Mandatsmissionen des Völkerbundes. Erfolgreiches Peacekeeping vor Gründung der Vereinten Nationen?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Literaturübersicht

3. Theorien
3.1 Fortna
3.2 Doyle Sambanis
3.3 Bellamy
3.4 MacQueen
3.5 Kontrollliste

4. Historischer Überblick
4.1 Frühes Peacekeeping
4.2 Ein Rückblick
4.3 Das Konzert der europäischen Großmächte
4.4 Die Pariser Vorortverträge
4.5 Der Völkerbund

5. Fallstudien
5.1 Begründung der Fallauswahl
5.2 Freie Stadt Danzig und Freie Stadt Fiume
5.3 Deutsche Kolonien – Deutsch-Südwestafrika und Deutsch-Ostafrika
5.4 Das Saargebiet
5.5 Palästina

6. Schlussbetrachtung

7. Literatur
7.1 Internet-Literatur

8. Quellen
8.1 Internet-Quellen

9. Anhang

1. Einleitung

In Anbetracht der großen Verwerfungen, die es gegenwärtig auf dem Erdball gibt und vor dem Hintergrund der mannigfaltigen Konflikte, von denen eine Vielzahl auch mit Waffengewalt ausgetragen wird, ist die Beschäftigung mit dem Instrument des Peacekeepings unerlässlich. Die Vereinten Nationen (VN) leiteten und leiten seit ihrer Gründung viele Missionen, um Konflikte zu befrieden und das Leiden von unbeteiligten Zivilisten möglichst gering zu halten. Einer ganzen Reihe von Erfolgen steht eine bedauerlich lange Liste von Fehlschlägen gegenüber. Auch andere Staaten oder Organisationen versuchten sich darin, Auseinandersetzungen beizulegen oder ein mögliches Aufflammen zu verhindern.

Der Präsentismus dominiert im 21. Jahrhundert viele Bereiche des Lebens, die großen Zukunftsvisionen, die großen Ideologien sind gescheitert. Die Wissenschaft hat sich diesem Trend angepasst. Die Forschungen müssen stets aktuell sein, was für sich genommen noch nicht per se als schlecht zu gelten hat. Allerdings werden altbewährte Philosophien darüber hinaus vergessen. Cicero befand: Historia magistra vitae est. Um die Weisungen der Lehrmeisterin zu befolgen und nicht wieder und wieder die gleichen Fehler zu begehen, ist es erforderlich, auch in der Zeit vor den VN Peacekeeping-Operationen zu untersuchen. Der Völkerbund war die direkte Vorgängerorganisation der VN und ist gerade nach dem Großen Krieg mit der Aufgabe betraut worden, durch die Kooperation möglichst vieler Staaten, Frieden und Sicherheit auf der Welt herzustellen. Deswegen ist eine Untersuchung über Peacekeeping-Aktivitäten des Völkerbundes von Interesse, weil sie Einblicke auf Prozedere, Verhaltensweisen und Anerbieten ermöglicht, welche neue Perspektiven für gegenwärtige und zukünftige Probleme bieten können.

Eine direkte Übertragung ist selbstverständlich nicht möglich. Die Umstände haben sich geändert. Machtverhältnisse haben sich verschoben, neue Technologien sind entstanden, internationale Organisationen sind zerfallen oder aufgestiegen, Bevölkerungsverhältnisse haben sich ins Gegenteil verkehrt, gewisse Rohstoffe haben an Bedeutung verloren, wohingegen andere mittlerweile unerlässlich sind. Die Zukunft bleibt demnach weiter im Dunkeln, bis sie zur Gegenwart wird. Um für diesen Moment gewappnet zu sein, sollten die Lehren, welche die Geschichte offeriert, angenommen werden.

Insofern bietet die Untersuchung des Peacekeepings zur Völkerbundszeit eine Chance, Mechanismen zu entdecken, die in gleicher oder ähnlicher Weise noch aktuell sind. Deswegen soll in dieser Studie untersucht werden, ob der Völkerbund aktiv Peacekeeping betrieben hat und falls ja, ob es erfolgreich war. Anhand von ausgewählten Fallbeispielen werden Missionen in Gebieten unterschiedlicher Staaten mit verschiedentlichen Mandaten aus Europa, Afrika und dem Nahen Osten daraufhin untersucht, inwiefern in diesen von erfolgreichem Peacekeeping gesprochen werden kann. Hierzu wird eine historisch-qualitative Analyse der Mandatsmissionen des Völkerbundes angewendet.

2. Literaturübersicht

Die Forschungsliteratur über den Völkerbund ist im Vergleich zu der über die VN erstaunlich dünn. Insbesondere ob der Tatsache, dass der Völkerbund als direkte Vorläuferorganisation der Vereinten Nationen angesehen werden kann. Von Peacekeeping ist im Zusammenhang mit dem Völkerbund überhaupt nicht die Rede, weil es normalerweise erst in Relation mit den Vereinten Nationen und ihrer Gründung im Jahre 1947 Erwähnung findet, zumal die spezifische Peacekeeping-Forschung erst nach dem Ende des Kalten Krieges intensiviert wurde. Da die festen Strukturen der bipolaren Weltordnung zusammengebrochen waren, bedurfte es neuer Mittel politischer Reaktionen, um auf entbrannte militärische Konflikte zu reagieren. „Peacekeeping ist jedoch bis in die Gegenwart ein kaum verstandenes Instrument der Politik.“^[1]

