Die Entlohnung nach Leistungsgerechtigkeit

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Leistungsgerechtigkeit der Besoldung versus leistungsgerechte Besoldung(-sbestandteile)

2.1 Wesen der Beamtenbesoldung
2.1.1 Das Leistungsprinzip in der Besoldung
2.1.2 Einflüsse des Haushaltsrechts auf die Vergabe der Ämter
2.1.3 Sondersituation Senioritätsentlohnung
2.1.4 Sonderproblem: Rückstufungen
2.1.5 Zwischenergebnis: Leistungsgerechtigkeit der Grundgehälter ...
2.2 Leistungsbezogene Bezügebestandteile
2.2.1 Motivationsaspekte
2.2.2 Einführungsprojekte
2.2.3 Gefahr von Fehlanreizen
2.2.4 Leistungsbemessung
2.2.5 Zwischenergebnis: leistungsgebogene Bezügebestandteile

3 Bewertung

4 Literaturverzeichnis

Reicher Mann und Armer Mann

Standen da und sahn sich an.

Und der Arme sagte bleich:

» Wär ich nicht arm, wärst Du nicht reich. «

Bertolt Brecht, Die Dreigroschenoper¹

1 Einleitung

Der gerechte Lohn wurde lange durch die Tarifparteien festgelegt.² Die Ökonomen hingengen weichen der Antwort auf die Frage, „was eine richtige oder gerechte Verteilungssituation ausmacht, aus.³ Dies auch, weil die Gerechtigkeit ein exogener Begriff ist, der durch andere Wissenschaften definiert werden muss.⁴ Mit der Festlegung der Leistungsgerechtigkeit als Maßstab gibt es zwar einen Gerechtigkeitsbegriff. In den arbeitsteiligen und auf die Erstellung meritorischer Güter ausgerichteten Verwaltungen ist jedoch die Messung der Leistung und damit auch die Bewertung der Leistungsgerechtigkeit schwierig. Selbst wenn dies möglich ist, stellt sich die Frage, ob das Ergebnis mit der Kultur innerhalb von Behörden vereinbar ist. Hier sind insbesondere die verfassungsrechtlich vorgegebenen hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums als juristische Grenze zu beachten. Daher soll folgend der grundlegende Charakter der Beamtenbesoldung - und ihre aktuelle Leistungsgerechtigkeit - dargestellt werden. Anschließend werden die Möglichkeiten von leistungsbezogenen Besoldungskomponenten dargestellt.

2 Leistungsgerechtigkeit der Besoldung versus leistungsgerechte Besoldung(-sbestandteile)

Das Leistungsprinzip bildet den normativen Kern moderner Gesellschaften. Die Leistung wird als gemeinsamer Maßstab zur Beurteilung der Ansprüche anerkannt. Damit legitimiert Leistung soziale Privilegien und begründet die Ungleichheit in meritokratischen Gesellschaften.^{5 6} Im Arbeitsleben ist die Gerechtigkeitserwartung der Akteure sehr eng mit den Themen Arbeitsleistung und Entlohnung verbunden.⁷ Dabei ist die Leistungsgerechtigkeit mit der Tauschgerechtigkeit (Individualismus) gleichzusetzen. D.h. eine geringe Integration des Einzelnen in die Gruppe, flache Hierarchien, stark individualisierte Arbeitsbedingungen. Hier gibt es eine direkte Austauschbeziehung zwischen der individuellen Leistung und der Verantwortung für das Ergebnis. Erwartet wird die (meist am Marktpreis orientierte) vertragliche Entlohnung unabhängig davon, welche Regeln für andere gelten.⁸ Ein alternativer Bemessungsgrund ist die Bedarfsgerechtigkeit. Dabei wird nicht an der erbrachten Leistung, sondern an den Bedürfnissen des Arbeitnehmers angesetzt. Vorteil ist, dass die Einkommensverteilung (auch) nach sozialen Aspekten erfolgt. Nachteil ist, dass eine objektive Feststellung des Bedarfes eines Einzelnen nicht möglich ist, der Bedarf ist eine subjektive Größe.⁹ Als Musterbeispiel der Bedarfsgerechtigkeit wird der Bundesangestelltentarifvertrag genannt. Dieser sah Ortszuschläge vor, bei denen auch der Familienstand und die Kinderzahl berücksichtigt wurde.¹⁰ Ziel des Vergütungsprozesses muss es sein, dass sowohl der Entscheidungsprozess als auch dessen Ergebnis für alle Beteiligten akzeptabel ist. Hierzu ist festzustellen, dass neben dem Leistungsprinzip auch Verteilungsprinzipien wie Gleichheit, Bedürftigkeit oder anderweitige zur Anwendung kommen. Diese Prinzipien sind miteinander kombinierbar, so ist im Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst das gleiche Grundgehalt (Gleichheitsprinzip) vorgesehen, das mit einem geringen Teil leistungsorientierter Vergütung verbunden wird.¹¹ Es hängt jeweils von der Organisation ab, welcher Typus als gerecht empfunden wird.¹²

