetragen hat, dass das Persönliche Budget Eingang in die Gesetzgebung gefunden hat. Die Einführung des Persönlichen Budget könnte im Sinne des Wohlfahrtspluralismus-konzepts von Evers und Olk (1996) auch als ein Versuch politischer Akteure interpretiert werden, Innovationsblockaden in den herkömmlichen Arrangements der Wohlfahrtsproduktion zu überwinden, um durch ein neues institutionelles Arrangement synergistische^[7] Effekte zu erzielen. Im weiteren Verlauf meiner Arbeit wird dann aber deutlich werden, dass mögliche Effizienzgewinne durch das Persönliche Budget in erster Linie auf einer Ausweitung der „Vermarktlichung“ sozialer Dienstleistungen beruhen dürften.

3 Erweiterte Selbstbestimmungsmöglichkeiten?

Selbstbestimmung wird in der aktuellen Diskussion der Lebensqualitätsforschung als Kerndimension von Lebensqualität eine herausragende Bedeutung zugesprochen. Selbstbestimmung bedeutet dabei, die Möglichkeit „einen Lebensplan zu entwickeln, dabei individuelle und selbstgewählte Lebenswege zu gehen und Entscheidungen im Alltag wie auch im Lebenslauf zu treffen, die den eigenen Vorstellungen entsprechen: Wie man wohnen möchte, welchen Beruf man erlernen und ausüben möchte, welche Beziehungen man eingehen will und was man in seiner Freizeit unternimmt sind Teile dieses Lebensplans“ (Wacker u.a. 2005: S. 17). Der von Beck beschriebene Prozess gesellschaftlicher Individualisierung bildet den Hintergrund für die zunehmende Bedeutung des Selbstbestimmungsbegriffs in der aktuellen behinderungspolitischen Diskussion und in der Umgestaltung des Rehabilitationssystems. Selbstbestimmung wird dabei als Entscheidungsautonomie verstanden, die sich auf „subjektive Lebensziele und auf die Entscheidungsschritte, die zu diesen Zielen führen“, bezieht und setzt im Unterschied zur Handlungsautonomie keine Fähigkeit voraus, „diese Ziele in konkrete Handlungen zu überführen“(Wacker u.a. 2005: S. 18).

Im Zentrum meiner Arbeit stehen die Selbstbestimmungsmöglichkeiten behinderter Menschen bei den im Rahmen des Rehabilitationssystems erbrachten Teilhabeleistungen. Die die Sicherung des allgemeinen Lebensunterunterhalts betreffende Einkommens- und Vermögenssituation behinderter Menschen und ihre Auswirkungen auf deren Selbstbestimmungsmöglichkeiten bleiben dabei weitgehend außen vor. Diese dürfte sich manchmal unmittelbarer und weitreichender auf die oben beschriebene Möglichkeiten auswirken, das Leben selbst bestimmt zu gestalten, als die im Mittelpunkt meiner Arbeit stehenden Teilhabeleistungen. Häufig sind Menschen mit Behinderung aufgrund einer Einschränkung der Erwerbsfähigkeit oder schlechter Arbeitsmarktchancen in erster Linie auf Leistungen der Sozialhilfe^[8] zur Sicherung ihres Lebensunterhalts angewiesen. Äußerst knapp bemessene Sozialhilfeleistungen, steigende Zuzahlungen für Medikamente, die verschärfte Anrechnung von Arbeitseinkommen im Rahmen der Tätigkeit in einer Werkstatt für behinderte Menschen, der Zwang zur Rücklagenbildung aufgrund des Wegfalls einmaliger Beihilfen im Sozialhilferecht und weitere sozialrechtliche Verschlechterungen lassen mit zunehmender Tendenz zum Beispiel Urlaubsreisen, Restaurant-, Kino- oder Theaterbesuche auch dann nicht zu, wenn durch das Rehabilitationssystem entsprechende Fahrdienste oder eine Begleitung sicher gestellt werden könnten.

Da sich das Persönliche Budget ausschließlich auf Teilhabeleistungen im Rahmen des Rehabilitationssystems bezieht, klammere ich die gerade genannten Aspekte weitgehend aus. Ich beschränke mich daher auf die Fragestellung, ob und inwieweit das Persönliche Budget im Vergleich zum Sachleistungsbezug Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume bei den im Rahmen des Rehabilitationssystems erbrachten Teilhabeleistungen erweitert.

