Corporate Governance bei öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten


Diplomarbeit, 2004
86 Seiten, Note: 2,1

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute als Teil des deutschen Bankensystems
2.1. Abgrenzung und Aufbau des deutschen Bankensystems
2.2. Sparkassensektor als Teil der Sparkassen-Finanzgruppe
2.3. Sparkassen als lokale Ebene des Sparkassensektors
2.3.1. Merkmale
2.3.2. Rechtliche Rahmenbedingungen
2.3.3. Organisatorischer Aufbau
2.3.4. Eigentumsverhältnisse
2.4. Effizienz (und Effektivität) von Sparkassen

3. Bedeutung der Corporate Governance für Sparkassen
3.1. Begriff und Gegenstand
3.2. Ökonomische Erklärungsansätze als Grundlage der Soll-Konzeption für effiziente Governance-Strukturen von Sparkassen
3.2.1. Analyseobjekt Sparkasse im ökonomischen Kontext
3.2.1.1. Mehrstufige Prinzipal-Agenten-Beziehung
3.2.1.2. Zusammenwirken der ökonomischen Erklärungsansätze
3.2.2. Prinzipal-Agenten-Beziehungen als Ausgangspunkt der Soll- Konzeption
3.2.2.1. Informationen
3.2.2.2. Kontrollen
3.2.3. Verhaltenssteuerung durch Verfügungsrechte
3.2.4. Einflussfaktor Transaktionskosten
3.2.5. Zusammenfassung der Analyse-Aspekte

4. Erarbeitung von Empfehlungen für effiziente Governance-Strukturen von Sparkassen
4.1. Einfluss der Bürger als originäre Prinzipale
4.1.1. Möglichkeiten und Anreize zur Kontrolle ihrer Vertreter
4.1.2. Verbesserung des Informationsangebots
4.2. Gewährträger (Politiker) als Vertreter der Bürger
4.2.1. Zielsetzung der Sparkasse
4.2.2. Verfügungsrechte der Gewährträgerkörperschaft
4.2.3. Ziele der Politiker
4.3. Externe Kontrollmechanismen zur Disziplinierung der Geschäftsführung
4.3.1. Märkte
4.3.1.1. Kontrollpotenzial
4.3.1.2. Diskussion der Privatisierung
4.3.2. Institutionalisierte Kontrollen
4.3.2.1. Möglichkeiten der Staatsaufsicht
4.3.2.2. Jahresabschlusses als Rechenschaft der Geschäftstätigkeit
4.4. Kontrollorgan der Sparkasse
4.4.1. Zusammensetzung und Aufgaben
4.4.2. VWR im Spannungsverhältnis
4.4.3. Empfehlungen zur Verbesserung der Kontrolltätigkeit
4.5. Beziehung des Geschäftsführungs- und Überwachungsorgans
4.5.1. Enge Verzahnung der Aufgaben
4.5.2. Problem des politischen Einflusses
4.6. Geschäftsführungsorgan der Sparkasse
4.6.1. Aufbau und Kompetenzen
4.6.2. Interessen des Vorstands
4.6.3. Empfehlungen für eine optimale Geschäftsführung
4.7. Zusammenfassung der Empfehlungen

5. Kodifizierung der Empfehlungen

6. Abschlussbemerkungen

Anhang

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Mehrstufige PA-Beziehungen in öffentlichen Unternehmen

Abb. 2: Das deutsche Bankensystem

Abb. 3: Aufbau des Sparkassenwesens

Abb. 4: Sparkassen-Finanzgruppe (Stand: 31.12.2002)

Abb. 5: Rechtsform öffentlicher Betriebe

Abb. 6: Mögliche Ursachen für die Schieflage einer Sparkasse

Abb. 7: Balanced Scorecard mit öffentlichem Auftrag

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Geschäftsvolumen deutscher Kreditinstitute (Dezember 2003)

Tab. 2: Ausgewählte Corporate Governance-Definitionen

Tab. 3: Unterscheidungsmerkmale Unternehmensverfassung – Corporate Governance

Tab. 4: Verteilung der Verfügungsrechte in Sparkassen

Tab. 5: Die Wirkung marktlicher Kontrollmechanismen auf das Verhalten der Vorstände

Tab. 6: Die Wirkung institutioneller Kontrollmechanismen auf das Verhalten der Vorstände

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Seit Jahren wird die Privatisierung öffentlich-rechtlicher Unternehmen durchgeführt und gefordert. Auch der Bankenmarkt befindet sich im Umbruch. Erst kürzlich war die Privatisierung der Sparkasse Stralsund ein heiß diskutiertes Thema. Es besteht die Annahme, dass private Unternehmen effizienter sind als öffentliche Unternehmen. Somit erhofft man sich mit Hilfe der Privatisierung Effizienzgewinne. Die Effizienz von Unternehmen wird aktuell unter dem Begriff Corporate Governance diskutiert. Dabei werden die aus der Trennung von Eigentum und Unternehmensführung resultierenden Probleme untersucht. Interne Strukturen sowie externe Einflüsse finden Beachtung.

In Deutschland gibt es verschiedene Corporate Governance-Gesetze sowie Corporate Governance-Kodizes. Diese beziehen sich jedoch auf börsennotierte Aktiengesellschaften. Teilweise wird ein Corporate Governance-Kodex für öffentlich- rechtliche Kreditinstitute in Erwägung gezogen.1 In der Diplomarbeit steht die Sparkasse als öffentlich-rechtliches Kreditinstitut und Basis der Sparkassen- Finanzgruppe im Fokus. Die Leitung, Organisation und Kontrolle der Sparkasse wird im Hinblick auf Defizite untersucht. Für die identifizierten Schwachpunkte werden Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt.

Sparkassen erfüllen einen öffentlichen Auftrag, d.h. sie nehmen Funktionen der Daseinsvorsorge wahr. Dafür arbeiten sie eng mit ihrer Kommune zusammen. Der politische Einfluss auf die Arbeit der Sparkasse wird immer wieder kritisiert. Oft wird die Privatisierung gefordert. Es wird gesagt, dass die Interessen der Vorstände und die Interessen der eigentlichen Eigentümer (Bürger) auseinander gehen können, wenn die

Geschäftstätigkeit politisch beeinflusst wird.2 Im Rahmen der Analyse wird u.a. der

Einfluss der Politik untersucht und die sich daraus für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags ergebenden Konsequenzen.