Die Sondersituation von Beamten ergibt sich daraus, dass die Existenz und Rechtfertigung von Behörden und ihren Beschäftigten nicht nur von ökonomischen, sondern auch von einer Vielzahl gesellschaftlicher Bedingungen abhängig ist.¹³ Zudem wird vertreten, dass die Abkopplung der Besoldung von der tatsächlich erbrachten Leistung durch ein Vertrauen in die Erfüllung der Pflicht zur vollen Hingabe an sein Amt zu rechtfertigen sei. Dieses Vertrauen findet seine Grundlage in vier Pfeilern: Berufsbeamtenethos, Auswahlverfahren, Disziplinarrecht und die Aussicht auf Beförderung. geringere Bedeutung des Leistungsprinzips folgen.

2.1 Wesen der Beamtenbesoldung

Die üblichen volkswirtschaflichen Lohntheorien erklären nicht die Beamtenbesoldung, dennoch ist sie Lohn im Sinne der Volkswirtschaftslehre.¹⁵ Bereits vor dem II. Weltkrieg war das Wesen der Beamtenbesoldung Gegenstand einer Dissertation (Ulm (1933)). Dennoch ist es weiterhin strittig, ob es sich bei der Besoldung um eine Unterhaltsrente zur Sicherung des Lebensunterhaltes handelt. Dann würde die Zahlung keine Gegenleistung für konkrete Dienstleistungen darstellen. Sie wäre vielmehr Gegenstück zur Pflicht des Beamten, sich mit seiner ganzen Persönlichkeit für den Dienstherrn einzusetzen. Auch würde die Unterhaltsrente ihm erst die Möglichkeit zur vollen Hingabe geben. Dieser erhält für sich (und seine Angehörigen¹⁶ ) eine lebenslange finanzielle Versorgung. Thiemer, Zeh und Jörges-Süß vertreten diese Ansicht.¹⁷ Deja hingegen sieht dies als Mindermeinung und die Unterhaltsgewährung als Gegenleistung für die lebenslange Dienstpflicht des Beamten.¹⁸ Zwischenzeitlich gibt es eine Synthese von Unterhalts- und Gegenleistungsgedanken im Alimentationsprinzip.¹⁹ In älterer Literatur wird davon ausgegangen, dass der Beamte keinen Beruf ausüben kann und daher den Verlust einer anderweitigen Erwerbsmöglichkeit entschädigt bekommt. Wobei dies aus einer Zeit stammt, in der der Dienstleistungssektor noch untergeordnete Bedeutung hatte und Verwaltungsarbeit praktisch auschließlich im öffentlichen Dienst geleistet wurde.²⁰

Unstrittig ist jedoch: „Ein für das Beamtenverhältnis und das Berufsrichterrecht wesentlicher hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der Grundsatz, das der Dienstherr verpflichtet ist, den Beamten und seine Familie amtsangemessen zu alimentieren.“²¹ Hierbei ist die begriffliche Alimentation nur ein kleiner Teil eines umfassenden Rechtsprinzips²² und stellt keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe dar.²³ Dem Gesetzgeber steht es (solange die grundsätzliche wirtschaftliche Absicherung und die Stabilität der Ämter gewährleistet ist) frei, eine Modifikation sowohl nach oben als auch nach unten vorzunehmen.²⁴ Verfassungsgerichtliche Kriterien für die Amtsangemessenheit war vor 1977 ausschließlich der allgemeine Lebensstandard. Danach hat das Bundesverfassungsgericht auch weitere (leistungsähnliche) Kriterien berücksichtigt wie etwa: Die mit dem Amt verbundene Verantwortung, geforderte Ausbildung, Verantwortung, Beanspruchung des Amtsinhabers.²⁵ Diese Kriterien enthalten bereits Leistungskomponenten.