Bevor ich auf diese Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume im Einzelnen zu sprechen kommen, stelle ich im folgenden Abschnitt 3.1 dar, wie sich die Struktur der Beziehung zwischen Leistungsberechtigtem, Leistungsträger und Leistungserbringer beim Sachleistungsbezug fundamental von der beim Persönlichen Budget unterscheidet.

In den dann folgenden Abschnitten 3.2., 3.3. und 3.4 setzte ich mich mit der Frage auseinander, ob und auf welche Weise das Persönliche Budget die Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume von Menschen mit Behinderung im Unterschied zum Sachleistungsbezug konkret zu erweitern vermag. Zugleich aber frage ich immer auch danach, ob das Persönliche Budget möglicherweise an anderen Stellen Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume behinderter Menschen wieder einschränkt und damit neue Abhängigkeiten produziert.

Im ersten der nun folgenden drei Abschnitte nehme ich die Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume des Leistungsberechtigten gegenüber den Leistungserbringern in den Blick. Die Erwartung, dass das Persönliche Budget die Selbstbestimmungsmöglichkeiten behinderter Menschen erweitert, richtet sich dabei fast ausschließlich auf das durch das Persönliche Budget neu strukturierte Verhältnis zu den Leistungserbringern. Die Erwartung, dass die neu gewonnene Kundenposition des Leistungsberechtigten dabei fast automatisch zu erweiterten Entscheidungs- und Gestaltungsspielräumen gegenüber den Leistungserbringern führt, relativiert sich, wenn man Überlegungen zur Handlungslogik des Marktes mit einbezieht.

In Abschnitt 3.3. geht es um das ebenfalls neu strukturierte Verhältnis des Leistungsberechtigten zu den Leistungsträgern. Mit dem Persönlichen Budget werden gegenüber den Leistungsträgern im Allgemeinen keine Erwartungen erweiterter Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume verbunden. Umgekehrt lässt sich allerdings zeigen, dass die Auflösung des klassischen Leistungsdreiecks mehr oder weniger zwangsläufig eine wesentlich direktere soziale Kontrolle des Leistungsberechtigten durch die Leistungsträger nach sich ziehen muss.

In Abschnitt 3.4 beschreibe ich zunächst die hohen Anforderungen, die der Budgetnehmer beim Persönlichen Budget bewältigen muss. Er wird potenzielle Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume beim Persönlichen Budget nur dann für sich nutzen können, wenn er sich im „Dschungel“ des sozialen Sicherungssystems einigermaßen zurechtfindet. Vor allem Menschen mit einer geistigen Behinderung dürften dabei auf zuverlässige und unabhängige „Lotsen“ angewiesen sein (Klie/Siebert 2006: S. 4).

3.1 Vom klassischen Leistungsdreieck zum Persönlichen Budget

Im nächsten Abschnitt 3.1.1 arbeite ich zunächst die Stellung des behinderten Menschen beim Sachleistungsbezug innerhalb des klassischen Leistungsdreiecks heraus, um dann im folgenden Abschnitt 3.1.2 seine veränderte Stellung durch die Auflösung des klassischen Leistungsdreiecks beim Persönlichen Budget neu zu bestimmen.

3.1.1 Die Stellung des Leistungsberechtigten beim Sachleistungsbezug

Der sozialrechtliche Sachleistungsanspruch eines Leistungsberechtigten gegenüber einem Leistungsträger wird in der Regel nicht unmittelbar durch diesen selbst eingelöst. Nach einer langen Tradition in Deutschland werden sozialrechtliche Sachleistungsansprüche gemäß dem Subsidiaritätsprinzip überwiegend durch die Träger der freien Wohlfahrtspflege erbracht, auch wenn der Leistungsträger selbst dabei für die Ausführung der Leistungen letztlich verantwortlich bleibt.^[9] In begrenztem Umfang lösen Leistungsträger sozialrechtliche Leistungsansprüche jedoch auch unmittelbar ein, indem sie eigene Einrichtungen und Dienste betreiben.^[10] Der Leistungsträger als öffentlicher Kostenträger beauftragt in der Regel aber meist eine Einrichtung bzw. einen Dienst der freien Wohlfahrtspflege mit der Leistungserbringung und übernimmt dabei die entstehenden Kosten. Dabei werden „soziale Leistungen im Binnenverhältnis von Leistungsanbietern und –trägern ausgehandel[t] und dann als Versorgungsstruktur für Menschen, deren Unterstützungsbedarf anerkannt wurde“, bereitgestellt (Wacker u.a. 2005: S. 26f. u. Bauer 2001: S. 3). Dieses Dreiecksverhältnis zwischen Leistungsberechtigtem, Leistungsträger und Leistungserbringer wird meist „klassisches Leistungsdreieck“ genannt.