Außerdem erwächst für die Untersuchung von Peacekeeping beim Völkerbund in der vorliegenden Peacekeeping-Literatur ein weiteres Problem. Den noch zu diskutierenden Peacekeeping-Missionen des Völkerbundes lag ein multilaterales Vertragswerk zugrunde. Während des Kalten Krieges erstreckten sich solche Operationen zumeist auf Konflikte zwischenstaatlicher Art. Ziel war nicht primär die Prävention der Wiederaufnahme der Kämpfe, sondern eher eine direkte Intervention der Supermächte zu verhindern.^[2],^[3] Die Konflikte zu lokalisieren und einzudämmen war wichtiger, als die Intention zu verfolgen, sie zu beenden. In diesem Zusammenhang spricht die Historikerzunft von Stellvertreterkriegen.

Nach dem Ende der Sowjetunion änderte sich die Situation grundlegend, weil zwischenstaatliche Kriege seltener wurden. Dagegen kam Bürgerkriegen und Auseinandersetzungen verfeindeter religiöser oder ethnischer Gruppen immer größere Bedeutung zu. Dieser Entwicklung entsprechend reagierten die Forscher und fokussierten immer stärker auf die Bürgerkriege.^[4] Eine vollkommen logische Entscheidung, weil die Peacekeeping-Forschung die aktuelle Lage zu berücksichtigen hat.

Darüber hinaus wird die Literatur über Peacekeeping nicht als ausführlich angesehen. Manche Wissenschaftler gehen sogar so weit, sie als „erstaunlich unterentwickelt“ zu bezeichnen.^[5] Aufgrund dieses Missstandes bauen viele Argumente auf falschen Annahmen auf oder sie werden irreführend eingesetzt. Diese Einschätzung bezieht sich auf die gängige Peacekeeping-Forschung im Zusammenhang mit den Vereinten Nationen, also ab 1947, insbesondere nach dem Ende des Kalten Krieges. Wenn, wie in dieser Arbeit angenommen, es auch Peacekeeping-Missionen oder etwas Vergleichbares bereits vor der Gründung der VN gegeben hat, gibt es praktisch keine Untersuchungen zu diesem Punkt. Inwieweit diese Missionen erfolgreich gewesen sind, ist demzufolge auch noch nicht in ausreichendem Maße beleuchtet.

Allerdings finden sich dennoch Forscher, die Peacekeeping auch aus einer historischen Dimension heraus verstanden wissen wollen. Politikwissenschaftler und Historiker sind bestrebt, die langen geschichtlichen Strukturen zur Erklärung aktueller Entwicklungen heranzuziehen und in ihre Theorien einzubetten. Alex J. Bellamy widmet in seinem Buch Understanding Peacekeeping ein Kapitel der historischen Entwicklung und den „Frühen Peacekeepern“, wie er sie nennt. Hierbei bezieht er sich auf die Ausarbeitungen des Politikwissenschaftlers Norrie MacQueen, der zwar auf afrikanische Kolonial- und Dekolonialisierungsgeschichte spezialisiert ist, sich jedoch in seinem Buch Peacekeeping and the International System auf die Suche nach den Ursprüngen von Peacekeeping-Einsätzen begibt. Dementsprechend existieren bereits Forschungen zu einem irgendwie gearteten Peacekeeping noch vor der Gründung der VN, jedoch ist ihnen oftmals lediglich ein Kapitel eines ganzen Buches gewidmet. Der kurzen Periode, in der der Völkerbund Peacekeeping betreiben konnte, kommt daher nur der Charakter einer Fußnote zu.

3. Theorien

Theoretische Ausführungen über Erfolg von Peacekeeping-Operationen darzulegen, gestaltet sich als kompliziert. Zum einen, weil über Peacekeeping in der Regel in Zusammenhang mit der Frage nach dessen Erfolg geschrieben wird, zum anderen, weil der geprägte Begriff des Peacekeepings erst mit der Entstehung der Vereinten Nationen aufkommt. Dehnt man den Begriff zeitlich gesehen rückwärtig aus, um zu untersuchen, ob es bereits zuvor Unternehmungen gegeben haben könnte, die dem Peacekeeping ähnlich sind, nur eben in der Ermangelung dieses Begriffs noch nicht explizit so bezeichnet wurden, gilt es, Strukturen, Verfahrensweisen und Verträge zu betrachten, sowie Gemeinsamkeit und Unterschiede herauszuarbeiten.

Das erste Problem, welches sich dabei stellt, ist, den Zeitpunkt zu bestimmen, ab dem die Untersuchung einsetzen soll. Auch wenn im Folgenden zwecks eines kleinen Überblicks einige Beispiele herangezogen werden, die noch vor dem bewussten Punkt datiert sind und die historische Entwicklung zur Einordnung kurz beleuchtet wird, so ist der Zeitraum, welcher Gegenstand der Untersuchung sein soll, klar umrissen. Er ist auf die Jahre in denen der Völkerbund existierte beschränkt.

