Wie finanziert der Bund seine Staatsschulden?

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die Schulden des Bundes

3 Brutto- und Nettokreditaufnahme

4 Verwaltung und Aufsicht der Bundeswertpapiere

5 Instrumente zur Finanzierung

6 Einfluss der Ratingagenturen

7 Eine gemeinsame Schuldenfinanzierung

8 Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Öffentliche Schulden in Doppik und Kameralistik

Abb. 2: Schalenkonzept zur Erfassung der Staatsverschuldung im Rahmen der Schuldenstatistik

Abb. 3: Finanzplan des Bundes bis 2015

Abb. 4: Anteil am Schuldenportfolio des Bundes 2010

Abb. 5: Angebotsvielfalt für private Investoren

Abb. 6: Renditeentwicklung für zehnjährige Staatsanleihen der Euro-Länder

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.

1 Einleitung

Im Zuge der weltweiten Finanzkrise (seit 2007) stieg die Staatsverschuldung vieler Staaten krisenbedingt stark an, etwa wegen Maßnahmen zur Stabilisierung der Banken und Konjunkturprogrammen. Allein in den 4 Jahren zwischen 2007 und 2011 nahmen die Staatsschulden der Bundesrepublik Deutschland um mehr als 30 % zu. Der Schul- denstand der Bundesrepublik Deutschland betrug laut Statistischen Bundesamt zum 30.09.2011 2.028 Mrd. Euro, wovon allein 1.284 Mrd. Euro auf den Bund entfielen. Desweiteren haftet Deutschland im Extremfall mit 465 Mrd. Euro (Berechnungen des ifo-Instituts) für Euro-Rettungsmaßnahmen.¹

Aufgabe der vorliegenden Hausarbeit ist es, sich mit der Fragestellung „Wie finanziert der Bund seine Staatsschulden?“ auseinanderzusetzen. Dabei wird in den folgenden Kapiteln auf verschiedene Leitfragen eingegangen. In Kapitel 2 werden die Schulden des Bundes und deren unterschiedliche Abgrenzungen betrachtet. Kapitel 3 definiert zunächst Brutto- und Nettokreditaufnahme. Desweiteren wird auf den Finanzplan des Bundes und die Schuldenbremse eingegangen. Kapitel 4 beschäftigt sich mit der Ver- waltung und der Aufsicht der Bundeswertpapiere, welche im Gesetz zur Modernisie- rung des Schuldenwesens des Bundes geregelt ist. In Kapitel 5 werden anschließend die unterschiedlichen Instrumente zur Finanzierung näher betrachtet. Hierzu wird auch auf die Emissionsplanung und das Emissionsverfahren eingegangen. In Kapitel 6 steht der Einfluss der Ratingagenturen auf die Finanzierung des Staates im Fokus. Dabei wird auch die Rolle der Ratingagenturen in der aktuellen Staatsschuldenkrise im Euro- raum beleuchtet. Kapitel 7 widmet sich der Idee einer gemeinsamen Schuldenfinanzie- rung von Bund und Ländern (Deutschland-Bonds) und geht dabei auch auf die Euro- Bonds ein. Die Schlussbetrachtung fasst die Ergebnisse der vorangegangenen Kapitel zusammen und wagt einen Blick in die Zukunft.

2 Die Schulden des Bundes

„Die Staatschulden sind die Gesamtheit der von Bund, Ländern und Kommunen zum Betrachtungszeitpunkt aufgenommenen und noch nicht getilgten Schulden.“² Die Staatsschulden der Bundesrepublik Deutschland können aufgrund des föderalen Sys- tems auf mehreren Ebenen entstehen. Dabei wird zwischen internen und externen Staatsschulden sowie zwischen expliziten und impliziten Staatsschulden differenziert. Interne Staatsschulden sind Schulden eines Staates, die in der jeweiligen Währung des Staates aufgenommen wurden. Schulden die in einer Fremdwährung aufgenom- men wurden, bezeichnet man als externe Staatsschulden. Alle auf Euro lautenden Schulden von Bund, Ländern und Kommunen sind somit interne Staatsschulden. Die expliziten Staatsschulden sind die in verbriefter Form ausgestellten Verbindlichkeiten des Staates. Die impliziten Staatsschulden sind hingegen Schulden, die eine in der Zukunft liegende Verpflichtung darstellen. Sie werden deshalb auch als versteckte Staatsschulden bezeichnet und können mittels der Doppelten Buchführung in Konten (Doppik) offengelegt werden. Diese künftigen Ansprüche entstehen bereits heute, aber für sie sind in Zukunft keine ausreichend hohen Einnahmen zu erwarten. So werden z.B. Pensionsverpflichtungen und Leistungen der Renten-, Kranken- und Pflegeversi- cherungen durch Bildung von Rückstellungen in der Bilanz abgebildet. Die folgende Abbildung zeigt die Unterschiede zwischen kameralistischen und doppischen Haus- haltsrecht. Während die Kameralistik nur die expliziten Staatsschulden umfasst, wer- den bei der Doppik die impliziten Staatsschulden mit berücksichtigt.³

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.