Dieses für das bundesrepublikanische Wohlfahrtssystems typische Arrangement basiert auf einer engen Kooperation zwischen Staat bzw. Leistungsträgern einerseits und Organisationen des Nonprofit-Sektors andererseits. Der Staat sorgt dabei mit Hilfe des „Steuerungsprinzip der Hierarchie“ über Rahmensetzung und Steuerung der Finanzströme für ein flächendeckendes und standardisiertes Angebot an sozialen Einrichtungen und Diensten und erzeugt damit ein hohes Maß an staatsspezifischen Bezugswerten wie Sicherheit und Gleichheit. Diese universalisierende und standardisierende Tätigkeit des Staates läuft aber zugleich tendenziell Gefahr, die Freiheitsrechte der Bürger einzuschränken und individuelle Wünsche und Bedürfnisse zu vernachlässigen (Evers/Olk 1996: S. 24). Um diese Nachteile direkter staatlicher Wohlfahrtsproduktion zu vermeiden, werden mit der konkreten Leistungsausführung im bundesrepublikanischen Wohlfahrtssystem überwiegend Organisationen des Nonprofit-Sektors beauftragt. Zum einen werden dabei die tendenziell freiheitseinschränkenden Nachteile direkten staatlichen Handelns vermieden, zum anderen aber auch die Nachteile rein marktorientierten Handelns mit dessen systematischer Verfehlung des Ziels der Gleichheit der Ergebnisse oder auch nur der Teilhabe an Minimalstandards (Evers/Olk 1996: S. 24).

Im Falle des ambulant Betreuten Wohnens im Rahmen der Eingliederungshilfe trifft der zuständige überörtliche Sozialhilfeträger als Leistungsträger mit Diensten der freien Wohlfahrtspflege als Leitungserbringern „öffentlich-rechtliche Vereinbarungen über die zu erbringenden Leistungen, ihre Vergütung und die Prüfung von Wirtschaftlichkeit und Qualität, die eingebettet sind in Empfehlungen und Rahmenvereinbarungen auf Bundes- und Landesebene“ (Conty 2005: S. 32).^[11] Im Rahmen einer Leistungsvereinbarung müssen die wesentlichen leistungsbeeinflussenden Merkmale festgelegt werden. Dazu gehören mindestens „die betriebsnotwendigen Anlagen der Einrichtung, den von ihr zu betreuenden Personenkreis, Art, Ziel und Qualität der Leistung, Qualifikation des Personals sowie die erforderliche sächliche und personelle Ausstattung“.^[12] Der Gesetzgeber möchte mit dieser Vorschrift sichern, „dass der Leistungsrahmen und seine Qualität genau beschrieben und festgelegt wird, damit letztlich Leistungssicherheit für die betreuten Menschen entsteht“ (Conty 2005: S. 32 f.). Die Vergütungsvereinbarung regelt die Höhe des Entgelts, das der Leistungserbringer vom Sozialhilfeträger als Leistungsträger für die Erbringung seiner Leistungen erhält.^[13] Zusammen bestimmen Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen damit den Standard der zu erbringenden Leistungen (Conty 2005: S. 33). In der Prüfungsvereinbarung wird festgelegt, wie die Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen durch den Leistungsträger geprüft wird.^[14] In dieser für das klassische Leistungsdreieck typischen Struktur werden Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen also fast ausschließlich zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern ausgehandelt. Auf der Grundlage dieser Vereinbarungen betreuen dann Einrichtungen und Dienste der freien Wohlfahrtspflege als Leistungserbringer im Auftrag der jeweiligen Leistungsträger Menschen mit Behinderung und verwalten gleichzeitig deren Bedarfsdeckung (Conty 2005: S. 34). In Übereinstimmung mit dem lange Zeit vorherrschendem Fürsorgeparadigma wird unter Ausschluss der Leistungsberechtigten selbst auf der Basis eines Übereinkommens zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern entschieden, auf welche Art und Weise die Leistung erbracht wird. Leistungsträger und Leistungserbringer bestimmen damit gewissermaßen über den Kopf der Leistungsberechtigten hinweg, wie sie die Leistung gestalten. Dies impliziert die Vorstellung, dass sie wissen, was für die behinderten Menschen als Leistungsberechtigte „gut“ ist. In der Struktur des klassischen Leistungsdreiecks bleiben diese, zumindest was grundlegende Entscheidungen der Leistungsgestaltung betrifft, mit ihren Wünschen und Vorstellungen weitgehend außen vor. Die beiden anderen Verbindungslinien des klassischen Leistungsdreiecks spielen hinsichtlich der Leistungsgestaltung nur eine untergeordnete Rolle. Das öffentlich-rechtlich bestimmte Verhältnis zwischen Leistungsberechtigtem und Leistungsträger spielt hinsichtlich der Leistungsgestaltung kaum eine Rolle, weil als Mittler zwischen beiden in dieser Hinsicht regelmäßig Einrichtungen und Dienste tätig werden (Conty 2005: S. 33). Das privat-rechtlich bestimmte Verhältnis zwischen Leistungsberechtigtem und Leistungserbringer wird formalrechtlich über Heim- und Betreuungsverträge geregelt. Diese enthalten aber in der Regel keine eigenen Vereinbarungen zur Leistungsgestaltung, sondern verweisen auf die zwischen Leistungserbringer und Leistungsträger abgeschlossenen Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen.