Das ist vor allem unter dem Aspekt von Bedeutung, als dass die forschungsleitende Peacekeeping-Literatur die Zwischenkriegsliteratur nur am Rande berücksichtigt. Deswegen wird in diesem Kapitel versucht, die wichtigsten Punkte bei der Durchführung und der Bewertung des Erfolges einer solchen Operation herauszukristallisieren. Hierfür ist speziell auf Virginia Page Fortna, Michael W. Doyle und Nicholas Sambanis, Alex J. Bellamy und Norrie MacQueen einzugehen. Besonders Fortna und Doyle/Sambanis sind in der Peacekeeping-Forschung führend, betrachten aber ausschließlich die Zeit ab 1947 und dabei verstärkt den Zeitraum nach dem Ende des Kalten Krieges. Bellamy und MacQueen haben womöglich keinen derartigen Bekanntheitsgrad erreicht, widmen sich jedoch in Teilen ihrer Untersuchungen auch dem historischen Peacekeeping, weswegen sie in dieser Studie Berücksichtigung finden.

In der Zusammenführung der Forschungen dieser Wissenschaftler sollen die dem Peacekeeping zugrunde liegenden Theorien angeführt und verglichen werden. Die Zielsetzung soll nicht lauten, zu untersuchen, ob für die internationalen Aktivitäten zur Zeit des Völkerbundes von Peacekeeping gesprochen werden kann. Zwar gibt es Unterschiede zwischen der gegenwärtig gängigen Praxis von Peacekeeping und der damaligen, dennoch wird für die Aktivitäten des Völkerbundes zur Herstellung der kollektiven Sicherheit angenommen, dass sie dem Begriff entsprechen. Vielmehr soll es darum gehen, einen Referenzrahmen aufzuzeigen, in dem, unter Berücksichtigung der Peacekeeping-Forschung, von einem Erfolg gesprochen werden kann. Dies kann nicht durch eine Zahl oder eine einzige klar gezogene Linie erfolgen. Dafür ist die Situation in Krisenzeiten viel zu komplex. Hinzu kommt, dass jedes Beispiel Eigenheiten aufweist, seien sie in der Geschichte, der Religion, der Ethnie oder anderer Umstände begründet. Deswegen wird versucht, durch die Kombination der Analysen von ausgewählten Friedensforschern eine Art Check- oder Kontrollliste zu erstellen, anhand derer der Erfolg einer Mission von einem Misserfolg unterschieden wird und auf die Völkerbundmandate angewandt werden kann. Die Ausführungen in den nächsten Kapiteln anhand der ausgewählten Fallbeispiele sollen dies verdeutlichen.

3.1 Fortna

Auf dem Gebiet der Peacekeeping-Forschung ist die Professorin der Columbia University eine der renommiertesten Wissenschaftlerinnen in der akademischen Welt. Ihre Arbeiten über den Erfolg von Peacekeeping, insbesondere bei Bürgerkriegen, sind Standardwerke und bilden den Grundstein quantitativer Peacekeeping-Forschung. Hierfür versucht sie seit Jahren zu eruieren, inwieweit bestimmten Einflussfaktoren Bedeutung zukommt oder ob sie, aufgrund keiner oder lediglich marginaler Effekte, für diese Frage vernachlässigt werden können. Ein Schwerpunkt ihrer Forschung bildet ein Fragenkomplex nach erfolgreichem Peacekeeping, ob es so etwas überhaupt gibt und falls ja, ob dafür quantifizierbare Daten zur Beweisführung herangezogen werden können. Außerdem geht es ihr darum, die Systematik von Peacekeeping-Einsätzen aufzuzeigen und Faktoren zu identifizieren, die Rückschlüsse auf den Erfolg von Peacekeeping-Operationen zulassen.

In der gegenwärtigen wissenschaftlichen Debatte werden unterschiedliche Ansichten über den Erfolg von Peacekeeping-Missionen vertreten. So wie auch Virginia Page Fortna vertreten einige die These, deutliche Belege für den Erfolg von Peacekeeping vorweisen zu können. Andere schwächen sie ab, indem sie ihr grundsätzlich zustimmen, den Erfolg aber nicht so deutlich glauben nachweisen zu können und weitere Faktoren, beispielsweise den Typ des Mandats, damit verknüpfen. Im Gegensatz dazu fechtet eine andere Fraktion den Erfolg an, indem sie keinen Erfolg von Peacekeeping meinen nachweisen zu können. Oft werden in diesem Zusammenhang auch die katastrophalen Fehlschläge Anfang der 1990er Jahre als Beispiele herangezogen.^[6]

Darüber hinaus gilt es, die Geschichte des Peacekeeping miteinzubeziehen. Wie im Weiteren noch dargelegt werden soll, wird der Begriff lediglich mit den Aktivitäten seit der Gründung der Vereinten Nationen gleichgesetzt. Hinzu kommt noch, dass diese Zeitspanne stets in zwei Teile unterschieden wird. Peacekeeping während des Kalten Krieges und danach. In diesem Zusammenhang veränderte sich der Charakter von Peacekeeping-Missionen, weil zwischenstaatliche Konflikte seltener und Bürgerkriege häufiger wurden.^[7] Das bedeutet jedoch nicht, dass Peacekeeping ausschließlich von den Vereinten Nationen betrieben wird. In vielen Fällen wird es von sogenannten Ad-hoc-Gruppen von Staaten durchgeführt, die irgendein Interesse an der Beendigung eines spezielles Konflikts haben.^[8]