Die Arbeit besteht aus 6 Teilen. Im 2. Teil werden die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute insbesondere die Sparkassen näher charakterisiert. Aufgrund der Effizienzdiskussion werden dann die Corporate Governance-Aspekte auf die Situation der Sparkassen bezogen, definiert. Mit Hilfe verschiedener ökonomischer Theorien werden sodann optimale Aspekte für die Strukturen der Sparkassen herausgestellt. Der

Schwerpunkt der Ausführungen liegt im 4. Teil. Dort werden die gegebenen Beziehungen und Strukturen der Sparkasse mit Hilfe der ökonomischen Theorien analysiert. Basierend darauf werden Lösungsvorschläge für identifizierte Probleme herausgestellt. Der vorletzte Teil bildet die Diskussion der bestmöglichen Verankerung der Empfehlungen. Mit abschließenden Bemerkungen wird die Arbeit beendet.

2.Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute als Teil des deutschen Bankensystems.

Einführend sollen die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute als Teil des deutschen Bankensystems und als Teil der Sparkassen-Finanzgruppe dargestellt werden. Die Sparkassen, als Basis der Sparkassen-Finanzgruppe, stehen im Mittelpunkt der Diplomarbeit. In Vorbereitung auf die Diskussion der Unternehmensführung und – kontrolle, sprich CG, werden besondere Charakteristika, rechtliche Gegebenheiten, der Aufbau sowie die Eigentumsverhältnisse von Sparkassen erläutert. Die immer wieder in der Diskussion stehende Effizienz von Sparkassen und die Relevanz effizienter Arbeit führen zum Problem der Corporate Governance über.

2.1. Abgrenzung und Aufbau des deutschen Bankensystems

Wesentliche Elemente marktwirtschaftlicher Bankensysteme3 sind die Zentralnotenbanken und die Geschäftsbanken. Erstgenannte verfolgen als Monopolbetriebe gesamtwirtschaftliche Ziele und sind für die Funktionsfähigkeit des Kreditwesens insgesamt verantwortlich. Letztgenannte stehen im Wettbewerb und orientieren sich an einzelwirtschaftlichen Zielen. Maßgebliches Unterscheidungskriterium für die Geschäftsbanken ist der Umfang der von ihnen angebotenen Bankdienstleistungen. Daher wird eine Einteilung in Universal- und

Spezialbanken vorgenommen.4 Im deutschen Bankensystem dominieren die Universalbanken.5

Der deutsche Universalbankensektor wird auch als „Drei-Säulen-Modell“ bezeichnet.6 Die drei Säulen sind die privaten Kreditbanken, die Genossenschaftsbanken und die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute (sog. Sparkassensektor). Diese Gruppen stehen in einem intensiven Wettbewerb.7 Die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute haben gemessen an ihrer Bilanzsumme eine starke Marktstellung.8 Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass öffentlich-rechtliche Institute auch im Spezialbankensektor vorzufinden sind.9

Die Institute des Sparkassensektors sind die überregional tätige DekaBank Deutsche Girozentrale, die regional tätigen Landesbanken sowie die lokal tätigen Sparkassen. Sie arbeiten mit unterschiedlichen Kompetenzen aufgabenteilig zusammen.10 Der Sparkassensektor sowie weitere Unternehmen bilden die Sparkassenorganisation (S- Finanzgruppe).11

2.2. Sparkassensektor als Teil der Sparkassen-Finanzgruppe

Die Sparkassenorganisation bietet eine breite Produktpalette an Finanzdienstleistungen für alle Kunden und in allen Regionen an.12 Der Verbund hat den verfassungsrechtlichen Gestaltungsauftrag der öffentlichen Hand. Im marktwirtschaftlichen Wettbewerb soll er die Daseinsvorsorge wahrnehmen und ausgewogene wirtschaftliche Entwicklungschancen in allen Regionen ermöglichen.13 Für die (vertikale) Arbeitsteilung im Verbund ist das Subsidiaritätsprinzip charakteristisch.14 Die Unternehmen und Institute arbeiten jeweils auf speziellen Geschäftsfeldern und kooperieren untereinander.15

Die Sparkassenorganisation ist hierarchisch aufgebaut. Die Willensbildung erfolgt jedoch nicht von oben. Die Basis bilden die dezentral organisierten und lokal agierenden Sparkassen. Sie und ihre Gewährträger sind auf der regionalen Ebene Mitglieder des regionalen Sparkassen- und Giroverbands.16 Der Verband berät die Sparkassen, vertritt ihre Interessen überregional und führt Prüfungen durch.17

2.3. Sparkassen als lokale Ebene des Sparkassensektors

2.3.1. Merkmale

Sparkassen sind öffentliche Unternehmen. Öffentliche Unternehmen sind Wirtschaftseinheiten, die sich ganz oder überwiegend im Eigentum der Gebietskörperschaft (Staat, Gemeinde) befinden und auf deren Leitung die öffentliche Hand maßgeblichen Einfluss hat.18 Sparkassen sind Anstalten des öffentlichen Rechts. Sie sind rechtlich, organisatorisch und wirtschaftlich selbständig.19 Als Anstalt des öffentlichen Rechts müssen sie einen Anstalts- bzw. Gewährträger haben.20 Da Sparkassen Kommunalunternehmen sind21, sind das die Kommunen.22

Bis zum Jahre 200523 haftet der Gewährträger unbegrenzt für Verbindlichkeiten der Sparkasse und übernimmt jeden Verlust, der das Sparkassen-Eigenkapital übersteigt. Gewährleistet wird das durch die Gewährträgerhaftung24 und Anstaltslast25. Hinter der Sparkasse steht sozusagen das gesamte Vermögen der Kommune.26 Diese verfügt über unendliche Ressourcen, da sie zur Sicherung ihres Haushalts Steuern und Abgaben erheben kann.27 Daher werden Sparkassen als nicht konkursfähig bezeichnet.28 Jedoch auch die Kommunen können in Finanznöte gelangen.29