Eine Abhängigkeitsstellung des Leistungsberechtigten wird durch eine Sachleistungserbringung im Rahmen des klassischen Leistungsdreiecks also strukturell eher begünstigt. Das im Jahre 2001 in Kraft getretene Gesetz zur Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen (SGB IX) enthält zwei wesentliche Neuerungen, die dieser Abhängigkeitsstellung entgegen wirken sollen. Bei der ersten Neuerung handelt es sich um das so genannte Wunsch- und Wahlrecht, bei der zweiten um das Persönliche Budget. Während das Wunsch- und Wahlrecht auch innerhalb der Struktur des klassischen Leistungsdreiecks wirksam wird, löst das Persönliche Budget die Struktur des klassischen Leistungsdreiecks als solche auf. Bevor ich im nächsten Abschnitt auf das aufgelöste Leistungsdreieck beim Persönlichen Budget näher eingehe, stelle ich zunächst das Wunsch- und Wahlrecht wegen seiner grundlegenden Bedeutung, auch im Zusammenhang mit dem Persönlichen Budget, dar.

Im SGB IX ist zum ersten Mal ein individuelles Wunsch- und Wahlrecht bei der Entscheidung über Leistungen und bei der Ausführung von Leistungen festgeschrieben. Zumindest vom Gesetz her muss „berechtigten Wünschen“ des Leistungsberechtigten grundsätzlich entsprochen werden.^[15] „Leistungen, Dienste und Einrichtungen“ sollen zudem „den Leistungsberechtigten möglichst viel Raum zu eigenverantwortlicher Gestaltung ihrer Lebensumstände“ lassen und „ihre Selbstbestimmung“ fördern.^[16] Die seit einigen Jahren in Bielefeld bei der Eingliederungshilfe übliche Praxis der Einbeziehung des Leistungsberechtigten in das Hilfeplanverfahren zur Bedarfsfeststellung^[17] und die Erstellung von individuellen Hilfeplänen gemeinsam mit dem Leistungsberechtigten sind Beispiele einer stärkeren Berücksichtigung dieses individuellen Wunsch- und Wahlrechts. Die Festschreibung des Wunsch- und Wahlrechts und die Verpflichtung zur Förderung der Selbstbestimmung im SGB IX sind insgesamt Ausdruck des in Abschnitt 3.2.1 beschriebenen Perspektivwechsels in der Politik für Menschen mit Behinderung. Sie sollen die Stellung des Leistungsberechtigten gegenüber Leistungserbringern und Leistungsträgern stärken, ohne dass dabei die grundlegende Struktur des klassischen Leistungsdreiecks an sich in Frage gestellt würde. Eine Abhängigkeitsstellung der Leistungsberechtigten besteht insofern weiter, „als Leistungen für sie auf der Basis des Übereinkommens von Leistungsanbietern und Leistungsträgern gestaltet werden“ (Wacker u.a. 2005: S. 27). Trotz individuellen Wunsch- und Wahlrecht kommen die Leistungsberechtigten beim Sachleistungsprinzip „erst abschließend als Konsumenten ins Spiel“, nicht aber bei Entscheidungen über die Leistungsgestaltung selbst (Wacker u.a. 2005: S. 27).