2.1.1 Das Leistungsprinzip in der Besoldung

Ebenso wie das Alimentationsprinzip ist auch das Leistungsprinzip ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums. Sowohl der Zugang zum öffentlichen Dienst als auch die weiteren Beförderungen richten sich ausschließlich nach Eignung, Befähigung und Leistung.²⁶ Während die Eignung und Befähigung des Beamten die Potenziale definiert, bezeichnet die fachliche Leistung als Kriterium die Ausschöpfung dieser Potenziale.²⁷ Auch das Laufbahnprinzip mit qualifikationsabhängigen Festlegungen des Eingangs- und ein Endamtes (und damit der Bandbreite der beruflichen Entwicklungsmöglichekeiten) manifestiert das Leistungsprinzip.²⁸ Auch auf die Bezahlung der Beamten hat dies Einfluss: „[Die] amtsgemäße Differenzierung [der Besoldung] ist [dabei] unlösbarer Bestandteil der Alimentation.“²⁹

Während die (beamtenrechtliche) Vergabe der zur Verfügung stehenen Ämter grunsätzlich nach dem Leistungsprinzip erfolgt, richtet sich die Frage, welche Ämter zur Verfügung stehen nach dem Haushaltsrecht.

2.1.2 Einflüsse des Haushaltsrechts auf die Vergabe der Ämter

Grundlage für die Planstellen ist die Stellenbewertung. Hierbei gibt es für bestimmte Beförderungsämter Stellenobergrenzen. Demnach darf nur ein bestimmter Anteil der Planstellen bei einem Dienstherrn in der jeweiligen Laufbahngruppe in den entsprechenden Beförderungsämtern ausgebracht werden. Wenn bei einer analytischen Stellenbewertung festgestellt wird, dass die konkret ausgeübte Stelle eine höhere Wertigkeit hat, führt dies nicht zu einer Anpassung der Stellenobergrenze, sondern lediglich dazu, dass der Bewerber in einen Pool kommt, aus dem die Beförderung erfolgt, wenn eine Planstelle entsprechender Wertigkeit frei wird. Die Stellenobergrenzen können zu einem Beförderungsstau führen. Allerdings sollten die Stellenobergrenzen nicht künstlich überhöht werden, da Sie Gefälligkeitsbewertungen vorzubeugen und die Personalkosten deckeln.³⁰ Dies ist ein unterschied zu den Tarifbeschäftigten, die nach dem Positionsprinzip entlohnt werden. Allerdings steht dem der Nachteil entgegen, dass ein Aufstieg nur in engen Grenzen (z.B. durch die Übertragung anderer Tätigkeiten) möglich ist.³¹

2.1.3 Sondersituation Senioritätsentlohnung

Für Beamte existieren Besoldungsstufen, die im Wesentlichen nach den Tätigkeitsjahren im öffentlichen Dienst gestaffelt sind.³² Darüber hinaus gilt im gegensatz zu den Angestellten ein Karriereprinzip, d.h. der Werdegang ist durch Laufbahnverordnung vorgegeben.³³ Dieser Effekt der „Senioritätsentlohung“ ist nich auf den öffentlichen Dienst beschränkt. Er wird durch die steigende Erfahrung gerechtfertigt. Weiterhin ist die geringe Einstiegsentlohnung ein Pfand, das Mitarbeiter vom Eintritt abhält, die nur von einer kurzen Verweildauer ausgehen. Zudem ist der Verlust bei einem Jobwechsel/Ausscheiden erhöht.³⁴

2.1.4 Sonderproblem: Rückstufungen

Wer gegen elementare Pflichten verstößt, kann im Zuge des Diesziplinarrechtes unter anderem zurückgestuft oder aus dem Dienst entlassen werden.³⁵ Eine solche Zurückstufung wurde beispielsweise bei einem Beamten als angemesssen betrachtet, der über zwei Jahre Arbeitszeitbetrug begangen hat.³⁶ Bei Minderleistern gibt es lediglich die Möglichkeit, den Stufenaufstieg zu hemmen³⁷. Damit ist es im Beamtenrecht - mit Ausnahme schwerer Verfehlungen - nicht möglich, ein einmal erreichtes Besoldungsniveau gegen den Willen des Beamten zu reduzieren.

2.1.5 Zwischenergebnis: Leistungsgerechtigkeit der Grundgehälter

Mit dem Disziplinarrecht und der Aussicht auf Beförderung steht ein positiver wie negativer Leistungsanreiz zur Verfügung.³⁸ Die Grundgehälter als orientieren sich jedoch her an Bedarfsgerechtigkeit bzw. der Interaktions- gerechtigkeit, spiegeln aber auch Leistungsgerechtigkeit wieder. Allerdings verhindert in der Praxis der Beförderungsstau das zeitnahe Anpassen an ein höheres Leistungsniveau. Die Anpassungen der Besoldung an sinkende Leistungen kann hingegen in der Regel gar nicht im Grundgehalt abgebildet werden.