Allerdings treten neben die Haftungsverpflichtungen der Gewährträger die Sparkassenstützungsfonds der S-Finanzgruppe. Diese können aushelfen bevor die Gewährträgerhaftung in Anspruch genommen wird. Mit dieser Sicherung wird aus eigener Kraft Vorsorge geschaffen.30 Die Stützungsfonds bleiben auch nach dem Wegfall der Gewährträgerhaftung bestehen und wurden für die Zeit danach reformiert.31

Die Haftungsverpflichtungen des Gewährträgers lassen die Bindung der Sparkasse an die Kommune erkennen. Andere Charakteristika der kommunalen Bindung sind bspw. das ausschließliche Recht kommunaler Körperschaften zur Errichtung von Sparkassen sowie das Recht des Gewährträgers die Geschäfte einzuschränken. Ein weiteres Merkmal ist das Regionalprinzip. Danach stimmt das Geschäftsgebiet der Sparkasse mit dem Gebiet des Gewährträgers überein. Für die Sparkasseninstitute bedeutet das, dass sie überschneidungslos nebeneinander stehen und nicht in Konkurrenz treten.32 Dieses Prinzip soll das Interesse der Sparkasse an der wirtschaftlichen Entwicklung des Gewährträgergebietes sichern und ihr Engagement dort bündeln.33

Sparkassen sind Instrumente ihrer Kommunen. Mit ihnen betätigen sich die Kommunen wirtschaftlich und versuchen wirtschafts- sowie strukturpolitische Ziele zu erreichen.34 Diese Bedeutung spiegelt sich in der öffentlichen Aufgabe wider. Der öffentliche Zweck ist die Daseinsgrundlage der Sparkasse.35 Die als „öffentlicher Auftrag“ bezeichneten Aufgaben orientieren sich am Prinzip der Gemeinnützigkeit.36 Gemeinnützigkeit wird als die allgemeine Verpflichtung der Sparkassen auf das Wohl ihres Gewährträgergebietes verstanden.37 Der Begriff ist unbestimmt. Er ist zeitbezogen, vielschichtig und Wandlungen unterworfen. Gemeinnützigkeit bedeutet v.a. die Unterordnung des Gewinnstrebens unter die öffentliche Zielsetzung. Zudem sind Überschüsse, die nicht für die Eigenkapitalbildung benötigt werden, ausschließlich für gemeinnützige Zwecke zu verwenden.38 Für welche Zwecke die Gewinnausschüttung dienen soll, konkretisiert der Gewährträger.39 Da die Stärkung des Eigenkapitals vorrangig ist, bestimmt der Landesgesetzgeber ab welcher Höhe Ausschüttungen an den Gewährträger vorgenommen werden können.40 Für Sparkassen ist die Gewinnerzielung für die Eigenkapitalbildung notwendig. Die Kapitalzuführung von außen ist ausgeschlossen.41 Aus bundesrechtlicher Sicht hängt davon der mögliche Umfang ihrer Geschäftstätigkeit ab.42

Sparkassen wurden im 19. Jahrhundert gegründet, um das Angebot der privaten Banken zu ergänzen. Der Zweck war die Ersparnisbildung ärmerer Bevölkerungsschichten zu fördern.43 Trotz Erfüllung des öffentlichen Auftrags hat sich ihr Geschäftsfeld im Laufe der Zeit dem der privaten Banken angepasst.44 Sie sind im Wettbewerb stehende

Wirtschaftsunternehmen.45 Auch wenn sie aufgrund ihrer Rechtsform und in Verbindung mit ihren öffentlichen Aufgaben Teil der öffentlichen, kommunalen Verwaltung sind, haben sie keine obrigkeitliche Zwangsgewalt.46 Die Leistungsbeziehungen zu ihren Kunden sind überwiegend privatrechtlich.47

2.3.2. Rechtliche Rahmenbedingungen

Es existieren keine bundeseinheitlichen Spezialgesetze für Sparkassen. Das Sparkassenrecht ist vorrangig „föderalistisch“. Die Basis bilden die Sparkassengesetze (SpkG) sowie Sparkassenverordnungen der Bundesländer. Daneben gilt die bundeseinheitliche Gesetzgebung für Kreditinstitute.48 N.h.M. liegt die Zuständigkeit des Bundes im wirtschaftlichen Bereich der Geschäftspolitik und wichtigen organisatorischen Grundfragen, weil er die Stellung der Sparkassen als Institutionen des Bankwesens festlegt. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder liegt in der Organisation und Verwaltung, weil die Sparkassen als Institutionen der mittelbaren Staatsverwaltung

betroffen sind.49 Nach Art. 28 II GG besteht für Sparkassen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.50

Sparkassen nehmen rechtlich und wirtschaftlich selbständig am Marktgeschehen teil, wobei sie den uneingeschränkten Gesetzen des Marktes unterliegen. In dieser Hinsicht haben sie in Konkurrenz zu privaten Banken weder besondere Vorteile noch Möglichkeiten zu besonderer Machtausübung.51 Es gilt u.a. das bürgerliche Recht, das Handelsrecht sowie das Wettbewerbs- und Steuerrecht.52 Der Bund hat ebenfalls Gesetzgebungskompetenz bezüglich dem allgemeinen Recht für Kreditinstitute (KWG).53 Das KWG differenziert nicht zwischen einzelnen Bankengruppen. Deshalb werden Sparkassen nicht besonders behandelt.54 Die Vorschriften des KWG sind übergeordnetes Bundesrecht. Somit kann das Landessparkassenrecht nichts abweichendes regeln.55

Das Sparkassenrecht stellt gegenüber dem allgemeinen Bundesrecht des Kreditwesens ein Landessonderrecht dar. Die sachliche Grundlage des Sparkassenrechts liegt im allgemeinen öffentlichen Fürsorgegedanken der Kommune. Dadurch haben die SpkG der Bundesländer inhaltliche Entsprechungen.56 In Anlehnung an das SpkG erlässt der Gewährträger die Satzung der Sparkasse. Diese regelt die Rechtsverhältnisse der Sparkasse.57 Das eröffnet dem Gewährträger Einflussmöglichkeiten und die Durchsetzung von Zielen. Hierbei ist die Übertragung von Aufgaben möglich. Daher besteht an dieser Stelle eine Verknüpfung der hoheitlichen und wirtschaftlichen Tätigkeit. Die Organisation der Sparkassen ist im SpkG detailliert geregelt.58 Sie lässt der Kommune dennoch gewisse Freiheiten bei der Ausgestaltung der inneren Organisation.59