3.1.2 Die Stellung des Leistungsberechtigten beim Persönlichen Budget

Das Persönliche Budget stellt die zweite wesentliche Neuerung des SGB IX dar, die der Abhängigkeitsstellung des Leistungsberechtigten entgegenwirken soll. Der Leistungsberechtigte kann sich dabei entscheiden, ob er ein Persönliches Budget in Anspruch nehmen will oder bei der Sachleistung bleiben möchte. Auch eine Kombination beider Formen der Leistungserbringung ist möglich. Damit wird schon bei der Entscheidung über die Form der Leistungserbringung selbst dem im SGB IX verankerten Wunsch- und Wahlrecht des Leistungsberechtigten entsprochen. Das Persönliche Budget zielt in seinem Kern darauf ab, die beschriebene strukturelle Abhängigkeitsstellung des Hilfeempfängers innerhalb des klassischen Leistungsdreiecks als solche aufzuheben. Das klassische Leistungsdreieck beim Sachleistungsprinzip wird beim Persönlichen Budget bildlich gesprochen durch zwei vom Leistungsberechtigten ausgehende Geraden ersetzt. Die eine Gerade verbindet den Leistungsberechtigten mit dem Leistungsträger, die andere Gerade verbindet ihn mit dem Leistungserbringer (Conty 2005: S. 34). Die für das klassische Leistungsdreieck konstitutive Verbindungslinie zwischen Leistungsträger und Leistungserbringer hört damit praktisch auf zu existieren. Zur einen Seite der Geraden hin realisiert der leistungsberechtigte Budgetnehmer unmittelbar seinen öffentlich-rechtlichen Sozialleistungsanspruch gegenüber den zuständigen Leistungsträgern. Der Beauftragte für das Persönliche Budget bewilligt im Auftrag aller am Persönlichen Budget beteiligten Leistungsträger dem Budgetnehmer dann ein bestimmtes monatliches Budget. Die Leistungsträger kommen auf diese Weise unmittelbar, also ohne die Einschaltung anerkannter professioneller Leistungserbringer, ihrer Leistungspflicht nach. Zur anderen Seite der Geraden hin setzt der Budgetnehmer die finanziellen Mittel des Budgets dann ein, um sich Dienstleistungen einzukaufen, um selber Arbeitskräfte zu beschäftigen oder um sich die entsprechenden Hilfen privat zu organisieren. Vereinbarungen zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern spielen nur noch dann eine indirekte oder untergeordnete Rolle, wenn und solange sich die Höhe des Persönlichen Budgets an den abgeschlossenen Vergütungsvereinbarungen orientiert und vorgeschrieben ist, dass ein von seinem Umfang her nicht spezifizierter Mindestanteil der Leistungserbringung weiter durch einen anerkannten professionellen Leistungserbringer erfolgen soll.

Während die Verantwortung für bewilligte Sachleistungen grundsätzlich beim zuständigen öffentlichen Kostenträger als Leistungsträger verbleibt^[18], geht die Verantwortung beim Persönlichen Budget in der Regel auf den Budgetnehmer selbst über (Conty 2005: S. 35). Die Eigenverantwortung des Budgetnehmers soll diesem ermöglichen, trotz seiner Behinderung ein möglichst selbstbestimmtes Leben zu führen.^[19] Mit dem Persönlichen Budget, so immer wieder im fachlichen und sozialpolitischen Diskurs geäußerte Erwartungen, gehen ein erheblicher Machtwechsel und eine Erweiterung von Selbstbestimmungsmöglichkeiten zugunsten von Menschen mit Behinderung einher. Für die Diskussion kennzeichnend ist, dass hochgesteckte, meist abstrakt formulierte Erwartungen mit dem Instrument des Persönlichen Budgets verbunden werden (Kastl/Metzler 2005: S. 9). Einzelne Autoren scheinen mit ihren optimistischen Erwartungen zumindest teilweise auch über das hinaus zu gehen, was durch die Gesetzeslage eigentlich vorgegeben ist. So schreiben Wacker u.a. dass Budgetnehmer mit den Leistungserbringern „Vereinbarungen über Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen treffen können“ ohne zugleich einschränkend darauf hin zu weisen, dass sich der Umfang der Leistungen auch beim Persönlichen Budget nach den entsprechenden sozialrechtlichen Bestimmungen richtet und damit Abweichungen in Vereinbarungen mit den Leistungserbringern allenfalls nach unten hin möglich sind (Wacker u.a. 2005: S. 32).