2.2 Leistungsbezogene Bezügebestandteile

Neben den Stellenobergrenzen³⁹ ist der öffentliche Dienst insgesamt geschrumpft. So hat sich die Anzahl der Beschäftigten in der Zeit von 1991-2010 um rund 10 % vermindert.⁴⁰ Auch ausserhalb des öffentlichen Dienstes wurde im Zuge von lean-management die Zahl der Aufstiegspositionen deutlich reduziert. Die Betriebe suchten ein vergleichbares Instrument zur Motivation, entsprechend der Aufstiegsmöglichkeit. Dabei wird eine stärkere Gehaltsdifferenzierung genutzt und die Gehaltssteigerung von dem hierarchischen Aufstieg entkoppelt. Dies ermöglicht auch eine schnelle Reaktion, was unter lerntheoretischen Aspekten besser ist.⁴¹ Wobei die Höhe des Arbeitsentgeldes immer auch als Quelle der Anerkennung und Symbol für Erfolg und Prestige dient.⁴² Daher stellt sich die Frage, ob dies auch im Bereich der Beamtenbesoldung über leistungsbezogene Gehaltskomponenten zu erreichen ist.

Im öffentlichen Dienst kann die entsprechende Diskussion auf eine lange Geschichte zurückblicken: Im Jahr 1973 hat die „Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts“ die Einführung leistungsorientierter Bezahlungselemente für Beamte und öffentliche Tarivbeschäftigte empfohlen. Über verschiedene Zwischenschritte gab es Mitte der 1990er Jahre über Exerementierklauseln die Möglichkeit, befristet entsprechende Elemente zu erproben. Im Jahr 1997 wurde mit der Dienstrechtsreform für Beamte die Grundlage für eine leistungsorientierte Bezahlung eingeführt, in den Jahren 2006/2007 wurden entsprechende Tarifvertäge geschaffen. Im Jahr 2009 wurde das Leistungsentgeld aus den Tarifverträgen der Länder wieder gestrichen.⁴³ Inzwischen wird bereits untersucht, warum das Leistungsentgeld in den Bereichen beibehalten wird, auch wenn dort die erklärten Absichten damit nicht erreicht werden.⁴⁴ De jure ist die Gesamtalimentation lediglich eine Ausgangslage.⁴⁵ Der Gesetzgeber kann anstelle eines grundgehaltsorientierten, nach Dienstaltersstufen gegliederten Besoldungssystems auch ein zweigliederiges Vergütungssystem bestehend aus festen Grundgehältern und variablen Leistungsbezügen schaffen. Um jedoch die Leistungsanteile auf die Alimentation anrechen zu können, müssen diese für jeden Amtsträger zugänglich und hinreichend verstetigt sein.⁴⁶