Abb. 1: Öffentliche Schulden in Doppik und Kameralistik

Quelle: Haushaltssteuerung.de (2011a), S. 3.

Neben der Verschuldung des Staates können auch die einzelnen Ebenen (Bund, Län- der, Kommunen und gesetzliche Sozialversicherung) betrachtet werden. Für jede Ebe- ne kann die Abgrenzung der Schulden nach drei Logiken erfolgen. Man spricht hier vom sogenannten Schalenkonzept, welches gemäß neuer Schuldenstatistik seit 2010 angewendet wird. Abbildung 2 zeigt das Schalenkonzept anhand der Staatsverschul- dung. Es wird dabei zwischen kleiner, mittlerer und großer Abgrenzung unterschieden. Die kleine Abgrenzung betrachtet dabei nur die Kernhaushalte. Zur mittleren Abgren- zung werden die Extrahaushalte hinzugerechnet und man spricht auch vom öffentli- chen Gesamthaushalt. Die große Abgrenzung, auch öffentlicher Bereich genannt, um- fasst Kernhaushalte, Extrahaushalte und sonstige öffentliche Fonds, Einrichtungen und wirtschaftliche Unternehmen (FEUs).⁴

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.

Abb. 2: Schalenkonzept zur Erfassung der Staatsverschuldung im Rahmen der Schuldenstatistik

Quelle: Haushaltssteuerung.de (2011a), S. 7.

Extrahaushalte des Bundes sind öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die zum Bund zählen. An ihnen muss der Bund mit mehr als 50 % des Nennkapitals oder Stimmrechts unmittelbar oder mittelbar beteiligt sein. Hinsichtlich des Schuldenvo- lumens bedeutsame Extrahaushalte sind der Bundes-Pensions-Service für Post- und Telekommunikation e.V., der Finanzmarktstabilisierungsfonds, der Investitions- und Tilgungsfonds sowie die FMS Wertmanagement. Öffentliche Unternehmen werden den sonstigen FEUs zugerechnet, wenn sie Marktproduzenten sind. Marktproduzent ist ein öffentliches Unternehmen in der Regel, wenn der Eigenfinanzierungsgrad mehr als 50 % beträgt. Sonstige FEUs werden dennoch den Extrahaushalten zugerechnet, wenn mehr als 80 % des Umsatzes auf der Geschäftstätigkeit mit Kernhaushalten beruht. Zu den sonstigen FEUs zählen z.B. Ver- und Entsorgungsunternehmen, Verkehrsunter- nehmen, Krankenhäuser sowie Zweckverbände, die nicht zum Sektor Staat gehören.⁵

Gemäß des öffentlichen Gesamthaushalts (mittlere Abgrenzung) betrug die Verschul- dung des Bundes zum 31.12.2010 mit Bürgschaften 1.680 Mrd. Euro und ohne Bürg- schaften 1.313 Mrd. Euro. Die Verschuldung des öffentlichen Bereichs des Bundes (maximal finanzstatistisch abbildbare Verschuldung) betrug mit Bürgschaften 1.788 Mrd. Euro und ohne Bürgschaften 1.421 Mrd. Euro. Der Bund und die meisten Bundes- länder verwenden heute noch immer die Kameralistik, somit ist es nicht möglich ein vollständiges Verschuldungsbild des Bundes nach doppischer Definition darzustellen. Das in der öffentlichen Schuldenstatistik abgebildete Schuldenbild ist somit unvollstän- dig und die öffentliche Schuldenlast untererfasst. Gegenwärtig ist es unmöglich das wahre Ausmaß der gesamten Staatsverschuldung abzubilden.⁶ Laut der Bundesrepub- lik Deutschland - Finanzagentur GmbH betrug die Gesamtverschuldung des Bundes zum 30.09.2011 nur 1.087 Mrd. Euro.⁷ Die Berechnungen des Statistischen Bundes- amtes für das Finanzministerium ergaben hingegen für den 30.09.2011 bereits 1.284 Mrd. Euro.⁸ Allein diese verschiedenen Werte unterscheiden sich schon um mehr als 300 Mrd. Euro (Vergleich ohne Bürgschaften) und umfassen dabei nur die expliziten Schulden des Bundes. Die Berechnungen des Freiburger Finanzwissenschaftlers Bernd Raffelhüschen führen mittels expliziter und impliziter Staatsverschuldung zu ei- ner Gesamtstaatsverschuldung von mehr als 6 Billionen Euro. Im Jahr 2009 machten die ungedeckten Leistungsversprechen der sozialen Sicherungssysteme fast 200 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) aus. Auch wenn diese Schulden nicht offen zutage treten, gilt es diese Finanzierungslücke zu schließen. Die Einführung der „Rente mit 67“ verringerte die implizite Staatsschuld um 25 % des BIP.⁹