2.3.3. Organisatorischer Aufbau

Der Aufbau der Sparkasse orientiert sich weitestgehend an dem einer AG.60 Die Hauptversammlung konnte mangels vorhandener Aktionäre nicht übernommen werden.61 Die Sparkasse wird von einem geschäftsführenden Organ (Vorstand) in eigener Verantwortung geleitet. Dessen Geschäftsführung wird von einem Aufsichtsorgan (VWR) überwacht.62 Aufgrund der Aufsichtsfunktion ist er mit dem Aufsichtsrat einer AG vergleichbar.63 Der VWR hat allerdings weitergehende Kompetenzen. Durch Mitwirkungsmöglichkeiten kann er die Geschäftsführungskompetenz des Vorstands begrenzen. Anders gesagt, bestehen Unterschiede in der Stellung der Organe zueinander. In einer AG stehen sie gleichrangig nebeneinander. Somit sind die Aufsichtsorgane begrenzt vergleichbar.64 Bei beiden Organen der Sparkasse hat der Gewährträger Einfluss auf die Besetzung.65 Die Personalvertretung zählt nicht zu den Organen der Sparkasse. Das stößt auf verfassungsrechtliche Bedenken. Da die Sparkasse ein öffentliches Unternehmen mit einem öffentlich-rechtlichen Träger ist, muss eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den Organen gewährleistet sein. (Art. 20 II GG)66

2.3.4. Eigentumsverhältnisse

Anteilseigner der Sparkasse ist der Gewährträger, d.h. die Kommune.67 Es ist umstritten, ob der Gewährträger Eigentumsrechte hat. Verneint wird dies mit der Erklärung, dass die Sparkasse ihr Eigenkapital selbst erwirtschaftet und im Grundsatz nicht von der Kommune mit Kapital ausgestattet wurde bzw. wird. Damit die Sparkasse die Gewinne jedoch zur Eigenkapitalbildung thesaurieren konnte bzw. kann, hat der Gewährträger auf Gewinnausschüttung verzichtet. Insofern werden dem Gewährträger Eigentumsrechte anerkannt.68 Das erwirtschaftete Eigenkapital gehört aber der Sparkasse selbst und ist zweckgebunden. Im Endeffekt gehört die Sparkasse der Allgemeinheit, die einen Anspruch auf die Erfüllung des öffentlichen Auftrags und die Daseinsvorsorge hat.69 Nach Art. 20 II GG sind sie als „Quasi-Eigentümer“ zu sehen.70

Der Gewährträger hat dennoch Eigentümerverpflichtungen, aufgrund der Haftungszusagen.71 Auch hinter diesen Verpflichtungen sind wiederum die Bürger, in ihrer Rolle als Steuerzahler, zu sehen. Hier zeigt sich ebenfalls, dass sie zumindest indirekt einem Anteilseigner gleichgestellt werden können.72 Es wird deutlich, dass hinter der Kommune immer die Bürger zu sehen sind, die Rechte auf die Daseinsvorsorge haben und Pflichten aufgrund ihrer Stellung als Steuerzahler. Die Bürger werden durch die kommunalen Politiker vertreten.73

Die obigen Ausführungen lassen erkennen, warum die Kommune wohl nicht als Eigner, sondern als Träger der Sparkasse bezeichnet wird.74 Der finanzielle Vorteil den die Sparkasse erwirtschaftet, müsste für den Gewährträger ebenso wie für die Bürger bedeutend sein. Der sog. finanzielle Vorteil wird in der Fachsprache mit Effizienz bezeichnet und ist die Gegenüberstellung von Aufwand und Ertrag.75

2.4. Effizienz (und Effektivität) von Sparkassen

Es besteht die Vorstellung, dass private Unternehmen im Allgemeinen effizienter arbeiten als öffentliche Unternehmen. Von daher werden durch Überführung in die private Rechtsform Effizienzgewinne erwartet.76 Im Speziellen sind private Banken, laut Untersuchungen des IWF 2003, effizienter als Sparkassen.77

Es muss jedoch beachtet werden, dass die Daseinsgrundlage der Sparkasse der öffentliche Auftrag ist, den es zu erfüllen gilt. Aus diesem Blickwinkel ist die Effektivität relevant. Die Effektivität misst, ob die Sparkasse die ihr gestellten Aufgaben erfüllt hat. Aufgrund sozialer, politischer, technologischer und wirtschaftlicher Veränderungen, muss der öffentliche Auftrag überprüft und angepasst werden.78 Der finanzielle Effizienzbegriff kann um gemeinwirtschaftliche Aspekte erweitert werden. In der Literatur des öffentlichen Sektors wird Effizienz dann als die Gegenüberstellung von Input und Output einer Handlung oder eines Prozesses verstanden. Diese Art der Effizienz ist durch ihre gemeinwirtschaftlichen Bestandteile schwer zu messen.79

Die Erfüllung des öffentlichen Auftrags bedeutet auch, dass Aufgaben übernommen werden, die nicht kostendeckend sind.80 Die Notwendigkeit des öffentlichen Auftrags wird immer wieder in Frage gestellt.81 Das Problem ist, dass Sparkassen mögliche Ineffizienzen durch den öffentlichen Auftrag rechtfertigen können.82 Als Ursachen für Schieflagen bei Sparkassen werden dagegen Mängel in der Person der Vorstandsmitglieder, der Unternehmenskonzeption und –organisation und der Führung des operativen Geschäfts genannt.83 Ineffizienz bzw. Kapitalverschwendung wird in der Privatwirtschaft unter dem Begriff CG diskutiert.84 Dabei geht es um die Frage, wie ein Unternehmen geführt werden sollte und welches die beste Struktur ist, um der

Kapitalverschwendung entgegenzuwirken. Der Erfolg eines Unternehmens hängt von der Funktionsweise der Leitungsorgane, ihrer Zusammenarbeit und der Kontrolle ihres Verhaltens ab. Führen, leiten und kontrollieren sind die wesentlichen Aspekte bei der Untersuchung der CG.85 Seinen Ursprung hat das Thema im angelsächsischen Sprachraum. Im Fokus stehen börsennotierte Unternehmen.86 CG kann aber auch auf öffentliche Unternehmen angewendet werden.87 Im nächsten Teil soll das für den Fall der Sparkasse getan werden, da die Effizienz der Sparkassen-Institute an Bedeutung gewinnt.