2.2.1 Motivationsaspekte

In der Betriebswirtschaftslehre sind höhere Löhne aufgrund der Motivationsfunktion traditionell positiv belegt.⁴⁷ In der klassischen volkswirtschaftlichen Theorie werden Effizienzlöhne bezahlt, die über dem Marktpreis liegen, weil damit die Leistung der Belegschaft erhöht wird. Dafür gibt es verschiedene Gründe (z.B. niedrigere Fluktuation, höheres Verlustrisiko bei Entlassung,…). Die Motivation wird darin nur indirekt über eine höhere Zufriedenheit beleuchtet.⁴⁸ Allerdings wird bereits daraus deutlich, dass der Arbeitsmarkt nicht mit den normalen Gütermerkten vergleichbar ist.⁴⁹ Erst Ende der 1980er Jahre sind die Gerechtigkeits-bzw. Fairnessüberlegungen zu einem Bestandteil der volkswirtschaftlichen Theorie geworden. Gemäß der Fair-Wage- Effort-Hypothese von Ackerlof / Yellen beeinflussen die persönlichen Lohn- gerechtigkeitsüberlegungen das Leistungsniveau der Arbeitnehmer. Dabei spielen vor allem soziale Vergleichsprozesse eine Rolle.⁵⁰ Sowohl die Struktur als auch die Höhe des Lohnes müssen vom Arbeitnehmer als gerecht empfunden werden. Nur dann entfaltet der Lohn eine Motivationsfunktion. Insoweit ist die Äquivalenz von Lohn und Leistung zu fordern.⁵¹ Dies gilt insbesondere, weil die mikroökonomisch wahrgenommene Lohngerechtigkeit typischerweise auf direkten interpersonellen Vergleichen basiert.⁵² Aus psychologischer Sicht werden dabei Eigenleistungen selbstwertdienlich überschätzt, während die Leistung anderer systematisch unterschätzt wird. Dadurch werden objektiv gerechte Vergütungsstrukturen als ungerecht wahrgenommen.⁵³ Eine Besonderheit der Motivation auch im Beamtenbereich ist das Konzept der Public Service Motivation (PSM). Dieses beruht auf der Annahme, dass öffentlich Beschäftigte Motive verfolgen, die speziell mit einer Tätigkeit im öffentlichen Sektor in Verbindung stehen Diese Motive zeichnen sich für die meisten PSM-Forscher durch Handlungen aus, die am Gemeinwohl ausgerichtet sind oder bei denen es darum geht, sich für andere einzusetzen oder sich selbst für andere aufzuopfern.⁵⁴ Damit wird an ältere Erkenntnisse zum Selbstverständnis der öffentlichen Bediensteten angeknüpft.⁵⁵ Dies entspricht tendenziell dem hergebrachten Grundsatz der vollen Hingabe. Dies bedeutet, dass der Hauptzweck des Berufsbeamtentums nicht in der Ausweitung des persönlichen Erwerbs liegt, sondern in der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Das heißt, der Beamte widmet sich während der gesamten Arbeitszeit mit der gesamten Arbeitskraft seinem Dienst. Damit kann er unabhängig von einem monetären Anreiz theoretisch kein Mehr an Leistung erbringen.⁵⁶ In Großbritannien wurden die Vergütungssysteme des öffentlichen Dienstes seit den 1980er Jahren auf immer stärkeren Leistungsbezug umgestellt. Dabei ist empirisch keine Auswirkung auf die Motivation feststellbar. Gleichwohl gibt es Nebeneffekte wie die verbesserte Kommunikation über Ziele, deren Bewertung offen ist.⁵⁷ Auch andere Autoren sehen das Ausbleiben von Motivationseffekten als „evident“. Es wird konstatiert, dass zwar tatsächlich bestenfalls schwache Anreizeffekte auftreten, sich die Absichten der Befürworter jedoch auch nicht auf die Motivationssteigerung beschränken. Die Arbeitgeberverbände beabsichtigen eine Fortführung der Verwaltungsmodernisierung mit tarifpolitischen Mitteln. Zudem finden sich nicht- antizipierte positive Folgen für die Mitbestimmung, Arbeitnehmerbeteiligung und kooperative betriebliche Arbeitsbeziehungen. Alle Effekte bleiben jedoch schwach.⁵⁸

2.2.2 Einführungsprojekte

Bei der Einführung eines Leistungsentgelt können Veränderungsprozesse angestoßen werden, um die Leistungskultur auf allen Ebenen neu auszurichten.⁵⁹

Insbesondere erhalten die Beschäftigten eine Stimme bei der Festlegung der Ziele der Organisation.⁶⁰ Leistungsbewertungssysteme sind im Allgemeinen sowohl bei Führungskräften als auch bei Mitarbeitern nicht beliebt.⁶¹ Jede Veränderung bringt Nachteile mit sich und wird daher von Einzelnen als ungerecht empfunden. ⁶² So ist bei der Einführung von Leistungskomponenten auch die Kultur der Organisation zu berücksichtigen.⁶³ Und diese ist bei den Beamten bisher nicht auf Leistungsgerechtigkeit ausgerichtet. Auch wenn der Leistungslohn in den Strukturen des öffentlichen Dienstes schon langjährig besteht, bedeutet dies nicht, dass es auch eine entsprechende Kultur gibt. Dies zeigt das folgende Fallbeispiel: Im Arbeiterbereich gab es bereits in der Vergangenheit Leistungszulagen. Selbst wenn diese jedoch nicht mehr gerechtfertigt waren, wurden sie meist „aus sozialen Gründen“ weiter bezahlt. Da die Haushaltsmittel jedoch begrenzt sind, verhinderte dies auch ein Nachrücken junger Leistungsträger (weil die Mittel bereits verplant waren). Versuche, dies aufzubrechen, scheiterten am Widerstand des Personalrats, welcher den Besitzständen stärker verpflichtet war als dem Gerechtigkeitsaspekt. Dies wurde gerechtftertig, da auch die Jüngeren irgendwann in dieses System integriert würden und damit alle profitieren würden.⁶⁴ Insoweit verwundert es auch nicht, dass gerade bei jüngeren Bediensteten die leistungsorientierte Besoldung eher akzeptiert wird.⁶⁵ Entsprechende Fallbeispiele gibt es auch beim Einsatz von modernen Führungsinstrumenten wie Zielvereinbarungen⁶⁶