Die Faktoren, die aus Sicht von Fortna bei der Bewertung des Erfolges von Peacekeeping von Bedeutung sind, benennt sie in ihren Publikationen deutlich. Eine wichtige Kategorie hierfür bilden die verschiedenen Mandatstypen, mit denen die VN eine Mission ausstatten können. Unterschieden wird hier in vier Kategorien, wobei jeweils zwei von ihnen einer Oberkategorie zugeordnet werden. Die beiden Hauptkategorien sind das „Klassische Peacekeeping“ und das „Erweiterte Peacekeeping“. Das „Klassische Peacekeeping“ existiert seit 1947 während das „Erweiterte Peacekeeping“ seit den 1990er Jahren immer stärker in den Vordergrund rückt. Klassisches Peacekeeping umfasst die Mandatstypen von „Beobachter-Missionen und Missionen Traditionellen Peacekeepings“, während beim „Erweiterten Peacekeeping“ vor allem Mandate in Form von „Multidimensionalen Peacekeeping-Missionen“ und „Friedenserzwingenden Peacekeeping-Missionen“ angewandt werden.^[9],^[10]

Beobachter-Missionen zeichnen sich durch eine geringe Personalstärke an militärischen und manchmal zivilen Beobachtern aus. Sie sollen die Einhaltung des Waffenstillstandes, den Rückzug oder die Einquartierung von Truppen überwachen. Für weitere optionale Bedingungen, wie etwa die Durchführung freier Wahlen, gilt dasselbe. Allerdings sind diese Missionen in der Regel unbewaffnet und die Hauptaufgabe laut Mandat ist, einfach zu überwachen und zu berichten, was sie in Erfahrung bringen konnten.^[11],^[12]

Traditionelle Peacekeeping-Missionen sind gegenüber „Beobachter-Missionen“ etwas größer bzw. besser ausgestattet. Außerdem verfügen sie über eine leichte Bewaffnung. Ähnlich wie „Beobachter-Missionen“ sollen sie über die Einhaltung der Vereinbarung wachen und berichten. Oft dienen sie zur Separierung verfeindeter Truppen, indem sie sich in einer Art Pufferzone, einem Cordon sanitaire des Peacekeepings, zwischen ihnen positionieren. Maßgeblich geht es darum, bei der Demobilisierung und Entwaffnung der militärischen Fraktionen zu helfen.^[13],^[14]

Multidimensionale Peacekeeping-Missionen bestehen sowohl aus militärischen als auch aus zivilen Komponenten, welche bei der Implementierung eines umfangreichen Friedensvertrages helfen sollen. Neben den Rollen, welche die Peacekeeper bei Peacekeeping-Missionen mit traditionellem- oder beobachtendem Mandat einnehmen, sollen sie bei der Organisation von freien Wahlen, bei der Überwachung der Einhaltung der Menschenrechte, bei der Reform und Reorganisation der Polizei, beim Aufbau von Institutionen und bei der ökonomischen Entwicklung helfen.^[15],^[16]

Friedenserzwingende Missionen beziehen substanzielle militärische Kräfte mit ein, um Sicherheit und die vollständige Einhaltung der Waffenruhe garantieren zu können. Das Mandat stattet die Peacekeeper mit der Option aus, Zwang und Waffengewalt über den Zweck der Selbstverteidigung hinaus einzusetzen. Manche Friedenserzwingungsmissionen haben ebenso einen multidimensionalen Charakter. Sie beinhalten substanzielle militärische Kräfte sowie viele zivile Komponenten Multidimensionaler Peacekeeping-Missionen. Viele dieser Missionen haben die Zustimmung der Konfliktparteien, zumindest zu Beginn der Mission. Jedoch sind sie ausdrücklich nicht verpflichtet, das Land oder Gebiet zu verlassen, sofern sie diese Zustimmung verlieren. Andere Missionen genießen die Zustimmung wenigstens einer der beiden oder mehreren Seiten (meist der Regierung), nicht notwendigerweise aber die der anderen.^[17],^[18]

Es ist jedoch unzureichend, sich bei der Analyse erfolgreichen Peacekeepings ausschließlich auf die Mandatstypen zu kaprizieren. Aus diesem Grund führt Fortna noch weitere Faktoren an, die, aus ihrer Sicht, einen maßgeblichen Einfluss auf das Gelingen einer jeden Mission haben können. Oftmals sind es die fast banal klingenden Fragen, welche neue Blickwinkel auf eine wissenschaftliche Untersuchung erschließen. Beispielsweise, wenn den Fragen nachgegangen wird, wo die Peacekeeper eingesetzt werden und ob das Auswirkungen auf den Erfolg der Missionen hat. Werden Missionen dort durchgeführt, wo es besonders dringlich erscheint oder eher nicht? Werden sie in einfacher oder schwerer zu lösenden Fällen entsandt?

In dringlicheren Fällen würde man eher Peacekeeper erwarten als in anderen, aber oftmals sind die verschiedenen Institutionen nicht in der Lage, ein zeitnahes Engagement zu organisieren. Hinzu kommt, dass in besonders dringlichen und schweren Fällen ein erfolgreicher Abschluss der Mission unwahrscheinlicher und schwerer zu erreichen ist als in minderschweren Fällen. Eine höhere Wahrscheinlichkeit für einen Fehlschlag schwächt den politischen Willen, dort einzugreifen, wo es am dringlich-sten erscheint.^[19]