Ein Grund für den Bedeutungsgewinn ist der Strukturwandel im Bankengewerbe.

Dieser umfasst den technischen Fortschritt, insbesondere in der Informations- und Kommunikationstechnik. Die Globalisierung führt zu erhöhter Markttransparenz sowie zur Wettbewerbsintensivierung. Zudem verändert sich das Verhalten der Bankkunden nachhaltig. Banken müssen in immer kürzeren Zeiträumen auf Veränderungen reagieren. Folglich erwachsen neue Chancen aber auch neue Risiken für Sparkassen.88

Zum anderen müssen Sparkassen aufgrund des Wegfalls der Staatshaftung für mehr Transparenz und Information sorgen.89 Theoretisch besteht auch für sie nach dem Jahr 2005 das Risiko der Insolvenz. Praktisch werden jedoch die Sicherungssysteme der S- Finanzgruppe für die Zeit danach reformiert.

3. Bedeutung der Corporate Governance für Sparkassen

Das Interesse an CG wurde in Deutschland aufgrund spektakulärer Unternehmenszusammenbrüche bzw. -schieflagen gesteigert.90 Die infolgedessen entstandenen Gesetze und Kodizes beziehen sich größtenteils auf AGs.91 Sparkassen sind öffentlich-rechtliche Anstalten. Ihre Rechtsgrundlage sind die jeweiligen SpkG bzw. die darauf beruhenden Satzungen. Von daher sind die CG-Gesetze und CG- Kodizes nicht anwendbar.

Die Grundproblematik liegt in der Trennung von Kapital und Unternehmensleitung. Dadurch entstehen Interessenkonflikte. Werden die Interessenkonflikte nicht gelöst, entstehen Effizienzverluste.92 Eine solche Trennung findet im Prinzip auch in Sparkassen statt. Somit ist die Grundproblematik dieselbe. Der Begriff und Gegenstand der CG werden im folgenden auf Sparkassen bezogen definiert. Anschließend wird mit Hilfe grundlegender ökonomischer Theorien eine Soll-Konzeption für effiziente CG- Strukturen in Sparkassen entwickelt.

3.1. Begriff und Gegenstand

Es gibt viele Vorschläge wie der Begriff Corporate Governance definiert werden kann. Eine einheitliche oder verbindliche Definition existiert jedoch nicht.93 Im Laufe der kommenden Ausführungen soll eine Definition für Sparkassen entwickelt werden.

Es gibt kein international gültiges Universalmodell für CG. Zur Optimierung der Unternehmensführung müssen die gesetzlichen, ökonomischen, sozialen und kulturellen Gegebenheiten des Sitzstaates eines Unternehmens berücksichtigt werden.94 Das sind einerseits die informellen Sitten, Bräuche und Traditionen eines Landes, andererseits die jeweiligen rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen. Weiterhin muss die Unternehmensebene mit den existierenden Verträgen, Überwachungs- und Durchsetzungssystemen beachtet werden.95

Der Begriff CG ist nicht leicht in andere Sprachen zu übertragen. Ins Deutsche kann er nicht einfach mit Unternehmensverfassung übersetzt werden.96 Die Unternehmensverfassung stellt aber das Fundament bzw. den Ordnungsrahmen dar.97 Durch die Wahl des Standortes, der Rechtsform u.ä. werden Teile der Unternehmensverfassung von außen vorgegeben. Diese werden im inneren Autonomiebereich ergänzt und konkretisiert.98 Dieser Aspekt entspricht der Erklärung des nicht existenten Universalmodells. Die Rechtsgrundlage der Sparkassen ist die Satzung. In Anlehnung an das SpkG konkretisiert die Satzung die Ausgestaltung der inneren Organisation. Diese ist ähnlich der AG und entspricht somit dem zweistufigen Board System99. Das ist charakteristisch für Deutschland. Dabei werden die Geschäftsführung (Vorstand) und die Kontrolle durch die Anteilseigner (Politiker des

Gewährträgers im VWR) in getrennten Organen wahrgenommen.100 Das ist die Ausgangslage. Damit verbundene Defizite sollen mit Hilfe von CG-Mechanismen abgemildert bzw. behoben werden.

Die Qualität der Unternehmensführung kann nur dann nachhaltig gesteigert werden, wenn sie im Rahmen gesetzlicher Vorgaben den betriebswirtschaftlichen Anforderungen effizienter Leitung und Kontrolle gerecht wird.101 Von daher ist CG mehr als die Darstellung der rechtlichen Strukturen der Entscheidungs- und Überwachungsorganisation des Unternehmens.102 Zusätzlich müssen wirtschaftswissenschaftliche Aspekte einbezogen werden.103 Außerdem können viele andere Disziplinen einfließen.104

Es besteht Uneinigkeit darüber, in wessen Sinne ein CG-System konzipiert werden sollte, d.h. welche Interessengruppen zu berücksichtigen sind. Eine Sichtweise ist, dass nur die Shareholder betrachtet werden. Dabei wird der Konflikt zwischen der Unternehmensleitung und den Kapitalgebern in den Vordergrund gerückt. Die andere Sichtweise bezieht zahlreiche Stakeholder sowie weitere Faktoren und ihre Wirkung auf die Unternehmensleitung ein.105 Stakeholder sind die Akteure, die von den Aktionen des Unternehmens berührt werden, wie bspw. Kunden, Mitarbeiter, staatliche Stellen und, im Falle der Sparkasse, der Steuerzahler. Das Ziel des Stakeholder Value ist die Gewinnerzielung unter Berücksichtigung des Wohls der Allgemeinheit. Der Erfolg eines Unternehmens ist weder ohne Shareholder noch ohne Stakeholder gewährleistet.106 Das Shareholder-System wird auch Outsidersystem genannt, da der Markt als externer Koordinations- und Kontrollmechanismus dient. Es erfordert einen liquiden Kapitalmarkt, da die Unternehmenspolitik am Shareholder Value, dem