[...]

^[1] Im Unterschied zur einfachen, in der Regel einmaligen Geldleistung, versteht man in der Finanzwissenschaft unter Budget „einen Finanzplan für einen bestimmten Zeitabschnitt“ (Wacker u.a. 2005: S. 31). Auch in Privathaushalten wird in der Regel mit Budgets gewirtschaftet, die sich aus den erzielten Einkommen und Leistungen finanzieren (Wacker u.a. 2005: S. 32).

^[2] Beide Gesetze sind auch mit den Stimmen der Oppositions-Fraktionen von CDU/CSU und FDP zustande gekommen (Lachwitz).

^[3] § 17 Abs. 1 Nr. 4 SGB IX i.d.F. vom 19.06.2001.

^[4] § 17 Abs. 3 SGB IX i.d.F. vom 19.06.2001.

^[5] § 17 Abs. 2 bis 6 SGB IX.

^[6] § 159 Abs. 5 SGB IX.

^[7] Mit „synergistisch“ ist hier ein solches Zusammenwirken der unterschiedlichen Sektoren der Wohlfahrtsproduktion gemeint, deren gemeinsame Wirkung sich über die Addition der Wirkung der einzelnen Sektoren hinaus durch das Zusammenwirken selbst im neu geschaffenen Arrangement verstärkt.

^[8] Bei voller Erwerbsminderung sind dies in erster Linie Leistungen der Grundsicherung nach SGB XII, in Einzelfällen bei einer nur zeitlich begrenzten Einschränkung der Erwerbsfähigkeit aber auch die Hilfe zum Lebensunterhalt. Vor allem bei psychischen Behinderungen werden aber auch Arbeitslosengeld II-Leistungen nach SGB II bezahlt, wenn eine Erwerbsfähigkeit formal gegeben ist. Die Leistungen sind von der Höhe her fast identisch und bewegen sich damit auf ähnlich niedrigem Niveau.

^[9] Dies schreibt § 17 Abs. 1 Satz 2 SGB IX vor.

^[10] Die vom Landschaftsverband Westfalen-Lippe in eigener Trägerschaft betriebenen psychiatrischen Landeskrankenhäuser oder von Rentenversicherungsträgern betriebene Reha-Kliniken stellen Beispiele dafür dar.

^[11] In § 75 Abs. 3 SGB XII werden diese Vereinbarungen als Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen bezeichnet.

^[12] § 76 Abs. 1 Satz 1 SGB XII.

^[13] Siehe § 76 Abs. 2 SGB XII.

^[14] Siehe § 76 Abs. 3 SGB XII.

^[15] In § 9 Abs. 1 Satz SGB IX heißt es wörtlich: „Bei der Entscheidung über die Leistungen und bei der Ausführung der Leistungen zur Teilhabe wird berechtigten Wünschen der Leistungsberechtigten entsprochen“. Die Beschränkung auf die „berechtigten Wünsche“ des Leistungsberechtigten eröffnet den Leistungsträgern einerseits Interpretationsspielräume, Wünschen nicht zu entsprechen, andererseits verweist diese Formulierung auf die Leistungsgesetze selbst, die im Einzelnen festlegen, welche Leistungsansprüche „berechtigt“ sind.

^[16] Siehe § 9 Abs. 3 SGB IX.

^[17] In Bielefeld wird in diesem Zusammenhang vom „Clearingverfahren“ gesprochen.

^[18] § 17 Abs. 1 Satz 2 SGB IX.

^[19] In § 17 Abs. 2 Satz 1 SGB IX heißt es, dass Leistungen zur Teilhabe auf Antrag auch durch ein Persönliches Budget ausgeführt werden können, „um den Leistungsberechtigten in eigener Verantwortung [Hervorhebung durch den Verfasser] ein möglichst selbstbestimmtes Leben zu ermöglichen“. Conty (2005: S. 35) weist in diesem Zusammenhang auf eine Einschränkung der Eigenverantwortung des Budgetnehmers hin: „Sofern insbesondere bei Sozialversicherungsleistungen doch eine besondere leistungsrechtliche Festlegung besteht, müsste in der Zielvereinbarung fixiert sein, dass die in Frage stehende Leistung unter spezifischen Konditionen (z.B. durch einen besonderen Dienst oder durch eine geeignete Fachkraft etc.) erbracht werden muss“.