Deswegen werden zwei sich diametral gegenüberstehende Doktrinen vertreten. Die eine besagt, dass Peacekeeper dorthin entsandt werden, wo sie am ehesten gebraucht werden. Das wäre der eigentliche Auftrag der Peacekeeper und die Erfolge zeichneten sich am deutlichsten ab. Allerdings steigt dadurch auch die Gefahr von Fehlschlägen. Eben aufgrund dieses Risikos leiten die Vertreter dieser Maxime die Empfehlung der Durchführung von Missionen bei minderschweren Fällen ab, weil selbst bei geringem Ressourceneinsatz mit einer höheren Wahrscheinlichkeit erfolgreiches Peacekeeping durchgeführt werden kann.^[20]

Für das von den VN durchgeführte Peacekeeping lässt sich feststellen, dass Peacekeeper tendenziell eher in schweren Fällen eingesetzt werden. Zur Untermauerung führt Fortna die Analogie eines kränkeren Patienten an, dem schneller medizinische Behandlung zuteil werden muss als einem Patienten, der (noch) nicht diesen Krankheitsgrad erreicht hat. Es wird gleichsam eine Art politischer Triage durchgeführt, bei der das Peacekeeping die Medizin darstellt.^[21]

Auch kann der Ausgang der kriegerischen Auseinandersetzung durchaus von Bedeutung sein. So ist es nach Fortnas Studien nicht unerheblich, ob die Kämpfe in einer Pattsituation endeten, oder ob es einer der Fraktion gelang, die deutliche Oberhoheit zu erringen. Wenn eine Seite klar den Sieg davontrug, war es nach ihren Untersuchungen wahrscheinlicher, dass Frieden dauerhaft etabliert werden konnte. Bei Konflikten, welche keine Fraktion klar dominierte, war die Bereitschaft eine friedliche Übereinkunft auch einzuhalten weniger ausgeprägt. Die Gründe dafür liegen wahrscheinlich in dem Glauben an die Chance, die Auseinandersetzung doch noch militärisch siegreich beenden zu können.^[22]

Ein weiterer Faktor, besonders seit des Übergangs von zwischenstaatlichen zu Bürgerkriegen, ist, ob unter den verfeindeten Fraktionen ethnische oder religiöse Gegnerschaft herrscht. Wenn dem so ist, erschwert diese Tatsache den Versuch, einen dauerhaften Frieden zu etablieren, erheblich. Nach Untersuchungen von Fortna tritt der Erfolg von Peacekeeping bei ethnisch oder religiös motivierten Kriegen beträchtlich seltener ein als bei Auseinandersetzungen, die anhand ideologischer Differenzen entbrannt sind. Allerdings lässt sich diese Feststellung nicht nur bei ihr finden, weil Fortna in ihren Werken in diesem Punkt stets ausdrücklich auf die Untersuchungsergebnisse anderer Forscher (Collier und Hoeffler, Mearsheimer und Pape, Kaufmann, Licklider, Doyle und Sambanis) verweist, wenngleich in der wissenschaftlichen Debatte auch gegensätzliche Meinungen vertreten werden (Hartzell, Dubey).^[23]

Die Länge von Konflikten und die Anzahl der Opfer sind ebenfalls von Bedeutung bei der Untersuchung von Peacekeeping-Operationen, sie spielen jedoch eine ambivalentere Rolle als gemeinhin angenommen. Oftmals wird argumentiert, dass Konflikte mit hohen Kosten, vornehmlich hohen Opferzahlen, leichter zu beenden sind. Allerdings gibt es durchaus empirische Untersuchungen, die einen anderen Schluss nahelegen. Hierfür werden das Leid und die Trauer der Überlebenden angeführt, die den Gegner für ihren Verlust verantwortlich machen und zum Zweck der Rache und der Vergeltung für eine Weiterführung optieren, damit ihre Opfer nicht umsonst gewesen sind. Andererseits werden hohe Kosten als Faktor angesehen, der die Gegner zu einem Friedensschluss motivieren kann. Darüber hinaus ist auch noch die Dauer des jeweiligen Konflikts in Betracht zu ziehen. Bei sich immer länger hinziehenden Kriegen kommt bei den Konfliktparteien und in der Zivilbevölkerung oft eine Kriegsmüdigkeit auf, welche immer deutlicher auszumachen ist, je länger der Krieg dauert. Wie sich dieser Faktor auf jeden speziellen Fall auswirkt, ist umstritten. Es ist wahrscheinlich, dass es einen Punkt gibt, an dem der Kampfeswille und die Revanchegelüste in eine irgendwie geartete Kriegsmüdigkeit umschlagen. Diesen Punkt gilt es jedoch, in jedem neuen Konflikt prägnant zu fixieren. Hierzu gibt es die These, dass längeren Kriegen längere Phasen des Friedens folgen.^[24]

Ein weiteres Problem für Peacekeeper ist in der Konstellation von Koalitionskriegen zu finden. Ein Konflikt zwischen lediglich zwei oder drei Parteien lässt sich leichter vermitteln. Auf die Forderungen bzw. Wünsche der Parteien kann genauer eingegangen werden, weniger Interessen sind zu berücksichtigen. Bei einer Auseinandersetzung zweier Koalitionen mit jeweils mehreren Mitgliedern ist ein vermittelnder Kompromiss ungleich schwerer zu erreichen. Das Hauptproblem besteht darin, dass sich selbst in einer Koalition die Situation und die daraus resultierende Lageeinschätzung drastisch unterscheiden können. Für einen Akteur böte sich ein sofortiger Waffenstillstand an, für einen anderen lohnte sich die Fortsetzung des Waffenganges für einen bestimmten Zeitraum noch, weil er eine momentane militärische Überlegenheit ausnutzen möchte, um für sich vorteilhaftere Bedingungen bei kommenden Friedensverhandlungen zu erstreiten.^[25]