2.2.3 Gefahr von Fehlanreizen

Die lebenslange Absicherung der Beamten soll diese in die Lage versetzen, die „Dienstausübung an Recht und Gesetz zu orientieren, rechtliche Bedenken gegen Weisungen zu äußern und deren Sachdienlichkeit in Frage zu stellen“.⁶⁷ Die Unabhängigkeit der Beamten kann jedoch durch leistungsorientierte Vergütungsbestandteile beeinträchtigt werden. Dies weil bei der etappenweisen Leistungsbewertung die Versuchung besteht, auch dann dem Wunsch des Vorgesetzten zu folgen, wenn dies mit dem geltenden Gesetz unvereinbar ist.⁶⁸ Weiterhin können auch Fehlanzreize gesetzt werden. Beispielsweise ist bei Professoren die Messung der Forschungsleistung deutlich einfacher als die der Lehre. Damit besteht die Gefahr, dass ein Anreiz in Richtung der Forschung zu Lasten der Lehre gesetzt wird.⁶⁹

2.2.4 Leistungsbemessung

Eine Leistungsfeststellung setzt immer Indikatoren als Maßstäbe voraus.⁷⁰ Dabei erhält in der klassischen ökonomischen Theorie jeder Arbeitnehmer das Einkommen, das ein anderer für die erbrachte Leistung zu zahlen bereit ist. Der Maßstab ist damit die Zahlungsbereitschaft eines anderen.⁷¹ Dabei entspricht auf dem vollkommenen Arbeitsmarkt der Reallohn dem zugehörigen Grenzprodukt der Arbeit.⁷² Generell ist jedoch die Quantität und Qualität von Verwaltungsarbeit schwer zu beziffern und läßt sich damit auch die Grenzproduktivität nur schwer berechnen. Zudem fehlt es bei den Produkten des öffentlichen Dienstes an einem Marktpreis.⁷³ Dies, weil diese überwiegend aus meritorisierte Gütern bestehen, d.h. der Staat greift in das Marktgeschehen ein, um Güter über die Gleichgewichtsmenge am Markt zusätzlich bereitzustellen.⁷⁴ Da die Aufgaben durch politische Vorgaben und Gemeinwohlinterpretation festgelegt werden, gibt es eine große Breite an Aufgaben⁷⁵. Diese sind jeweils einzeln zu bewerten, da der Gewinn als zentraler Erfolgsindikator nicht geeignet ist.⁷⁶ Versuche, abstrakte Kriterien zu definieren und diese objektiv zu messen, scheitern an der Komplexität des Arbeitshandelns und der mangelnden Akzeptanz der Mitarbeiter.⁷⁷ Weitere Probleme treten bei kreativ-innovativer Arbeit auf, da dort kein Verhältnis zwischen Arbeitszeit und Ergebnis besteht. Zahlreiche Tätigkeiten werden nur einmalig im Unternehmen bewältigt, damit ist ein Vergleich mit anderen nicht möglich. Dem ist entgegenzuhalten, dass die dienstlichen Beurteilungen traditionelle eine Leistungsbeurteilung vorsehen, auch wenn diese umstritten ist.⁷⁸

2.2.5 Zwischenergebnis: leistungsgebogene Bezügebestandteile

Zusammenfassend handelt es sich bei der Einführung von leistungsbezogenen Besoldungskomponenten um ein komplexes Projekt. Dabei ist die sichtbare Hauptintention das Schaffen eines Ersatzes für die aus haushaltspolitischen Zwängen bzw. durch die Struktur des öffentlichen Dienstes erzeugte verminderte Berücksichtigung der Leistung im Grundgehalt. Es ist dabei zumindest fraglich, ob entsprechende Instrumente ohne intensive Einbindung der jeweiligen Führungskräfte und Berücksichtigung der in der jeweiligen Dienststelle vorherrschenden Kultur überhaupt Erfolg haben können. Daraus ergibt sich auch, dass es nicht das universelle Vergütungsmodell für alle Dienststellen geben wird.