Unternehmenswert aus Sicht der Aktionäre, ausgerichtet ist. Das Stakeholder-System wird als Insidersystem bezeichnet, weil interne Kontroll- und Koordinationsmechanismen dominieren.107

Der Kapitalmarkt, als Voraussetzung für den Shareholder-Ansatz, ist in Deutschland wenig ausgeprägt. Ferner gibt es keine handelbaren Anteile an Sparkassen.108 Zudem hat die Gemeinnützigkeit Vorrang vor der Gewinnerzielung. Von daher scheidet die reine Shareholder-Sichtweise aus. Auch aufgrund des öffentlichen Auftrags von Sparkassen ist das Stakeholder-Konzept, als Zielkonzeption für die Unternehmensführung, besser geeignet. Der Ansatz berücksichtigt neben Ertragszielen auch weitere Ziele.109 Sparkassen übernehmen eine Verantwortung gegenüber den Bürgern ihres Geschäftsgebietes. Somit wird der Stakeholder Value verfolgt. Durch Berücksichtigung aller Interessengruppen nimmt die Problem- und Lösungskomplexität zu. Deshalb sollten nur die überlebenswichtigen Gruppen einbezogen werden.110

Für die Analyse der Sparkasse soll der Gewährträger als großer Shareholder verstanden werden. Er macht einen Vertrag mit dem Vorstand, um die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben sicherzustellen.111 Hinter dem Gewährträger ist immer die Bevölkerung zu sehen. Die Grundlage des Sparkassendaseins ist der öffentliche Auftrag. Dieser bezieht sich auf das Allgemeinwohl. Nach obiger Definition ist das Allgemeinwohl i.S. der Stakeholder zu verstehen. CG wird international als eine verantwortliche, auf langfristige Wertschöpfung ausgerichtete Unternehmensleitung und –kontrolle verstanden.112 Die Wertschöpfung i.S. der Sparkasse ist die Erfüllung des öffentlichen Auftrags unter Berücksichtigung der Effizienz.

Die Unternehmensverfassung sollte so gestaltet sein, dass die Durchsetzung des öffentlichen Auftrags gewährleistet wird. Riskante oder mit dem Unternehmensgegenstand unvereinbare Geschäfte sollten unterbleiben. Die Unternehmensverfassung darf und kann aber nicht zu eng ausgelegt sein. Aus marktwirtschaftlicher Sicht muss sie der Leitung für Initiativen freie Hand lassen.113

[...]


1 Vgl. Eigendorf/Schwaldt (2003).

2 Vgl. BdB (2003), S. 24.

3 Als Bankensystem soll die Gruppierung der Finanzinstitute nach sachlichen Ordnungsgesichtspunkten (Funktionen, Geschäfte) verstanden werden. Vgl. Hein (2001), S. 231; s. Anhang Abb. 2: Das deutsche Bankensystem.

4 Universalbanken betreiben sämtliche Kreditgeschäfte. Spezialbanken bieten bestimmte Segmente von Bankdienstleistungen an und ergänzen sich in Ihrem Angebot. Vgl. Güde (2001), S. 2067 f.

5 Vgl. Güde (2001), S. 2068; Klein (1998), S. 62.

6 Vgl. Drost/Dohmen (2004), S. 17.

7 Vgl. Berndt (2001), S. 8; DSGV (2000), S. 2.

8 S. Anhang Tab. 1: Geschäftsvolumen deutscher Kreditinstitute.

9 Vgl. Klein (2003b), S. 28.

10 Vgl. Klein (2003a), S. 116; s. Anhang Abb. 3: Der Aufbau des Sparkassenwesens.

11 Vgl. Klein (2003a), S. 114; Klein (2003b), S. 17; s. Anhang Abb. 4: Die Sparkassen-Finanzgruppe.

12 Vgl. Berndt (2001), S. 5 f.

13 Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959.

14 Subsidiaritätsprinzip: Das was die Sparkasse vor Ort nicht anbieten kann, stellen die anderen Institute und Unternehmen der S-Finanzgruppe zur Verfügung. Vgl. Berndt (2001), S. 6.

15 Vgl. Donges u.a. (2001), S. 10.

16 Vgl. Langschied (1993), S. 10; § 2 IV BbgSpkG.

17 Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959.

18 Vgl. Jung (2002), S. 109; s. Anhang Abb. 5: Rechtsform öffentlicher Betriebe.

19 Vgl. Schlierbach (2003), S. 58.

20 Vgl. Schlierbach (2003), S. 41 f.; § 1 BbgSpkG.

21 Vgl. Cronauge/Westermann (2003), S. 156.

22 Vgl. Schlierbach (2003), S. 41 f.; Unter Kommune werden die öffentlich-rechtlichen Körperschaften, wie Gemeinden, Städte, Kreise und Zweckverbände verstanden. Vgl. Güde (2001), S. 2071; Klein (1998), S. 85; Schindler/Neuberger (2000), S. 7; § 1 I BbgSpkG.

23 2005 wird die Gewährträgerhaftung aufgehoben und die Anstaltslast durch eine Eigentümer- beziehung nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen ersetzt. Das wurde 2001 von den Bundes- und Landesgesetzgebern mit der Europäischen Kommission vereinbart. Vgl. Sablotny (2002), S. 2250 f. Der öffentliche Eigentümer haftet dann auf die Höhe seiner Einlage begrenzt. BdB (2002), S. 39.

24 Die Gewährträgerhaftung besteht im Außenverhältnis, d.h. sie bezieht sich auf die Rechtsbeziehung zwischen der Sparkasse und ihren Gläubigern. Vgl. Michler (2001), S. 173; § 3 I BbgSpkG; Sie ist in der Praxis nie in Anspruch genommen worden. Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959 f.