Gerade vor dem Hintergrund der Betrachtung des Peacekeepings des Völkerbundes ist dies von immenser Bedeutung. Die Situation, mit der sich die Staatengemeinschaft nach 1919 auseinanderzusetzen hatte, resultierte zu einem erheblichen Anteil aus der komplizierten vertraglichen Verflechtungen der europäischen Mächte, der jahrelangen Koalitionskriegsführung und der harten Bedingungen, welche die siegreiche Koalition der erweiterten Entente der unterlegenen Koalition der Mittelmächte mittels der Vertragswerke der Pariser Vorortverträge aufzwang.^[26]

Zusammenhängend lässt sich feststellen, dass neben dem Mandatstyp noch andere Faktoren von Bedeutung sind. Dazu gehören die Fragen, wohin Peacekeeper entsandt werden und wer die Peacekeeping-Operartion durchführt. Darüber hinaus spielt das militärische Ergebnis des Konflikts eine Rolle. Gab es einen Vertrag? Handelte es sich um einen ethnischen oder religiösen Konflikt? Wie hoch waren die Kosten des Krieges und von welcher Dauer war er? Wie viele Fraktionen waren beteiligt? Einfluss können auch die Stufe der ökonomischen Entwicklung, die Ressourcen des Landes und der Demokratisierungsgrad haben.^[27]

Einen wichtigen Denkanstoß gibt Fortna auch, indem sie auf eine fehlerhafte Perspektive bei der Peacekeeping-Forschung hinweist. Viele Studien zu diesem Thema fokussieren sich auf die Sichtweise der Peacekeeper bzw. der internationalen Gemeinschaft. Deswegen wird oftmals aus den Augen verloren, dass die Betroffenen vor Ort über den Frieden entscheiden. Die Peacekeeper können ihr Bestes tun, um den Frieden zu erhalten. Wenn die Bereitschaft der Betroffenen nicht gegeben ist, für die Herstellung bzw. Erhaltung des Friedens zu arbeiten, sind die Anstrengungen der Peacekeeper vergebens.^[28] Bei der genauen Betrachtung der Mandate, der Ausstattung der Missionen mit Personal, der Beziehungen der nationalen Kontingente untereinander oder der Beziehung zwischen den Feldkommandeuren und dem Hauptquartier kann es zu einer fehlerhaften Konzentration auf eben diese Faktoren kommen.^[29]

Anhand dieser Gesichtspunkte kann der Einfluss von Umständen auf den Erfolg von Peacekeeping demonstriert werden. Allerdings gibt es nebenher noch viele Probleme, welche es ebenfalls zu benennen gilt. "Peacekeeper werden oft in Konflikte entsandt, die nach Ansicht der Großmächte, oftmals der ständigen fünf Mitglieder des Sicherheitsrates der VN, befriedet werden sollten, in die sie sich selbst jedoch ausdrücklich nicht verwickelt sehen wollten. Die Missionsmandate sind oftmals mehrdeutig und interpretationsfähig, weil sie aus dem minimalen Kompromiss zwischen den Betroffenen und der Truppen entsendenden Staaten hervorgegangen sind. Friedensoperationen sind normalerweise improvisiert und entstehen aus dem Augenblick heraus, werden dementsprechend erst im letzten Moment geplant, sind immerwährend unterbesetzt, unterfinanziert und unzureichend ausgerüstet. [...] Die Truppenstärke richtet sich danach, was die Staaten geneigt sind bereitzustellen und nicht danach, was nach der Einschätzung von Experten benötigt würde. Der Personalbedarf übersteigt oft die Ausstattung der Mission, welche lediglich aus einem zusammengewürfelten und erbettelten Kontingent von Soldaten besteht. Wenn wirklich eine Entscheidung darüber getroffen werden muss, wer die Truppen unterstützt, werden die Länder, welche Truppen bereitstellen, eher unter dem Aspekt der geografischen Repräsentation als der militärischen Effektivität ausgewählt. Die Fähigkeit der Zusammenarbeit von Truppen verschiedener Staaten ist allgemein schlecht ausgeprägt, sprechen sie doch in vielen Fällen nicht einmal dieselbe Sprache. [...] Die Weise, in der viele Peacekeeping-Operartionen gehandhabt werden, ist keine, in der eine effektive Militäroperation durchgeführt werden kann."^[30]

Erschwerend hinzu kommt noch, dass die Ziele von Peacekeeping in vielen Fällen nicht in Verbindung mit der Erreichbar- bzw. Durchführbarkeit gesetzt werden. Diese bestehen aus der Einnahme einer Zwischenposition inmitten der Kombattanten, der Beobachtung und Überwachung der Einhaltung der Übereinkunft, der Entwaffnung der Kämpfer, der Ausbildung von Sicherheitskräften und der Wahlbeobachtung.^[31]

Abschließend für dieses Kapitel fasst Fortna die ursächlichen Mechanismen für Peacekeeping zusammen, die, sofern sie zu einem ausreichenden Anteil erfolgreich umgesetzt werden, die Erreichung eines dauerhaften Friedens wahrscheinlicher erscheinen lassen. Diesbezüglich gibt es vier Bereiche, jeweils mit einer Reihe von zu erledigenden Maßnahmen.^[32]