Doch auch hier schlägt das Haushaltswesen zu. Wenn zusätzliche Mittel verteilt werden, ist Leistungsbesoldung attraktiv. In Deutschland wird jedoch bei der bestehenden Besoldung gespart, um diese eingesparten Beträge als „Wohltat“ leistungsbezogen wieder auszuschütten.⁷⁹

3 Bewertung

Die Diskussion um die Leistungsgerechtigkeit der Bezahlung im öffentlichen Dienst ist ein Dauerbrenner. Ich sehe jedoch das System der Beamtenbesoldung als solches bereits grundsätzlich am Leistungsprinzip ausgerichtet. Kernelement ist dabei die Verteilung der Beförderungen. Damit dies funktioniert, muss jedoch eine hinreichende Anzahl von verfügbaren Beförderungsstellen vorhanden sein. Da jedoch die Zahl der Beförderungsmöglichkeiten in den vergangenen Jahrzehnten massiv gesunken ist und die Amtsinhaber die Stellen blockieren, fehlt es aktuell daran. Soweit nun die Dienstherren versuchen, zusätzliche leistungsgerechte Elemente einzubringen, wird dies häufig mit der Intention getan, damit die eigentlich notwendigen Beförderungsmöglichkeiten zu substituieren. Beamte, die diese Forderung erheben, wollen damit in der Regel ihre subjektiv gesehen gute Leistung honoriert bekommen. Ich persönlich gehe davon aus, dass beide Parteien am Ende enttäuscht werden. Der junge Beamte, der anstelle einer Beförderung eine Leistungszulage erhält (die im Endeffekt durch die Absenkung auch seiner Besoldung finanziert wurde) wird sich im interpersonellen Vergleich mit einem älteren Beamten, der ohne besondere Leistung mehr Geld erhält, weil er früher bei anderen Rahemenbedingungen ohne Probleme befördert wurde nicht als gerecht behandelt fühlen. Der Beamte, der sich selbst für einen top-Leistungsträger hält, muss dieses nicht auch objektiv / in den Augen seiner Vorgesetzten sein. Die entsprechende (selbstwertschädliche) Diskussion ist jedoch unvermeidlich, wenn leistungsbezogene Besoldungsanteile verteilt werden.

Es bleibt abzuwarten, wie mit den aufgrund der absehbaren „Pensionierungswelle“ freiwerdenden Beförderungsstellen umgegangen wird. Mit der deutlichen Flexibilisierung des Laufbahnrechts im Rahmen der Dienstrechtsreform sind den einzelnen Dienststellen zusätzliche Möglichkeiten an die Hand gegeben, diese flexibler als in der Vergangeheit einzusetzen. Daneben bleibt es spannend, ob sich der auch im öffentlichen Dienst bemerkbar machende Mangel an guten Arbeitskräften dazu führen wird, dass der Einsatz dieser Instrumente künftig vom Arbeitsmarkt erzwungen wird. Auch ist duch die starke Flexibilisierung im Rahmen der Dienstrechtsreform ein umfangreicher „Werkzeugkasten“ geschaffen worden. Daher erscheint es mir fraglich, ob zusätzliche Komponenten, gerade in Anbetracht der weiterhin vorherrschenden besonderen Kultur des öffentlichen Dienstes überhaupt notwendig sind und die Führungskräfte auch in der Lage sind, diese einzusetzen. Oder ob durch eine angeordnete Einführung nicht die Motivation der bestehenden Arbeitskräfte zerstört wird.

Soweit leistungsbezogene Vergütung aus Motivationsgründen gefordert wird, ist zu hinterfragen, ob damit nicht nur Defizite in der Personalauswahl/Sozialisierung verdeckt werden sollen. Denn Mitarbeiter, die ihre Motivation nur aus einer direkten monetären Gegenleistung ziehen, sind als Unternehmer oder in einem traditionell provisionsgesteuerten Bereich sicherlich besser aufgehoben als im öffentlichen Dienst.

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[...]

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¹ Zitiert nach: Dahme (2012).

² Lengfeld (2007), S. 12.

³ Meuthen et al. (2011), S. 17.

⁴ Serfas (2012), S. 1, ebenso Blankart (2011), S. 89f.

⁵ Baethge et al. (1995), S. 91f. m.w.N, Lengfeld (2007), S. 15 und Streicher et al. (2013), S. 121

⁶ Dies gilt in Verbidnung mit dem Gleichheitsprinzip ausdrücklich auf für das traditionelle deutsche Tarifsystem: Lengfeld (2007), S. 13.

⁷ Dilcher et al. (2010), S. 26.

⁸ Dilcher et al. (2010), S. 28ff.

⁹ Meuthen et al. (2011), S. 18.

¹⁰ Lesch et al. (2010), S. 23ff.

¹¹ Streicher et al. (2013), S. 123.

¹² Dilcher et al. (2010), S. 28ff.

¹³ Thiemer (1991), S. 14.

¹⁴ Zeh (2009), S. 132ff.