25 Die Anstaltslast besteht im Innenverhältnis, d.h. zwischen der Sparkasse und ihrem Gewährträger.

Vgl. Michler (2001) , S. 173; Der Gewährträger hat die Anstalt zur Aufgabenerfüllung mit den nötigen finanziellen Mitteln auszustatten. Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959 f.; Er muss für die fortwährende Funktionsfähigkeit sorgen und die wirtschaftliche Basis sichern. Vgl. Rehm (1989), S. 259; § 3 II BbgSpkG.

26 Vgl. Hartmann-Wendels/Pfingsten/Weber (2000), S. 33.

27 Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1089 ff.

28 Vgl. Kronberger Kreis (2001), S. 15; Siekmann (1995), S. 54 ff.

29 Vgl. Burmeister (1989), S. 240 f.; BdB (2003), S. 20; Habeck (2001), S. 113.

30 Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959 f.

31 Vgl. o.V. (2003), S. 21.

32 Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1955; Klein (2003b), S. 48; Donges u.a. (2001), S. 10; Siekmann (1995), S. 39; Schindler/Neuberger (2000), S. 7; § 5 I BbgSpkG.

33 Vgl. Berndt (2001), S. 7; Jöhnk/Zimmermann (2002), S. 113.

34 Vgl. Eichhorn (1985), S. 183; Donges u.a. (2001), S. 25; Schlierbach (2003), S. 63.

35 Vgl. Schlierbach (2003), S. 37; Siekmann (1995), S. 24.

36 Vgl. Schlierbach (2003), S. 119.

37 Vgl. Klein (2003b), S. 44.

38 Vgl. Schlierbach (2003), S. 60 ff.; Ausschüttungen sind erst zulässig, wenn die Rücklagen einen bestimmten Anteil an den Gesamteinlagen erreicht haben. Vorrang hat die Stärkung der Eigenkapitalbasis. Vgl. Geiger (1989), S. 1479; § 27 BbgSpkG.

39 Vgl. Schindler/Neuberger (2000), S. 9; Hoppenstedt (2001), S. 1961.

40 Vgl. Geiger (1989), S. 1479; § 27 III BbgSpkG; Es sind auch Spenden an den eigenen Träger möglich. Vgl. Schlierbach (2003), S. 274.

41 Vgl. Burmeister (1989), S. 230; Hoppenstedt (2001), S. 1961; Jöhnk/Zimmermann (2002), S. 116 f.; Das Vermögen der Sparkasse und das der Kommune wird klar unterschieden. Vgl. Brandt (1993), S. 54; Klein (2003b), S. 40.

42 Vgl. Lutter (1991), S. 21; Trosky (1996), S. 63; Wenn Kreditinstitute ihre Geschäftstätigkeit ausweiten wollen, brauchen sie aufgrund gesetzlicher Bestimmungen zusätzliches Eigenkapital. Vgl. Trosky (1996), S. 63.

43 Vgl. Frischmuth (1995), S. 48.

44 Vgl. Burmeister (1989), S. 240 f.; Klein (1998), S. 86; Donges u.a. (2001), S. 7.

45 Vgl. Schlierbach (2003), S. 40, 21; Siekmann (1995), S. 17; § 2 I BbgSpkG.

46 Vgl. Schlierbach (2003), S. 59.

47 Vgl. Klein (2003a), S. 135; Siekmann (1995), S. 17.

48 Vgl. Langschied (1993), S. 8.

49 Vgl. Klein (2003a), S. 119; Klein (2003b), S. 39; In den SpkG sind die Rechtsform, Beziehung zum Gewährträger, die Organe, Rechnungslegung, Staatsaufsicht der Länder, Verbandswesen, Aufgabenstellung, innere Organisation, sparkassenspezifisches Geschäftsrecht u.a. kodifiziert. Vgl. Geiger (1989), S. 1477; Hoppenstedt (2001), S. 1960.

50 Vgl. Burmeister (1989), S. 230.

51 Vgl. Rehm (1989), S. 266.

52 Vgl. Siekmann (1995), S. 17.

53 Vgl. Sablotny (2002), S. 2251; Siekmann (1995), S. 17; Das KWG und dessen Begleitvorschriften regeln u.a. die Bankenaufsicht, die Mindestanforderungen an das Betreiben von Kreditinstituten und das Prüfungswesen. Vgl. Klein (2003b), S. 39.

54 Eine Ausnahme bildet § 40 I Nr. 1 KWG, der den Schutz des Firmenzusatzes „Sparkasse“ definiert. Vgl. Klein (2003b), S. 39.

55 Vgl. Schlierbach (2003), S. 73.

56 Vgl. Schlierbach (2003), S. 21.

57 Vgl. Frischmuth (1995), S. 9; Donges u.a. (2001), S. 10; Schlierbach (2003), S. 34; § 4 I, III BbgSpkG; Die Verbände der Sparkassen haben sog. Mustersatzungen geschaffen, die einer Vereinheitlichung der einzelnen Satzungen dienen sollen. Vgl. Trosky (1996), S. 64; § 4 II BbgSpkG.

58 Vgl. Siekmann (1995), S. 21; § 6 – 21 BbgSpkG.

59 Vgl. Fabry (2002), S. 11; Rehm (1989), S. 262; Schmidt (1980), S. 1106.

60 Vgl. Geiger (1979), S. 401; Schmidt (1980), S. 1106.

61 Vgl. Schmidt (1980), S. 1106.

62 Vgl. Fabry (2002), S. 11; Mühlenkamp (1994), S. 25 f.; Rüfner (1989), S. 11; § 7 BbgSpkG.

63 Vgl. Geiger (1989), S. 1478.

64 Vgl. Rehm (1989), S. 261.

65 Vgl. Mühlenkamp (1999), S. 231.

66 Vgl. Schlierbach (2003), S. 157, 170.

67 Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1089; Köhne/Tebroke (1995), S. 314.

68 Vgl. Schindler/Neuber ger (2000), S. 46.

69 Vgl. Brandt (1993), S. 55.

70 Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1092.

71 Vgl. Trosky (1996), S. 82 f.

72 Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1089.