Es gälte, einen Wandel der Anreize für Krieg und Frieden zu erreichen. Hierzu bedürfte es der Bereitstellung einer wirksamen militärischen Abschreckung (Friedenserzwingung). Die Krisenregion müsste einer flächendeckenden Beobachtung unterzogen werden, um Überraschungsangriffe immens zu erschweren. Des Weiteren müssten präzise rote Linien gezogen und ausformuliert werden und es wäre nötig zu verdeutlichten, dass friedenserzwingende Maßnahmen (wie auch immer diese in den einzelnen Fällen aussehen mögen) einzuleiten wären, sofern diese Linien überschritten würden. Hilfeleistungen sollten an die Einhaltung von vertraglichen Vereinbarungen geknüpft werden. Hilfreich wäre es auch, die innenpolitische öffentliche Meinung zu beeinflussen, indem die Vorzüge der friedlichen Lösung permanent unterbreitet würden, um die Bevölkerung mehrheitlich für diese Alternative optieren zu lassen. Hierzu gälte es möglichst rasch, eine Friedensdividende auszuschütten, um die Vorteile des Friedens der Bevölkerung deutlich vor Augen zu führen. Eine Verbesserung der Lebensumstände herbeizuführen, nütze mehr, als lediglich davon zu sprechen. Die Schaffung von Arbeitsplätzen, die Verbesserung der Infrastruktur durch öffentliche Bauarbeiten, und die direkte Auszahlung von Hilfsgeldern wären hierfür adäquate Mittel.^[33]

Des Weiteren käme der merklichen Reduzierung von Unsicherheit und Furcht immense Bedeutung zu. Die Beobachtung bzw. die Überwachung der Einhaltung der vertraglichen Vereinbarungen wäre hierfür unerlässlich. Darüber hinaus müsste die Kommunikation sowohl zwischen den verfeindeten Fraktionen als auch zwischen ihnen und den Peacekeepern erleichtert werden. Auch sollten die friedensbefürwortenden Kräfte vor Ort darin unterstützt werden, ihre Friedensabsichten zu proklamieren.^[34]

Zwischenfälle zu kontrollieren oder zu verhindern würde hierbei ebenfalls eine vordringliche Aufgabe sein. Der Herausforderung der Abschreckung schurkischer Gruppen müsste ebenfalls Rechnung getragen werden. Außerdem sollten sich die Peacekeeper dafür einsetzten, die Macht in den betreffenden Gebieten den Moderaten zukommen zu lassen. Wichtig wäre auch die Etablierung lokaler Schlichtungsstellen, um vor Ort eine Basis für Rechtsstaatlichkeit zu schaffen. Damit einher ginge das Anbieten von Recht und Ordnung. Große Relevanz käme hierbei auch dem Aufzeigen von Alternativen zur Eskalation zu, sofern es zu (angeblichen) Verstößen gegen die Vereinbarungen gekommen ist.^[35]

Den letzten dieser vier Bereiche stellt die Verhinderung von politischen Schmähungen dar. In diesem sollte der Beaufsichtigung und/oder der Ausbildung von Sicherheitskräften (Polizei, Armee) große Aufmerksamkeit gewidmet werden. Auch die Beaufsichtigung und/oder die Organisation und Durchführung des Wahlprozesses ist von Belang. Die Bereitstellung einer vorläufigen Verwaltung wäre der Friedensschaffung ebenfalls dienlich. Die Transformation von militärischen Gruppen in politische Organisationen verlagerte mögliche bevorstehende Auseinandersetzungen von einer militärischen auf eine politische Ebene.^[36]

3.2 Doyle Sambanis

Michael W. Doyle von der Columbia University und Professor Nicholas Sambanis von der Yale University konzentrieren sich in ihrem Standardwerk Making War and Building Peace zwar auf das Peacekeeping seit 1947, aber sie versuchen auch zu ergründen, an welche Faktoren erfolgreiches Peacekeeping gekoppelt ist. In erster Linie ist hierfür von Bedeutung, ob eine passende Strategie, die von Fall zu Fall durchaus variieren kann, für jeden speziellen Fall existiert und ob die dafür benötigten Ressourcen auch eingesetzt werden. Dies versuchten sie, grafisch zu verdeutlichen und haben ihr "Peacebuilding-Triangle" entwickelt. In diesem werden die drei entscheidenden Dimensionen und ihr Zusammenspiel dargestellt.^[37]

Zunächst kommt es darauf an, ob die Peacekeeping-Truppen bei den Beteiligten des Konflikts auf ausreichend Zustimmung zur Erreichung des Friedens stoßen. Sind die Fraktionen zu verfeindet, gab es zu viele Opfer oder zu wenige, besteht die Möglichkeit, die Spannungen beizulegen oder ist das Land ethnisch, religiös oder ideologisch zu sehr gespalten? Wie ist die Einstellung zur Demokratie? Gibt es eine inländisch weitgehend akzeptierte Macht oder Autorität, die Frieden und Stabilität auch nach dem Abzug der Peacekeeper garantieren kann?^[38]