¹⁴ Daraus würde eine

¹⁵ Thiemer (1991), S. 13, zur Einordnung der Lohntheorie in das Gesamtgefüge der Wirtschaftswissenschaften Külp (1980)

¹⁶ Zeh (2009), S. 129.

¹⁷ Jörges-Süß (2006), S. 35, Zeh (2009), S. 129f., Thiemer (1991), S. 11f.

¹⁸ Deja (2012), S. 59f.

¹⁹ Summer et al. (2007), S. 39, Zeh (2009), S. 129f und Deja (2012), S. 59f

²⁰ Thiemer (1991), S. 11f.

²¹ BVerfG, Beschluss vom 30.03.1977, Rn. 37.

²² Summer et al. (2007), S. 44.

²³ BVerfG, Urteil vom 14.02.2012 ebenso Deja (2012), S. 65f

²⁴ Deja (2012), S. 60f. ebenso BVerfG, Urteil vom 27.09.2005, Rn. 136. Allerdings mit der Einschränkung, dass sparen alleine kein Kürzungsgrund für Versorgungsbezüge ist

²⁵ BVerfG, Beschluss vom 30.03.1977

²⁶ Jörges-Süß (2006), S. 35.

²⁷ Zeh (2009), S. 66ff.

²⁸ Jörges-Süß (2006), S. 35.

²⁹ Deja (2012), S. 61fff.

³⁰ Zeh (2009), S. 56ff.

³¹ Jörges-Süß (2006), S. 36.

³² Streicher et al. (2013), S. 123.

³³ Jörges-Süß (2006), S. 36.

³⁴ Bürkle et al. (2005), S. 90ff.

³⁵ Zeh (2009), S. 134.

³⁶ VG Trier, Urteil vom 01.04.2014

³⁷ § 31 V Landesbeamtengesetz Baden-Würrtemberg

³⁸ Zeh (2009), S. 132ff.

³⁹ Vgl. Seite 4

⁴⁰ Bundesministerium des Inneren, S. 9.

⁴¹ Baethge et al. (1995), S. 93f.

⁴² Staehle (1990), S. 754.

⁴³ Jörges-Süß et al. (2011), S. 100.

⁴⁴ Schmidt et al. (2011)

⁴⁵ Deja (2012), S. 60f.

⁴⁶ BVerfG, Urteil vom 14.02.2012

⁴⁷ Lesch et al. (2010), S. 6.

⁴⁸ Arnold (2012), S. 70ff.

⁴⁹ Lesch et al. (2010), S. 5f.

⁵⁰ Lesch et al. (2010), S. 6.

⁵¹ Dilcher et al. (2010 ebenso Breisig (2005), S. 284.

⁵² Lesch et al. (2010), S. 26.

⁵³ Streicher et al. (2013), S. 121f.

⁵⁴ Faasch (2012), S. 8.

⁵⁵ Hammerschmid et al. (2009) mit umfassender Darstellung der Übertragung des Konzeptes vom angelsächsischen auf den deutschprachigen Raum.

⁵⁶ Zeh (2009), S. 129f. ebenso Deja (2012), S. 62f.

⁵⁷ Marsden (2012), S. 185f.

⁵⁸ Schmidt et al. (2011), S. 1.

⁵⁹ Dilcher et al. (2010), S. 14.

⁶⁰ Marsden (2012), S. 186.

⁶¹ Dilcher et al. (2010), S. 15.

⁶² Schiedner, S. 121.

⁶³ Streicher et al. (2013), S. 121f.

⁶⁴ Dmuß (2010), S. 133ff.

⁶⁵ Battis (2009), S. 14.

⁶⁶ DilcherPahlke (2010), S. 177f.

⁶⁷ Grigoleit (2004), S. 34.

⁶⁸ Deja (2012), S. 60f.

⁶⁹ Stadler (2012), S. 7f.

⁷⁰ Zeh (2009), S. 66ff.

⁷¹ Meuthen et al. (2011), S. 17f.

⁷² Arnold (2012), S. 61.

⁷³ Thiemer (1991), S. 13.

⁷⁴ Meuthen et al. (2011), S. 15.

⁷⁵ Thiemer (1991), S. 14.

⁷⁶ Zeh (2009), S. 66ff.

⁷⁷ Dilcher et al. (2010), S. 19.

⁷⁸ Schreyögg (2008) bezüglich der Geschlechergerechtigkeit, und allgemeinen Problemen und den fehlenden Rechtsschutzmöglichkeiten Sudjana (2007), S. 187, zu Beurteilungsfehlern insbesondere übertriebene Rücksichtnahme auf den Beurteilten Baun (2010), S. 38f.

⁷⁹ Battis (2009), S. 14.