73 Vgl. Köhne/Tebroke (1995), S. 314; Trosky (1996), S. 83.

74 Vgl. Klein (2003b), S. 40.

75 Vgl. Cronauge/Westermann (2003), S. 53 ff., 58.

76 Vgl. Stauss (1983), S. 278.

77 Vgl. BdB (2003), S. 24.

78 Vgl. Klaus (1989), S. 78 f.

79 Vgl. Cronauge/Westermann (2003), S. 53 ff., 58.

80 Vgl. Jöhnk/Zimmermann (2002), S. 116.

81 Vgl. BdB (2002), S. 40; Brunner/Kühl (2002), S. 1091; Donges u.a. (2001), S. 29 ff.

82 Vgl. Jöhnk/Zimmermann (2002), S. 116; Sinn (1997), S. 98.

83 Vgl. Köhne/Tebroke (1995), S. 316; Sinn (1997), S. 97; s. Anhang Abb. 6: Mögliche Ursachen für die Schieflage einer Sparkasse.

84 Vgl. Nippa (2002), S. 24; Nippel (2000), S. 221; Theisen (2003), S. 460.

85 Vgl. Assmann (1995), S. 289; Berrar (2001), S. 19; IDW (2002), S. 10; Nippa (2002), S. 3; Prigge (1999), S. 148; Püttner (1989), S. 19; Rosen (2001), S. 283; Rechkemmer (2003), S. 3; Siekmann (1995), S. 5.

86 Vgl. Nippa (2002), S. 19; Siekmann (1995), S. 1 f.

87 Vgl. Schuhen (2002), S. 86; Turnbull, S. 6.

88 Vgl. BdB (2002), S. 27 f.; Berndt (2001), S. 9 f.; Donges u.a. (2001), S. 15, 19.

89 Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1094.

90 Vgl. IWD (2002), S. 12; Schuhen (2002), S. 86; So bspw. die Phillip Holzmann AG und die Bankgesellschaft Berlin. Vgl. Berrar (2001), S. 22.

91 Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1090; Kirchner (2002), S. 106 f.; In Deutschland haben dieses Thema verschiedene privatwirtschaftliche Initiativen und regierungsamtlich eingesetzte Kommissionen sowie der Gesetzgeber aufgegriffen. 4 Initiativen: Frankfurter Initiative (2000): Grundsatzkommission Corporate Governance, Berliner Initiativkreis (2000): German Code of Corporate Governance,

Regierungskommission (2001): Corporate Governance, Regierungskommission (2002): Deutscher Corporate Governance-Kodex; Gesetze: KonTraG (1998), TransPuG (2002); Vgl. Theisen (2003), S. 441 f., 446 ff.

92 Vgl. IDW (2002), S. 9; Hausmann u.a. (2001), S. 215; Estrin (1998), S. 12.

93 Vgl. Berrar (2001), S. 25; Früh (1999), S. 3, 11; Nippa (2002), S. 4; s. Anhang Tab. 2: Ausgewählte Corporate Governance-Definitionen.

94 Vgl. Bernhardt/Werder (2000), S. 1270.

95 Vgl. Schneider/Strenger (2000), S. 107 ff.; Wentges (2001), S. 1109.

96 Vgl. Berrar (2001), S. 24; CG erinnert an die Diskussion um die Unternehmensverfassung. Jedoch bestehen Unterschiede. Vgl. Assmann (1995), S. 289; Werder (2001), S. 2; s. Anhang Tab. 3: Unterscheidungsmerkmale Unternehmensverfassung – Corporate Governance.

97 Vgl. IDW (2002), S. 10; Titzrath (1997), S. 40; Mit der Unternehmensverfassung werden die primären Leitungs- und Kontrollrechte im Unternehmen, die grundlegende Verteilung von Verantwortung und die Einkommensarten festgelegt. Vgl. Göbel (2002), S. 217.

98 Vgl. Bleicher/Leberl/Paul (1989), S. 20.

99 Im angloamerikanischen Raum existiert das einstufige Board-System. Es gibt nur eine organisatorische Ebene. Unternehmensleitung und –kontrolle fallen zusammen. Vgl. Berrar (2001), S. 37.

100 Vgl. Titzrath (1997), S. 32.

101 Vgl. Peltzer/Werder (2001), S. 2.

102 Vgl. Schneider/Strenger (2000), S. 106 f.

103 Vgl. Berrar (2001), S. 19; Prigge (1999), S. 150; Rechkemmer (2003), S. 4.

104 Mikroökonomie, Organisationsökonomie, Finanzwissenschaft, Psychologie, Politologie u.a. Das ist ein Grund für die Vielfalt an Definitionen. Aus jeder Perspektive werden andere Probleme in den Vordergrund gerückt und spezifische Lösungsvorschläge gerechtfertigt. Vgl. Nippa (2002), S. 6.

105 Vgl. Brönnimann (2003), S. 65; Prigge (1999), S. 149; Wentges (2002), S. 73; Das Shareholder- System ist in Großbritannien und der USA vorzufinden, das Stakeholder-System eher in Japan und Deutschland. Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1089; Früh (1999), S. 3, 11; Prigge (1999), S. 149.

106 Vgl. Früh (1999), S. 83.

107 Vgl. Früh (1999), S. 37.

108 Vgl. Siekmann (1995), S. 45.

109 Vgl. Jöhnk/Zimmermann (1998), S. 278.

110 Vgl. Nippa (2002), S. 8 f.

111 Vgl. Estrin (1998), S. 15.

112 Vgl. Merl (2002), S. 365; Rechkemmer (2003), S. 3; Rosen (2001), S. 283; Schneider/Strenger (2000), S. 106 f.

113 Vgl. Eichhorn (1989), S. 18.

Ende der Leseprobe aus 86 Seiten

Details

Titel
Corporate Governance bei öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten
Hochschule
Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder)
Note
2,1
Autor
Jahr
2004
Seiten
86
Katalognummer
V28632
ISBN (eBook)
9783638303590
Dateigröße
860 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Corporate, Governance, Kreditinstituten
Arbeit zitieren
Nadine Hirte (Autor), 2004, Corporate Governance bei öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/28632

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