Darüber hinaus ist von Bedeutung, wie es um die lokalen Kapazitäten des Landes bestellt ist. Besteht die Möglichkeit einer schnellen wirtschaftlichen Erholung, aufgrund einer industriellen Basis oder verschiedener natürlicher Ressourcen bzw. Strukturen, die eine permanente Hilfe aus dem Ausland unnötig erscheinen lassen oder ist das Land monopolistisch von der Ausbeutung einer natürlichen Ressource abhängig? Bei günstigeren wirtschaftlichen Prognosen und einer schnelleren Verbesserung der Lebenssituation der Menschen ist ein dauerhafter Frieden auch ohne überwachende Peacekeeper deutlich wahrscheinlicher.^[39]

Des Weiteren kommt es darauf an, ob die internationale Gemeinschaft genug investiert hat (Geld, Zeit, zivile und militärische Kräfte, diplomatische Anstrengungen, etc.), um den Konflikt dauerhaft zu befrieden. Die wichtigste Hilfeleistung von internationaler Seite ist das Verhandeln eines dauerhaften Friedensvertrages, welcher weit über die Einfachheit eines Waffenstillstandes hinausgeht und die Grundlage für die Befriedung eines jeden Konflikts darstellt. Außerdem soll somit noch in der Zukunft liegenden Konflikten vorgebeugt und der Bevölkerung die Lösung dieser mit friedlichen demokratischen Mitteln veranschaulicht werden.^[40]

Anhand ihrer Untersuchungen gelang es Doyle und Sambanis, verschiedene Punkte herauszukristallisieren, die verdeutlichen, wie genau die drei verschiedenen Dimensionen miteinander interagieren:

"Erfolgreiches Peacekeeping ist wahrscheinlicher, wenn die Feindseligkeit gering ist (gemessen an der Zahl der Opfer und der Flüchtlinge).

Ethnologisch gespaltene Gesellschaften sind schwerer zu befrieden und ethnologisch motivierte Auseinandersetzungen sind schwerer beizulegen als ideologisch motivierte.

Vorhandene wirtschaftliche Kapazitäten (gemessen am Energieverbrauch pro Kopf, an der Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts pro Kopf, an geringer Abhängigkeit von unverarbeiteten Ressourcen) lassen einen dauerhaften Frieden ebenfalls realistischer erscheinen.

Eine größere Anzahl von verfeindeten Lagern hat einen deutlich negativen Einfluss auf den Erfolg von Peacekeeping.

Bei einer Mission zur Einleitung eines Transformationsprozesses sind die Erfolgsaussichten merklich höher, selbst wenn die örtlichen Gegebenheiten bereits positive Voraussetzungen bieten, dennoch machen solche Operationen und ein verbindlicher Vertrag einen positiven Unterschied.

Andererseits ist in schlechten ökonomischen Situationen ohne Mission und ohne Vertrag ein Frieden noch weniger zu erreichen als mit. Peacekeeping hat einen positiven Einfluss, besonders bei frühem Eingreifen. Bei zu schweren Kriegsverbrechen auf beiden Seiten sinken die Chancen auf einen Erfolg, wenngleich Peacekeeper und ein Friedensvertrag diese trotzdem verbessern.

[...]

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^[1] Fortna, Virginia Page: Does Peacekeeping Work? – Shaping Belligerents' Choices after Civil War, Princeton University Press, Princeton, 2008, S. 16 (Übersetzung aus dem Englischen durch den Autor).

^[2] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 4.

^[3] Vgl. Fortna, Virginia Page: Does Peacekeeping keep Peace? – International Intervention and the Duration of Peace after Civil War, in: International Studies Quarterly, 2004, Nr. 48, S. 271.

^[4] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 1.

^[5] Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 2 (Übersetzung aus dem Englischen durch den Autor).

^[6] Vgl. Fortna, Virginia Page: Does Peacekeeping keep Peace?, S. 269f.

^[7] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 2.

^[8] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping keep Peace?, S. 270.

^[9] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 6f.

^[10] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping keep Peace?, S. 270.

^[11] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 6f.

^[12] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping keep Peace?, S. 270.

^[13] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 7.

^[14] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping keep Peace?, S. 270.

^[15] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 7.

^[16] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping keep Peace?, S. 270.

^[17] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 7.

^[18] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping keep Peace?, S. 270.

^[19] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping keep Peace?, S. 273.

^[20] Vgl. Ebenda.

^[21] Vgl. Ebenda, S. 281.

^[22] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping keep Peace?, S. 273.

^[23] Vgl. Ebenda, S. 273f.

^[24] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping keep Peace?, S. 274f.

^[25] Vgl. Ebenda, S. 275.

^[26] Vgl. Münkler, Herfried: Der Große Krieg – Die Welt 1914-1918, Reinbeck bei Hamburg, 2013.

^[27] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping keep Peace?, S. 275.

^[28] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 79.

^[29] Vgl. Ebenda, S. 2f.

^[30] Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 76 (Übersetzung aus dem Englischen durch den Autor).

^[31] Vgl. Ebenda.

^[32] Vgl. Ebenda, S. 102.

^[33] Vgl. Fortna, Does Peacekeeping Work?, S. 76.

^[34] Vgl. Ebenda.

^[35] Vgl. Ebenda, S. 102.

^[36] Vgl. Ebenda.

^[37] Vgl. Doyle, Micheal W.; Sambanis, Nicholas: Making War and Building Peace – United Nations Peace Operations, Princeton University Press, Princeton u. Oxford, 2006, S. 334.

^[38] Vgl. Ebenda.

^[39] Vgl. Ebenda, S. 334f.

^[40] Vgl. Doyle; Sambanis, S. 335.