3 Brutto- und Nettokreditaufnahme

Als Neuverschuldung wird der über Kredite finanzierte Teil des Staatshaushalts be- zeichnet. Man unterscheidet zwischen Bruttokreditaufnahme (Bruttoneuverschuldung) und Nettokreditaufnahme (Nettoneuverschuldung). Unter Bruttokreditaufnahme werden alle in einem bestimmten Zeitraum neu aufgenommenen Verbindlichkeiten verstanden. Die Nettokreditaufnahme ergibt sich aus der Bruttokreditaufnahme abzüglich der im selben Zeitraum getilgten Verbindlichkeiten. Die Abgrenzung zur Bruttokreditaufnahme ist zwingend wichtig, da der Staat laufend Schulden tilgt, indem er z.B. fällige Staatsan- leihen zurückzahlt. Werden beispielsweise in einem Zeitraum 60 Mrd. Euro getilgt und gleichzeitigt 100 Mrd. Euro neue Schulden aufgenommen, so beläuft sich die Nettokre- ditaufnahme auf 40 Mrd. Euro.¹⁰

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.

Abb. 3: Finanzplan des Bundes bis 2015

Quelle: Bundesministerium der Finanzen (2011b), S. 1.

Die Zahlen zur Nettokreditaufnahme in Abbildung 3 stammen aus dem Regierungs- entwurf zum Bundeshaushalt 2012 und dem Finanzplan bis 2015 vom 06.07.2011. Aufgrund der boomenden Wirtschaft und gestiegener Steuereinnahmen in 2011 fiel die Nettoneuverschuldung des Bundes deutlich geringer als erwartet aus. Im Regierungs- entwurf rechnete man mit einer Nettokreditaufnahme von 48,4 Mrd. Euro für 2011. Zu- letzt wurden 22,0 Mrd. Euro veranschlagt. Nach vorläufigen Zahlen des Bundesfi- nanzministeriums in Berlin wurde diese Marke um 31,1 Mrd. Euro auf 17,3 Mrd. Euro unterschritten. Das Haushaltsdefizit sank auf ein Prozent des BIP. Das Maastricht- Kriterium zur maximalen Neuverschuldung von drei Prozent wurde somit erstmals seit drei Jahren wieder eingehalten, nachdem die Neuverschuldung 2009 bei 3,2 % und 2010 bei 4,3 % des BIP lag. Die Steuereinnahmen lagen mit 248,1 Mrd. Euro über den erwarteten Einnahmen von 229,2 Mrd. Euro. Desweiteren benötigte die Bundesagentur für Arbeit aufgrund des günstigen Arbeitsmarktes weniger Geld als erwartet. Zudem sind die Zinszahlungen des Bundes geringer als erwartet ausgefallen. Insgesamt belief sich das Finanzierungssaldo von Bund, Ländern, Kommunen und Sozialversicherung auf nur 26,7 Mrd. Euro, nachdem im Vorjahr noch ein Fehlbetrag von 105,9 Mrd. Euro entstand. Die aktuelle Nettokreditaufnahme für 2012 soll 26,1 Mrd. Euro betragen. Sie liegt damit 1,1 Mrd. Euro unter dem Regierungsentwurf.

Die Kreditbeschaffung des Bundes wird in Art. 115 Grundgesetz (GG) geregelt. „Die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sons- tigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen kön- nen, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz.“¹¹ 2011 ist das erste Jahr, in dem nach der neuen Schuldenregel im GG (Art. 115 Abs. 2 GG) gewirtschaftet wird. Die Regelung sieht vor, dass Abwei- chungen zwischen Soll und Ist (der tatsächlichen Kreditaufnahmen) auf einem soge- nannten Kontrollkonto gebucht werden. Aufgrund der besseren Entwicklung in 2011 steht dort ein Guthaben von 25,5 Mrd. Euro. Die neue Schuldenregel, auch Schulden- bremse genannt, erlaubt für den Bund immer weniger neue Schulden bis 2016. Ab 2016 darf sich der Bund in normalen Zeiten nur noch mit 0,35 % des BIP verschulden. Die Schuldenbremse greift ab 2020 auch für die Länder. Eine Ausnahme gilt nur in besonders schweren Rezessionen oder Katastrophen. In der alten Fassung des Art. 115 waren höhere Verschuldungen bei Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleich- gewichts erlaubt, um eine antizyklische Finanzpolitik zu gewährleisten. Diese Störun- gen wurden von der Bundesregierung selbst festgestellt, sodass die Wirkung des Art. 115 GG vor der Schuldenbremse gering war. Beispielsweise konnten zwischen 1991 und 2005 der Bund in 7 Fällen und die Länder in 68 Fällen die Kreditobergrenzen nicht einhalten.¹²

4 Verwaltung und Aufsicht der Bundeswertpapiere

Das Gesetz zur Modernisierung des Schuldenwesens des Bundes (Bundesschuldenwesenmodernisierungsgesetz [BSchuWModG]) regelt u.a. die Verwaltung und Aufsicht über die Bundeswertpapiere.

Zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Schuldenwesens des Bundes wurde das Bundesministerium der Finanzen ermächtigt, Aufgaben des Schuldenwesens an die Bundesrepublik Deutschland - Finanzagentur GmbH (kurz: Finanzagentur) zu übertragen. Die Finanzagentur nimmt die Aufgaben im Namen des Bundes und seiner Sondervermögen wahr (§ 1 Ermächtigung zur Übertragung von Aufgaben des Schuldenwesens). Die Finanzagentur verwaltet die Schulden und Finanzierungsinstrumente des Bundes und seiner Sondervermögen (§1 Abs. 1 S. 2 BSchuWModG).

§ 2 BSchuWModG regelt die Aufsicht über die Bundesrepublik Deutschland - Finanzagentur GmbH. Das Bundesministerium der Finanzen übt die Aufsicht über die rechtund zweckmäßige Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben aus (§ 2 Aufsicht über die Bundesrepublik Deutschland - Finanzagentur GmbH).¹³

Die Finanzagentur, am 19. September 2000 gegründet, ist der zentrale Dienstleister für die Kreditaufnahme und das Schuldenmanagement des Bundes. Alleiniger Gesell- schafter der Finanzagentur ist die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesministerium der Finanzen. Die 300 Mitarbeiter am Sitz in Frankfurt am Main erfüllen Aufgaben bei der Haushalts- und Kassenfinanzierung des Bundes. Die Fi- nanzagentur tritt auf den internationalen Finanzmärkten im Namen und für Rechnung des Bundes auf. Zuvor wurden diese Aufgaben dezentral vom Bundesministerium der Finanzen, der Deutschen Bundesbank und der Bundeswertpapierverwaltung wahrge- nommen.¹⁴

[...]

¹ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2011a), S. 1ff; Handelsblatt (2012a), S. 1.

² Haushaltssteuerung.de (2012), S. 1.

³ Vgl. Institut der deutschen Wirtschaft Köln (2012), S. 1f; Haushaltssteuerung.de (2012), S. 1; Haushaltssteuerung.de (2011a), S. 3f.

⁴ Vgl. Haushaltssteuerung.de (2011a), S. 5-7.

⁵ Vgl. Statistisches Bundesamt (2011), S. 7f.

⁶ Vgl. Haushaltssteuerung.de (2011a), S. 3f; Haushaltssteuerung.de (2011b), S. 1f.

⁷ Vgl. Bundesrepublik Deutschland - Finanzagentur GmbH (2012a), S. 1.

⁸ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2011a), S. 1ff.

⁹ Vgl. Institut der deutschen Wirtschaft Köln (2012), S. 1f; Siems, D. (2010), S. 1f.

¹⁰ Vgl. Finanziert.net (2012), S. 1.

¹¹ Artikel 115 Absatz 1 Grundgesetz vom 29. Juli 2009.

¹² Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2011c), S. 4f; Donges, J. / Eekhoff, J. / Feld, L. / Möschel, W. / Neumann, M. (2010), S. 28, 33; F.A.Z. (2012a), S. 1f; Manager Magazin (2012), S.1f.

¹³ Gesetz zur Modernisierung des Schuldenwesens des Bundes (Bundesschuldenmodernisierungsgesetz) vom 12. Juli 2006.

¹⁴ Vgl. Bundesrepublik Deutschland - Finanzagentur GmbH (2012b), S. 1.